Tribunal Suprême de Monaco, 03 avril 1946, n° 27444

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'origine matérielle du différend ayant conduit à la saisine de la haute juridiction monégasque réside dans l'édiction d'un acte réglementaire ou individuel émanant de l'exécutif princier, à savoir l'Ordonnance Souveraine n° 3157 en date du 17 janvier 1946. Le texte de la décision rapportée, d'une grande concision conformément à la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de l'époque, ne livre aucun détail sur l'objet substantiel de cette Ordonnance Souveraine (non précisé dans la décision). De même, la nature exacte des droits ou des intérêts du requérant, identifié sous la dénomination du « sieur M. F. », qui auraient été lésés par cet acte administratif demeure inconnue à la seule lecture de l'arrêt (non précisé dans la décision).

Toutefois, les mentions procédurales figurant dans les visas permettent d'esquisser les contours institutionnels du litige. En effet, la défense de l'acte attaqué a été confiée à l'Administration des Domaines de S.A.S. le Prince de Monaco, laquelle a reçu une délégation spéciale de Son Excellence M. le Ministre d'État pour représenter le Gouvernement dans le cadre de cette instance spécifique. L'implication directe de l'Administration des Domaines suggère que le litige sous-jacent touchait, de manière directe ou indirecte, à la gestion, à l'administration ou à la consistance du domaine public ou privé de l'État ou de la Couronne, bien que les circonstances factuelles précises entourant l'adoption de l'Ordonnance Souveraine du 17 janvier 1946 ne soient aucunement explicitées (non précisé dans la décision).

C'est dans ce cadre strictement délimité par la contestation de la légalité ou de la constitutionnalité de ladite Ordonnance Souveraine que s'est noué un rapport contentieux opposant un particulier, le sieur M. F., à la puissance publique monégasque, incarnée conjointement par le Ministre d'État et l'Administration des Domaines. L'absence d'exposé des faits matériels dans le corps de la décision s'explique directement par l'issue purement procédurale du litige, le juge n'ayant pas eu à statuer sur le fond du droit applicable à l'Ordonnance Souveraine n° 3157 en raison de l'extinction prématurée de l'instance du fait même du demandeur.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La chronologie procédurale de cette affaire se caractérise par sa brièveté, l'intégralité de l'instance s'étant déroulée sur une période inférieure à deux mois, entre la fin du mois de février et le début du mois d'avril 1946.

L'instance a été formellement engagée le 20 février 1946 par le dépôt d'une requête introductive d'instance devant le Tribunal Suprême. Par cet acte initial, le sieur M. F. poursuivait à titre principal et exclusif l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 3157 du 17 janvier 1946. Les moyens de droit et de fait développés au soutien de cette demande d'annulation ne sont pas reproduits dans la décision (non précisé dans la décision).

En réplique à cette offensive contentieuse, l'exécutif monégasque a structuré sa défense. Le 12 mars 1946, soit une vingtaine de jours après l'introduction du recours, un mémoire en réponse a été déposé. Ce mémoire a été présenté au nom de l'Administration des Domaines de S.A.S. le Prince de Monaco, agissant en vertu d'une délégation spéciale consentie par Son Excellence M. le Ministre d'État aux fins de représenter le Gouvernement dans cette instance. La teneur des arguments en défense développés dans ce mémoire du 12 mars 1946 n'est pas mentionnée (non précisé dans la décision), mais leur solidité ou leur pertinence a manifestement eu un impact décisif sur la stratégie procédurale du requérant.

En effet, à la veille même de la date à laquelle le Tribunal Suprême allait statuer, un revirement procédural majeur s'est produit. Le 2 avril 1946, Maître Raybaudi, avocat-défenseur agissant au nom et pour le compte du sieur M. F., a déposé une requête en désistement. Le texte de l'arrêt précise ultérieurement que ce désistement présentait un caractère « pur et simple », c'est-à-dire dépourvu de toute condition ou réserve.

Le même jour, soit le 2 avril 1946, la partie défenderesse a immédiatement réagi à cet acte de renonciation. Maître Notari, avocat-défenseur agissant au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État et de l'Administration des Domaines, a déposé une requête spécifique. Les prétentions formulées dans cet acte tendaient expressément à ce que le Tribunal Suprême leur donne acte de ce qu'ils acceptaient formellement le désistement qui venait de leur être signifié ou notifié.

L'audience s'est tenue dans la foulée, aboutissant à la décision du 3 avril 1946. Lors de cette phase orale de la procédure, le Tribunal Suprême a successivement entendu :

• Monsieur Louis Trotabas, Membre du Tribunal Suprême, en la lecture de son rapport ;
• Maître Raybaudi, au nom du sieur M. F., qui a présenté ses explications orales à l'appui de la requête en désistement déposée la veille ;
• Maître Fourcade, intervenant à l'audience au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État et de l'Administration des Domaines, en ses observations ;
• Monsieur le Procureur Général en ses conclusions, dont le sens exact sur la question de l'amende n'est pas détaillé, bien que l'arrêt relève qu'il n'a formulé aucune opposition au désistement lui-même.

L'affaire a alors été mise en délibéré pour être jugée conformément à la loi, au visa exprès de l'Ordonnance du 21 avril 1911 régissant l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration procédurale issue des requêtes croisées du 2 avril 1946 soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation juridique, touchant d'une part aux conditions de validité et d'efficacité de l'extinction volontaire de l'instance, et d'autre part aux conséquences pécuniaires et punitives susceptibles d'être attachées à un tel abandon du recours.

En premier lieu, à quelles conditions le juge suprême, saisi d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine, peut-il ou doit-il donner acte au requérant de son désistement ? Plus précisément, il s'agissait de vérifier si la conjonction d'une requête en désistement pur et simple émanant du demandeur, de l'absence d'opposition du ministère public et de l'acceptation formelle des autorités défenderesses suffisait à dessaisir la juridiction du fond du litige.

En second lieu — et c'est là que réside l'intérêt doctrinal majeur de cet arrêt du 3 avril 1946 —, le fait pour un requérant de se désister purement et simplement de son recours, avec l'accord de l'administration défenderesse, fait-il obstacle à ce que la juridiction qualifie le recours initial de « téméraire » et prononce, en conséquence, la sanction pécuniaire prévue par les textes régissant la procédure devant le Tribunal Suprême ? En d'autres termes, le désistement, fût-il accepté sans réserve, purge-t-il le vice d'un recours engagé à la légère, ou peut-il au contraire être interprété par le juge, à la lumière des circonstances de l'espèce, comme l'aveu même et la révélation de la témérité de l'action initiale ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, bien que ramassé en quatre considérants d'une grande densité, procède d'une articulation logique rigoureuse qui dissocie nettement le sort de l'instance (le donné acte du désistement) de l'appréciation du comportement procédural du requérant (la sanction de la témérité et la charge des dépens).

1. La validation du désistement et l'extinction de l'instance

Dans un premier temps, la haute juridiction examine la régularité et la portée de l'acte de désistement. Le Tribunal Suprême relève trois éléments cumulatifs pour fonder sa décision de donner acte :

• Premièrement, la nature intrinsèque de l'acte : le désistement du sieur M. F., introduit régulièrement par voie de requête, est qualifié de « pur et simple ». Il ne comporte donc aucune condition suspensive ou résolutoire, ni aucune réserve qui obligerait le juge à en apprécier la validité au regard de l'ordre public.
• Deuxièmement, l'absence d'obstacle procédural soulevé par les autres acteurs du procès : le Tribunal constate « qu'aucune opposition n'a été formulée ni par les défendeurs, ni par M. le Procureur général ». Dans un contentieux objectif de l'annulation, le ministère public aurait pu, théoriquement, s'opposer à un désistement si l'intérêt de la légalité l'avait exigé ; tel n'était pas le cas en l'espèce.
• Troisièmement, la rencontre des volontés des parties : le juge ajoute, par une formule qui marque le caractère surabondant mais décisif de cet élément (« qu'au surplus »), que « les défendeurs ont accepté formellement le désistement qui leur a été notifié ».

De cette triple constatation, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique logique et impérative : « Qu'il y a lieu, en conséquence, de donner acte de ce désistement ». Le contrat judiciaire d'extinction de l'instance est parfait ; le juge n'a plus à examiner la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 3157 du 17 janvier 1946.

2. La caractérisation de la témérité du recours par le désistement lui-même

C'est dans le troisième considérant que se situe le cœur de l'apport jurisprudentiel de la décision. Alors que l'instance au fond est éteinte par le donné acte du désistement, le Tribunal Suprême conserve sa plénitude de juridiction pour apprécier la moralité procédurale de l'action engagée.

La motivation est d'une concision remarquable : « Considérant qu'eu égard aux circonstances de l'affaire ce désistement révèle le caractère téméraire du recours ». L'analyse de cette proposition met en évidence deux mécanismes intellectuels opérés par le juge :

• D'une part, la prise en compte du contexte global du dossier (« eu égard aux circonstances de l'affaire »). Bien que ces circonstances ne soient pas détaillées dans l'arrêt (non précisé dans la décision), on comprend, à la lecture des visas, que le requérant a introduit son recours le 20 février 1946, a pris connaissance du mémoire en réponse de l'Administration des Domaines du 12 mars 1946, et a attendu le 2 avril 1946, soit la veille de l'audience de jugement, pour déposer sa requête en désistement, après que le rapporteur eut préparé son rapport et que l'administration eut constitué avocat pour plaider.
• D'autre part, le lien de causalité probatoire établi entre le désistement et la faute procédurale : pour le Tribunal Suprême, le désistement ne vient pas simplement clore le débat ; il « révèle » le caractère téméraire du recours. Le verbe utilisé (« révèle ») est fondamental. Il signifie que la témérité préexistait dès l'introduction de la requête le 20 février 1946, mais que l'abandon brusque et total des prétentions la veille de l'audience, sans doute face à l'évidence de l'irrecevabilité ou du mal-fondé démontrée par le mémoire en défense du 12 mars, agit comme un révélateur photographique de la légèreté blâmable avec laquelle le sieur M. F. avait saisi la juridiction suprême.

3. L'imputation des frais de l'instance

Enfin, dans un quatrième et dernier considérant, le Tribunal Suprême règle la question accessoire mais nécessaire des frais engendrés par cette procédure avortée. Il énonce un principe général de procédure contentieuse : « Considérant que les dépens doivent rester à la charge du requérant qui se désiste ». Le désistement, acte unilatéral de renonciation à l'instance (même accepté par l'adversaire), fait présumer que le demandeur succombe volontairement ; il doit dès lors supporter l'intégralité des frais exposés par les parties pour les besoins d'une instance qu'il a lui-même inutilement provoquée.

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation, la haute juridiction prononce une décision scindée en deux chefs distincts. Conformément aux exigences de fidélité au texte, le dispositif est reproduit ci-dessous :

Ce dispositif appelle une observation immédiate : non seulement le Tribunal Suprême retient le principe de l'amende pour recours téméraire en dépit du désistement accepté, mais il choisit en outre d'infliger la sanction dans toute sa rigueur légale, en prononçant le « maximum de l'amende » prévu par l'Ordonnance du 21 avril 1911 (dont le montant chiffré n'est toutefois pas précisé dans la décision).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 3 avril 1946 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit dans un contexte historique et institutionnel particulier. Rendue au visa de l'Ordonnance du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême — texte fondateur qui a suivi la promulgation de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911 créant cette juridiction constitutionnelle et administrative parmi les plus anciennes d'Europe —, cette décision illustre la volonté de la haute juridiction de réguler strictement l'accès à son prétoire dans l'immédiat après-guerre.

La présence, mentionnée dans les visas, du professeur Louis Trotabas en qualité de Membre du Tribunal Suprême et de rapporteur de l'affaire, témoigne de l'ancrage profond de la jurisprudence monégasque dans la tradition du droit public français. Éminent publiciste et fiscaliste français, le doyen Trotabas apporte ici la rigueur des principes du contentieux administratif classique, tout en les adaptant aux spécificités textuelles du droit monégasque, notamment celles issues de l'Ordonnance du 21 avril 1911 qui prévoyait expressément le mécanisme de l'amende pour recours téméraire.

Sur le plan de la théorie générale du procès, cette décision tranche une question délicate relative à l'autonomie du pouvoir disciplinaire ou répressif du juge vis-à-vis de la maîtrise de l'instance par les parties.

1. L'articulation entre le principe dispositif et l'office du juge

Dans le contentieux de l'annulation (recours pour excès de pouvoir ou recours en appréciation de validité/constitutionnalité contre une Ordonnance Souveraine), le requérant dispose de la faculté de mettre fin prématurément à l'instance qu'il a engagée par la voie du désistement. L'arrêt du 3 avril 1946 confirme les règles classiques gouvernant cet acte : lorsqu'il est « pur et simple », le juge se borne à vérifier son authenticité et l'absence d'opposition légitime avant d'en donner acte.

Il est intéressant de noter le soin avec lequel le Tribunal Suprême relève l'acceptation formelle des défendeurs (le Ministre d'État et l'Administration des Domaines) ainsi que l'absence d'opposition du Procureur Général. Dans la pure théorie du contentieux objectif de l'annulation, le désistement n'a pas, en principe, besoin d'être accepté par l'administration défenderesse pour produire ses effets, dès lors que celle-ci n'a pas formé de conclusions reconventionnelles. Toutefois, en relevant que les défendeurs ont déposé une requête spécifique le 2 avril 1946 tendant à donner acte de leur acceptation, et en utilisant la locution « qu'au surplus », le Tribunal Suprême montre que l'accord des parties verrouille définitivement le débat au fond. Le juge est lié quant à l'extinction de l'action principale.

Mais — et c'est tout l'enseignement de l'arrêt — ce dessaisissement sur le fond ne paralyse nullement l'office du juge en matière de police de l'instance. L'amende pour recours téméraire, prévue par les textes organiques (l'Ordonnance du 21 avril 1911 visée par l'arrêt), ne constitue pas des dommages-intérêts accordés à la partie adverse en réparation d'un préjudice subi du fait d'une procédure abusive ; elle revêt le caractère d'une véritable peine de procédure, d'une sanction d'ordre public prononcée au profit du Trésor. Dès lors, l'acceptation du désistement par le Ministre d'État et l'Administration des Domaines, si elle éteint le litige relatif à l'Ordonnance Souveraine n° 3157, ne saurait valoir renonciation de la puissance publique ou de la juridiction à sanctionner l'usage abusif du service public de la justice. Même si le Procureur Général ne s'est pas opposé au désistement, le Tribunal Suprême conserve le pouvoir propre, d'office ou sur conclusions, de qualifier le recours et de le punir.

2. Le paradoxe apparent du désistement « révélateur » de la témérité

La formule selon laquelle « ce désistement révèle le caractère téméraire du recours » mérite une analyse approfondie au regard des principes gouvernant le droit d'agir en justice.

De prime abord, une telle solution pourrait sembler paradoxale, voire contre-productive du point de vue de la bonne administration de la justice. En effet, la politique jurisprudentielle cherche généralement à encourager les désistements lorsque le requérant prend conscience de la faiblesse de sa position, afin d'éviter à la juridiction d'avoir à rédiger un arrêt au fond. Si le plaideur qui se désiste s'expose, du fait même de ce désistement, à se voir infliger le maximum de l'amende pour recours téméraire, ne risque-t-on pas d'inciter les requérants de mauvaise foi à maintenir artificiellement leur recours jusqu'au bout dans l'espoir ténu d'échapper à l'aveu de témérité ?

La lecture attentive des visas de l'arrêt du 3 avril 1946 permet de dissiper ce paradoxe et de comprendre la juste mesure de la sévérité du Tribunal Suprême. Le juge ne pose pas en principe absolu que tout désistement révèle un recours téméraire ; il prend soin de préciser « qu'eu égard aux circonstances de l'affaire », ce désistement précis a cet effet révélateur.

Quelles sont ces circonstances qui transpirent de la procédure ?

1. La chronologie : Le recours est introduit le 20 février 1946. Le mémoire en réponse de l'Administration des Domaines est déposé le 12 mars 1946. Le requérant dispose alors de trois semaines pour analyser la défense du Gouvernement et se désister en temps utile, avant que l'instruction ne soit close et que l'audience ne soit préparée.
2. La tardiveté extrême : Le sieur M. F. attend le 2 avril 1946, veille du prononcé de l'arrêt (3 avril 1946), pour déposer sa requête en désistement. À cette date, le rapporteur, M. Louis Trotabas, a déjà accompli son travail d'étude et rédigé son rapport ; le Procureur Général a préparé ses conclusions ; les avocats-défenseurs (Me Notari, puis Me Fourcade à l'audience) ont dû se mobiliser jusqu'au dernier moment.
3. L'oralité maintenue : Malgré le dépôt des requêtes en désistement et en acceptation le 2 avril, l'audience publique a bien eu lieu, au cours de laquelle Me Raybaudi a dû présenter des « explications à l'appui de la requête en désistement » et Me Fourcade ses « observations ».

C'est donc la combinaison d'une

Par ces motifs : Donne acte au sieur M. F. de son désistement ; Le condamne au maximum de l'amende pour recours téméraire et à tous les dépens.