Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27454

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27454 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 29 mai 1952, s'inscrit dans un contexte de conflit social. Bien que l'arrêt soit d'une grande concision quant aux circonstances générales de ce mouvement, il expose avec précision les griefs formulés par le requérant, le sieur S., concernant des événements survenus au cours d'une grève, à la date du 7 février 1952.

Selon les allégations du requérant rapportées par la juridiction suprême, les faits litigieux ont débuté à une heure très matinale, précisément à six heures vingt. À ce moment, deux fonctionnaires appartenant aux services de la Sûreté se sont présentés au domicile du sieur S. et y ont pénétré. Le requérant souligne que cette introduction dans son lieu de vie privé s'est effectuée sans que lesdits agents ne soient munis d'une quelconque autorisation délivrée par une Ordonnance de Justice.

Une fois à l'intérieur du domicile, ces deux fonctionnaires de la Sûreté ont contraint le sieur S. à les accompagner. Il a ainsi été conduit sous la contrainte jusqu'au Palais du Gouvernement. L'arrêt mentionne que, une fois arrivé dans ces lieux officiels, le requérant y a été retenu et « gardé au secret pendant plusieurs heures ». Aucune précision supplémentaire n'est fournie dans le texte de la décision quant aux conditions matérielles exactes de cette rétention ou à sa durée chiffrée au-delà de l'indication de « plusieurs heures ».

La privation de liberté du sieur S. n'a pris fin qu'à la suite d'un événement déterminant : une entrevue directe avec le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Le requérant affirme qu'au cours de cet entretien, la plus haute autorité gouvernementale lui aurait intimé un double ordre. D'une part, le Ministre d'État lui aurait ordonné de mettre un terme à son activité syndicale ; d'autre part, il lui aurait enjoint de prescrire la fin du mouvement de grève alors en cours. Ce n'est qu'à l'issue de cette confrontation avec le Ministre d'État que le sieur S. a finalement été remis en liberté.

Estimant que cet enchaînement de faits – pénétration domiciliaire matinale sans mandat judiciaire, conduite forcée au Palais du Gouvernement, maintien au secret durant plusieurs heures et pressions exercées lors de l'entrevue ministérielle concernant ses engagements syndicaux – constituait une série de violations graves de ses prérogatives fondamentales garanties par la charte fondamentale monégasque, le sieur S. a décidé de porter l'affaire devant la juridiction constitutionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La procédure devant le Tribunal Suprême a été formellement engagée par le dépôt d'une requête par le sieur S. en date du 22 février 1952, soit exactement quinze jours après la survenance des événements allégués du 7 février 1952. Il s'agit d'un recours direct devant le Tribunal Suprême, institué par l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, agissant ici en premier et dernier ressort en matière de contentieux constitutionnel des droits et libertés.

En défense, un mémoire en réponse a été déposé au nom du Ministre d'État de la Principauté de Monaco le 14 mars 1952. Le contenu détaillé des arguments en défense développés par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas explicité dans le corps de la décision (non précisé dans la décision), le Tribunal Suprême s'étant directement focalisé sur la question préalable et dirimante de sa propre compétence juridictionnelle.

Lors de l'audience, la cour a entendu les rapports et plaidoiries des différents intervenants mentionnés dans les visas : M. Brouchot (dont la qualité exacte de membre rapporteur n'est pas précisée au-delà de la formule « Ouï M. Brouchot... »), Maître Lorenzi, avocat, ainsi que M. le Procureur Général. La juridiction a ensuite délibéré conformément à la loi en Chambre du Conseil, après avoir préalablement constaté que la procédure était régulière en la forme.

Au soutien de son recours, le sieur S. articulait ses prétentions autour de la violation directe de quatre dispositions majeures du Titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 consacré aux droits publics :

1. La violation de l'article 6 de la Constitution : Le requérant invoquait la garantie de la liberté individuelle. Ce texte pose le principe selon lequel nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi et dans les formes qu'elle prescrit. Surtout, son second alinéa dispose que, hors le cas de flagrant délit, nul ne peut être arrêté qu'en vertu d'une Ordonnance motivée du juge, laquelle doit impérativement être signifiée au moment même de l'arrestation ou, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre heures. Le sieur S. estimait que son interpellation et sa rétention au secret au Palais du Gouvernement méconnaissaient frontalement cette garantie.
2. La violation de l'article 7 de la Constitution : Le requérant se prévalait du principe de légalité des peines (« Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi »), considérant manifestement que le traitement subi s'apparentait à une sanction arbitraire dépourvue de base légale.
3. La violation de l'article 8 de la Constitution : Cet article consacre l'inviolabilité du domicile et interdit toute visite domiciliaire en dehors des cas prévus par la loi et selon les formes prescrites par celle-ci. L'introduction des deux agents de la Sûreté à six heures vingt du matin sans Ordonnance de Justice fondait ce grief.
4. La violation de l'article 10 de la Constitution : Ce texte garantit la liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que « la liberté de manifester ses opinions, en toute matière », sous la seule réserve de la répression des délits commis à l'occasion de l'usage de ces libertés. L'ordre qui aurait été intimé par le Ministre d'État de cesser toute activité syndicale et d'ordonner la fin de la grève était présenté par le sieur S. comme une atteinte caractérisée à cette liberté d'opinion et d'expression syndicale.

La nature exacte des conclusions finales du requérant (demande d'annulation, déclaration d'inconstitutionnalité ou demande d'indemnisation) n'est pas détaillée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), la haute juridiction ayant coupé court à l'examen au fond en soulevant ou en accueillant l'exception d'incompétence.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême le 29 mai 1952 posait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, touchant à l'architecture même de la protection des droits fondamentaux sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911.

Le problème juridique central peut être formulé de la manière suivante : Le Tribunal Suprême, juge constitutionnel des droits et libertés, est-il compétent pour connaître d'un recours dirigé contre des actes matériels et des injonctions d'autorités publiques (introduction domiciliaire sans mandat, rétention au secret, pressions sur l'activité syndicale) présentés comme des atteintes aux droits garantis par le Titre II de la Constitution de 1911, dès lors que ces mêmes faits, s'ils étaient avérés, sont susceptibles de recevoir une qualification pénale et de constituer des infractions réprimées par le Code pénal relevant des juridictions ordinaires ?

En d'autres termes, il s'agissait pour la haute juridiction de déterminer la portée exacte de la clause d'attribution subsidiaire de compétence figurant à l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par celle du 15 juin 1946). Devant la coexistence d'une qualification constitutionnelle (l'atteinte aux droits fondamentaux des articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution) et d'une qualification pénale (les crimes et délits d'attentat à la liberté individuelle et de violation de domicile par des agents publics prévus aux articles 96 et 146 du Code pénal), quelle voie de droit doit prévaloir ? La nature constitutionnelle des droits lésés attire-t-elle le litige vers le juge constitutionnel, ou l'existence d'une voie de répression pénale devant les tribunaux ordinaires exclut-elle mécaniquement l'intervention du Tribunal Suprême ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette question et conclure à son incompétence, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, articulé en quatre étapes successives qui s'appuient exclusivement sur la confrontation des textes constitutionnels, organiques et pénaux visés.

1. L'énoncé de la règle de compétence : le caractère subsidiaire de l'intervention du Tribunal Suprême

Le raisonnement s'ouvre par le rappel du cadre normatif régissant la compétence de la juridiction. Le Tribunal Suprême vise conjointement l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, qui l'a institué, et l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946) qui en précise les attributions.

La cour cite expressément les termes de cet article 1er selon lesquels le Tribunal Suprême est compétent pour statuer :

« souverainement sur le recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires »

Dès ce premier considérant, la prémisse majeure du raisonnement est posée : la compétence du Tribunal Suprême en matière de protection des droits et libertés du Titre II n'est pas une compétence générale et absolue, mais une compétence résiduelle ou subsidiaire. Pour que le juge constitutionnel puisse statuer au fond, deux conditions cumulatives doivent être réunies :

• Une condition positive : le recours doit avoir pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la Constitution.
• Une condition négative : cette atteinte ne doit pas entrer dans le champ de compétence des tribunaux ordinaires.

2. L'analyse des faits allégués et des normes constitutionnelles invoquées

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à un exposé neutre et distancié des faits tels qu'ils sont présentés par le requérant (« Considérant que le sieur S. allègue... », « Considérant que le sieur S. soutient... »). La juridiction prend soin de ne pas se prononcer sur la matérialité ou la véracité des événements du 7 février 1952. Elle recense fidèlement la chronologie alléguée : pénétration des deux fonctionnaires de la Sûreté à 6h20 sans Ordonnance de Justice, conduite forcée au Palais du Gouvernement, garde au secret pendant plusieurs heures, et libération conditionnée à l'entrevue avec le Ministre d'État intimant l'ordre d'arrêter l'activité syndicale et la grève.

La cour reproduit ensuite in extenso les quatre articles de la Constitution du 5 janvier 1911 invoqués par le requérant : l'article 6 sur la liberté individuelle et les conditions d'arrestation, l'article 7 sur la légalité des peines, l'article 8 sur l'inviolabilité du domicile, et l'article 10 sur la liberté des cultes et de manifestation des opinions. Ce faisant, le Tribunal Suprême reconnaît implicitement mais nécessairement que la première condition (positive) de sa compétence est remplie en apparence : le recours a bien « pour objet » des atteintes alléguées aux droits du Titre II.

3. La requalification juridique des faits au prisme du droit pénal

C'est au quatrième considérant sur la compétence que s'opère le basculement décisif du raisonnement. Le Tribunal Suprême examine les faits allégués non plus sous l'angle des déclarations de droits constitutionnels, mais sous le prisme du droit pénal spécial monégasque. Utilisant le mode conditionnel pour préserver l'absence d'examen au fond (« Considérant que les faits invoqués, s'ils venaient à être établis, seraient susceptibles de caractériser les infractions prévues par les articles 96 et 146 du Code pénal monégasque »), le juge constitutionnel procède à une opération de qualification juridique virtuelle.

Il démontre que les agissements reprochés aux agents de la Sûreté et au Ministre d'État correspondent exactement aux éléments constitutifs de deux infractions pénales spécifiques visant les abus d'autorité commis par des dépositaires de l'autorité publique, textes qu'il reproduit intégralement :

• L'article 96 du Code pénal : Ce texte réprime de la peine de la dégradation civique tout « fonctionnaire public ou agent du Gouvernement » qui aura « ordonné ou fait quelque acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». Le Tribunal relève également le second alinéa de cet article, qui organise un mécanisme d'exemption de peine pour le subordonné ayant agi par ordre de ses supérieurs dans le cadre de l'obéissance hiérarchique, la peine étant alors reportée exclusivement sur les supérieurs donneurs d'ordre. Ce texte recouvre tant l'arrestation et la détention arbitraire au secret (atteinte à la liberté individuelle de l'article 6 de la Constitution) que les ordres arbitraires attentatoires aux lois et institutions (qui peuvent englober les pressions exercées par le supérieur hiérarchique, en l'occurrence le Ministre d'État, sur l'exercice des libertés garanties par l'article 10).
• L'article 146 du Code pénal : Ce texte punit d'un emprisonnement de six jours à un an et d'une amende de 16 à 500 francs « tout fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire, tout officier de justice ou de police, tout commandant ou agent de la force publique » qui, agissant en cette qualité, « se sera introduit dans le domicile d'un habitant, contre le gré de celui-ci, hors les cas prévus par la loi, et sans les formalités qu'elle a prescrites », tout en réservant là encore l'application du mécanisme d'ordre hiérarchique du second alinéa de l'article 96. Cette incrimination pénale constitue le miroir répressif exact de la garantie constitutionnelle de l'inviolabilité du domicile posée à l'article 8 de la Constitution.

4. La déduction logique de l'incompétence

Ayant établi cette correspondance parfaite entre les faits allégués et les incriminations des articles 96 et 146 du Code pénal, le Tribunal Suprême tire la conclusion logique de son syllogisme dans ses deux derniers considérants.

Puisque le contentieux de la répression des infractions prévues par le Code pénal relève, par nature, de la juridiction des tribunaux ordinaires (les juridictions répressives de droit commun de la Principauté), les atteintes aux droits et libertés dénoncées par le sieur S. « entrent en vertu des textes précités, dans la compétence des tribunaux ordinaires ».

La condition négative posée par l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 faisant défaut, le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour connaître du recours, sans avoir à examiner la réalité des faits ni le bien-fondé des autres demandes, moyens et conclusions des parties.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, particulièrement bref et conforme à la structure classique des arrêts d'incompétence, est rédigé en ces termes exacts :

« Par ces motifs : Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres demandes, moyens et conclusions des parties ; Reçoit le sieur S. en son recours ; Se déclare incompétent ; Condamne le sieur S. aux dépens. »

On notera la distinction rigoureuse opérée par la haute juridiction entre la recevabilité formelle et la compétence : la procédure ayant été jugée régulière en la forme dans le premier considérant, le Tribunal Suprême « reçoit » formellement le sieur S. en son recours, avant de décliner immédiatement sa compétence matérielle et de mettre les dépens de l'instance à la charge du requérant qui succombe.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur S. c/ Ministre d'État du 29 mai 1952 constitue une décision majeure pour la compréhension de l'histoire du contentieux constitutionnel monégasque. Il éclaire d'une lumière crue l'articulation originelle des voies de droit sous l'empire de la première Constitution de la Principauté du 5 janvier 1911 et des textes organiques du 21 avril 1911 et du 15 juin 1946.

1. L'économie générale de la justice constitutionnelle sous la Constitution de 1911

Lorsque la Constitution du 5 janvier 1911 institue en son article 14 un Tribunal Suprême, elle crée une juridiction d'avant-garde chargée de garantir les droits publics reconnus aux Monégasques par son Titre II. Toutefois, les rédacteurs de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême n'ont pas entendu bouleverser l'ordre juridictionnel existant ni déposséder les tribunaux ordinaires de leurs attributions traditionnelles.

En disposant dans son article 1er que le Tribunal Suprême ne statue que sur les atteintes aux droits et libertés « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », le législateur monégasque de 1911 a conçu le recours constitutionnel comme une voie de droit subsidiaire, destinée à combler une lacune de protection juridictionnelle. Dans la conception juridique de l'époque, les tribunaux ordinaires (civils et pénaux) sont les gardiens naturels de la liberté individuelle, de l'inviolabilité du domicile et de la sûreté des personnes. Le Tribunal Suprême n'a vocation à intervenir que lorsque l'atteinte procède d'un acte (notamment normatif ou administratif d'autorité) qui échappe par sa nature au contrôle du juge judiciaire de droit commun.

L'arrêt du 29 mai 1952 applique cette philosophie avec une rigueur absolue. Le requérant tentait d'attraire directement devant le juge constitutionnel des comportements matériels de police et des ordres gouvernementaux verbaux survenus lors d'une grève. En lui opposant les articles 96 et 146 du Code pénal, le Tribunal Suprême rappelle que la Constitution ne flotte pas dans un éther juridique détaché du droit commun : les garanties proclamées aux articles 6 (liberté individuelle) et 8 (inviolabilité du domicile) de la Constitution de 1911 trouvent leur traduction concrète et leur sanction opérationnelle directe dans le Code pénal.

2. La convergence entre garanties constitutionnelles et incriminations pénales

L'analyse textuelle à laquelle se livre le Tribunal Suprême dans cette décision met en évidence une symétrie remarquable entre le droit constitutionnel et le droit pénal monégasque :

• Là où l'article 6 de la Constitution prohibe les arrestations hors flagrant délit sans ordonnance motivée du juge signifiée dans les 24 heures, l'article 96 du Code pénal incrimine de manière générale tout « acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté » commis ou ordonné par un fonctionnaire public ou un agent du Gouvernement.
• Là où l'article 8 de la Constitution proclame que le domicile est inviolable et interdit toute visite domiciliaire hors des cas et formes prévus par la loi, l'article 146 du Code pénal punit d'emprisonnement et d'amende l'introduction d'un fonctionnaire ou agent de la force publique dans le domicile d'un habitant contre son gré, hors les cas prévus par la loi et sans les formalités prescrites.

Un point particulièrement intéressant du raisonnement réside dans le sort réservé aux articles 7 et 10 de la