Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1939, n° 27442

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1939, n° 27442 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 20 février 1939 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'exécution d'un contrat de concession de service public portant sur un secteur névralgique de l'économie et de la vie quotidienne : l'énergie gazière. Aux termes d'une convention signée le 15 décembre 1936 et formellement approuvée par une Ordonnance Princière du 23 décembre 1936, le Gouvernement de la Principauté de Monaco a conclu un accord avec la Compagnie Industrielle d'Éclairage ainsi que la Société Monégasque du Gaz. Par cet acte conventionnel, le Gouvernement monégasque a octroyé à la Compagnie Industrielle d'Éclairage « la concession pour la fabrication et la distribution publique du gaz pour tous usages sur tout le territoire de la Principauté, au moyen d'ouvrages exécutés ou à exécuter ».

L'exécution de cette concession était strictement encadrée par les clauses et conditions d'un cahier des charges en date du même jour (15 décembre 1936) et annexé à la convention principale. Ce document contractuel de référence anticipait de manière précise tant les hypothèses de crise dans l'exploitation du service que les modalités de règlement des différends.

D'une part, l'article 30 du cahier des charges, en ses alinéas 1, 2 et 3, organisait une gradation des prérogatives gouvernementales en cas de défaillance ou de péril :

1. En premier lieu, si la sûreté publique venait à être compromise, le Gouvernement était habilité à prendre, aux frais et risques du concessionnaire, les mesures provisoires nécessaires pour prévenir tout danger.
2. En deuxième lieu, si l'exploitation du service venait à être interrompue, que ce soit en partie ou en totalité, le texte stipulait qu'il serait pourvu d'urgence par le Gouvernement, aux mêmes frais et risques du concessionnaire, à la continuation du service.
3. Enfin, la sanction suprême de la déchéance pouvait être prononcée par le Gouvernement, mais uniquement à l'expiration d'un délai de huit jours après l'envoi d'une mise en demeure restée infructueuse.

D'autre part, l'article 38 du même cahier des charges contenait une clause attributive de juridiction, ou plus exactement une clause de compétence juridictionnelle, attribuant expressément aux tribunaux de la Principauté le jugement des contestations éventuelles pouvant s'élever entre le concessionnaire et le Gouvernement au sujet de l'exécution et de l'interprétation des clauses dudit cahier des charges.

Or, peu de temps après l'entrée en vigueur de cette convention de concession, au printemps de l'année 1937, des tensions sont apparues. Le Tribunal Suprême relève que « certaines difficultés, d'ailleurs prévues au moment de l'octroi de la concession et qui avaient pour objet le statut à venir du personnel de l'Usine à Gaz, se sont élevées entre la Compagnie et le Gouvernement ». Ces discussions relatives aux conditions sociales et statutaires des employés ont donné lieu à des réunions institutionnelles, attestées par les procès-verbaux de la Commission du Gaz, et tout particulièrement celui de la séance tenue le 8 avril 1937.

Ce climat de tension sociale s'est matérialisé, au cours des journées des 6 et 7 avril 1937, par une cessation du travail ainsi que par des menaces de grèves de solidarité. Selon les constatations souveraines du Tribunal Suprême, ces mouvements sociaux « résultaient des rapports établis entre le personnel de la Société Concessionnaire et l'Administration de la Confédération générale du travail (C.G.T.) ». Face à cette agitation syndicale, le Ministre d'État n'a ni songé, ni été contraint de recourir à des mesures de police matérielles consistant à installer des forces de police à proximité ou à l'intérieur de l'usine à gaz pour garantir au concessionnaire l'accomplissement de ses obligations contractuelles et assurer aux ouvriers non-grévistes la liberté de leur travail.

Toutefois, dès le lendemain de la séance de la Commission du Gaz du 8 avril, le Ministre d'État a brusquement rompu avec la logique de négociation qui semblait prévaloir. Par un arrêté ministériel en date du 9 avril 1937, l'autorité exécutive a décidé, « par mesure provisoire et d'urgence qu'il sera pourvu par les soins du Gouvernement à l'exploitation de l'Usine à Gaz ». Par cet acte unilatéral d'autorité, le Gouvernement monégasque évinçait de facto la Compagnie Industrielle d'Éclairage de la gestion de son exploitation et plaçait l'usine sous une forme de régie gouvernementale immédiate, prenant ainsi directement en main le service public concédé.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

S'estimant irrégulièrement dépossédée de ses droits contractuels par une voie d'autorité injustifiée, la Compagnie concessionnaire a porté le litige devant les juridictions de l'ordre judiciaire de la Principauté. Elle a ainsi saisi le Tribunal de Première Instance de Monaco d'une action tendant au rétablissement, sous peine d'astreinte, de l'exécution normale de la convention de concession du 15 décembre 1936.

Par un jugement rendu le 17 juin 1938, le Tribunal de Première Instance de Monaco a accueilli favorablement sa compétence pour statuer sur cette action contractuelle (le contenu précis du dispositif sur le fond de ce jugement de première instance n'est pas précisé dans la décision, si ce n'est que le Tribunal s'est déclaré compétent pour statuer sur l'action de la Compagnie).

Une instance d'appel ayant été engagée à la suite de ce jugement devant la Cour d'appel de Monaco, l'exécutif monégasque a décidé de contester radicalement le pouvoir même du juge judiciaire de connaître de ce litige. S'appuyant sur les dispositions de l'Ordonnance-Loi n° 163 du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire (en ses articles 1 à 4), le Procureur général, agissant au nom du Gouvernement, a soulevé un déclinatoire de compétence et présenté un réquisitoire tendant au renvoi de l'instance d'appel devant le Tribunal Suprême, institué juge des conflits.

Faisant droit à ce réquisitoire du ministère public par un arrêt en date du 22 octobre 1938, la Cour d'appel de Monaco a sursis à statuer et ordonné le renvoi de l'affaire devant le Tribunal Suprême afin que soit tranchée la question du conflit d'attribution.

Devant la Haute Juridiction monégasque, l'instruction s'est déroulée de manière contradictoire. Des mémoires ont été déposés, d'une part, pour la Compagnie Industrielle d'Éclairage et, d'autre part, pour Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté. Le Procureur général a déposé ses conclusions écrites datées du 7 décembre 1938, soutenant le bien-fondé du déclinatoire de compétence au profit de l'autorité administrative.

Les prétentions des parties s'articulaient autour de la nature juridique de l'intervention gouvernementale du 9 avril 1937 et de l'étendue de la compétence des tribunaux judiciaires :

• Du côté du Gouvernement et du Procureur général, il était soutenu que le conflit relevait de l'autorité administrative, l'arrêté du 9 avril 1937 ayant été pris « par mesure provisoire et d'urgence » par voie d'autorité, ce qui devait faire échec à la compétence du juge judiciaire pour ordonner le rétablissement de la convention sous astreinte.
• Du côté de la Compagnie Industrielle d'Éclairage, il était soutenu que le litige portait exclusivement sur l'exécution du contrat de concession du 15 décembre 1936 et de son cahier des charges, que les conditions d'une mise en régie ou de mesures provisoires d'urgence prévues à l'article 30 n'étaient nullement réunies en l'absence de tout péril pour l'ordre public ou d'interruption du service, et qu'en vertu tant des principes généraux d'organisation judiciaire de la Principauté que de l'article 38 du cahier des charges, le Tribunal de Première Instance était pleinement compétent pour condamner le Gouvernement à rétablir l'exécution du contrat.

Après avoir entendu Monsieur Delpech, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, la Haute Juridiction a rendu sa décision le 20 février 1939.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt soumis à l'analyse posait au Tribunal Suprême, statuant dans sa fonction éminente de juge des conflits de compétence en application de l'Ordonnance-Loi n° 163 du 9 juillet 1932, une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et au régime du contentieux des contrats administratifs de concession :

L'autorité judiciaire de droit commun est-elle compétente pour connaître d'une action tendant au rétablissement, sous peine d'astreinte, de l'exécution d'une convention de concession de service public, lorsque le Gouvernement, en dehors des conditions de fond et de forme prévues par le cahier des charges et sans péril avéré pour l'ordre public ou la continuité du service, est intervenu par un arrêté d'autorité pour assurer lui-même l'exploitation de l'usine concédée afin de résoudre un conflit d'ordre purement social et économique ?

En filigrane de cette question principale se profilaient deux sous-questions déterminantes :

1. Quelle est l'étendue de la compétence de principe du Tribunal de Première Instance de Monaco en l'absence de juridictions administratives spécialisées au sein de la Principauté, au regard de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 ?
2. L'invocation par le Gouvernement d'un pouvoir de police ou d'urgence (« par mesure provisoire et d'urgence ») suffit-elle à soustraire le litige contractuel à la connaissance du juge judiciaire, ou appartient-il au juge des conflits de vérifier la réalité matérielle des faits pour disqualifier un acte d'autorité ayant détourné le pouvoir de police de sa finalité au détriment de la force obligatoire du contrat ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le déclinatoire de compétence et confirmer la plénitude de juridiction des tribunaux judiciaires, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable densité, structuré en deux temps distincts mais intimement liés : l'examen des règles abstraites régissant « la compétence » d'une part, et l'analyse concrète des circonstances de fait et de droit entourant « le conflit » d'autre part.

1. Sur la compétence : l'affirmation de la compétence de droit commun du juge judiciaire et de la loi des parties

Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation par un attendu de principe d'une clarté absolue qui fixe le cadre institutionnel monégasque :

« Considérant qu'il est constant que la Principauté de Monaco n'a pas de tribunaux administratifs et que la juridiction de droit commun, représentée par le Tribunal de Première Instance est compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses, à l'exception de celles qui, dans les termes de l'Ordonnance-Loi susvisée, du 9 juillet 1932 auraient été attribuées par la loi à l'autorité administrative ».

Par cette affirmation liminaire, le juge des conflits pose une règle de répartition des compétences fondée sur un système d'unité de juridiction à prépondérance judiciaire. À la différence des systèmes juridiques connaissant une dualité d'ordres de juridiction (un ordre judiciaire et un ordre administratif distinct), la Principauté de Monaco ne dispose pas de tribunaux administratifs. Dès lors, le Tribunal de Première Instance détient une compétence universelle de principe (« toutes les questions contentieuses »). La compétence de l'autorité administrative — et donc l'incompétence corrélative du juge judiciaire sanctionnée par la procédure de conflit de l'Ordonnance-Loi n° 163 du 9 juillet 1932 — demeure strictement résiduelle et dérogatoire : elle ne peut résulter que d'une attribution expresse opérée « par la loi ».

Ce socle légal étant posé, le Tribunal Suprême examine l'économie générale de la convention du 15 décembre 1936 et de son cahier des charges. Après avoir rappelé l'objet de la concession (article 1er de la convention), la Haute Juridiction procède à une exégèse rigoureuse de l'article 30 du cahier des charges. Elle relève que les trois alinéas de cet article encadrent limitativement les hypothèses d'intervention unilatérale du Gouvernement dans la gestion du concessionnaire :

• L'alinéa 1er exige que « la sûreté publique [vienne] à être compromise » pour justifier des mesures provisoires nécessaires pour prévenir tout danger ;
• L'alinéa 2 exige que « l'exploitation [vienne] à être interrompue en partie ou en totalité » pour permettre au Gouvernement de pourvoir d'urgence à la continuation du service ;
• L'alinéa 3 subordonne le prononcé de la déchéance à un délai de « huit jours après une mise en demeure ».

Le Tribunal Suprême en tire une conséquence juridique impérative, garante de la sécurité contractuelle : « qu'en conséquence, il ne pouvait y avoir de mesure provisoire ni de mise en régie ni de déchéance que dans les conditions et les formes prévues par ladite convention ». Le contrat de concession forme ainsi un bloc rigide qui lie non seulement le concessionnaire, mais également l'autorité concédante dans l'exercice de ses pouvoirs d'intervention et de sanction.

Poursuivant son analyse des textes contractuels, le Tribunal Suprême s'arrête sur l'article 38 du cahier des charges, qui attribue aux tribunaux de la Principauté le jugement des contestations éventuelles entre le concessionnaire et le Gouvernement relatives à l'exécution et à l'interprétation des clauses du cahier des charges. Loin d'y voir une dérogation conventionnelle à des règles d'ordre public, la Haute Juridiction souligne que cette stipulation « ne faisait qu'appliquer les principes de la compétence rappelés ci-dessus et auxquelles nulle loi n'a apporté de dérogation ». Ainsi, la loi du contrat (l'article 38) et la loi de l'État (l'organisation judiciaire monégasque issue de l'Ordonnance-Loi de 1932) convergent parfaitement pour désigner le Tribunal de Première Instance comme le juge naturel et exclusif de l'exécution de la concession.

2. Sur le conflit : la vérification des réalités matérielles et la censure du détournement du pouvoir de police

Le second volet de la motivation (« Sur le conflit ») constitue le cœur décisif de l'arrêt. Le Gouvernement tentait en effet d'échapper au juge du contrat en présentant son arrêté du 9 avril 1937 comme un acte de puissance publique pris par voie d'autorité pour des motifs d'urgence et de police. Le Tribunal Suprême refuse de s'arrêter à l'apparence formelle de l'arrêté ministériel et procède à un contrôle approfondi de la matérialité des faits et des mobiles réels de l'Administration.

En premier lieu, le juge des conflits examine la nature et la gravité des troubles invoqués. Il constate que les difficultés survenues entre la Compagnie et le Gouvernement étaient « d'ailleurs prévues au moment de l'octroi de la concession » et portaient sur « le statut à venir du personnel de l'Usine à Gaz ». Surtout, le Tribunal pose un constat factuel rédhibitoire pour la thèse gouvernementale :

« que ces difficultés n'ont à aucun moment, provoqué de danger pour l'ordre public ni compromis le fonctionnement de la concession, même les 6 et 7 avril, du fait d'une cessation du travail et des menaces de grèves de solidarité qui résultaient des rapports établis entre le personnel de la Société Concessionnaire et l'Administration de la Confédération générale du travail (C.G.T.) ».

Ni la condition de l'alinéa 1er de l'article 30 (danger pour la sûreté publique), ni celle de l'alinéa 2 (interruption compromettant le fonctionnement de la concession) n'étaient donc réunies dans les faits.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême dévoile le véritable mobile de l'intervention gouvernementale, opérant ainsi une véritable qualification de détournement de pouvoir (ou plus exactement de détournement de procédure et de finalité). Il relève qu'en l'espèce, il ne pouvait s'agir que de « l'exécution pure et simple et de bonne foi d'un contrat qui avait prévu lui-même le règlement des contestations nées de l'exploitation de l'Usine à Gaz ». Or, le Gouvernement a poursuivi une tout autre finalité : « le but poursuivi fut seulement de donner au personnel de la Compagnie dûment concessionnaire, vis-à-vis de celle-ci certaines assurances relevant d'un ordre social et de causes autres que la marche normale d'un service public ». L'arrêté du 9 avril 1937 n'avait donc pas pour objet d'assurer la continuité menacée du service public du gaz, mais de peser dans un rapport de force syndical en faveur des revendications sociales du personnel.

En troisième lieu, le Tribunal Suprême conforte son analyse par un indice comportemental révélateur (« au surplus »). Si l'ordre public ou la continuité du service avaient réellement été menacés par les grévistes les 6 et 7 avril, la mission première de l'autorité de police eût été de protéger l'outil de travail et la liberté du travail. Or, la Haute Juridiction observe « qu'il n'apparaît pas, au surplus que le Ministre d'État ait songé ou ait été contraint à recourir à des mesures d'installation près ou hors l'usine de forces de police pour assurer au concessionnaire l'accomplissement de ses obligations et aux non-grévistes la liberté de leur travail ». Au lieu d'utiliser ses forces de police pour aider le concessionnaire à exécuter le contrat face aux grèves, le Ministre d'État a préféré évincer le concessionnaire.

Enfin, dans un dernier considérant synthétique d'une grande fermeté doctrinale, le Tribunal Suprême condamne le comportement de l'exécutif :

« Considérant que le Gouvernement en intervenant par voie d'autorité, après avoir paru se rallier à des négociations dans l'esprit de la convention, a méconnu la rigidité du contrat et du cahier des charges de la concession et fait servir un pouvoir de police à la solution d'un conflit d'ordre social et économique ».

La double faute gouvernementale est ainsi clairement stigmatisée : d'une part, la méconnaissance de la « rigidité du contrat » et de la bonne foi contractuelle (après avoir laissé croire à des négociations au sein de la Commission du Gaz jusqu'au 8 avril) ; d'autre part, l'instrumentalisation d'un pouvoir de police administrative aux fins de trancher un conflit purement social et économique.

Dès lors, la conclusion s'impose d'elle-même : la voie d'autorité étant illégitime et dépourvue de base légale ou contractuelle, le litige ne sort pas de la sphère contractuelle. La Compagnie concessionnaire était pleinement fondée à saisir le Tribunal de Première Instance d'une action tendant au rétablissement, sous peine d'astreinte, de l'exécution de la convention. Le Tribunal de Première Instance s'est déclaré compétent à bon droit, et le conflit a été élevé à tort par le Gouvernement. L'autorité judiciaire demeure en droit de statuer sur le litige, « d'après les réalités constatées, ce qu'il appartiendra "ex æquo et bono" ».

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Par ces motifs : Déclare mal fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le Procureur général au nom du Gouvernement. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Compagnie Industrielle d'Éclairage et Société Monégasque du Gaz c/ Gouvernement du 20 février 1939 constitue une décision majeure de l'histoire du droit public et du droit des contrats administratifs de la Principauté de Monaco. Bien que rendu à une époque antérieure aux développements contemporains du droit européen, il pose des jalons fondamentaux quant à l'architecture juridictionnelle monégasque, à la théorie générale des contrats de concession et au contrôle juridictionnel des actes de puissance publique.

1. L'architecture juridictionnelle monégasque et l'interprétation stricte de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932

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