Tribunal Suprême de Monaco, 18 janvier 1938, n° 27440

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 janvier 1938, n° 27440 (Lire sur source officielle)

L'étude du contentieux administratif et constitutionnel monégasque offre un terrain d'observation privilégié des mécanismes procéduraux régissant l'accès au juge et l'extinction de l'instance devant la haute juridiction de la Principauté. Si les décisions tranchant au fond des questions de légalité ou de conformité aux droits fondamentaux retiennent naturellement l'attention de la doctrine, les décisions purement procédurales n'en demeurent pas moins essentielles pour saisir la physionomie exacte du procès devant le Tribunal Suprême. La décision rendue le 18 janvier 1938 par le Tribunal Suprême de Monaco, dans l'affaire opposant la Société des Hydrocarbures de la Frette au Ministre d'État et à l'Administrateur des Domaines, s'inscrit précisément dans cette seconde catégorie. Bien que d'une grande concision, propre au style rédactionnel des juridictions suprêmes de tradition francophone de la première moitié du vingtième siècle, cet arrêt met en lumière les conditions de validité et les effets juridiques et financiers du désistement en cours d'instance sous l'empire des textes fondateurs de la juridiction.

Au-delà de l'extinction du litige particulier qui lui était soumis, le Tribunal Suprême formalise dans cette décision une grille d'analyse tripartite du désistement. Celle-ci articule l'appréciation du caractère de l'acte abdicatif de la partie requérante, le contrôle de l'attitude procédurale des parties défenderesses ainsi que du ministère public, et la répartition subséquente des charges financières du procès, tant au titre d'une éventuelle sanction pécuniaire qu'au titre des dépens. L'analyse approfondie de cette décision commande d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à ce dénouement (I), la question de droit soulevée ainsi que la solution retenue par la haute juridiction (II), avant d'en mesurer l'exacte portée jurisprudentielle et les implications pratiques pour les acteurs du contentieux monégasque (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'appréhension rigoureuse de la décision du 18 janvier 1938 nécessite de reconstituer la genèse du litige à travers les éléments formels qui figurent dans les visas de l'arrêt, lesquels témoignent tant de la nature des actes administratifs contestés (A) que du déroulement chronologique particulièrement resserré de l'instance devant le Tribunal Suprême (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Le texte de la décision commentée, fidèle à la tradition d'économie de moyens qui caractérise les arrêts donnant acte d'un désistement, ne livre que des éléments strictement procéduraux sur l'origine factuelle du différend. L'identité même des parties en présence permet toutefois de cerner les contours organiques et matériels du litige initial.

D'une part, la partie requérante est identifiée comme étant la « Société des Hydrocarbures de la Frette » (également orthographiée « Société des Hydrocarbures de La Frette » dans le corps des motifs et du dispositif). La dénomination sociale de cette personne morale de droit privé indique une activité industrielle ou commerciale liée au secteur des hydrocarbures, bien que son siège social, sa forme juridique exacte et la nature précise de ses activités sur le territoire monégasque ne soient pas mentionnés (non précisé dans la décision).

D'autre part, la défense est assurée conjointement par deux autorités publiques de premier plan au sein de l'appareil d'État monégasque : « Son Excellence M. le Ministre d'État » et « M. l'Administrateur des Domaines ». La présence simultanée du chef du gouvernement princier, détenteur du pouvoir réglementaire d'exécution et supérieur hiérarchique de l'administration, et de l'autorité spécifiquement chargée de la gestion du domaine public et privé de l'État, révèle que le litige s'inscrivait dans le cadre de relations administratives ou domaniales impliquant l'exercice de prérogatives de puissance publique ou la gestion des biens de l'État. La teneur exacte des rapports juridiques antérieurs entre la société requérante et ces deux autorités administratives demeure toutefois en dehors du champ des constatations de l'arrêt (non précisé dans la décision).

Le fait générateur du contentieux réside dans l'édiction successive, à deux jours d'intervalle au cours de l'été 1937, de deux actes juridiques distincts émanant du pouvoir exécutif :

1. Une « Ordonnance Souveraine du 17 juillet 1937 » ;
2. Un « arrêté ministériel du 19 juillet 1937 ».

L'objet matériel, le contenu normatif, les motifs de droit ou de fait ainsi que la portée individuelle ou réglementaire de cette Ordonnance Souveraine et de cet arrêté ministériel subséquent ne font l'objet d'aucune description dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). La proximité chronologique immédiate entre l'Ordonnance Souveraine du 17 juillet et l'arrêté ministériel du 19 juillet laisse apparaître une séquence décisionnelle coordonnée, dans laquelle le second acte a pu constituer une mesure d'application ou d'exécution du premier. Quoi qu'il en soit, ce sont ces deux décisions administratives qui ont cristallisé le grief de la Société des Hydrocarbures de la Frette, la conduisant à saisir la juridiction suprême pour en contester la validité.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La chronologie procédurale, telle qu'elle ressort avec précision des visas de la décision, démontre une instruction écrite menée avec célérité, suivie d'un dénouement intervenu le jour même de l'audience publique.

L'instance a été initialement liée par le dépôt d'une « requête introductive d'instance en date du 11 septembre 1937 ». Par cet acte initial, la Société des Hydrocarbures de la Frette poursuivait un objectif contentieux clairement identifié : « l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 17 juillet 1937 et de l'arrêté ministériel du 19 juillet 1937 ». Le recours a ainsi été introduit moins de deux mois après l'édiction des actes attaqués, s'inscrivant dans le cadre du contentieux de l'annulation dévolu au Tribunal Suprême. Les moyens de légalité ou d'inconstitutionnalité invoqués au soutien de cette demande d'annulation ne sont pas reproduits dans la décision (non précisé dans la décision).

Face à cette offensive contentieuse, les autorités défenderesses ont réagi avec rapidité. Moins d'un mois après l'enregistrement de la requête initiale, un « mémoire en réponse en date du 4 octobre 1937 » a été présenté au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État et de M. l'Administrateur des Domaines. Les prétentions formulées dans ce mémoire en défense étaient sans équivoque, celles-ci « tendant au rejet de ladite requête ». Là encore, l'argumentation juridique développée par l'administration pour défendre la légalité de l'Ordonnance Souveraine et de l'arrêté ministériel — qu'il s'agisse de fins de non-recevoir ou de moyens de défense au fond — n'est pas détaillée (non précisé dans la décision).

Alors que l'instruction écrite semblait avoir cristallisé le débat contentieux autour de la confrontation entre une demande d'annulation et une demande de rejet au fond, un événement procédural majeur est venu bouleverser l'issue de l'instance le 18 janvier 1938, date fixée pour l'audience du Tribunal Suprême. Comme l'indique le troisième visa de la décision, le Tribunal a été saisi d'une « requête en désistement, déposée aujourd'hui même au nom de la société des Hydrocarbures de la Frette ». La concomitance entre le dépôt de cet acte abdicatif et la tenue de l'audience est explicitement soulignée par l'emploi de la locution « aujourd'hui même ».

Malgré ce dépôt tardif intervenu le jour de l'audience, la phase orale de la procédure s'est déroulée dans le strict respect des formes solennelles prescrites par les textes régissant le Tribunal Suprême :

• En premier lieu, « M. Barthélémy, membre du Tribunal suprême », a été entendu « en son rapport », accomplissant ainsi l'office du juge rapporteur chargé d'exposer les éléments de l'affaire à la formation de jugement.
• En deuxième lieu, la parole a été donnée au conseil de la société requérante, « Me Torrès, au nom de la Société des Hydrocarbures de la Frette ». L'intervention de l'avocat a toutefois été circonscrite par la nouvelle posture procédurale de sa cliente : il a été entendu uniquement « en ses explications à l'appui de la requête en désistement », abandonnant de ce fait toute plaidoirie relative à l'annulation des actes de juillet 1937.
• En troisième lieu, le représentant des autorités administratives défenderesses, « Me Coutret, au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État et de M. l'Administrateur des Domaines », a été entendu « en ses observations ».
• En quatrième et dernier lieu, le représentant du ministère public, « M. le Procureur Général Loncle de Forville », a également été entendu « en ses observations ».

Il ressort des motifs de l'arrêt qu'au cours de ces observations orales respectives, ni le conseil du Ministre d'État et de l'Administrateur des Domaines, ni le Procureur Général n'ont élevé la moindre objection à l'encontre de la volonté de la société requérante de mettre un terme au procès. C'est en cet état des prétentions convergentes des parties que l'affaire a été mise en délibéré pour être immédiatement tranchée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Confronté à une volonté unilatérale de renonciation à l'instance manifestée le jour même de l'audience, le Tribunal Suprême devait déterminer les conditions de réception de cet acte et en tirer l'ensemble des conséquences légales. L'analyse de la décision révèle la formulation d'un problème juridique précis (A), résolu par un raisonnement méthodique articulé autour de trois considérations distinctes (B), aboutissant à un dispositif d'une rigoureuse clarté (C).

A. Le problème juridique posé

Le problème de droit soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême ne portait plus, au moment du délibéré, sur la validité intrinsèque de l'Ordonnance Souveraine du 17 juillet 1937 et de l'arrêté ministériel du 19 juillet 1937, mais exclusivement sur le régime procédural de l'extinction anticipée de l'instance du fait du requérant.

Plus précisément, la question juridique centrale pouvait se formuler ainsi : Quelles sont les conditions de validité et d'efficacité d'une requête en désistement déposée le jour même de l'audience par le demandeur à l'annulation, et quelles conséquences pécuniaires le juge suprême doit-il en tirer quant à l'application de l'amende procédurale et à la charge des dépens, sous l'empire de l'ordonnance du 21 avril 1911 ?

Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions techniques que la juridiction devait nécessairement trancher de manière successive :

1. Le juge est-il tenu de donner acte d'un désistement intervenu après le dépôt d'un mémoire en défense tendant au rejet de la requête, dès lors que ce désistement est dépourvu de réserves et ne se heurte à aucune opposition des défendeurs ou du ministère public ?
2. Le retrait volontaire du recours par le requérant en cours d'instance dispense-t-il ce dernier du prononcé de l'amende prévue par les textes procéduraux en vigueur ?
3. Comment la charge définitive des dépens de l'instance doit-elle être répartie lorsque le procès s'achève sans examen au fond par le seul effet de la volonté abdicative du demandeur ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette triple problématique, le Tribunal Suprême fonde l'ensemble de son raisonnement sur un texte unique, formellement visé en tête de ses motifs : « Vu l'ordonnance du 21 avril 1911 ». C'est à la lumière de ce texte fondateur, qui organisait le fonctionnement et la procédure du Tribunal Suprême à l'époque des faits, que la haute juridiction déploie une motivation structurée en trois « Considérant » successifs, chacun répondant à l'un des volets du problème juridique posé.

1. La validation du désistement : le triptyque de la régularité formelle, de la pureté substantielle et de l'absence d'opposition

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême énonce : « Considérant que le désistement de la Société des Hydrocarbures de La Frette, présenté par voie de requête est pur et simple ; qu'aucune opposition n'a été formulée ni par les défendeurs ni par M. le Procureur général et que, dès lors, il y a lieu d'en donner acte ; »

L'analyse de ce motif met en évidence trois conditions cumulatives constatées par le juge pour valider l'acte abdicatif :

• Une condition de forme : Le désistement est « présenté par voie de requête ». Bien que déposé le jour même de l'audience, l'acte ne résulte pas d'une simple déclaration verbale à la barre de Me Torrès ; il a été matérialisé par un écrit formel — une requête spécifique — complété ensuite par les explications orales de l'avocat. Le parallélisme des formes avec la « requête introductive d'instance » est ainsi respecté.
• Une condition de fond tenant à la nature de l'acte : Le désistement est qualifié de « pur et simple ». Par cette qualification juridique déterminante, le Tribunal Suprême constate que la renonciation de la Société des Hydrocarbures de la Frette est totale, inconditionnelle et dépourvue de toute réserve. La société ne subordonne pas le retrait de son recours à une quelconque contrepartie ou condition suspensive qui obligerait le juge à apprécier le fond du droit ou à homologuer une transaction complexe.
• Une condition procédurale tenant à l'attitude des autres acteurs du procès : Le Tribunal relève expressément « qu'aucune opposition n'a été formulée ni par les défendeurs ni par M. le Procureur général ». Ce constat est crucial au regard de l'état d'avancement de l'instance. En effet, le Ministre d'État et l'Administrateur des Domaines avaient déjà produit un mémoire en réponse le 4 octobre 1937 concluant au rejet de la requête. L'instance étant ainsi liée au fond, le désistement unilatéral du demandeur touchait aux droits procéduraux des défendeurs. De même, le Procureur Général, garant de l'intérêt général et du bon fonctionnement de la justice suprême, disposait de la faculté de formuler des observations. En constatant l'absence totale d'opposition de ces deux parties, tant par écrit qu'oralement lors de l'audience, le Tribunal Suprême s'assure du caractère consensuel de l'extinction de l'instance.

La conséquence logique de la réunion de ces trois éléments est introduite par la locution déductive « et que, dès lors » : le juge n'a plus à exercer son office juridictionnel sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine du 17 juillet 1937 et de l'arrêté ministériel du 19 juillet 1937 ; son rôle se borne à constater officiellement l'extinction de l'action en décidant qu'« il y a lieu d'en donner acte ».

2. La dispense d'amende : l'exercice d'un pouvoir d'appréciation souverain in concreto

Le deuxième considérant aborde la question de la sanction pécuniaire attachée aux recours devant la haute juridiction : « Considérant qu'eu égard aux circonstances de l'affaire, il n'y a pas lieu de prononcer l'amende ; »

Cette motivation, bien que particulièrement brève, est d'une grande richesse juridique. Elle révèle d'abord que le cadre normatif issu de l'ordonnance du 21 avril 1911 prévoyait l'existence d'une « amende » susceptible d'être infligée au requérant qui échoue dans son recours ou qui se désiste. Toutefois, la formulation retenue par le Tribunal Suprême démontre que le prononcé de cette amende en cas de désistement ne revêtait pas un caractère automatique ou obligatoire pour le juge.

En utilisant la formule « eu égard aux circonstances de l'affaire », la juridiction suprême affirme l'existence d'un pouvoir discrétionnaire d'appréciation in concreto. La nature exacte de ces « circonstances de l'affaire » qui ont incliné le Tribunal à la clémence financière n'est pas explicitée dans l'arrêt (non précisé dans la décision). Il peut s'agir d'éléments exposés par Me Torrès lors de ses « explications à l'appui de la requête en désistement », de la bonne foi de la société requérante, ou encore du fait que le désistement, bien que tardif, a épargné au Tribunal un délibéré complexe au fond. Quoi qu'il en soit, le juge opère ici une individualisation de la règle procédurale, dissociant l'abandon du recours de toute idée de sanction pécuniaire punitive.

3. L'imputation des dépens : l'application d'une règle objective de responsabilité procédurale

Enfin, le troisième considérant règle le sort des frais engendrés par l'instance : « Considérant que les dépens doivent rester à la charge du requérant, qui se désiste ; »

Contrairement à la question de l'amende, où le juge exerce une appréciation d'opportunité fondée sur les circonstances de l'espèce, la question des dépens est tranchée par l'affirmation d'un principe impératif et objectif, marqué par l'emploi du verbe « doivent ». Pour le Tribunal Suprême, celui « qui se désiste » s'assimile, sur le terrain des frais du procès, à la partie qui succombe.

La logique juridique sous-jacente est limpide : la Société des Hydrocarbures de la Frette a pris l'initiative de déclencher la machine judiciaire par sa requête du 11 septembre 1937 ; elle a contraint l'État (le Ministre d'État et l'Administrateur des Domaines) à engager des frais de défense pour produire un mémoire en réponse le 4 octobre 1937 et se faire représenter à l'audience par Me Coutret. En renonçant unilatéralement à son action le jour même de l'audience, la société requérante reconnaît implicitement qu'elle ne maintient pas ses prétentions. Il est dès lors conforme à la justice procédurale que le patrimoine des défendeurs ne supporte pas les conséquences financières d'une instance initiée puis abandonnée par leur adversaire.

C. Le dispositif

En conclusion de ce triple raisonnement, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« Par ces motifs : Donne acte à la Société des Hydrocarbures de La Frette de son désistement ; la condamne aux dépens. »

On observera la structure binaire de ce dispositif. Il formalise positivement les premier et troisième considérants (le donné acte du désistement et la condamnation aux dépens), tandis que le deuxième considérant (l'absence de prononcé de l'amende), parce qu'il se traduit par une abstention du juge, ne nécessite aucune mention expresse dans le dispositif, son ancrage dans les motifs suffisant à lui conférer l'autorité de la chose jugée.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien que rendue sur une question strictement procédurale et sous l'empire d'un texte ancien, la décision du 18 janvier 1938 présente un intérêt doctrinal et historique certain. Elle permet de saisir la filiation des règles du procès devant le Tribunal Suprême dans l'architecture juridictionnelle (A) et offre des enseignements toujours pertinents quant au maniement stratégique du désistement par les praticiens du droit (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Société des Hydrocarbures de la Frette constitue un témoignage précieux de la pratique contentieuse du Tribunal Suprême de Monaco durant l'entre-deux-guerres, période fondatrice pour cette juridiction créée par la Constitution du 5 janvier 1911 et organisée par l'ordonnance du 21 avril 1911 visée dans la décision. L'analyse du texte même de l'arrêt révèle l'influence profonde des canons du droit processuel administratif français sur le fonctionnement de la haute juridiction monégasque, une influence rendue d'autant plus manifeste par l'identité des acteurs présents à l'audience, tels que le rapporteur M. Barthélémy ou les avocats plaidants.

Plusieurs traits caractéristiques de cette décision inscrivent la jurisprudence monégasque dans une tradition juridique classique du contentieux de la légalité :

**En premier lieu, la conception de l'office du juge face au dés