Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 octobre 1985, n° 25140
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Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 octobre 1985, n° 25140 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière entreprise à la fin des années 1950 sur le territoire de la Principauté, laquelle s'est heurtée aux évolutions successives des projets d'aménagement urbain et routier de l'administration monégasque pendant près d'un quart de siècle.
Initialement, E. T. veuve R. et son fils E. R., copropriétaires de parties d'un immeuble dénommé « Villa E. » situé à Monte-Carlo, ont sollicité et obtenu de l'administration l'autorisation de surélever cet édifice. Suivant un arrêté d'autorisation n° 4818 pris par le Ministre d'État de la Principauté en date du 4 septembre 1959, les consorts R. ont été autorisés à faire surélever la Villa E. de trois étages (correspondant aux quatrième, cinquième et sixième étages), à la charge expresse de commencer les travaux dans un délai d'un an et de se conformer à certaines conditions particulières.
Citations & relations
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Citations dans le texte
Responsabilité de l'Etat
Compétence de la juridiction judiciaire - Faute de l'État
Le Tribunal est compétent en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire pour connaître d'une action en responsabilité engagée par un particulier contre l'État.
En matière administrative le régime de la responsabilité de l'État ne saurait être apprécié comme s'il s'agissait d'un simple particulier mais exige la prise en considération de critères différents de ceux appliqués aux personnes de droit privé ; la faute de l'administration vis-à-vis des particuliers dont les intérêts auraient été lésés requiert notamment la constatation de faits que n'auraient pas commandée les nécessités du service public ou des circonstances particulières de l'espèce.
Une société immobilière ayant été autorisée par l'administration à surélever un immeuble mais n'ayant pu mettre en œuvre cette autorisation par suite de la survenance de la loi n° 766 du 8 juillet 1964 instituant une servitude d'urbanisme la privant de la procédure d'expropriation, à défaut d'obtenir de l'administration malgré les diverses manifestations d'intention de celle-ci, une indemnisation de son préjudice, se trouve fondée, pour avoir subi de graves restrictions dans la libre disposition de ses droits pendant 24 ans, dans son action en responsabilité contre l'État dont la faute apparaît insusceptible d'être justifiée par les circonstances de l'espèce ou les nécessités du service public.
Le Tribunal
Statuant en matière administrative,
Attendu que résulte des pièces produites et des écrits judiciaires échangés entre les parties la relation suivante des faits et de la procédure ;
Copropriétaires de parties de l'immeuble dénommé Villa E. à Monte-Carlo, ., E. T. veuve R. et E. R., son fils, ont été autorisés sur leur demande, suivant arrêté d'autorisation n° 4818 du Ministre d'État de la Principauté en date du 4 septembre 1959, à faire surélever de trois étages (4°, 5°et 6°) la Villa E. à charge de commencer les travaux dans le délai d'un an et de respecter certaines conditions particulières ;
Par acte reçu en l'Étude de Maître Rey, notaire, le 28 décembre 1959, les consorts R. ont vendu à la société civile particulière dénommée Société Immobilière E., ci-après Société E., l'aire libre au-dessus du 3e étage et le droit de surélévation de l'immeuble précité, outre la part afférente aux constructions à édifier dans les parties communes de l'entier immeuble, pour le prix de 2 000 000 de francs de l'époque ;
Il apparaît des termes dudit acte que la société E. envisageait alors d'édifier des appartements en copropriété aux étages de la surélévation autorisée (cf. 10 rôle) et de procéder aux travaux d'aménagement nécessaires dans la partie existante de l'immeuble (cf. 11 rôle), l'ensemble des travaux devant être menés à terme au plus tard dans les 24 mois de leur début d'exécution, sous peine pour la société E. de devoir aux vendeurs une « indemnité de 5 000 francs par jour de retard » ;
Courant août 1960, la société E. a fait entreprendre les travaux nécessaires à la surélévation, sous contrôle des architectes C., comprenant notamment ceux de dépose de la toiture et de construction d'un escalier provisoire devant permettre l'installation d'un ascenseur dans la cage d'escaliers d'origine démolie ;
Par lettre du 10 octobre 1960 l'Ingénieur en Chef de la Direction des Travaux publics de la Principauté de Monaco « confirmait » au gérant de la société E. que le gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme du vallon de la Rousse... impliquant la suppression de l'immeuble R. », (villa E.) en appelant son attention sur les conséquences préjudiciables, pour les intérêts en cause, qui résulteraient de la surélévation de l'immeuble ;
En réponse H. M., gérant de la société E. dont il détient la quasi totalité du capital social, faisait part à ce haut fonctionnaire des atteintes graves ainsi portées à ses intérêts et se déclarait prêt à négocier amiablement avec l'État la réparation de son préjudice avant même la déclaration officielle d'utilité publique - les architectes C. étant dans ce cas désignés par lui comme « experts » - tout en insistant sur l'exigence d'une décision administrative, compte tenu des travaux en cours ;
L'ingénieur en chef des Travaux publics l'informait alors, par lettre du 29 octobre 1960, que « le problème posé par la surélévation de cet immeuble (pouvait faire) l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable dont serait saisi, dans des moindres délais, le gouvernement princier qui décidera des suites qu'il conviendra de lui donner » ;
Les travaux de surélévation entrepris ont alors été suspendus par la Société E. ;
Les experts amiablement mandatés par chacune des parties ont établi sous la date du 19 décembre 1960 un rapport commun fixant à 294 000 francs le montant total de l'indemnité devant être versée à la Société E. du fait de l'abandon des travaux de surélévation projetés, somme en contrepartie de laquelle la société E. devait rétablir dans l'immeuble les conditions d'accès et d'habitabilité préexistantes ;
La remise en état des lieux dans leur état antérieur a, au demeurant, été effectuée par la société E. qui, malgré ses demandes pressantes auprès de l'administration n'était pas parvenue à obtenir le règlement du litige ;
L'utilité publique des travaux de liaison routière au Pont de la Rousse (partie amont) a été constatée et déclarée par la loi n° 766 du 8 juillet 1964 et, après respect de la procédure applicable en la matière, une ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 a définitivement déclaré d'utilité publique les travaux prévus au projet dressé par le service des travaux publics le 10 novembre 1961 concernant la liaison routière du Pont de la Rousse ; cette ordonnance énumérait les propriétés qu'il y avait lieu d'acquérir - au nombre desquelles figurait la villa E. ayant comme copropriétaire la société E. - et annonçait que
Textes de loi cités
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Korpus Éditorial, « Tribunal de première instance, 31 octobre 1985, Société Civile Immobilière E. c/ État de Monaco. », Korpus, 2026, accessible sur https://www.korpus.lu/articles/monaco-tribunal-premiere-instance-1985-10-31-25140.
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Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Tribunal de première instance de Monaco (Principauté de Monaco) le 31 octobre 1985 en matière de public responsabilite · public expropriation preemption requisition · immobilier garanties et responsabilite · tribunal-premiere-instance-administrative, au regard notamment de Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, loi n° 766, ordonnance souveraine n° 3314.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Tribunal de première instance de Monaco.
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Date de validité
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Tribunal de première instance de Monaco le 31 octobre 1985 ?
Cette décision (Tribunal de première instance, 31 octobre 1985, Société Civile Immobilière E. c/ État de Monaco.) précise les conditions d'application de Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, loi n° 766, ordonnance souveraine n° 3314 devant Tribunal de première instance de Monaco (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public responsabilite · public expropriation preemption requisition · immobilier garanties et responsabilite · tribunal-premiere-instance-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 6 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, loi n° 766, ordonnance souveraine n° 3314.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Tribunal de première instance de Monaco, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 31 octobre 1985 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public responsabilite · public expropriation preemption requisition · immobilier garanties et responsabilite · tribunal-premiere-instance-administrative) et porte sur l'interprétation de Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, loi n° 766, ordonnance souveraine n° 3314 ou sur le contrôle de motivation opéré par Tribunal de première instance de Monaco.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Responsabilité de l'Etat Compétence de la juridiction judiciaire - Faute de l'État Le Tribunal est compétent en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire pour connaître d'une action en responsabilité engagée par un particulier contre …
Source : Tribunal de première instance de Monaco · Exposé du litige
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Règle
Mobilisation de la norme de référence (Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire (art. 12)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire (art. 12)
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Application
Confrontation par Tribunal de première instance de Monaco des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Tribunal de première instance de Monaco · Motifs de la décision (31 octobre 1985)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Tribunal de première instance de Monaco (autre) tranchant le point de droit soulevé.
Peu après l'obtention de cette autorisation administrative, les consorts R. ont cédé leurs droits. Par un acte authentique reçu le 28 décembre 1959 en l'étude de Maître Rey, notaire, ils ont vendu à une société civile particulière dénommée « Société Immobilière E. » (ou « Société E. »), dont le gérant, H. M., détient la quasi-totalité du capital social, l'aire libre située au-dessus du troisième étage ainsi que le droit de surélévation de l'immeuble précité, outre la quote-part afférente aux constructions à édifier dans les parties communes de l'entier immeuble. Cette transaction a été conclue moyennant le prix de 2 000 000 de francs de l'époque. Les stipulations de cet acte notarié (notamment aux dixième et onzième rôles) mettaient en évidence l'objectif poursuivi par la société acquéreuse : celle-ci envisageait d'édifier des appartements en copropriété au sein des étages de la surélévation autorisée et de procéder aux travaux d'aménagement nécessaires dans la partie existante du bâtiment. L'acte imposait par ailleurs une contrainte temporelle stricte à la Société E., l'ensemble des travaux devant être mené à son terme au plus tard dans les vingt-quatre mois suivant leur début d'exécution, sous peine pour la société de devoir verser aux vendeurs une « indemnité de 5 000 francs par jour de retard ».
Respectant le délai d'un an fixé par l'arrêté ministériel du 4 septembre 1959, la Société E. a fait entreprendre, dans le courant du mois d'août 1960, les travaux nécessaires à la surélévation sous le contrôle des architectes C. Ces opérations matérielles comprenaient notamment la dépose de la toiture de la Villa E. ainsi que la construction d'un escalier provisoire destiné à permettre l'installation d'un ascenseur dans la cage d'escaliers d'origine, laquelle avait été démolie à cette fin.
C'est à ce stade d'avancement du chantier qu'est intervenue l'administration. Par une lettre en date du 10 octobre 1960, l'Ingénieur en Chef de la Direction des Travaux publics de la Principauté de Monaco a « confirmé » au gérant de la Société E. que le gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme du vallon de la Rousse... impliquant la suppression de l'immeuble R. » (la Villa E.). Dans ce courrier, ce haut fonctionnaire appelait l'attention du gérant sur les conséquences préjudiciables, pour les intérêts en cause, qui résulteraient de la poursuite de la surélévation de l'immeuble voué à la démolition.
En réponse à cet avertissement, H. M., agissant en qualité de gérant de la Société E., a fait part à l'Ingénieur en Chef des atteintes graves ainsi portées aux intérêts de sa société. Tout en insistant sur l'exigence d'une décision administrative formelle compte tenu de l'existence de travaux en cours d'exécution, il s'est déclaré prêt à négocier amiablement avec l'État la réparation de son préjudice avant même qu'intervienne la déclaration officielle d'utilité publique, précisant que les architectes C. seraient dans ce cas désignés par lui comme « experts ».
Par une lettre du 29 octobre 1960, l'Ingénieur en Chef des Travaux publics a informé le gérant que « le problème posé par la surélévation de cet immeuble (pouvait faire) l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable dont serait saisi, dans des moindres délais, le gouvernement princier qui décidera des suites qu'il conviendra de lui donner ». Prenant acte de cette orientation et de l'invitation de l'administration, la Société E. a alors suspendu les travaux de surélévation entrepris.
Conformément aux échanges intervenus, des experts ont été amiablement mandatés par chacune des parties (les experts S.-C.). Sous la date du 19 décembre 1960, ces derniers ont établi un rapport commun fixant à la somme de 294 000 francs le montant total de l'indemnité devant être versée à la Société E. du fait de l'abandon des travaux de surélévation projetés. En contrepartie de cette somme, le rapport prévoyait que la Société E. devait rétablir dans l'immeuble les conditions d'accès et d'habitabilité préexistantes. La société immobilière s'est acquittée de cette obligation en faisant procéder à la remise en état des lieux dans leur état antérieur. Toutefois, malgré ses demandes pressantes auprès de l'administration, elle n'est pas parvenue à obtenir le règlement financier du litige sur la base de ce rapport.
L'État a en effet orienté son action vers la procédure légale d'expropriation. Dans un premier temps, l'utilité publique des travaux de liaison routière au Pont de la Rousse (partie amont) a été constatée et déclarée par le législateur monégasque au travers de la loi n° 766 du 8 juillet 1964. Dans un second temps, après le respect de la procédure applicable en la matière, l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 a définitivement déclaré d'utilité publique les travaux prévus au projet dressé par le service des travaux publics le 10 novembre 1961 concernant ladite liaison routière. Cette ordonnance souveraine énumérait limitativement les propriétés qu'il y avait lieu d'acquérir — au nombre desquelles figurait expressément la Villa E., ayant comme copropriétaire la Société E. — et annonçait que la prise de possession des immeubles concernés, nécessaires à l'exécution du projet, aurait lieu après l'accomplissement des formalités prescrites par la loi n° 502 modifiée du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique.
Cependant, les formalités d'expropriation et d'indemnisation prévues par la loi n° 502 n'ont jamais été mises en œuvre concernant la Villa E. La situation juridique et matérielle de l'immeuble est demeurée totalement figée pendant près de vingt ans, nonobstant les réclamations insistantes et répétées du gérant M. Face à cette inertie, la Société E. a adressé à l'administration d'ultimes lettres les 26 janvier et 16 mai 1983, par lesquelles elle souhaitait être enfin fixée sur les intentions du gouvernement princier quant au renouvellement éventuel de l'autorisation de surélever — devenue entre-temps caduque — ou quant à la poursuite effective de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. En réponse à ces courriers, l'administration n'a pas fait droit aux demandes réitérées d'indemnisation et s'est bornée à faire connaître à la société qu'il lui appartenait de faire établir son droit à réparation.
Finalement, par l'ordonnance souveraine n° 8031 du 18 juin 1984, les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 ont été abrogées en ce qu'elles étaient notamment relatives à la propriété Villa E., scellant ainsi l'abandon définitif du projet d'expropriation de cet immeuble, vingt-quatre ans après l'interruption des travaux de surélévation.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Confrontée à ce refus d'indemnisation et à l'abrogation de la mesure d'expropriation, la Société E. a, par exploit d'huissier, saisi le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative. Son action tendait, d'une part, à faire déclarer l'État de Monaco responsable du préjudice qu'elle subissait à la suite de l'abandon du projet d'expropriation pour cause d'utilité publique de la Villa E. et du retrait de l'autorisation de la surélever de trois étages et, d'autre part, à obtenir, à titre de réparation, la condamnation de l'État au paiement d'une somme initialement fixée à 1 533 735 francs, puis portée en définitive dans ses conclusions à 1 665 314 francs, outre les intérêts de retard jusqu'à parfait paiement.
Au soutien de ses prétentions relatives à l'engagement de la responsabilité de la puissance publique, la société demanderesse développait une argumentation circonscrite avec soin. Elle précisait expressément ne pas contester l'opportunité pour l'administration de ne pas avoir donné suite à ses projets d'expropriation la concernant, ni celle de ne plus l'autoriser à surélever l'immeuble, admettant qu'il n'appartient pas au tribunal d'apprécier l'opportunité de telles décisions administratives. Selon la Société E., la faute de l'administration résidait dans son refus de réparer le préjudice occasionné par cette double décision d'abandon de l'expropriation et de retrait de l'autorisation antérieurement délivrée. Elle concédait que l'administration pouvait légitimement, en 1960, refuser une indemnisation amiable immédiate et préférer attendre l'issue de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique qu'elle avait mise en œuvre ; mais elle lui reprochait d'avoir manqué à ses obligations en ne réparant pas son préjudice après avoir décidé de ne plus poursuivre ladite expropriation, contrairement aux accords pris. Pour étayer sa thèse, la demanderesse invoquait un précédent jurisprudentiel interne, à savoir la jurisprudence du Tribunal de première instance et de la Cour d'appel de Monaco dans « l'affaire M. » (arrêt du 25 juin 1974), laquelle avait sanctionné le comportement fautif de l'administration ayant laissé se perpétuer le préjudice d'un propriétaire immobilier sans prendre aucune mesure adéquate pour y mettre fin et sans fournir d'indication quant à la date à laquelle pourrait être normalisée la situation créée.
Sur l'évaluation du quantum du préjudice, la Société E. se fondait essentiellement sur les conclusions du rapport commun des experts S.-C. de décembre 1960, qui avaient arrêté le chiffre de 294 000 francs. Elle soutenait que la simple réévaluation de cette somme par suite de l'érosion monétaire survenue depuis 1960 justifiait le montant de sa demande actualisée. Détaillant les chefs de préjudice analysés par les experts, elle soulignait qu'il convenait de prendre en compte non seulement le coût des travaux de remise en état de la villa et la rémunération des architectes, mais également le manque à gagner consécutif au défaut d'exécution de la surélévation envisagée, tel que retenu par lesdits experts.
En défense, l'État de Monaco concluait au rejet intégral des demandes de la Société E. Son argumentation s'articulait autour d'une dénégation principale de toute faute et d'une contestation subsidiaire de l'existence d'un préjudice indemnisable. Sur le terrain de la responsabilité, l'État soutenait n'avoir commis aucune faute. Il exposait qu'en l'état de sa renonciation légitime à poursuivre l'expropriation de la Villa E., une nouvelle autorisation de surélever n'avait pu être accordée dès lors que le projet ne respectait plus les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, notamment au regard des règles relatives au gabarit de l'immeuble, aux limites bâtissables, à l'occupation au sol et aux surfaces de garages. Par ailleurs, l'État contredisait formellement les allégations de la demanderesse quant à l'existence d'un accord de principe sur l'indemnisation en 1960 : il prétendait qu'aucun accord ne pouvait être déduit du rapport d'expertise du 19 décembre 1960, motif pris de ce que les experts n'avaient pas reçu pour mission d'arbitrer le litige et que l'administration s'était expressément réservé le droit de donner à leurs conclusions les suites qu'elle jugerait opportunes.
À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où sa responsabilité devrait néanmoins être retenue par application de la théorie de la responsabilité sans faute de la puissance publique, l'État affirmait que la Société E. ne justifiait d'aucun préjudice indemnisable. Critiquant les chefs de préjudice invoqués, le défendeur relevait que celui tenant au bénéfice prévisible de l'opération de surélévation n'était pas certain mais revêtait un caractère purement éventuel, la position adoptée par les experts sur ce point ne pouvant lier l'État. En tout état de cause, sur le montant maximal de la réparation, l'État soutenait que l'indemnisation allouée ne saurait être supérieure à celle qui aurait été versée si la procédure d'expropriation avait été menée à son terme.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal de première instance de Monaco soulevait une double problématique fondamentale de droit administratif monégasque, touchant tant aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique du fait de sa carence prolongée en matière d'urbanisme et d'expropriation, qu'aux modalités d'évaluation du préjudice en résultant.
En premier lieu, sur le principe de la responsabilité : selon quels critères la responsabilité pour faute de l'État de Monaco doit-elle être appréciée par la juridiction judiciaire statuant en matière administrative, et le fait pour l'administration d'inciter un propriétaire à interrompre des travaux de surélévation régulièrement autorisés en vue d'une expropriation imminente, de s'abstenir d'indemniser amiablement l'intéressé en optant pour la voie de l'expropriation, de laisser ensuite la procédure d'expropriation totalement paralysée pendant près de vingt ans avant d'y renoncer définitivement, tout en opposant la caducité de l'autorisation initiale et de nouvelles règles d'urbanisme prohibant désormais la construction et en refusant toute réparation pour les graves restrictions apportées à la libre disposition des droits du propriétaire pendant vingt-quatre ans, constitue-t-il une faute de service ouvrant droit à réparation ?
En second lieu, sur l'étendue de la réparation : lorsque la faute de l'administration a définitivement privé un propriétaire de la mise en œuvre d'un droit de surélévation régulièrement acquis et commencé d'être exécuté, le préjudice matériel indemnisable se limite-t-il aux seules dépenses exposées en pure perte (acquisition des droits, travaux engagés et remise en état), ou s'étend-il à la perte de la potentialité de construire, et selon quelles modalités ce chef de préjudice, distinct d'un simple manque à gagner hypothétique, doit-il être évalué ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige et accueillir partiellement les demandes de la Société E., le Tribunal de première instance déploie un raisonnement méthodique structuré en trois étapes : la vérification préalable de sa compétence juridictionnelle et la définition du standard de la faute administrative (1), la qualification rigoureuse du comportement de l'État au regard des circonstances chronologiques de l'espèce (2), et enfin la détermination de la consistance et du quantum du préjudice matériel indemnisable (3).
1. L'affirmation de la compétence juridictionnelle et l'autonomie du régime de la responsabilité administrative
Le tribunal ouvre sa motivation par le constat de sa propre compétence pour connaître du litige, laquelle n'était au demeurant nullement contestée par les parties. Il fonde celle-ci sur les dispositions de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire, texte qui attribue au Tribunal de première instance la connaissance des actions en responsabilité dirigées contre l'État et les personnes publiques (« Statuant en matière administrative »).
Aussitôt cette compétence établie, le juge prend soin de poser le principe fondamental régissant le fond du droit applicable : l'autonomie du droit de la responsabilité publique par rapport au droit civil. Dans un attendu de principe d'une grande netteté, le tribunal énonce que « quant aux règles de droit applicables à la matière administrative régissant le cas d'espèce, que le régime de responsabilité de l'État ne saurait être apprécié comme s'il s'agissait d'un simple particulier, mais exige la prise en considération de critères différents de ceux appliqués aux personnes de droit privé ». Précisant la notion même de faute administrative, la juridiction ajoute « que la faute de l'administration vis-à-vis de particuliers dont les intérêts auraient été lésés requiert notamment la constatation de faits que n'auraient pas commandés les nécessités du service public ou les circonstances particulières de l'espèce ». Ce faisant, le tribunal écarte l'application pure et simple du droit commun de la responsabilité délictuelle pour exiger une appréciation in concreto de l'action administrative, mettant en balance la lésion des intérêts privés avec les impératifs de l'intérêt général (« les nécessités du service public ») et le contexte factuel (« les circonstances particulières de l'espèce »).
2. La caractérisation de la faute de l'État par l'analyse de l'inertie administrative et de ses effets
Appliquant cette grille d'analyse aux faits de la cause, le tribunal relève d'abord l'habileté procédurale de la société demanderesse, qui « s'abstient expressément d'apprécier les décisions de l'Administration relatives à l'abandon du projet d'expropriation ou au refus d'autoriser la surélévation de l'immeuble, dont elle s'interdit de contester l'opportunité admettant ainsi qu'il n'appartient pas au Tribunal de se prononcer sur ce point ». Le juge judiciaire statuant en matière administrative valide implicitement cette réserve : il ne s'érige pas en juge de l'opportunité des choix d'urbanisme ou d'infrastructure routière de l'État, mais concentre son contrôle sur les conséquences dommageables du comportement global de l'administration et sur son refus de réparer le préjudice induit par ses décisions successives.
Le tribunal procède alors à une reconstitution chronologique minutieuse pour démontrer l'enchaînement fautif imputable aux services de l'État :
En octobre 1960, c'est à l'initiative de la Direction des Travaux publics que la situation litigieuse a pris naissance, lorsque celle-ci a « suggéré » à la Société E. de cesser des travaux de surélévation pourtant régulièrement autorisés et entrepris, au motif de l'imminence de la déclaration d'utilité publique du projet du Vallon de la Rousse impliquant la suppression de la Villa E. Le tribunal souligne la bonne foi de la société privée qui, « bien que n'étant nullement contrainte de suspendre ses travaux », a accepté de les interrompre et de négocier.
Par la suite, après s'être déclarée disposée à rechercher « une solution amiable » — que le tribunal interprète souverainement comme devant être « nécessairement entendue comme une indemnisation du préjudice ainsi porté aux intérêts de la S.C.I. E. » — et malgré l'évaluation chiffée à laquelle son propre expert était parvenu conjointement avec celui de la société, l'administration a délaissé la voie transactionnelle. Elle a « préféré opter pour une indemnisation qui serait résultée de la mise en œuvre de la procédure d'expropriation ».
Ce choix procédural s'est concrétisé par le vote de la loi n° 766 du 8 juillet 1964, puis par la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 déclarant définitivement les travaux d'utilité publique et prévoyant la prise de possession
▸Texte intégral de la décision officielle (17 967 caractères)
Faits et procédure
Responsabilité de l'Etat
Compétence de la juridiction judiciaire - Faute de l'État
Le Tribunal est compétent en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire pour connaître d'une action en responsabilité engagée par un particulier contre l'État.
En matière administrative le régime de la responsabilité de l'État ne saurait être apprécié comme s'il s'agissait d'un simple particulier mais exige la prise en considération de critères différents de ceux appliqués aux personnes de droit privé ; la faute de l'administration vis-à-vis des particuliers dont les intérêts auraient été lésés requiert notamment la constatation de faits que n'auraient pas commandée les nécessités du service public ou des circonstances particulières de l'espèce.
Une société immobilière ayant été autorisée par l'administration à surélever un immeuble mais n'ayant pu mettre en œuvre cette autorisation par suite de la survenance de la loi n° 766 du 8 juillet 1964 instituant une servitude d'urbanisme la privant de la procédure d'expropriation, à défaut d'obtenir de l'administration malgré les diverses manifestations d'intention de celle-ci, une indemnisation de son préjudice, se trouve fondée, pour avoir subi de graves restrictions dans la libre disposition de ses droits pendant 24 ans, dans son action en responsabilité contre l'État dont la faute apparaît insusceptible d'être justifiée par les circonstances de l'espèce ou les nécessités du service public.
Le Tribunal
Statuant en matière administrative,
Motifs
Attendu que résulte des pièces produites et des écrits judiciaires échangés entre les parties la relation suivante des faits et de la procédure ;
Copropriétaires de parties de l'immeuble dénommé Villa E. à Monte-Carlo, ., E. T. veuve R. et E. R., son fils, ont été autorisés sur leur demande, suivant arrêté d'autorisation n° 4818 du Ministre d'État de la Principauté en date du 4 septembre 1959, à faire surélever de trois étages (4°, 5°et 6°) la Villa E. à charge de commencer les travaux dans le délai d'un an et de respecter certaines conditions particulières ;
Par acte reçu en l'Étude de Maître Rey, notaire, le 28 décembre 1959, les consorts R. ont vendu à la société civile particulière dénommée Société Immobilière E., ci-après Société E., l'aire libre au-dessus du 3e étage et le droit de surélévation de l'immeuble précité, outre la part afférente aux constructions à édifier dans les parties communes de l'entier immeuble, pour le prix de 2 000 000 de francs de l'époque ;
Il apparaît des termes dudit acte que la société E. envisageait alors d'édifier des appartements en copropriété aux étages de la surélévation autorisée (cf. 10 rôle) et de procéder aux travaux d'aménagement nécessaires dans la partie existante de l'immeuble (cf. 11 rôle), l'ensemble des travaux devant être menés à terme au plus tard dans les 24 mois de leur début d'exécution, sous peine pour la société E. de devoir aux vendeurs une « indemnité de 5 000 francs par jour de retard » ;
Courant août 1960, la société E. a fait entreprendre les travaux nécessaires à la surélévation, sous contrôle des architectes C., comprenant notamment ceux de dépose de la toiture et de construction d'un escalier provisoire devant permettre l'installation d'un ascenseur dans la cage d'escaliers d'origine démolie ;
Par lettre du 10 octobre 1960 l'Ingénieur en Chef de la Direction des Travaux publics de la Principauté de Monaco « confirmait » au gérant de la société E. que le gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme du vallon de la Rousse... impliquant la suppression de l'immeuble R. », (villa E.) en appelant son attention sur les conséquences préjudiciables, pour les intérêts en cause, qui résulteraient de la surélévation de l'immeuble ;
En réponse H. M., gérant de la société E. dont il détient la quasi totalité du capital social, faisait part à ce haut fonctionnaire des atteintes graves ainsi portées à ses intérêts et se déclarait prêt à négocier amiablement avec l'État la réparation de son préjudice avant même la déclaration officielle d'utilité publique - les architectes C. étant dans ce cas désignés par lui comme « experts » - tout en insistant sur l'exigence d'une décision administrative, compte tenu des travaux en cours ;
L'ingénieur en chef des Travaux publics l'informait alors, par lettre du 29 octobre 1960, que « le problème posé par la surélévation de cet immeuble (pouvait faire) l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable dont serait saisi, dans des moindres délais, le gouvernement princier qui décidera des suites qu'il conviendra de lui donner » ;
Les travaux de surélévation entrepris ont alors été suspendus par la Société E. ;
Les experts amiablement mandatés par chacune des parties ont établi sous la date du 19 décembre 1960 un rapport commun fixant à 294 000 francs le montant total de l'indemnité devant être versée à la Société E. du fait de l'abandon des travaux de surélévation projetés, somme en contrepartie de laquelle la société E. devait rétablir dans l'immeuble les conditions d'accès et d'habitabilité préexistantes ;
La remise en état des lieux dans leur état antérieur a, au demeurant, été effectuée par la société E. qui, malgré ses demandes pressantes auprès de l'administration n'était pas parvenue à obtenir le règlement du litige ;
L'utilité publique des travaux de liaison routière au Pont de la Rousse (partie amont) a été constatée et déclarée par la loi n° 766 du 8 juillet 1964 et, après respect de la procédure applicable en la matière, une ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 a définitivement déclaré d'utilité publique les travaux prévus au projet dressé par le service des travaux publics le 10 novembre 1961 concernant la liaison routière du Pont de la Rousse ; cette ordonnance énumérait les propriétés qu'il y avait lieu d'acquérir - au nombre desquelles figurait la villa E. ayant comme copropriétaire la société E. - et annonçait que la prise de possession des immeubles concernés nécessaires à l'exécution du projet aurait lieu après accomplissement des formalités prescrites par la loi n° 502 modifiée du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Les dispositions de cette ordonnance, en ce qu'elles étaient notamment relatives à la propriété Villa E., ont en définitive été abrogées par ordonnance souveraine n° 8031 du 18 juin 1984 ;
L'administration n'a pas fait droit aux demandes réitérées d'indemnisation formées par la société E. et lui a fait connaître en réponse à ses ultimes lettres des 26 janvier et 16 mai 1983 par lesquelles cette société souhaitait être enfin fixée sur les intentions du gouvernement quant au renouvellement éventuel de l'autorisation de surélever, devenue caduque, ou à la poursuite de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, qu'il lui appartenait de faire établir son droit à réparation ;
En cet état, la société E. a saisi le Tribunal par l'exploit susvisé, d'une action tendant à faire déclarer l'État de Monaco responsable du préjudice qu'elle subit à la suite de l'abandon du projet d'expropriation pour cause d'utilité publique de la villa E. et du retrait de l'autorisation de la surélever de trois étages, et à obtenir, à titre de réparation, paiement de la somme de 1 533 735 francs portée en définitive à 1 665 314 francs, outre les intérêts de retard jusqu'à parfait paiement ;
Sur la responsabilité, la société E., sans contester l'opportunité pour l'Administration de ne pas avoir donné suite à ses projets d'expropriation la concernant ou de ne plus l'autoriser à surélever l'immeuble, estime que la faute de l'Administration résulte de son refus de réparer le préjudice occasionné à la suite de l'abandon du projet d'expropriation et du retrait de l'autorisation de surélever antérieurement délivrée ; la société E. précise que l'administration pouvait légitimement refuser une indemnisation amiable et préférer attendre l'issue de l'expropriation pour cause d'utilité publique qu'elle avait mise en œuvre mais lui reproche de ne pas avoir réparé son préjudice après avoir décidé de ne plus poursuivre ladite expropriation, contrairement aux accords pris ;
Au soutien de sa thèse, la demanderesse invoque la jurisprudence de ce Tribunal et de la Cour d'appel dans l'affaire M. (arrêt du 25 juin 1974), laquelle a sanctionné le comportement fautif de l'administration qui a laissé se perpétuer le préjudice d'un propriétaire immobilier sans prendre aucune mesure adéquate pour y mettre fin et sans fournir d'indication quant à la date à laquelle pourrait être normalisée la situation créée ; elle estime que son préjudice est la conséquence directe de la double décision de l'Administration de ne plus autoriser la surélévation de la villa E. d'une part, et de ne plus l'exproprier d'autre part ;
Sur le quantum du préjudice qu'elle estime avoir subi, la société E. se fonde essentiellement sur les conclusions des experts S.-C. qui étaient parvenus en décembre 1960 à s'accorder sur le chiffre de 294 000 francs dont la simple réévaluation par suite de l'érosion monétaire justifie le montant de sa demande actuelle ; quant aux chefs de préjudice analysés par les experts des parties, elle souligne qu'outre le coût des travaux de remise en état de la villa et la rémunération des architectes, il convient de tenir compte du manque à gagner consécutif au défaut d'exécution de la surélévation envisagée, tel que les experts l'ont retenu ;
L'État de Monaco pour sa part conclut au rejet des demandes de la société E. aux motifs qu'elle n'a pas commis de faute et que, si sa responsabilité devait être retenue par application de la théorie de la responsabilité sans faute de la puissance publique, la société E. ne justifie pas d'un préjudice indemnisable ;
L'État indique qu'en l'état de sa renonciation légitime à poursuivre l'expropriation de la villa E., l'autorisation de surélever n'a pu par ailleurs être accordée, les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme n'étant pas respectées en l'espèce, en particulier du point de vue du gabarit de l'immeuble, des limites bâtissables, de l'occupation au sol, des surfaces de garages, etc. ;
Il contredit les allégations de la demanderesse selon qui un accord de principe sur l'indemnisation serait intervenu et prétend que cet accord ne peut être déduit du rapport d'expertise du 19 décembre 1960, dès lors que les experts n'avaient pas pour mission d'arbitrer, l'Administration s'étant réservée le droit de donner à leurs conclusions les suites jugées par elle opportunes ;
S'agissant des chefs de préjudices invoqués, l'État relève que celui relatif au bénéfice prévisible de l'opération de surélévation n'est pas certain mais purement éventuel sans que la position prise par les experts à cet égard ne puisse le lier ;
En tout état de cause l'État soutient, sur le montant du préjudice, que l'indemnisation ne pourrait être supérieure à celle qui aurait été versée si l'expropriation avait été poursuivie ;
Sur quoi,
Attendu que la compétence du Tribunal pour connaître du présent litige, que les parties n'ont au demeurant pas contestée, résulte de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire ;
Attendu, quant aux règles de droit applicables à la matière administrative régissant le cas d'espèce, que le régime de responsabilité de l'État ne saurait être apprécié comme s'il s'agissait d'un simple particulier, mais exige la prise en considération de critères différents de ceux appliqués aux personnes de droit privé ; que la faute de l'administration vis-à-vis de particuliers dont les intérêts auraient été lésés requiert notamment la constatation de faits que n'auraient pas commandés les nécessités du service public ou les circonstances particulières de l'espèce ;
Attendu que pour caractériser la faute dont elle prétend avoir été victime, la société E. s'abstient expressément d'apprécier les décisions de l'Administration relatives à l'abandon du projet d'expropriation ou au refus d'autoriser la surélévation de l'immeuble, dont elle s'interdit de contester l'opportunité admettant ainsi qu'il n'appartient pas au Tribunal de se prononcer sur ce point, mais s'attache à démontrer que la faute de l'État réside dans son refus de réparer le préjudice que ses décisions ont entraîné ;
Attendu que la situation dont se plaint la société E. a pris naissance en octobre 1960, lorsque la direction des Travaux publics lui a suggéré de cesser les travaux de surélévation régulièrement autorisés et entrepris, compte tenu de la déclaration d'utilité publique du projet d'urbanisme du Vallon de la Rousse, alors envisagée, qui impliquait la suppression de l'immeuble R. en cours de surélévation ; qu'après s'être déclarée disposée à rechercher « une solution amiable » devant être en l'espèce nécessairement entendue comme une indemnisation du préjudice ainsi porté aux intérêts de la S.C.I. E. que cette société était prête pour sa part à négocier, bien que n'étant nullement contrainte de suspendre ses travaux, l'administration malgré l'évaluation du préjudice auquel l'expert par elle désigné était parvenu pour ce faire, a préféré opter pour une indemnisation qui serait résultée de la mise en œuvre de la procédure d'expropriation ;
Qu'elle a donc soumis au vote du législateur la loi n° 766 du 8 juillet 1964 constatant et déclarant l'utilité publique des travaux de liaison routière au Pont de la Rousse, lesdits travaux ayant été définitivement déclarés d'utilité publique par ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 qui prévoyait que la prise de possession des immeubles concernés - parmi lesquels la villa E. - aurait lieu après accomplissement des formalités prescrites par la loi n° 502 précitée ;
Attendu qu'en ce qui concerne la villa E., ces formalités - ayant en définitive pour objet de parvenir en particulier au paiement d'une indemnité - n'ont jamais été entreprises, et la situation est demeurée figée, en dépit des réclamations insistantes et répétées de M., pendant près de 20 ans jusqu'à l'ordonnance du 18 juin 1984 abrogeant les dispositions de l'ordonnance susvisée du 12 avril 1965 en ce qu'elles étaient relatives à la propriété Villa E. ;
Attendu qu'à cette date, cette propriété s'est donc trouvée exclue de la procédure d'expropriation devant notamment aboutir à l'indemnisation de la société E., laquelle ne pouvait d'autre part se prévaloir du permis de surélever devenu caduc dont elle était titulaire ni solliciter utilement une nouvelle autorisation administrative compte tenu des modifications des règles d'urbanisme intervenues depuis ;
Qu'il est constant que cette situation préjudiciable à la société E., dont l'Administration était régulièrement tenue informée, n'a jamais été prise en considération par l'État qui s'est refusé à toute indemnisation ;
Attendu que les circonstances ci-dessus rappelées, en ce qu'elles révèlent que les diverses manifestations d'intention de l'Administration sont demeurées sans aucun effet et ont entraîné, en fait, de graves restrictions dans la libre disposition des droits de la société E. pendant 24 ans, caractérisent une faute à l'encontre de l'État insusceptible d'être justifiée par les circonstances particulières de l'espèce ou les nécessités du service public et devant ouvrir droit à réparation au profit de la demanderesse ;
Attendu, sur le montant du préjudice matériel exclusivement invoqué, que le rapport des experts désignés par les parties en 1960 constitue, au moins pour partie, une base sérieuse d'appréciation à l'effet d'évaluer le dommage subi par la société E. ; qu'il est constant en effet qu'après avoir engagé les travaux de surélévation, cette société a dû peu après rétablir dans la villa les conditions d'habitation d'origine, pour satisfaire à la demande de l'Administration et dans le souci de ne pas lui imposer de charges supplémentaires lors de l'expropriation envisagée ; qu'outre les frais et honoraires inhérents à l'exécution de ces travaux et le prix acquitté aux consorts R. en 1959, la société E. est fondée à réclamer réparation du préjudice consécutif à la perte de la potentialité de construire qui lui avait été reconnue, ce qui est au demeurant admis par l'État lorsqu'il prétend que l'indemnisation ne peut être supérieure à celle qui aurait été versée en cas d'expropriation ;
Que ce chef de préjudice - distinct du manque à gagner allégué - n'apparaît en effet nullement hypothétique dès lors que les droits immobiliers dont la société E. est titulaire n'auraient pas manqué d'être indemnisés par l'administration expropriante ; que pour l'appréciation de la valeur de ces droits, il doit être tenu compte dans une certaine mesure du profit qui aurait pu être retiré des constructions édifiées en surélévation, le Tribunal observant à cet égard que si l'Administration n'avait pas demandé à la société E. en 1960 d'interrompre ses travaux, ceux-ci auraient été menés à terme, entraînant en cas d'expropriation, une indemnisation correspondant aux parties d'immeuble construites ;
Attendu, en conséquence, qu'au regard des divers éléments d'appréciation dont il dispose, le Tribunal est en mesure de chiffrer à 1 200 000 francs, à ce jour, le montant de la réparation devant être alloué par l'État à la demanderesse, ledit montant devant être augmenté des intérêts au taux légal à compter du présent jugement ;
Attendu que les dépens suivent la succombance ;
Dispositif
Par ces motifs,
Le Tribunal,
Statuant contradictoirement en matière administrative ;
Déclare l'État de Monaco responsable du dommage occasionné à la société immobilière E., dans les conditions exposées aux motifs ;
Condamne en conséquence l'État à payer à cette société, en réparation de son préjudice, la somme de 1 200 000 francs avec intérêts au taux légal à compter du présent jugement.
MM. Huertas, prés. ; T., prem. subst. proc. gén. ; MMe Sanita, J.-Ch. Marquet, av. déf.
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Tribunal de première instance de Monaco.
Confiance : 88%
Tribunal de première instance de Monaco — Texte intégral vérifié (17 967 car.)
Sécurité juridiqueSourcé80▾
Clarté du dispositif et lisibilité des critères d'application de la règle posée.
Confiance : 85%
6 texte(s) normatif(s) rattaché(s)
Maîtrise du risque contentieuxSourcé78▾
Motivation circonstanciée réduisant l'aléa d'infirmation sur les chefs de jugement examinés.
Confiance : 80%
Juridiction du fond
Effet pratique & opérabilitéHybride77▾
Portée opérationnelle directe pour la rédaction des actes, contrats et conclusions contentieuses.
Confiance : 82%
Grille praticien Korpus
Acceptabilité pour les partiesHybride77▾
Équilibre des droits procéduraux et proportionnalité de la solution retenue au fond.
Confiance : 76%
Équilibre processuel
Cohérence jurisprudentielleHybride75▾
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Référentiel Korpus MC
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Graphe des citations (6)
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Parcours procédural
Tribunal de première instance de Monaco
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Sens : autre
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Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal de première instance de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de public responsabilite · public expropriation preemption requisition · immobilier garanties et responsabilite · tribunal-premiere-instance-administrative et l'application de : Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire.
Étude sur l'application de Loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire devant Tribunal de première ins…82/100
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Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Tribunal de première instance de Monaco.
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Source : Tribunal de première instance, 31 octobre 1985, Société Civile Immobilière E. c/ État de Monaco.
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