Tribunal Suprême de Monaco, 21 octobre 1932, n° 27434

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 octobre 1932, n° 27434 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le contexte économique et institutionnel particulier du début des années 1930, marqué tout à la fois par les répercussions de la crise économique issue de la guerre mondiale sur les rapports locatifs et par un régime provisoire de suspension partielle des organes constitutionnels monégasques.

Sur le plan patrimonial et contractuel, le sieur A.-E. P., exerçant la profession de concessionnaire de la Caisse à l'Hôtel N. à Nice et y demeurant, ainsi que la dame A. A., veuve P., demeurant à Vence (ci-après « les consorts P. »), sont propriétaires d'un immeuble situé sur le territoire de la Principauté de Monaco. Cet immeuble faisait l'objet d'un bail à caractère commercial ou industriel.

Au cours de la décennie précédente, le législateur monégasque était intervenu dans les rapports entre bailleurs et preneurs par l'adoption de la loi n° 117 du 18 juillet 1928 (également désignée dans le corps de la décision sous la date du 17 juillet 1928) relative à la révision des baux commerciaux et industriels. Ce texte législatif avait admis le principe d'une majoration des loyers dont le montant avait été antérieurement fixé par l'accord des propriétaires et des locataires. Se prévalant des dispositions de cette loi, les consorts P. avaient engagé une action en justice aux fins d'obtenir la réévaluation du loyer de leur bien immobilier. Par un jugement rendu par le Tribunal de Monaco le 18 décembre 1929, confirmé en appel par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 21 juin 1930, les propriétaires avaient obtenu gain de cause : le prix de location de leur immeuble sis à Monaco avait ainsi été judiciairement porté de 14 000 francs à 39 000 francs.

Toutefois, l'évolution de la conjoncture économique, caractérisée par des variations dans la valeur effective des monnaies et des cours du change ainsi que par la crise économique consécutive au premier conflit mondial, a conduit les autorités monégasques à intervenir de nouveau dans l'économie des contrats de louage d'immeubles, mais cette fois dans un sens favorable aux locataires. C'est dans cet objectif qu'a été promulguée l'Ordonnance Souveraine n° 1353 en date du 23 mai 1932. Par mesure exceptionnelle et provisoire, ce texte a disposé que les prix des locations commerciales et industrielles contractées avant le 1er janvier 1932 seraient susceptibles d'être révisés pour une période d'une année à compter du 1er avril 1932. Pour mettre en œuvre cette révision et fixer le « prix équitable des locations antérieures », l'Ordonnance a institué une Commission Arbitrale investie de pouvoirs judiciaires.

Parallèlement à cette évolution de la législation économique, la Principauté connaissait une situation institutionnelle transitoire affectant l'exercice du pouvoir législatif. Sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, modifiée par l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 novembre 1917, le pouvoir législatif était exercé conjointement par le Prince et par le Conseil National. Cependant, par une Ordonnance n° 1112 du 26 décembre 1930, les dispositions du titre V de la Constitution du 5 janvier 1911 relatives au pouvoir législatif avaient été suspendues. Cette Ordonnance du 26 décembre 1930 avait transmis la compétence du Conseil National au Conseil d'État, tout en la réduisant à un rôle strictement consultatif. Ultérieurement, une Ordonnance n° 1248 du 5 novembre 1931 avait conféré les attributions consultatives ainsi définies à un nouvel organe dénommé « l'Assemblée Monégasque ». Préalablement à sa promulgation le 23 mai 1932, le texte de l'Ordonnance Souveraine n° 1353 avait été soumis à l'examen de cette Assemblée Monégasque, laquelle en avait délibéré au cours de ses séances des 14, 18 et 20 mai 1932 et avait émis un avis consultatif.

Estimant que l'Ordonnance Souveraine n° 1353 du 23 mai 1932 portait une atteinte illégale et inconstitutionnelle à la situation juridique et patrimoniale qui résultait pour eux des décisions judiciaires définitives de 1929 et 1930 ainsi que de la loi de 1928, les consorts P. ont décidé d'en contester la validité devant la juridiction constitutionnelle monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par un recours formé par ministère d'avocat, en la personne de Maître Auréglia, et enregistré au Greffe de la Cour d'appel le 21 juillet 1932, le sieur A.-E. P. et la dame A. A., veuve P., ont saisi le Tribunal Suprême. Leurs conclusions tendaient à ce qu'il plaise à la haute juridiction d'annuler, avec toutes les conséquences de droit, l'Ordonnance Souveraine n° 1353 du 23 mai 1932, au motif que cet acte avait méconnu les droits qu'ils tenaient de la Constitution.

À l'appui de leur requête en annulation, les consorts P. développaient deux moyens distincts, relevant respectivement de la légalité externe (ou régularité formelle et procédurale au regard de la répartition des compétences normatives) et de la constitutionnalité matérielle (atteinte au fond d'un droit fondamental).

Par leur premier moyen, les requérants soutenaient que l'Ordonnance du 23 mai 1932 était entachée d'un vice de forme et d'incompétence normative. Ils faisaient valoir qu'en autorisant la révision des prix des locations commerciales et industrielles contractées avant le 1er janvier 1932, ce texte intervenait dans un domaine qui, en raison de son objet et des antécédents législatifs (notamment la loi de 1928), relevait du domaine de la loi. Or, aux termes de la Constitution du 5 janvier 1911 modifiée le 17 novembre 1917, le pouvoir législatif étant exercé par le Prince et le Conseil National, les « Ordonnances simples » ne pouvaient être rendues qu'en exécution des lois ou en vue de l'application des traités ou accords internationaux. Dès lors, selon les requérants, l'acte attaqué ne pouvait être pris que sous la forme d'une « Ordonnance-Loi » (respectant les formalités de substitution prévues par les textes de 1930 et 1931) et non sous celle d'une simple Ordonnance.

Par leur second moyen, les consorts P. arguaient de l'inconstitutionnalité matérielle de l'Ordonnance attaquée au regard de la garantie du droit de propriété. Ils soutenaient qu'en permettant la réduction des loyers judiciairement fixés et en les privant ainsi d'une partie des revenus de leur immeuble, l'Ordonnance avait réalisé une « sorte d'expropriation » sans que fût versée la « juste et préalable indemnité » impérativement prescrite par l'article 9 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Bonaventure, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe de la Cour d'appel le 10 août 1932, suivie de conclusions de défense déposées au Tribunal Suprême le 15 octobre 1932, lesquelles tendaient aux mêmes fins par l'exposé des mêmes motifs. L'argumentation gouvernementale s'articulait de manière graduée autour d'une exception d'incompétence, d'une fin de non-recevoir et d'une défense au fond, assorties de demandes reconventionnelles relatives aux frais et sanctions procédurales.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême de se déclarer incompétent pour statuer sur le premier moyen du recours. Selon la défense, la juridiction constitutionnelle, instituée pour sanctionner les atteintes aux droits et libertés du titre II de la Constitution, ne pouvait régulièrement connaître d'un grief tiré d'un simple vice de forme de l'Ordonnance attaquée tenant à sa qualification d'Ordonnance simple plutôt que d'Ordonnance-Loi.

En deuxième lieu, et à titre subsidiaire sur ce même premier moyen, la contre-requête soulevait une fin de non-recevoir. Le Ministre d'État soutenait que le moyen était irrecevable dès lors que les dispositions du titre V de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, relatives à l'exercice du pouvoir législatif, avaient été formellement suspendues par l'Ordonnance n° 1112 du 26 décembre 1930. Les requérants ne pouvaient donc plus se prévaloir des règles de forme législatives issues de ce titre suspendu.

En troisième lieu, et en tout état de cause sur le fond, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité du recours comme mal fondé. Répondant au premier moyen, la défense prétendait que le Prince tenait de l'article 8 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 novembre 1917 le pouvoir de légiférer par voie de simple Ordonnance, à la seule condition que ce fût « en exécution de lois ou d'Ordonnances précédentes ou pour l'application de traités internationaux ». Sur le second moyen, l'administration contestait toute assimilation de la mesure de révision temporaire des loyers à une expropriation au sens constitutionnel.

Enfin, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême de condamner les requérants à l'amende ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance, en sollicitant expressément que la distraction de ces dépens fût ordonnée au profit de son avocat constitué, Maître Bonaventure.

L'instruction de l'affaire ayant été menée à son terme, le Tribunal Suprême a tenu audience au cours de laquelle ont été successivement entendus le Conseiller Guillaumont en son rapport, Maîtres Auréglia et Bonaventure en leurs plaidoiries et conclusions respectives, ainsi que le Procureur Général en ses réquisitions. La décision a été rendue le 21 octobre 1932.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par les consorts P. et les moyens de défense opposés par le Ministre d'État confrontaient la haute juridiction à une série de quatre questions juridiques interdépendantes, touchant tant à l'office du juge constitutionnel et aux règles du contentieux qu'au droit constitutionnel normatif et substantiel :

1. Sur l'étendue de la compétence du Tribunal Suprême : La compétence attribuée au Tribunal Suprême par l'article 14 du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis lui permet-elle de connaître d'un moyen d'annulation tiré d'un vice de forme ou de procédure affectant le processus d'élaboration de l'acte normatif attaqué, ou est-elle restreinte à l'examen des seules violations touchant directement au fond même du droit fondamental invoqué ?
2. Sur l'incidence de la suspension du pouvoir législatif et la hiérarchie des actes princiers : En période de suspension des dispositions constitutionnelles relatives au Conseil National (remplacé dans un rôle consultatif par le Conseil d'État puis par l'Assemblée Monégasque), les justiciables sont-ils recevables à invoquer l'inobservation des formes substantielles d'édiction des normes ? Dans l'affirmative, le Prince peut-il modifier par une « Ordonnance simple » une situation juridique antérieurement établie par une loi formelle dans une matière réservée au pouvoir législatif, et quelle est la portée exacte de l'appellation donnée à l'acte lorsque les formalités consultatives requises ont été matériellement accomplies ?
3. Sur la notion constitutionnelle d'expropriation : Une mesure normative exceptionnelle et provisoire autorisant la révision judiciaire à la baisse du prix des baux commerciaux et industriels en cours, afin de tenir compte de la crise économique et des fluctuations monétaires, constitue-t-elle une expropriation soumise à l'exigence d'une juste et préalable indemnité au sens de l'article 9 de la Constitution du 5 janvier 1911 ?
4. Sur le régime procédural des dépens : Le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'ordonner la distraction des dépens au profit de l'avocat de la partie gagnante dans le silence des textes régissant sa procédure ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême répond à chacune de ces questions par un raisonnement structuré en cinq temps, faisant preuve d'un pragmatisme juridique remarquable qui allie l'affirmation ferme de son contrôle juridictionnel au réalisme dans l'appréciation de la régularité des actes de la puissance publique.

1. L'affirmation d'une compétence plénière incluant le contrôle des vices de forme

Pour écarter l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée et téléologique des dispositions du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911. Il rappelle d'abord les termes de l'article 14 dudit titre, selon lesquels la juridiction est instituée pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par ce titre, parmi lesquels figurent l'égalité devant la loi, la liberté individuelle, et l'inviolabilité du domicile et de la propriété.

Le Tribunal en déduit une règle générale de compétence : celle-ci s'étend à tous les recours tendant à l'annulation d'un acte de l'autorité portant atteinte aux droits constitutionnels, « sans qu'il y ait lieu de distinguer si la violation des droits qui a été alléguée réside dans un vice de forme de l'acte attaqué ou touche au fond même du droit lésé ». Pour le juge constitutionnel, les règles de forme et de compétence normative ne sont pas de simples modalités techniques indifférentes aux libertés ; elles constituent la première des garanties des droits publics. Dès lors qu'un requérant soutient qu'un droit fondamental (en l'occurrence la propriété) a été lésé par un acte pris selon une procédure irrégulière (une Ordonnance simple au lieu d'une Ordonnance-Loi), le Tribunal Suprême est pleinement compétent pour examiner ce grief.

2. La recevabilité du moyen tiré de la méconnaissance des formes normatives malgré la suspension du titre V de la Constitution

Statuant ensuite sur la fin de non-recevoir opposée par la défense au premier moyen, le Tribunal Suprême examine l'impact de la suspension du titre V de la Constitution de 1911 (relatif au pouvoir législatif) opérée par l'Ordonnance n° 1112 du 26 décembre 1930. La juridiction prend acte de l'évolution institutionnelle : l'Ordonnance du 26 décembre 1930 a effectivement transféré la compétence du Conseil National au Conseil d'État en la réduisant à un rôle consultatif, et l'Ordonnance n° 1248 du 5 novembre 1931 a ensuite dévolu ces mêmes attributions consultatives à l'Assemblée Monégasque.

Toutefois, le Tribunal souligne avec force que ces textes de suspension et de réorganisation provisoire « laissent subsister la nécessité de certaines formalités ». L'état de suspension constitutionnelle partielle n'équivaut pas à une disparition de toute règle de procédure normative. Par conséquent, les requérants qui allèguent que leurs droits constitutionnels ont été violés par l'inaccomplissement des formalités imposées par ces Ordonnances de 1930 et 1931 sont parfaitement recevables à soutenir que l'acte attaqué devait revêtir la forme d'une Ordonnance-Loi et non celle d'une Ordonnance simple. La fin de non-recevoir est donc écartée.

3. La délimitation du domaine législatif réservé, le parallélisme des formes et l'indifférence des qualifications formelles

L'examen au fond de la légalité externe de l'Ordonnance du 23 mai 1932 constitue le cœur théorique de la décision sur le plan des sources du droit. Le Tribunal Suprême commence par réfuter la thèse extensive du Ministre d'État selon laquelle l'article 8 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 novembre 1917 autoriserait le Prince à statuer par simple Ordonnance en toute matière dès lors qu'il agirait en exécution de lois ou d'ordonnances précédentes. Posant un principe de hiérarchie et de séparation des domaines normatifs, la Cour affirme que « le Prince ne peut statuer par voie de simples Ordonnances dans les matières qui ont fait l'objet d'Ordonnances-Lois, c'est-à-dire dans les matières qui, en raison de leur caractère, sont réservées au pouvoir législatif ».

Appliquant ce principe à l'espèce, le Tribunal constate que la matière des modifications apportées par l'autorité publique aux rapports contractuels entre propriétaires et locataires avait été, « sinon en droit, du moins en fait, en raison des circonstances d'intérêt général réservée au Conseil National ». Preuve en est que l'intervention précédente, permettant la majoration des loyers dont avaient bénéficié les consorts P. devant le Tribunal de première instance en 1929 et la Cour d'appel en 1930, résultait d'une loi formelle, celle du 17 (18) juillet 1928.

Faisant alors application du principe du parallélisme des formes et des compétences, le Tribunal Suprême juge que l'Ordonnance attaquée, en ce qu'elle modifiait la situation juridique faite aux parties par la législation antérieure, ne pouvait déroger à cette situation « que dans les formes qui avaient été observées pour l'établir ». Les requérants avaient donc théoriquement raison de soutenir qu'il fallait procéder par une Ordonnance entourée des garanties propres à la matière législative.

Cependant, opérant un renversement décisif par l'emploi de la conjonction « Mais », le Tribunal Suprême refuse tout formalisme nominaliste. Il précise qu'il convient de vérifier le respect des garanties substantielles « sans s'attacher à des appellations sans intérêt ». Or, l'instruction révèle qu'en fait, le projet devenu l'Ordonnance du 23 mai 1932 a bien été examiné par l'Assemblée Monégasque lors de ses séances des 18 et 20 mai 1932 et a donné lieu à l'avis consultatif requis par l'article 1er de l'Ordonnance n° 1248 du 5 novembre 1931. Dès lors que la formalité substantielle caractérisant l'exercice du pouvoir législatif sous le régime transitoire a été accomplie, le fait que l'acte ait été intitulé « Ordonnance » et non « Ordonnance-Loi » est dépourvu de toute incidence juridique. Le premier moyen est donc rejeté comme manquant en fait.

4. La définition stricte de l'expropriation et la légitimité des régulations économiques provisoires

Abordant le second moyen tiré de la violation de l'article 9 de la Constitution du 5 janvier 1911, le Tribunal Suprême analyse l'économie générale de l'Ordonnance du 23 mai 1932 pour déterminer si elle réalise, comme le prétendaient les consorts P., une expropriation déguisée ou indirecte sans juste et préalable indemnité.

Le juge relève l'ensemble des caractères modérateurs et équilibrés du dispositif contesté :

• La mesure revêt un caractère exceptionnel et strictement provisoire (applicable pour une durée d'un an à compter du 1er avril 1932 pour les baux antérieurs au 1er janvier 1932) ;
• Elle n'opère pas une réduction automatique et arbitraire par voie d'autorité, mais se borne à autoriser les parties à saisir une « Commission Arbitrale ayant des pouvoirs judiciaires et présentant par conséquent d'incontestables garanties pour les parties en cause » ;
• Elle poursuit un but d'équité contractuelle et d'intérêt général, visant à fixer un « prix équitable » adapté aux circonstances présentes, aux variations de la valeur effective des monnaies et des cours