19 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Dispositions législatives Logement Loi n° 1.377 du 18 mai 2011 modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le septembre 1947 Droits et libertés constitutionnelles Loi n° 1.377 du 18 mai 2011 modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 Conciliation du droit de propriété consacré par l'article 24 de la Constitution et du principe de la priorité accordée aux monégasques Attribution de la qualité de prioritaires à des personnes n'ayant pas de liens étroits avec la Principauté. Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (oui) Extension de la notion de « résidence ininterrompue à Monaco » à des situations nouvelles et élargissement des catégories de personnes protégées - Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (oui) Poursuite du bail jusqu'à son terme en cas d'abandon de domicile ou de départ définitif pour raison de santé du titulaire du bail, en sus du cas de décès - Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non) Obligation de relogement du locataire évincé en cas de démolition intégrale de l'immeuble avant reconstruction - Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (oui) Soumission aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 des locaux résultant de la réunion locaux distincts ou de l'extension par surélévation ou par addition de construction - Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (oui) Droit pour le locataire évincé d'occuper le logement rendu vacant par l'exercice du droit de reprise exercé par le propriétaire, sous le bénéfice de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 - Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non) Locaux du secteur protégé utilisable pour l'exercice partiel d'une activité associative ou professionnelle non commerciale - Exclusion des listes des personnes protégées, de celles ayant un logement correspondant à leurs besoins normaux à Monaco ou dans les communes limitrophes - Extension du délai de notification de l'exercice du droit de reprise Restriction de l'exercice du droit de reprise pendant les six premiers mois du bail à l'égard des locataires handicapés ou âgés de plus de 65 ans - Obligation de location d'un local vacant dans les mois suivant la déclaration de vacance Durée d'exécution de travaux de remise en état ou aux normes limitées à dix-huit mois sauf motif légitime - Obligation de déclaration d'aliénation volontaire à titre onéreux et apports en société de locaux du secteur réservé en vue de l'acquisition éventuelle par le Ministre d'État - Atteinte à l'exercice du droit de propriété (non) - Dérogations prévues - Atteinte au principe constitutionnel d'égalité (non) Bénéficiaire du droit de reprise non suivie d'une occupation effective, passible d'une amende administrative - Atteinte au principe constitutionnel du respect des droits de la défense (non) Faculté pour la Direction de l'Habitat, après déclarations de vacance, de procéder à une visite pour vérifier l'exactitude de la déclaration - Atteinte au principe constitutionnel de l'inviolabilité du domicile (non) Prérogatives nouvelles attribuées à la Commission arbitrale dans l'exercice de sa mission de conciliation Atteinte au principe constitutionnel du respect de la vie privée (non) Faculté attribuée au Ministre d'État de demander au propriétaire une preuve de l'occupation effective du local et, en cas de défaut, d'infliger une sanction - Atteinte au principe de la présomption d'innocence (non) Édiction d'une sanction administrative en cas de reprise du local non suivie d'une occupation effective - Atteinte au principe de la légalité des peines (non) - Atteinte aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines (non) Principe de la liberté d'entreprendr
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 octobre 1949, n° 27449 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 octobre 1949, n° 27449 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1949/10-20-27449)) La décision rendue le 20 octobre 1949 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l’affaire opposant le sieur T. au Ministre d’État, s’inscrit au cœur de la théorie générale de la police des étrangers, de l’étendue du contrôle juridictionnel sur les actes de puissance publique et de l’articulation entre l’ordre juridique interne monégasque et les engagements conventionnels bilatéraux. Malgré la grande concision de sa rédaction, caractéristique du style juridictionnel du milieu du XXe siècle, cet arrêt cristallise des principes directeurs fondamentaux du droit public monégasque sous l'empire des textes alors en vigueur, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la protection des droits et libertés constitutionnels face aux prérogatives régaliennes de sûreté. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les circonstances factuelles ayant conduit à l'intervention de l'autorité administrative demeurent, par la nature même du litige et de la motivation de l'acte en cause, extrêmement succinctes dans le texte de la décision. Il ressort des énonciations de l'arrêt que le sieur T., ressortissant de nationalité française, faisait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque. Plus précisément, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté ordonnant l'expulsion du sieur T. de la Principauté. Cet acte administratif individuel a été formellement signifié à l'intéressé le 26 avril 1949. La date exacte de la signature de l'arrêté par le Ministre d'État ainsi que les circonstances précises du séjour du requérant à Monaco ou les faits matériels ayant déterminé l'administration à agir ne figurent pas dans le texte (non précisé dans la décision). L'arrêté litigieux se décomposait en deux articles distincts dont la teneur est rapportée par la juridiction à travers l'exposé des griefs du requérant : * D'une part, l'article premier de l'arrêté prononçait purement et simplement l'expulsion du sieur T. du territoire de la Principauté de Monaco, sans énoncer les motifs de droit ou de fait ayant présidé à cette détermination et sans faire référence à un quelconque crime, délit ou quasi-délit imputable à l'intéressé. * D'autre part, l'article 2 de ce même arrêté comportait une mention relative aux conséquences territoriales de cette expulsion au-delà des frontières monégasques. Il déclarait qu'aux termes de l'article 21 de la Convention du 10 avril 1912 conclue entre la France et la Principauté de Monaco, le sieur T. devait immédiatement quitter le territoire des départements français limitrophes ou voisins, à savoir les Alpes-Maritimes, le Var et les Basses-Alpes. Cet article précisait que le maintien de l'intéressé dans ces départements l'exposerait à la peine de se voir arrêté et poursuivi par les autorités françaises pour infraction à une interdiction de séjour. Confronté à cette mesure de police administrative restreignant radicalement sa liberté d'aller et venir tant à Monaco que, par ricochet textuel, dans trois départements de son propre pays d'origine, le sieur T. a entendu contester la régularité constitutionnelle de cet acte devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie de droit ouverte pour la garantie des droits fondamentaux, le sieur T. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête introductive d'instance en date du 25 juin 1949, soit exactement deux mois après la signification de l'arrêté litigieux intervenue le 26 avril 1949. Cette requête tendait à l'annulation pour inconstitutionnalité dudit arrêté d'expulsion. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réponse le 18 juillet 1949, présenté au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État, concluant au rejet pur et simple de la requête. Lors de la phase orale de la procédure, le Tribunal Suprême a entendu en son rapport M. le Conseiller Georges Bondoux, membre de la juridiction, puis les avocats des parties, Maître Solamito et Maître Fourcade, en leurs observations respectives (sans que l'arrêt ne précise lequel de ces deux conseils représentait le requérant ou l'administration), et enfin M. le Procureur Général Portanier en ses conclusions. Avant même que le fond du droit ne soit abordé, un incident procédural a marqué l'audience publique. Une demande de renvoi de l'affaire a été présentée directement à la barre au nom du sieur T. La nature de l'argument avancé oralement pour solliciter cet ajournement des débats n'est pas détaillée (non précisé dans la décision), mais l'absence de pièces justificatives au soutien de cette demande a immédiatement posé la question de sa recevabilité au regard de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 régissant le fonctionnement du Tribunal Suprême. Sur le fond du recours en annulation, l'argumentation du sieur T. s'articulait autour d'un moyen général tiré de l'atteinte aux droits et libertés consacrés par la Constitution monégasque, subdivisé en deux branches correspondant respectivement aux deux articles de l'arrêté attaqué : 1. **Quant à l'article premier de l'arrêté (le prononcé de l'expulsion) :** Le requérant soutenait que la mesure violait le principe de la liberté individuelle garanti par l'article 6 de la Constitution. Selon sa thèse, une telle atteinte à la liberté individuelle ne pouvait légalement et constitutionnellement intervenir de manière discrétionnaire et abstraite ; l'arrêté encourait l'annulation dès lors qu'il prononçait son expulsion sans en donner le moindre motif et sans se référer à l'existence d'un crime, d'un délit ou même d'un quasi-délit qui lui serait personnellement imputable. En somme, le requérant exigeait à la fois une motivation formelle de l'acte de police et l'existence d'une infraction pénale ou d'une faute civile préalable comme condition de fond de l'expulsion. 2. **Quant à l'article 2 de l'arrêté (l'interdiction de séjour dans les départements français) :** Le requérant arguait d'une erreur manifeste de droit dans l'application de l'article 21 de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912. Il faisait valoir qu'étant lui-même de nationalité française, cette stipulation conventionnelle — qui prévoyait l'éloignement des individus expulsés de Monaco hors des départements des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes sous peine d'arrestation et de poursuites par les autorités françaises — ne lui était nullement applicable. Selon le requérant, ce texte ne concernait que les étrangers « autres que les Français », un État ne pouvant interdire le séjour sur son propre territoire à ses nationaux par le jeu d'une mesure d'expulsion prononcée par un État tiers. Il en déduisait que cette erreur viciait l'arrêté monégasque dans son ensemble ou, à tout le moins, dans son second article, portant ainsi atteinte à ses droits constitutionnels. En défense, le Ministre d'État s'opposait à ces prétentions et sollicitait le rejet de la requête, soutenant la pleine validité constitutionnelle de la mesure de police ainsi édictée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une triple interrogation juridique, touchant successivement à la police de l'audience, au droit matériel des libertés publiques et à la répartition des compétences tant juridictionnelles qu'étatiques en matière internationale : 1. **Sur le plan procédural :** À quelles conditions une demande de renvoi formulée oralement à la barre par le représentant d'une partie peut-elle être accueillie par le Tribunal Suprême au regard des prescriptions de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ? 2. **Sur le plan constitutionnel et administratif interne :** Le principe constitutionnel de la liberté individuelle, consacré par l'article 6 de la Constitution, fait-il obstacle à ce que le Ministre d'État prononce l'expulsion d'un ressortissant étranger par une mesure de police non motivée et non fondée sur un crime, délit ou quasi-délit préalable, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge constitutionnel sur les motifs et l'opportunité d'une telle décision ? 3. **Sur le plan de la compétence internationale et de la légalité formelle :** Le Tribunal Suprême de Monaco est-il compétent pour apprécier la légalité et la portée de dispositions d'un arrêté d'expulsion monégasque rappelant une interdiction de séjour dans des départements français en vertu de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912, et la mention erronée de cette convention à l'égard d'un citoyen français est-elle de nature à entacher d'inconstitutionnalité l'acte administratif attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à chacune de ces questions par un raisonnement d'une rigueur classique, écartant tour à tour l'incident de procédure et les deux griefs de fond par une délimitation stricte de son office et une affirmation vigoureuse des prérogatives de puissance publique de l'exécutif monégasque. #### 1. Le rejet de la demande de renvoi : la rigueur de l'ordonnance du 21 avril 1911 Statuant préalablement sur l'incident d'audience, le Tribunal Suprême applique à la lettre les textes régissant sa procédure. Il relève que la demande de renvoi présentée à la barre au nom du requérant « n'est appuyée de la justification d'aucun empêchement légitime exigé par l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ». Le raisonnement du juge est ici purement syllogistique et objectif : * La règle de droit (l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911) subordonne le renvoi d'une affaire appelée à l'audience à une double condition cumulative : l'existence d'un « empêchement légitime » et la « justification » effective de celui-ci devant la juridiction. * En l'espèce, le conseil du sieur T. s'est borné à solliciter le renvoi à la barre sans produire d'éléments probants établissant la réalité et la légitimité d'un tel empêchement. * En conséquence, le Tribunal décide qu'« il y a lieu de passer outre aux débats » et d'examiner immédiatement l'affaire au fond. Ce faisant, la haute juridiction rappelle que le cours de la justice constitutionnelle ne dépend pas de la seule volonté des parties mais obéit à un formalisme protecteur de la célérité et du bon ordre juridictionnel. #### 2. La nature de l'expulsion et l'absence de contrôle du juge sur le pouvoir discrétionnaire du Ministre d'État Abordant le premier grief dirigé contre l'article premier de l'arrêté, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive de l'acte d'expulsion pour neutraliser l'invocation de l'article 6 de la Constitution. Dans un premier temps, la juridiction pose un principe général selon lequel « un arrêté d'expulsion est une mesure de police et de sûreté à laquelle ne peut faire échec le principe de la liberté individuelle ». Par cette formulation lapidaire, le juge opère une conciliation radicale — voire une hiérarchisation fonctionnelle — entre les normes : la liberté individuelle garantie par l'article 6 de la Constitution ne confère pas aux étrangers un droit absolu au maintien sur le territoire national qui paralyserait l'exercice du pouvoir de police générale. L'expulsion n'est pas analysée comme une sanction pénale ou civile venant punir un crime, un délit ou un quasi-délit (ce qui aurait pu justifier les garanties inhérentes à la sûreté individuelle et au droit répressif), mais exclusivement comme une mesure préventive de police et de sûreté destinée à préserver l'ordre public. Dès lors, l'argument du requérant tiré de l'absence d'infraction ou de faute civile préalable tombe de lui-même, car il procède d'une confusion sur la nature juridique de l'acte d'éloignement. Dans un second temps, le Tribunal Suprême précise les prérogatives de l'autorité administrative et les limites corrélatives du contrôle juridictionnel. Le juge énonce que le Ministre d'État, en sa qualité d'autorité « chargé[e] de la sécurité de la Principauté », détient le pouvoir d'éloigner du territoire monégasque les étrangers « dont la présence lui paraît constituer un danger pour l'ordre ou la tranquillité publics ». L'emploi du verbe « paraît » souligne avec force le caractère subjectif et discrétionnaire de l'appréciation portée par le chef du gouvernement monégasque sur la menace que représente l'étranger. De cette compétence discrétionnaire découlent deux conséquences majeures affirmées par l'arrêt : * **L'absence d'obligation de motivation formelle :** Le Ministre d'État « n'a pas à donner les motifs de sa décision ». Le silence gardé par l'arrêté sur les raisons de fait ou de droit de l'expulsion ne constitue donc ni un vice de forme ni une violation de la Constitution. * **L'incompétence du juge pour contrôler l'opportunité et le bien-fondé :** Le Tribunal Suprême déclare solennellement qu'il « n'a pas à en apprécier l'opportunité ou le bien-fondé ». À cette époque de son histoire jurisprudentielle, la haute juridiction refuse ainsi d'exercer un contrôle non seulement sur l'opportunité de la mesure d'éloignement, mais également sur son « bien-fondé », c'est-à-dire sur l'exactitude matérielle des faits ou la qualification juridique de la menace pour l'ordre public, laissant au Ministre d'État une liberté d'action souveraine en matière de haute police. #### 3. L'incompétence matérielle et territoriale à l'égard des effets français de la Convention de 1912 et la théorie de la mention surabondante Examinant le second grief relatif à l'article 2 de l'arrêté, le Tribunal Suprême déploie une motivation en deux temps, articulant une exception d'incompétence internationale et une analyse de la nature non décisoire de la mention litigieuse (« au surplus »). Tout d'abord, le juge monégasque constate que « les dispositions relatives à l'interdiction de séjour dans les départements français relèvent exclusivement des autorités françaises » et en déduit immédiatement « que le Tribunal Suprême n'a pas à en connaître ». Ce motif repose sur le principe de territorialité du droit public et de souveraineté respective des États : le juge constitutionnel de la Principauté de Monaco n'a de juridiction que sur les actes et effets juridiques relevant de l'ordre interne monégasque. Les mesures de police d'interdiction de séjour sur le territoire des départements des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes, ainsi que les éventuelles arrestations et poursuites pénales qui en découleraient en application de l'article 21 de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912, ressortissent à la seule souveraineté des autorités administratives et judiciaires de la République française. Le Tribunal Suprême se déclare donc radicalement incompétent pour trancher un litige portant sur l'application ou l'interprétation de règles de police s'exécutant en France par des autorités françaises. Ensuite, par un motif surabondant mais juridiquement fondamental (« et qu'au surplus »), le Tribunal examine l'incidence de cette mention sur la régularité interne de l'arrêté monégasque. Le requérant faisait valoir que l'article 21 de la Convention de 1912 ne s'appliquait pas aux citoyens français et que sa mention dans l'arrêté à son encontre constituait une erreur de droit viciant l'acte. Le Tribunal Suprême ne conteste pas la réalité de l'erreur commise par les rédacteurs de l'arrêté ministériel — il concède même implicitement cette erreur par l'incise « quelque erronée qu'elle soit » —, mais il lui dénie toute portée invalidante. Pour le juge, la référence faite à l'article 2 de l'arrêté aux dispositions de la Convention du 10 avril 1912 « ne constitue pas une décision de nature à entacher la validité de l'acte attaqué ». En d'autres termes, le Ministre d'État monégasque n'avait aucun pouvoir de décision pour interdire le territoire français à qui que ce soit ; dès lors, l'article 2 de son arrêté ne revêtait aucun caractère décisoire ou normatif propre. Il s'analysait comme un simple rappel informatif ou comminatoire, une mise en garde administrative (en l'occurrence maladroite et juridiquement erronée puisque adressée à un Français) quant aux suites habituellement attachées en France aux expulsions monégasques en vertu du traité bilatéral. Dépourvue d'effet juridique décisoire dans l'ordre monégasque et détachable de la mesure d'expulsion proprement dite contenue à l'article premier, cette mention erronée ne saurait entraîner l'annulation de l'arrêté. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation rejetant l'ensemble des moyens tant de forme que de fond, la haute juridiction prononce une décision de rejet intégral assortie de la condamnation du requérant aux frais de l'instance : > « Par ces motifs : > Rejette la requête du sieur T. ; > Le condamne aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur T. c/ Ministre d'État* du 20 octobre 1949 constitue un jalon historique de premier plan dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco. Rendue sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911 et de l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, cette décision est l'une des toutes premières manifestations contentieuses de l'après-Seconde Guerre mondiale venant définir les contours du pouvoir de police des étrangers face aux droits fondamentaux en Principauté. #### 1. L'affirmation originelle de l'immunité juridictionnelle quasi-totale de la police des étrangers La solution dégagée en 1949 quant à l'article premier de l'arrêté d'expulsion témoigne d'une conception alors très largement répandue en droit public européen et français (dont s'inspire traditionnellement le droit administratif monégasque), qui voyait dans la police des étrangers un domaine régalien par excellence, relevant de la « haute police » et du pouvoir discrétionnaire quasi absolu du gouvernement. L'affirmation selon laquelle « un arrêté d'expulsion est une mesure de police et de sûreté à laquelle ne peut faire échec le principe de la liberté individuelle » (garanti par l'article 6 de la Constitution de 1911) fixe une frontière étanche entre la sûreté personnelle (qui protège contre les arrestations et détentions arbitraires) et le droit au séjour des non-nationaux. Aux yeux du juge de 1949, l'étranger ne tire de l'article 6 de la Constitution aucun droit subjectif à demeurer sur le territoire de la Principauté. Dès lors que la mesure ne prive pas l'individu de sa liberté physique par l'incarcération mais lui enjoint seulement de franchir la frontière, le principe constitutionnel de la liberté individuelle est jugé inopérant pour faire obstacle à l'exercice par le Ministre d'État de sa mission de sauvegarde de la sécurité publique. Plus remarquable encore est la posture d'autolimitation adoptée par le Tribunal Suprême quant à l'étendue de son contrôle : en jugeant que le Ministre d'État « n'a pas à donner les motifs de sa décision, et que le Tribunal Suprême n'a pas à en apprécier l'opportunité ou le bien-fondé », la juridiction consacre une double immunité : * **Une immunité formelle (absence de motivation) :** L'administration n'a pas à révéler dans le corps de l'arrêté les raisons qui la poussent à agir. Associée au refus du juge d'exiger la preuve d'un crime, délit ou quasi-délit, cette règle dispense l'exécutif de toute justification explicite au moment de la notification de l'acte. * **Une immunité substantielle (absence de contrôle du bien-fondé) :** En refusant
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 26 octobre 2012, n° 12041 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 26 octobre 2012, n° 12041 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2012/10-26-12041)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le jugement rendu le 26 octobre 2012 par le Tribunal correctionnel de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du traitement judiciaire d'une série d'infractions commises au cours de l'année 2010 par huit jeunes individus, composés de sept mineurs et d'une majeure au moment des faits. Bien que les actes délictueux et contraventionnels ayant conduit à la comparution des intéressés ne fussent pas directement liés entre eux sur le plan matériel, l'instruction commune et le traitement global de l'affaire par la juridiction monégasque trouvaient leur justification dans un dénominateur commun : l'appartenance de l'ensemble des prévenus, à l'époque des faits, à un même groupe dénommé « HASAKI ». Dirigé par v. NG. et m. CO., ce groupe, qui se présentait initialement comme une réunion de jeunes partageant un intérêt commun pour la danse, et plus spécifiquement pour le « HIP HOP », s'était en réalité manifesté sur le territoire monégasque par la commission d'actes de délinquance et d'intimidation répétés. Les faits reprochés s'articulaient autour de quatre séquences infracriminelles distinctes, mêlant atteintes aux biens, atteintes aux personnes et infractions à la législation sur les stupéfiants. En premier lieu, courant juin 2010, deux adolescentes scolarisées en classe de quatrième au collège FANB, m. LA RO. (née le 22 février 1995) et a. MA. (née le 26 août 1996), se sont concertées afin de dérober des téléphones portables au sein même de leur établissement scolaire. Ayant fouillé successivement l'étage des classes de quatrième puis celui des classes de sixième, elles ont chacune soustrait frauduleusement un appareil de marque Blackberry, l'un au préjudice de Rebecca SI. (soustrait par m. LA RO.) et l'autre au préjudice de Darya PAP. (soustrait par a. MA.), avant de se débarrasser des cartes SIM correspondantes. Les deux mineures ont ultérieurement tenté de justifier leurs actes en exposant avoir elles-mêmes été victimes du vol de leurs propres appareils et souhaiter s'en procurer de nouveaux. Le jour même des faits, m. LA RO. a échangé le téléphone dérobé avec l'un de ses amis, Paulo AL. MA., avant de le récupérer auprès de ce dernier pour le restituer à Rebecca SI. après que la directrice de l'établissement eut téléphoné à son domicile pour l'interroger à ce sujet. De son côté, a. MA. a conservé le téléphone de Darya PAP. durant deux jours avant de le lui restituer, se trouvant embarrassée par la rumeur circulant dans le collège qui la désignait comme l'auteur de la soustraction. En deuxième lieu, le 28 juin 2010, au skate park de Fontvieille, un jeune garçon âgé de 12 ans, Grégory TH., a été victime de violences volontaires et d'un vol. Alors qu'il téléphonait à sa mère, il a été pris à partie par l. CI. (né le 20 août 1996), lequel lui a tiré sur le bras pour tenter de faire chuter son téléphone portable. N'y parvenant pas, l. CI. a frappé la victime, l'a projetée à terre par des « balayettes » pour lui faire perdre l'équilibre, l'a immobilisée au sol et lui a craché dessus. C'est à cet instant qu'est intervenue a. DE. (née le 10 mars 1992, unique prévenue majeure au moment des faits). Celle-ci s'est emparée du téléphone portable de Grégory TH., a consulté sa liste de musique, en a extrait la carte mémoire (carte SD) pour la soustraire frauduleusement, puis a restitué l'appareil à la victime en déclarant : « tiens je te rends ton portable car c'est de la merde ». Suite à cette soustraction, l. CI. a relâché sa victime qui a pris la fuite, terrorisée à l'idée que son agresseur appartînt à la bande des « HASAKI », laquelle avait déjà malmené un « petit » au Ni Box pour lui dérober son téléphone. Ces faits ont été dénoncés aux services de police par la victime le 14 juillet 2010. En troisième lieu, dans le courant du mois d'août 2010, des vols ont été commis au préjudice du commerce exploité sous l'enseigne « Pole Position », sis 1 rue de la Source à Monaco, géré par n. MOU. Le prévenu r. TE. DOS SA. (né le 5 février 1994), qui travaillait pour cette enseigne, a frauduleusement soustrait le 24 août 2010 un premier scooter noir de marque PIAGGIO, type ZIP, qui se trouvait en dépôt-vente dans le commerce, ainsi que le contenu d'une tirelire en forme de cochon servant de caisse à pourboires et renfermant environ 70 euros. La gérante a déposé une première plainte le 25 août 2010. Ultérieurement, r. TE. DOS SA. a dérobé un second scooter neuf de marque SYM Orbite, de couleur blanche, d'une valeur de 1 099 euros, remisé à l'intérieur du magasin, ce qui a donné lieu à un second dépôt de plainte le 15 septembre 2010. L'auteur des vols a utilisé le scooter noir durant une journée et le scooter blanc durant une partie de l'été. Les investigations, initiées après qu'un employé du magasin, Renaud BOULANGER, eut aperçu r. TE. DOS SA. pilotant le scooter volé à Beausoleil et que deux autres employés eurent vérifié la concordance du numéro de châssis sur le véhicule stationné, ont permis de relever une trace papillaire appartenant à r. TE. DOS SA. sur un miroir rangé dans le coffre du deux-roues. La mère du prévenu a par ailleurs rapporté la tirelire aux services de police après l'avoir découverte à son domicile. En outre, les deux engins dérobés ont été utilisés par v. NG. et par m. CO. (né le 16 août 1995). Ce dernier a notamment piloté le scooter noir le jour même du vol en effectuant une roue arrière à Beausoleil, provoquant l'intervention de la police, et s'est révélé être l'utilisateur régulier du scooter blanc dont il conservait les clés à son domicile, caractérisant ainsi des faits de recel de vols. En quatrième et dernier lieu, dans la nuit du 20 au 21 novembre 2010 (bien que les motifs du jugement mentionnent à trois reprises par erreur matérielle les dates du « 21 juin 2010 » et du « 21 juin 2011 » lors de la description de l'interpellation, la prévention et l'exposé des auditions fixent les faits entre le 20 et le 21 novembre 2010), un groupe de jeunes s'était réuni au bas d'un immeuble situé boulevard du Larvotto à Monaco, le long de la voie rapide, pour fumer et discuter après l'annulation d'une fête prévue chez un ami. Soudainement, v. NG. (né le 12 octobre 1994) a décidé de soustraire frauduleusement un vélo VTT de marque DECATHLON, selon lui mal attaché devant un immeuble, au préjudice d'une victime demeurée non identifiée. Il a utilisé ce cycle, tout comme l. CI. et m. MA. (né le 8 février 1995), qui avaient pourtant assisté au vol, pour se déplacer jusqu'à l'avenue Princesse Grace. Par ailleurs, m. MA. a frauduleusement soustrait le feu arrière dudit vélo. Lors de leur contrôle et interpellation par les services de police devant l'immeuble le Bahia, avenue Princesse Grace, l. CI. a remis aux fonctionnaires 2,01 grammes (ou 2 grammes selon les motifs) de résine de cannabis qu'il détenait aux fins d'usage personnel, déclarant avoir acquis cette substance l'après-midi même auprès d'un inconnu à Nice et reconnaissant consommer cinq cigarettes de cannabis par semaine. C'est dans le cadre des investigations policières menées à la suite de ces divers événements, entre les mois de juillet et novembre 2010, que les mis en cause ont fait l'objet de différentes mesures d'audition (appels téléphoniques, auditions libres et placements en garde à vue) dont la régularité procédurale a constitué le cœur du débat juridique devant la juridiction correctionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'enchaînement des actes d'enquête policière mérite une attention particulière, car la chronologie et la nature juridique de chaque audition déterminent directement le sort des exceptions de nullité soulevées ultérieurement. S'agissant des vols de téléphones portables, les services de police ont procédé, le 8 juillet 2010, à l'audition du père de m. LA RO. À l'issue de cette audition et en présence de ce dernier, qui a collaboré en communiquant le numéro de téléphone de sa fille, les policiers ont joint m. LA RO. par téléphone. Au cours de cette conversation téléphonique, l'intéressée a reconnu le vol du téléphone au collège FANB et a désigné a. MA. comme sa complice. Convoquée par la police suite à cette mise en cause, a. MA. s'est présentée le lendemain, 9 juillet 2010, à 15 heures 30, dans les locaux de la sûreté publique. Entendue sous le régime de l'audition libre, sans aucune mesure de contrainte, elle a immédiatement reconnu le vol. Par la suite, les deux mineures ont été placées en garde à vue : m. LA RO. le 15 juillet 2010 à 9 heures 15, et a. MA. le 22 juillet 2010 à 9 heures 30. Lors de ces placements en garde à vue respectifs, aucune des deux jeunes filles n'a souhaité être assistée d'un avocat, et le droit de garder le silence ne leur a pas été notifié. Au cours de ces gardes à vue, m. LA RO. a réitéré ses aveux lors de deux auditions (cotes D39 et D40), et a. MA. s'est également auto-incriminée lors de son audition (cote D54). S'agissant des vols et recels de scooters, r. TE. DOS SA. a d'abord été entendu le 26 août 2010 à 14 heures 40 dans le cadre d'une audition libre, à l'issue de laquelle sa mère a également été auditionnée ; il y a reconnu le vol du scooter noir PIAGGIO commis l'avant-veille. Mis en cause par ce dernier, m. CO. a été entendu le 27 août 2010 à 14 heures 30, également sous le régime de l'audition libre, reconnaissant à cette occasion le recel dudit scooter noir. Trois mois plus tard, le 24 novembre 2010 à 9 heures 20, r. TE. DOS SA. et m. CO. ont tous deux été placés en garde à vue. Aucun des deux n'a souhaité l'assistance d'un avocat et aucun ne s'est vu notifier son droit de se taire. Toutefois, leurs attitudes sous ce régime coercitif ont divergé : tandis que r. TE. DOS SA., lors de ses auditions de garde à vue (à 10 heures 46 et 16 heures 55, cotes D140 et D142), s'auto-incriminait en reconnaissant le vol du second scooter blanc SYM Orbite avec des détails très précis, m. CO., lors de ses propres auditions (à 10 heures 20 et 16 heures 33), revenait sur ses déclarations initiales pour contester tant le recel du scooter noir que toute implication dans le recel du scooter blanc. Une confrontation a également été organisée entre les deux prévenus. Par ailleurs, r. TE. DOS SA. et m. CO. ont fait l'objet d'une mesure de détention préventive du 25 novembre au 6 décembre 2010. S'agissant enfin des faits du 21 novembre 2010 et des événements du skate park, l. CI. et m. MA. ont été entendus le 21 novembre 2010 (à 2 heures 40 pour le premier) dans le cadre d'auditions libres. Tous deux y ont reconnu le recel du vélo DECATHLON dérobé par v. NG., l. CI. admettant en outre la détention de cannabis et m. MA. le vol du feu arrière du cycle (ce dernier ne fera l'objet d'aucune garde à vue ultérieure). En revanche, le 25 novembre 2010, a. DE. (à 9 heures) et l. CI. (à 9 heures 30) ont été placés en garde à vue, sans notification du droit au silence et en déclinant l'assistance d'un avocat. Sous ce régime, a. DE. a contesté le vol de la carte mémoire, admettant seulement avoir pris la casquette de Grégory TH. « pour s'amuser » avant de la lui rendre. Quant à l. CI., interrogé uniquement sur les violences commises contre Grégory TH., il les a contestées lors de sa première audition de garde à vue mais les a reconnues lors de la seconde (cote D178). Une confrontation a également eu lieu entre l. CI. et a. DE. Une information judiciaire ayant été ouverte, l'ensemble des mis en cause (à l'exception de m. MA. pour ce qui concerne uniquement le recel de vélo lors de la garde à vue, mais ayant tous comparu devant le magistrat instructeur selon les motifs) a été entendu par le Juge tutélaire. Par une ordonnance de non-lieu partiel, de meilleure qualification et de renvoi en date du 13 juillet 2012, le Premier Juge chargé des fonctions de Juge tutélaire a renvoyé les huit prévenus devant le Tribunal correctionnel. Les citations ont été signifiées par exploits de Maître Marie-Thérèse ESCAUT-MARQUET, huissier, les 21, 28 août, 6 et 7 septembre 2012, tant aux prévenus qu'à leurs civilement responsables respectifs : les époux LA RO. pour leur fille m. ; les époux MA. pour leur fille a. ; les époux DOS SA. pour leur fils r. ; Madame Elena PA. épouse MAT. pour son fils l. CI. ; Madame Marilyn BO. pour son fils m. MA. ; et enfin l'État de Monaco (représenté par p. SE., directeur du foyer, et à l'audience par f. DR., éducateur spécialisé au Foyer de l'Enfance) ès qualités de civilement responsable des mineurs m. CO. (placé au foyer au moment des faits) et v. NG. Lors de l'audience du 12 octobre 2012, tenue à huis clos en application des articles 1er et 8 de la loi n° 740 du 25 mars 1963, sept prévenus ont comparu en personne, tandis que v. NG. a fait défaut (son conseil, Maître BRUGNETTI, étant sans pièce ni moyen). Parmi les civilement responsables, Rosaria DA SI. épouse MA. et Vitor Manuel MA. DOS SA. ont également fait défaut. Le Tribunal a en outre entendu, à titre de simple renseignement en vertu du pouvoir discrétionnaire du Président prévu aux articles 301 alinéa 2 et 389 du Code de procédure pénale, Christine SQUIBAN (éducatrice au Service d'Action Sociale) et Jean Paolo MAT. (beau-père de l. CI., assisté d'un interprète en langue italienne). *In limine litis*, Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur de m. LA RO. et l. CI., a soulevé des exceptions de nullité fondées sur la violation de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Il sollicitait l'annulation de l'ensemble des procès-verbaux établis lors de la garde à vue ainsi que de tous les actes subséquents, au motif que le droit de se taire n'avait pas été notifié à ses clients lors de leur placement sous ce régime coercitif. Les conseils des autres prévenus comparants — Maître Olivier MARQUET (pour a. MA.), Maître Christophe SOSSO (pour r. TE. DOS SA.), Maître Sarah FILIPPI substituant Maître Didier ESCAUT (pour m. CO.), Maître Arnaud ZABALDANO (pour m. MA.) et Maître Hervé CAMPANA (pour a. DE.) — se sont associés à ces exceptions de nullité pour le compte de leurs clients respectifs. Au fond, les conseils de m. CO. et d'a. DE. ont par ailleurs plaidé la relaxe. En réplique, le Procureur Général s'est opposé à l'accueil de ces exceptions de nullité en développant une double argumentation. D'une part, il a soutenu que la convocation de mineurs, accompagnés de leurs parents, aux fins d'auditions rapides dépourvues de toute mesure de contrainte, ne pouvait être assimilée à un régime de garde à vue ni soumise aux mêmes exigences procédurales. D'autre part, il a fait valoir que la note du Juge tutélaire enjoignant au directeur de la sûreté publique de procéder à la notification du droit au silence aux personnes mises en cause datait du 12 janvier 2011 ; étant postérieure aux auditions litigieuses réalisées au cours de l'année 2010, son inobservation à l'époque des faits ne pouvait, selon le ministère public, entraîner la nullité des procédures. Enfin, sur le plan des intérêts civils, tandis qu'a. PAP., représentant légal de sa fille mineure Darya, déclarait à l'audience ne pas souhaiter se constituer partie civile, la S.A.R.L. POLE POSITION, représentée par sa gérante n. MOU., s'est constituée partie civile pour solliciter la condamnation de r. TE. DOS SA. au paiement de la somme de 70 euros à titre de dommages-intérêts, outre la restitution de la tirelire dérobée. Le Tribunal, après avoir joint l'incident de nullité au fond, a mis l'affaire en délibéré pour rendre son jugement le 26 octobre 2012. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction correctionnelle monégasque était confrontée à une question de droit processuel d'une importance cardinale, située au croisement du droit interne de la procédure pénale — alors dépourvu de disposition textuelle explicite sur ce point, avant l'intervention de la loi n° 1.399 du 25 juin 2013 — et du droit européen des droits de l'homme directement applicable dans la Principauté. Le problème juridique se décomposait en trois interrogations complémentaires : En premier lieu, l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales impose-t-il aux autorités policières, dès le stade de l'enquête préliminaire ou de flagrance, de notifier le droit de garder le silence et de ne pas contribuer à sa propre incrimination aux personnes faisant l'objet d'une mesure d'audition, et cette exigence s'applique-t-elle indistinctement aux mesures de garde à vue et aux auditions dites « libres » réalisées sans contrainte ? En deuxième lieu, lorsqu'une telle notification du droit de se taire a été omise lors du placement en garde à vue, cette défaillance procédurale entraîne-t-elle automatiquement et systématiquement la nullité des procès-verbaux d'audition, ou son effet annulatoire est-il subordonné à l'appréciation *in concreto* d'un grief résultant de l'auto-incrimination effective du mis en cause en l'absence d'avocat ? En troisième et dernier lieu, dans l'hypothèse où la nullité de certains procès-verbaux d'audition de garde à vue est constatée, quelle est l'étendue de cette annulation sur la validité de la mesure de garde à vue elle-même, sur les actes subséquents (tels que les procès-verbaux de confrontation) et, *in fine*, sur la caractérisation de la culpabilité des prévenus ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces questions, le Tribunal correctionnel développe un raisonnement d'une grande précision analytique, refusant tant le rejet global sollicité par le ministère public que l'annulation générale et automatique réclamée par la défense. La motivation procède par étapes successives, posant d'abord le principe
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 1960, n° 27459 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 1960, n° 27459 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1960/11-30-27459)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 30 novembre 1960 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale des sociétés commerciales par actions et du contrôle étatique exercé sur la régularité de leur fonctionnement comptable et social. En droit monégasque, tel qu'il résulte des textes visés par la décision, et notamment de l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions — successivement modifiée par les Ordonnances des 17 septembre 1907 et 10 juin 1909, ainsi que par les lois n° 71 du 3 janvier 1924, n° 216 du 27 février 1936, n° 340 du 11 mars 1942 et n° 342 du 25 mars 1942 —, la constitution et l'existence juridique de telles structures sociétaires sont subordonnées à un régime d'autorisation administrative préalable et d'approbation statutaire. En l'espèce, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo avait régulièrement bénéficié de ce mécanisme d'habilitation étatique. Par un arrêté ministériel en date du 17 mars 1956, le Ministre d'État avait autorisé la constitution de ladite société et approuvé ses statuts. Dès lors, la personne morale jouissait de la capacité juridique nécessaire à l'exercice de son objet social financier et bancaire sur le territoire monégasque, sous réserve du respect continu des prescriptions légales et réglementaires gouvernant la vie des sociétés par actions. Parmi ces prescriptions figurent des obligations strictes de transparence comptable et de reddition des comptes, renforcées au sortir de la Seconde Guerre mondiale. Le cadre normatif visé par le Tribunal Suprême mentionne à cet égard la loi n° 407 du 20 janvier 1945 complétant l'Ordonnance du 5 mars 1895 (ainsi que la loi n° 408 du 20 janvier 1945 citée dans les motifs de la décision), l'Ordonnance Souveraine n° 3167 du 29 janvier 1946 réglant l'établissement du bilan des sociétés anonymes et en commandite, et l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1946 soumettant à la révision les autorisations de constitution des sociétés par actions. En particulier, le dispositif législatif issu de la loi n° 408 du 20 janvier 1945 (en ses articles 34 à 39) impose aux sociétés concernées de produire, dans un délai impératif expirant à la fin du septième mois suivant la clôture de l'exercice social, une attestation certifiant que les bilans et les comptes de l'exercice écoulé ont été régulièrement établis et dûment approuvés par l'assemblée générale des actionnaires. Constatant que la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo se trouvait dans le cas visé par ces dispositions législatives relatives au défaut de production de l'attestation comptable requise dans le délai légal de sept mois (la date exacte de clôture de l'exercice litigieux et la nature précise des difficultés internes de la société n'étant pas précisées dans la décision), l'autorité administrative a déclenché le mécanisme répressif prévu par les textes. Par un arrêté en date du 3 février 1960, le Ministre d'État a prononcé l'annulation (le retrait) de l'arrêté ministériel initial du 17 mars 1956 qui avait autorisé la société et approuvé ses statuts. Cette mesure administrative radicale, privant la société de son titre juridique d'existence et d'exercice, est à l'origine directe du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette décision administrative retirant l'autorisation de fonctionnement, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo, agissant de concert avec onze de ses actionnaires (dont les identités individuelles ne sont pas précisées dans la décision), a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée en date du 1er avril 1960, soit dans le délai de recours contentieux suivant l'arrêté ministériel du 3 février 1960. Les requérants étaient représentés par Maître Lorenzi, avocat, tandis que la défense de l'Administration était assurée par Maître Fourcade. Le rapport a été confié à Monsieur Armand Guillon, membre du Tribunal Suprême, et le Ministère Public a été entendu en les conclusions et réquisitions de Monsieur le Procureur Général. L'argumentation développée par la société requérante et ses onze actionnaires tendait à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel du 3 février 1960. Pour fonder la compétence du Tribunal Suprême et obtenir l'invalidation de l'acte attaqué, les demandeurs articulaient un double niveau de critique juridique, mêlant des griefs de légalité externe et interne à des griefs de nature constitutionnelle : En premier lieu, sur le terrain de la régularité procédurale et matérielle de l'acte administratif, les requérants soutenaient que l'arrêté du 3 février 1960 avait été pris en méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1946 soumettant à révision les autorisations de constitution des sociétés par actions. Plus précisément, ils reprochaient au Ministre d'État d'avoir édicté la mesure de retrait sans avoir préalablement recueilli l'avis de la commission consultative prévue par ladite ordonnance de 1946. En outre, sur le fond, ils dénonçaient la sévérité excessive de la sanction prononcée, estimant que celle-ci n'était nullement justifiée par les faits de la cause et qu'elle était, par suite, entachée d'un excès de pouvoir. En second lieu, afin d'ancrer leur recours dans le champ de compétence d'attribution du Tribunal Suprême tel que défini par l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et par l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance n° 3250 du 15 juin 1946), les requérants affirmaient que l'illégalité de l'arrêté ministériel portait directement atteinte aux droits et libertés fondamentaux consacrés par le Titre II de la Constitution. Ils invoquaient expressément et notamment la violation de l'article 7 de l'Ordonnance constitutionnelle, qui consacre le principe de la légalité des délits et des peines, ainsi que la violation de l'article 9 du même texte, qui garantit l'inviolabilité du droit de propriété. Selon leur thèse, le retrait d'autorisation s'analysait à la fois comme une peine infligée hors des conditions légales régulières et comme une spoliation ou une privation arbitraire de la propriété sociale et des droits patrimoniaux des actionnaires. En réplique, le Ministre d'État a déposé une contre-requête concluant au rejet intégral de la requête. L'Administration soutenait que la mesure attaquée ne violait aucun droit constitutionnel dès lors qu'elle constituait la stricte application d'une sanction légale, et que les autres griefs échappaient à la compétence du juge constitutionnel. Estimant en outre que l'action engagée par la société et ses actionnaires présentait un caractère manifestement abusif, le Ministre d'État demandait, en raison du caractère téméraire de la requête, la condamnation des requérants aux entiers dépens ainsi que, sur les réquisitions conformes du Ministère Public, leur condamnation au paiement du maximum de l'amende pour recours abusif prévue par la loi. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique fondamentale touchant tant à la protection substantielle des droits fondamentaux face au pouvoir de sanction de l'Administration qu'à l'architecture juridictionnelle et à la répartition des compétences contentieuses au sein de l'État monégasque sous l'empire de la Constitution de 1911 révisée. Le problème de droit pouvait se décomposer en deux interrogations complémentaires et successives : Premièrement, sur le terrain du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs : un arrêté du Ministre d'État prononçant le retrait de l'autorisation de constitution et l'annulation de l'approbation des statuts d'une société par actions, faute pour celle-ci d'avoir produit dans le délai légal de sept mois l'attestation de régularité et d'approbation de ses comptes annuels, porte-t-il atteinte au principe constitutionnel de légalité des peines (article 7 de l'Ordonnance constitutionnelle de 1911) ainsi qu'au droit constitutionnel de propriété (article 9 de la même Ordonnance) de la société et de ses actionnaires ? Secondement, sur le terrain de la compétence juridictionnelle : le Tribunal Suprême, saisi sur le fondement de l'article 14 de la Constitution de 1911 et de l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 d'un recours pour atteinte aux droits et libertés constitutionnels, est-il compétent pour connaître de moyens de légalité administrative — tels que le vice de procédure tiré du défaut de consultation préalable d'une commission instituée par une ordonnance souveraine, ou l'excès de pouvoir tiré de la disproportion de la sanction au regard des faits —, alors même qu'une Ordonnance Souveraine du 7 mai 1958 a institué un recours contentieux administratif spécifique devant le Prince Souverain pour connaître des demandes d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 30 novembre 1960 se caractérise par une grande rigueur méthodologique et une concision toute prétorienne. La haute juridiction procède en trois étapes distinctes : elle circonscrit d'abord le cadre exact de sa propre compétence constitutionnelle ; elle examine ensuite au fond les griefs de nature véritablement constitutionnelle pour les écarter ; elle décline enfin sa compétence à l'égard des moyens de pure légalité administrative en opérant un renvoi didactique vers la voie de droit appropriée, avant de statuer sur les conséquences financières de l'instance. #### 1. Le rappel liminaire du périmètre strict de la compétence du Tribunal Suprême Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation par le rappel textuel de la norme fondatrice de son office juridictionnel. En citant in extenso l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction souligne qu'elle « statue souverainement sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des Tribunaux ordinaires ». Ce considérant liminaire n'est nullement une clause de style. Il pose le postulat méthodologique qui gouverne l'ensemble de l'arrêt : sous l'empire du cadre constitutionnel de 1911, le Tribunal Suprême n'est pas le juge de droit commun de la légalité administrative ; il est exclusivement le gardien spécialisé des droits et libertés fondamentaux limitativement énumérés au Titre II de la Charte constitutionnelle. Par conséquent, la recevabilité et l'opérance des moyens soulevés par les justiciables sont intégralement conditionnées par leur rattachement direct à la violation d'une disposition constitutionnelle garantissant un droit ou une liberté. #### 2. La réfutation au fond des griefs tirés de la violation des articles 7 et 9 de la Constitution Ayant ainsi défini son prisme d'analyse, le Tribunal Suprême accepte d'examiner au fond la première branche de l'argumentation des requérants, en tant qu'elle invoque expressément les articles 7 et 9 de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911. La juridiction prend soin de reproduire littéralement ces deux dispositions : l'article 7, aux termes duquel « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi », et l'article 9, qui dispose que « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi et moyennant une juste et préalable indemnité ». Pour apprécier si le retrait d'autorisation prononcé le 3 février 1960 méconnaît ces deux garanties constitutionnelles, le Tribunal Suprême confronte l'acte administratif individuel à sa base légale. Il relève à cet égard que la loi n° 408 du 20 janvier 1945, dans ses articles 34 à 39, « prévoit expressément le retrait de l'autorisation dans le cas où, à l'expiration du septième mois qui suit la clôture de l'exercice, une société n'aura pas fourni l'attestation certifiant que les bilans et comptes de l'exercice écoulé ont été régulièrement établis et dûment approuvés par l'Assemblée générale ». De ce constat textuel, le Tribunal tire une conséquence juridique immédiate et décisive : « l'arrêté ministériel attaqué a appliqué la sanction prévue par la loi dans le cas visé par les dispositions ci-dessus rappelées ». Le syllogisme juridictionnel est implacable. Dès lors que la mesure administrative — que le Tribunal qualifie lui-même explicitement de « sanction » — trouve son fondement direct et exprès dans une loi formelle (la loi n° 408 du 20 janvier 1945) et qu'elle a été mise en œuvre dans l'hypothèse factuelle exactement prévue par ce texte législatif (le dépassement du délai de sept mois sans production de l'attestation comptable), l'exigence constitutionnelle de légalité des peines posée par l'article 7 est pleinement satisfaite (*nulla poena sine lege*). Simultanément, et par une motivation globale englobant les articles 7 à 9 de la Constitution, le Tribunal écarte le grief tiré de l'atteinte au droit de propriété. En effet, le retrait d'une autorisation administrative d'exercer en société anonyme, lorsqu'il intervient à titre de sanction légale de l'inobservation des conditions de fonctionnement imposées par le législateur, ne saurait s'analyser en une expropriation ou une privation de propriété au sens de l'article 9 de la Constitution. Les requérants ne sont donc « pas fondés à prétendre qu'il ait porté atteinte aux droits et libertés consacrés par les articles 7 à 9 de la Constitution ». #### 3. La déclaration d'inopérance (incompétence) à l'égard des moyens de pure légalité administrative Restait au Tribunal Suprême à statuer sur les deux autres moyens développés avec insistance par la société et ses actionnaires : d'une part, le vice de procédure tiré de l'absence d'avis préalable de la commission prévue par l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1946 ; d'autre part, le grief de fond tiré de la sévérité disproportionnée de la sanction au regard des faits de la cause, qualifié d'excès de pouvoir par les demandeurs. Le Tribunal Suprême refuse catégoriquement d'entrer dans l'examen du bien-fondé de ces deux moyens. Pour justifier ce refus, il opère une distinction fondamentale entre le contentieux constitutionnel des libertés et le contentieux administratif général de l'annulation. Il juge que ces deux moyens « relèvent de la voie de recours prévue par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, portant création d'un recours contentieux administratif ». Citant les termes mêmes de cette Ordonnance de 1958, le Tribunal rappelle que cette voie de droit spécifique permet de déférer à Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain, « à fin d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir les ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et les décisions ou mesures prises en matière administrative ». Or, contester l'omission d'une formalité consultative prévue par une ordonnance souveraine (celle du 23 février 1946) ou discuter l'adéquation et la proportionnalité d'une sanction administrative aux faits de l'espèce constituent, par excellence, des questions de « violation de la loi » ou d'« excès de pouvoir » au sens administratif du terme, détachables de toute violation directe d'un droit constitutionnel. Le Tribunal en conclut, selon une formule de principe d'une grande netteté, « que de tels moyens ne sauraient utilement être invoqués à l'appui d'une requête adressée au Tribunal Suprême ». En déclarant ces moyens inopérants devant lui en raison de l'incompétence de la juridiction constitutionnelle pour statuer sur le contentieux administratif général relevant de la justice retenue du Prince Souverain, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité de la requête. #### 4. L'appréciation souveraine des dépens et de l'amende pour recours abusif Enfin, statuant sur les conclusions reconventionnelles de l'Administration et les réquisitions du Procureur Général, le Tribunal Suprême dissocie la question des dépens de celle de la pénalité procédurale. Conformément au principe selon lequel la partie qui succombe supporte les frais du procès, il juge qu'il y a lieu de condamner solidairement les requérants aux dépens. En revanche, usant de son pouvoir souverain d'appréciation et faisant preuve de modération à l'égard des plaideurs, le Tribunal estime que, « dans les circonstances de l'affaire il n'y a pas lieu de prononcer une amende à la charge des requérants », écartant ainsi le grief de témérité soulevé par le Ministre d'État et le Ministère Public. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême a tranché le litige en énonçant le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête susvisée de la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo et de onze de ses actionnaires est rejetée ; > La Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo et les actionnaires requérants sont condamnés solidairement aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo c/ Ministre d'État* du 30 novembre 1960 constitue un jalon historique et théorique de premier plan dans l'histoire du droit public monégasque. Rendue à une époque charnière — deux ans après l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 et deux ans avant l'adoption de la nouvelle Constitution du 17 décembre 1962 qui bouleversera précisément cet équilibre institutionnel —, cette décision éclaire tant la conception matérielle des droits constitutionnels face à la police économique que la structuration dualiste du contentieux de droit public d'alors. #### 1. La délimitation rigoureuse des compétences entre le juge constitutionnel des libertés et l'autorité souveraine juge de l'excès de pouvoir L'intérêt majeur de la décision réside avant tout dans son apport au droit du contentieux public monégasque sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. En créant, dès 1911, le Tribunal Suprême (considéré par la doctrine constitutionnaliste comparée comme la plus ancienne cour constitutionnelle du monde), la Principauté avait institué une juridiction spécialisée dont la compétence, fixée par l'article 14 de la Charte et précisée par l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911, était strictement circonscrite aux « recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des Tribunaux ordinaires ». Pendant près d'un demi-siècle, cette compétence d'attribution laissait subsister une lacune importante dans l'État de droit monégasque : lorsqu'un acte administratif individuel ou réglementaire était entaché d'une illégalité ordinaire (incompétence de l'auteur de l'acte, vice de forme ou de procédure tel que le défaut de consultation d'un organisme, erreur de fait, erreur de droit non
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27453 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27453 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1952/05-29-27453)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 29 mai 1952 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte de conflit social. Selon les allégations du requérant, le sieur B., les événements litigieux se sont déroulés au cours d'un mouvement de grève, précisément à la date du 7 février 1952. Ce jour-là, à une heure matinale fixée à six heures vingt, deux fonctionnaires appartenant aux services de la Sûreté se sont présentés au domicile de l'intéressé et y ont pénétré. Selon l'exposé des faits présenté par le requérant et relaté dans la décision, cette introduction au sein du domicile privé a été effectuée sans que lesdits agents ne soient munis d'une quelconque autorisation délivrée par voie d'ordonnance de justice. L'intervention des forces de l'ordre ne s'est pas limitée à cette seule pénétration domiciliaire. Les deux fonctionnaires de la Sûreté ont contraint le sieur B. à quitter les lieux et l'ont obligé à les accompagner jusqu'au Palais du Gouvernement. Une fois conduit dans cette enceinte gouvernementale, le requérant affirme y avoir fait l'objet d'une mesure de privation de liberté particulièrement rigoureuse, puisqu'il soutient avoir été « gardé au secret pendant plusieurs heures ». Aucune précision supplémentaire n'est fournie par le texte de la décision quant à la durée exacte en heures de cette retenue ou aux conditions matérielles de celle-ci (non précisé dans la décision). Le dénouement de cette rétention au Palais du Gouvernement est intervenu à la suite d'un entretien direct avec la plus haute autorité exécutive gouvernementale de la Principauté. En effet, le sieur B. expose qu'il n'a recouvré sa liberté qu'à l'issue d'une entrevue avec le Ministre d'État. Au cours de cet échange, le Ministre d'État aurait usé de son autorité pour adresser des injonctions précises au requérant quant à son comportement professionnel et militant. Il lui aurait ainsi « intimé l'ordre de cesser son activité syndicale et de prescrire la fin de la grève ». Ce sont ces agissements matériels et ces injonctions verbales, imputés tant aux agents de la Sûreté qu'au Ministre d'État lui-même, qui constituent le socle factuel du contentieux porté devant la juridiction constitutionnelle monégasque. La véracité matérielle de ces allégations n'a toutefois pas été tranchée au fond par la juridiction, laquelle emploie à dessein le conditionnel et des formules distanciées telles que « le sieur B. allègue », « lui aurait intimé », ou encore « les faits invoqués, s'ils venaient à être établis ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que la séquence factuelle du 7 février 1952 caractérisait une violation grave de ses prérogatives fondamentales par les autorités publiques, le sieur B. a saisi directement le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Sa requête introductive d'instance a été enregistrée le 22 février 1952, soit exactement quinze jours après la survenance des événements dénoncés. La procédure contradictoire écrite s'est poursuivie avec célérité, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco ayant fait déposer un mémoire en réponse en son nom dès le 14 mars 1952. La nature exacte des conclusions en défense développées par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas détaillée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), bien que la structure de la décision laisse apparaître que la question préalable de la compétence juridictionnelle du Tribunal Suprême s'est trouvée au cœur des débats. Lors de l'audience, la juridiction a entendu tour à tour M. Brouchot (dont la qualité exacte de rapporteur ou de membre du tribunal n'est pas explicitée par les points de suspension du texte officiel), Maître Lorenzi (avocat dont la partie représentée n'est pas formellement rattachée dans les visas, bien qu'il s'agisse d'un conseil intervenant à l'instance), ainsi que le Procureur Général. L'affaire a ensuite été mise en délibéré pour être examinée en Chambre du Conseil, conformément aux prescriptions légales régissant le fonctionnement de la haute juridiction. Sur le terrain du droit substantiel, les prétentions du sieur B. tendaient à faire juger par le Tribunal Suprême que les mesures coercitives et les ordres pris à son encontre le 7 février 1952 constituaient des atteintes caractérisées aux droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre II de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911. Pour fonder juridiquement son recours, le requérant invoquait expressément la violation combinée de quatre dispositions constitutionnelles distinctes : les articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution de 1911. Premièrement, en se prévalant de l'article 6 de la Constitution, le requérant visait la garantie de la liberté individuelle. Ce texte fondamental pose le principe selon lequel nul ne peut faire l'objet de poursuites en dehors des cas limitativement prévus par la loi et selon les formes qu'elle prescrit. Surtout, son second alinéa encadre strictement l'arrestation : à l'exclusion de l'hypothèse du flagrant délit, aucune arrestation ne peut légalement intervenir sans être fondée sur une ordonnance motivée émanant d'un juge, acte juridictionnel qui doit impérativement être signifié à la personne concernée au moment même de son arrestation ou, au plus tard, dans un délai maximal de vingt-quatre heures. Le requérant rattachait manifestement à ce texte son interpellation matinale et sa garde au secret au Palais du Gouvernement sans mandat judiciaire. Deuxièmement, le sieur B. invoquait l'article 7 de la Constitution, disposition consacrant le principe de la légalité des peines, aux termes de laquelle aucune peine ne saurait être ni établie ni appliquée autrement qu'en vertu d'une loi. Troisièmement, la requête s'appuyait sur l'article 8 du texte constitutionnel, qui sanctuarise l'inviolabilité du domicile. Cet article interdit toute visite domiciliaire qui n'aurait pas lieu dans un cas expressément prévu par le législateur et dans le respect scrupuleux des formes légales prescrites. L'introduction des deux fonctionnaires de la Sûreté à six heures vingt du matin sans ordonnance de justice était directement visée par ce moyen. Quatrièmement et dernièrement, le requérant mobilisait l'article 10 de la Constitution. Cette disposition garantit, outre la liberté des cultes et de leur exercice public, « la liberté de manifester ses opinions, en toute matière », sous la seule réserve de la répression des délits qui seraient commis à l'occasion de l'usage de ces libertés. Par l'invocation de cet article, le sieur B. entendait contester la régularité constitutionnelle de l'injonction qui lui aurait été faite par le Ministre d'État de mettre un terme à son activité syndicale et d'ordonner la cessation du mouvement de grève. La nature exacte de la mesure réparatrice ou d'annulation sollicitée in fine par le requérant dans le dispositif de sa requête n'est pas reproduite dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), le Tribunal Suprême ayant circonscrit son examen à la seule question de sa compétence. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le sieur B. confrontait la haute juridiction à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. Le problème de droit pouvait être formulé de la manière suivante : le Tribunal Suprême, institué pour statuer sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés constitutionnels, est-il compétent pour connaître d'agissements matériels et d'ordres imputés à des agents de la force publique et à une autorité gouvernementale, lorsque ces faits, à les supposer établis, sont susceptibles de revêtir une qualification pénale et de constituer des infractions réprimées par le Code pénal ? Au cœur de cette interrogation se trouvait l'interprétation et la mise en œuvre de la clause de subsidiarité ou d'attribution résiduelle de compétence énoncée à l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par celle du 15 juin 1946), prise pour l'application de l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911. En effet, si ce texte confère au Tribunal Suprême une compétence souveraine pour sanctionner les atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la Constitution, il assortit immédiatement cette attribution d'une restriction majeure : seules relèvent du juge constitutionnel les atteintes « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires ». Dès lors, la juridiction devait déterminer la méthode d'identification de la compétence des tribunaux ordinaires. Fallait-il s'arrêter à la qualification constitutionnelle donnée aux faits par le requérant dans sa requête — à savoir l'atteinte à la liberté individuelle, à l'inviolabilité du domicile et à la liberté d'opinion — pour retenir la compétence du juge constitutionnel, ou appartenait-il au Tribunal Suprême de procéder lui-même à une requalification juridique virtuelle des faits allégués au regard du droit pénal commun, afin de vérifier si les juridictions répressives ou civiles ordinaires n'étaient pas naturellement investies du pouvoir d'en connaître ? C'est toute l'articulation entre la protection constitutionnelle des libertés publiques et la sanction pénale des voies de fait ou actes arbitraires commis par les agents de l'autorité publique qui se trouvait ainsi posée. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question et décliner sa compétence, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur formelle, structuré en cinq temps parfaitement distincts. Dans un premier temps, la haute juridiction pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre normatif gouvernant son office. Elle vise l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911 qui l'a instituée, et cite littéralement les termes de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946). Il en ressort que la compétence du Tribunal Suprême en matière de protection des droits fondamentaux du Titre II de la Constitution n'est pas générale et absolue, mais résiduelle : elle s'arrête là où commence la compétence des « tribunaux ordinaires ». Dans un deuxième temps, le Tribunal expose la mineure factuelle et les prétentions constitutionnelles du requérant. Il résume avec précision les allégations du sieur B. relatives aux événements du 7 février 1952 (introduction domiciliaire sans ordonnance de justice par deux fonctionnaires de la Sûreté, conduite forcée et garde au secret au Palais du Gouvernement, injonction du Ministre d'État concernant l'activité syndicale et la grève). Il reproduit ensuite in extenso les quatre articles constitutionnels invoqués par le demandeur (articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution de 1911), donnant ainsi acte au requérant de la parfaite correspondance thématique entre les griefs formulés (arrestation arbitraire, violation de domicile, entrave à la liberté d'opinion) et les garanties proclamées par la charte fondamentale. C'est dans le troisième temps de sa motivation que réside l'apport décisif du raisonnement juridictionnel. Le Tribunal Suprême refuse de se laisser lier par le seul prisme constitutionnel adopté par le requérant. Il procède à une confrontation directe entre les faits allégués — pris dans leur matérialité brute et sous réserve de leur preuve (« s'ils venaient à être établis ») — et les dispositions du Code pénal monégasque. La juridiction relève ainsi que ces faits « seraient susceptibles de caractériser les infractions prévues par les articles 96 et 146 du Code pénal monégasque », textes qu'elle prend soin de citer intégralement dans sa décision. L'examen de ces deux dispositions répressives révèle une adéquation étroite avec les faits dénoncés par le sieur B. D'une part, l'article 96 du Code pénal réprime de la peine de la dégradation civique le fait, pour tout fonctionnaire public ou agent du Gouvernement, d'avoir « ordonné ou fait quelque acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou de plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». Cette incrimination couvre tant l'arrestation et la détention arbitraire au Palais du Gouvernement que les atteintes plus larges aux droits garantis par les lois et institutions. Qui plus est, le second alinéa de l'article 96 règle la question de la chaîne de commandement administratif et gouvernemental : il prévoit un mécanisme d'exemption de peine au profit du subordonné qui justifie avoir agi par ordre de ses supérieurs dans une matière relevant de leur ressort et pour laquelle l'obéissance hiérarchique était due, la sanction pénale étant alors reportée et « appliquée seulement aux supérieurs qui auront donné l'ordre ». Par cette citation intégrale incluant le second alinéa, le Tribunal Suprême montre que le droit pénal appréhende non seulement l'action matérielle des agents d'exécution (les deux fonctionnaires de la Sûreté), mais également l'intervention décisionnelle de l'autorité supérieure (le Ministre d'État). D'autre part, l'article 146 du Code pénal incrimine spécifiquement la violation de domicile commise par une personne dépositaire de l'autorité publique. Il punit d'un emprisonnement de six jours à un an et d'une amende de 16 à 500 francs tout fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire, officier de justice ou de police, ou commandant ou agent de la force publique qui, agissant ès qualités, « se sera introduit dans le domicile d'un habitant, contre le gré de celui-ci hors les cas prévus par la loi, et sans les formalités qu'elle a prescrites ». Ce texte renvoie in fine au mécanisme d'imputation hiérarchique du second alinéa de l'article 96. L'hypothèse de l'introduction matinale des deux agents de la Sûreté au domicile du sieur B. sans ordonnance judiciaire correspond exactement aux éléments constitutifs de ce délit. Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette qualification pénale virtuelle : puisque les faits dénoncés comme des atteintes aux droits et libertés constitutionnels tombent sous le coup des articles 96 et 146 du Code pénal, ils « entrent en vertu des textes précités, dans la compétence des tribunaux ordinaires ». Les juridictions de droit commun (et notamment les juridictions répressives ou civiles statuant sur les conséquences de ces infractions) sont donc naturellement compétentes pour en connaître. Enfin, dans un cinquième temps, faisant application de la règle d'exclusion posée à l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911, le Tribunal Suprême conclut à sa propre incompétence ratione materiae pour statuer sur le recours dont il est saisi, ce qui le dispense d'examiner « les autres demandes, moyens et conclusions des parties ». Bien que la requête soit formellement déclarée recevable en la forme (« Reçoit le sieur B. en son recours »), l'obstacle de l'incompétence ferme définitivement la voie du prétoire constitutionnel au requérant, lequel supporte la charge des dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême est formulé dans les termes exacts suivants : > « Par ces motifs : > Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres demandes, moyens et conclusions des parties ; > Reçoit le sieur B. en son recours ; > Se déclare incompétent ; > Condamne le sieur B. aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 mai 1952 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon historique majeur dans la compréhension de l'office du juge constitutionnel monégasque sous le régime de la Constitution du 5 janvier 1911. Institué par l'article 14 de cette charte constitutionnelle — ce qui en fait historiquement l'une des toutes premières juridictions constitutionnelles spécialisées au monde —, le Tribunal Suprême voyait ses attributions précisées par l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, telle que modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946. L'arrêt commenté illustre de manière topique la conception stricte de la subsidiarité du recours constitutionnel qui prévalait dans cet état du droit positif monégasque. L'enseignement fondamental de cette décision réside dans l'articulation entre la norme constitutionnelle et la norme pénale comme critère de répartition des compétences juridictionnelles. Le Titre II de la Constitution de 1911 proclamait un ensemble de droits fondamentaux classiques d'inspiration libérale : garantie de la liberté individuelle contre les poursuites et arrestations arbitraires (article 6), principe de légalité des délits et des peines (article 7), inviolabilité du domicile (article 8), liberté des cultes et liberté de manifester ses opinions (article 10). Toutefois, la garantie juridictionnelle de ces droits n'était pas monopolisée par le Tribunal Suprême. Le législateur constituant et organique de 1911 avait conçu l'intervention du Tribunal Suprême comme une voie de droit complémentaire, destinée à combler les lacunes de la protection juridictionnelle ordinaire, et non à s'y substituer. En énonçant que le Tribunal Suprême ne statue que sur les atteintes aux droits et libertés « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 instaurait une véritable exception de recours parallèle ou, plus exactement, une règle d'incompétence absolue du juge constitutionnel dès lors qu'un juge de droit commun pouvait être saisi. L'apport de l'arrêt du 29 mai 1952 est de démontrer comment cette règle opère face à des agissements matériels graves de l'exécutif et de la police administrative. Paradoxalement, c'est la gravité même des faits allégués par le sieur B. qui fonde l'incompétence de la juridiction suprême. En effet, parce que l'introduction sans titre judiciaire au domicile d'un habitant et la séquestration au secret au Palais du Gouvernement dépassent le stade de la simple illégalité administrative pour basculer dans l'arbitraire réprimé par le Code pénal (articles 96 et 146), ces agissements cessent de relever du contentieux constitutionnel spécifique pour intégrer le giron naturel du juge ordinaire, gardien de la liberté individuelle et de la propriété privée par le biais de la répression pénale. Une analyse attentive du raisonnement du Tribunal Suprême permet d'observer une nuance dans le traitement des différents griefs invoqués par le requérant. Le sieur B. dénonçait trois séries de faits : la violation de son domicile (rattachée à l'article 8 de la Constitution), son arrestation suivie d'une garde au secret (rattachée aux articles 6 et 7), et enfin l'ordre intimé par le Ministre d'État de cesser son activité syndicale et de mettre fin à la grève (rattaché à l'article 10 sur la liberté d'opinion). Pour décliner sa compétence, le Tribunal mobilise deux textes du Code pénal : l'article 146, qui correspond exactement à la violation de domicile, et l'article 96, qui punit tout « acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou de plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». La formulation très large de l'article 96 du Code pénal — qui vise non seulement les atteintes à la liberté individuelle (la détention au secret), mais aussi tout acte attentatoire « aux lois et institutions de la Principauté » — permet au Tribunal Suprême d'englober l'intégralité de la séquence factuelle du 7 février 1952, y compris les pressions exercées par le Ministre d'État lors de l'entrevue finale, dans le champ d'application virtuel de la loi pénale. De surcroît, la référence explic
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 1983, n° 25047 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 14 juin 1983, n° 25047 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1983/06-14-25047)) --- ## Faits Le Centre Hospitalier Princesse Grace de Monaco, établissement public, employait un personnel dont le statut relevait jusqu'alors du droit privé, organisé notamment par la Convention collective conclue le 11 février 1947 entre la Commission Administrative de l'Hôpital de Monaco et le Syndicat du personnel hospitalier, ainsi que par un arrêté du 17 avril 1963. Par l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, le Gouvernement princier a entendu substituer à ce régime de droit privé un statut de droit public applicable à l'ensemble du personnel dudit établissement. Cette ordonnance portait notamment sur les conditions d'exercice de l'action syndicale, le régime des congés, la création de commissions paritaires en lieu et place d'un comité technique paritaire antérieur, et organisait l'intégration des agents dans un cadre statutaire propre à l'établissement. Deux agents, le sieur V. et la demoiselle T., agissant au nom du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace ainsi que du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre, ont contesté la légalité de cette ordonnance souveraine, estimant qu'elle procédait d'un détournement de compétence au détriment du législateur et méconnaissait plusieurs droits et libertés constitutionnellement garantis. --- ## Procédure Par requête en date du 6 octobre 1982, les requérants ont saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. La cause, après échange de mémoires — contre-requête du Ministre d'État du 7 décembre 1982, réplique des requérants du 7 janvier 1983, duplique du Ministre d'État du 10 février 1983 —, a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 21 février 1983 devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière. L'audience a été tenue sous la présidence du Vice-Président Monsieur Louis Pichat en son rapport. Les parties ont été entendues en leurs observations respectives : Maître Luc Thaler pour les syndicats requérants, Maître George pour le Ministre d'État. Monsieur le Procureur Général a présenté ses conclusions. Les requérants soutenaient, à l'appui de leurs demandes : 1. que l'Ordonnance souveraine attaquée avait conféré aux agents de l'hôpital un statut de fonctionnaires publics en violation de l'article 51 de la Constitution, lequel réservait à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ; 2. que cette ordonnance méconnaissait le principe d'égalité des Monégasques devant la loi posé à l'article 17 de la Constitution, en soumettant les agents hospitaliers à un régime exorbitant du droit commun sans justification ; 3. qu'elle portait atteinte à la liberté syndicale garantie par l'article 28 de la Constitution, en s'abstenant de prévoir la mise à disposition de locaux syndicaux et la rémunération des heures de délégation ; 4. qu'elle violait la législation du travail en matière de congés et en supprimant le Comité technique paritaire ; 5. qu'elle supprimait des droits acquis découlant de la Convention collective du 11 février 1947 et de l'arrêté du 17 avril 1963. Le Ministre d'État concluait au rejet, faisant valoir que l'ordonnance trouvait son fondement légal dans l'article 17 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, que la jurisprudence du Tribunal Suprême du 20 juin 1979 avait admis le pouvoir réglementaire général d'application de la loi, et que les divers moyens soulevés étaient soit irrecevables, soit non fondés. --- ## Question de droit La décision soulève quatre questions de droit distinctes, dont la première est d'une importance constitutionnelle particulière : **Première question :** L'article 51 de la Constitution de Monaco, qui réserve à la loi la fixation des « obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires », s'étend-il aux agents des établissements publics ne relevant pas du statut général des fonctionnaires de l'État institué par la loi n° 975 du 12 juillet 1975, et, dans l'affirmative, la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics constituait-elle une habilitation législative suffisante pour permettre au Gouvernement d'édicter par voie d'ordonnance souveraine le statut de ces agents ? **Deuxième question :** Le principe d'égalité des Monégasques devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution, est-il méconnu lorsqu'est institué, pour le personnel d'un établissement public hospitalier, un régime statutaire de droit public distinct à la fois du statut général des fonctionnaires et du droit commun du travail ? **Troisième question :** Les dispositions d'un texte réglementaire qui reconnaissent expressément l'action syndicale mais s'abstiennent d'en définir les modalités d'application — notamment l'attribution de locaux et la rémunération des heures de délégation — portent-elles atteinte à la garantie constitutionnelle de l'action syndicale prévue à l'article 28 de la Constitution ? **Quatrième question :** Les agents d'un service public peuvent-ils opposer à l'autorité réglementaire compétente des droits acquis tirés d'une convention collective de droit privé antérieurement applicable, afin de faire obstacle à la modification de leur statut ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, délibérant en Assemblée Plénière, rejette l'ensemble des moyens soulevés et déboute les requérants. ### Sur la compétence normative au regard de l'article 51 de la Constitution Le Tribunal Suprême commence par affirmer, de manière décisive, que la notion de « fonctionnaire » au sens de l'article 51 de la Constitution ne se réduit pas aux seuls agents relevant du statut général de l'État institué par la loi du 12 juillet 1975. Il juge que l'interprétation restrictive proposée par le Ministre d'État « exclut à tort de son champ d'application des agents publics qui, n'occupant pas des emplois d'État, ont, toutefois, la qualité de fonctionnaires et dont le statut ne peut, dès lors, être fixé que par la loi ». Cette affirmation constitue un apport jurisprudentiel de première importance : la réserve de loi posée par l'article 51 concerne toute catégorie d'agents publics ayant la qualité de fonctionnaire, indépendamment du rattachement organique à l'État central. Toutefois, cette réserve de compétence législative n'emporte pas annulation de l'ordonnance attaquée. En effet, le Tribunal procède à une lecture combinée des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 sur les établissements publics. Il observe que l'article 8 de cette loi a attribué la qualité d'« agents publics » — et non de « fonctionnaires » — aux personnels des établissements publics ne relevant pas d'un statut de fonctionnaire, et que l'article 17 a prévu, pour ces agents, soit un statut de droit public, soit un régime de droit privé, en habilitant le Gouvernement à en fixer les modalités par ordonnance souveraine. Le Tribunal en déduit que cette habilitation législative demeurait cantonnée au cas des « agents non fonctionnaires des établissements publics », de sorte que le Gouvernement n'avait pas outrepassé les limites de la délégation consentie par le législateur, quand bien même les dispositions statutaires édictées s'apparentaient matériellement à un régime de fonctionnaires. Les requérants ne pouvaient donc « soutenir que ladite Ordonnance serait intervenue en violation de l'article 51 de la Constitution ». ### Sur le principe d'égalité Le Tribunal Suprême retient une conception strictement formelle du principe d'égalité inscrit à l'article 17 de la Constitution. L'égalité de traitement n'est exigée qu'entre agents « se trouvant dans des situations identiques » au sein d'une même administration. L'ordonnance attaquée ayant établi un régime statutaire uniforme applicable à l'ensemble du personnel remplissant les conditions de l'article 1er, sans discrimination entre agents de même grade se trouvant en même situation, le moyen tiré de la violation de l'article 17 est écarté. Le Tribunal précise en outre que les agents concernés, qui ne sont ni fonctionnaires de l'État ni salariés de droit privé, ne sauraient revendiquer l'application du statut général de la fonction publique ou du droit commun du travail au titre de l'égalité constitutionnelle. ### Sur la liberté syndicale Le Tribunal rappelle que l'article 28 de la Constitution garantit l'action syndicale en tant que principe, mais non ses modalités concrètes d'exercice. Il constate que l'article 13 de l'Ordonnance souveraine attaquée reconnaît expressément aux agents du Centre Hospitalier l'exercice de cette action pour la défense de leurs droits et intérêts professionnels. L'absence de dispositions relatives à la mise à disposition de locaux syndicaux et à la rémunération des périodes d'absence autorisée ne constitue pas une atteinte au droit constitutionnellement garanti, ces éléments relevant de simples « modalités d'application d'un principe qui, seul, est posé par la Constitution ». ### Sur les atteintes à la législation du travail Le Tribunal rejette l'ensemble des moyens tirés d'une violation de la législation du travail. D'une part, la loi du 16 mars 1963 sur le salaire, qui garantit aux salariés le bénéfice de conditions matérielles au moins équivalentes à celles pratiquées dans la région économique voisine, est expressément limitée aux « personnels employés dans les entreprises privées » et ne s'étend pas aux agents publics. D'autre part, les moyens tirés d'une incompatibilité de l'article 70 de l'ordonnance relatif aux congés annuels avec la loi du 15 juillet 1965, et d'une violation de l'article 7 de la même ordonnance, sont rejetés « à défaut d'une quelconque précision ». Enfin, la création par l'ordonnance de commissions paritaires compétentes pour examiner les questions individuelles des agents satisfait au principe de participation du personnel. ### Sur les droits acquis Le Tribunal Suprême adopte une position de principe en matière de droits acquis des agents publics, réaffirmant une règle classique du droit de la fonction publique : « le statut des fonctionnaires et agents publics peut, à tout moment, être modifié par l'autorité compétente sans que ceux-ci puissent se prévaloir d'un droit quelconque au maintien des règles antérieures ». Le Tribunal relève au surplus que les dispositions de la Convention collective du 11 février 1947 ont été remplacées par les dispositions de l'ordonnance souveraine, à l'exception de certains droits à retraite maintenus à titre transitoire par l'article 89 de ladite ordonnance. Les requérants n'invoquaient par ailleurs aucun texte législatif auquel le nouveau statut aurait dérogé. ### Dispositif > « La requête du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace et du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge des requérants, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. Une définition extensive de la notion constitutionnelle de « fonctionnaire » L'apport doctrinal le plus saillant de cette décision réside dans l'interprétation que le Tribunal Suprême donne de l'article 51 de la Constitution monégasque. En refusant de cantonner la notion de « fonctionnaire » aux seuls agents soumis à la loi du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture fonctionnelle et extensive de la réserve de loi constitutionnelle. Cette approche rappelle la conception retenue dans d'autres systèmes juridiques proches — notamment en droit français, où le Conseil d'État puis le Conseil constitutionnel ont progressivement étendu la compétence législative à l'ensemble des agents des personnes publiques — tout en l'adaptant aux spécificités de l'ordre juridique monégasque. L'enjeu est considérable : si le Tribunal avait retenu l'interprétation restrictive du Gouvernement, la réserve de loi posée par l'article 51 n'aurait eu qu'une portée symbolique, limitée aux seuls fonctionnaires de l'État stricto sensu, laissant le pouvoir réglementaire libre d'organiser à sa guise le statut de l'ensemble des agents des nombreux établissements publics de la Principauté. En affirmant au contraire que la réserve de loi s'impose dès lors que des agents publics ont « la qualité de fonctionnaires », le Tribunal Suprême protège l'exigence d'une définition législative des obligations, droits et garanties fondamentaux de ces catégories d'agents, indépendamment de leur rattachement à l'État ou à un établissement public. Cette interprétation est néanmoins assortie d'un tempérament important : la réserve de loi n'exclut pas la délégation législative au profit du pouvoir réglementaire, dès lors que cette délégation est suffisamment précise quant à son champ d'application. C'est précisément ce mécanisme qui permet en l'espèce au Tribunal de valider l'ordonnance souveraine attaquée, en dépit de sa nature apparemment « fonctionnarisante ». ### II. La distinction entre agents fonctionnaires et agents publics non fonctionnaires des établissements publics La décision opère une distinction de nature constitutionnelle entre deux catégories d'agents des établissements publics, dont les fondements sont dégagés de la combinaison des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 : - les agents ayant la qualité de **fonctionnaires**, dont le statut ne peut être fixé que par la loi, en application de l'article 51 de la Constitution ; - les agents publics **non fonctionnaires**, dont le statut peut, en vertu d'une habilitation législative, être déterminé par voie d'ordonnance souveraine. Cette distinction, qui se dégage avec clarté du considérant central de la décision, structure durablement le droit de la fonction publique monégasque. Elle conduit à admettre que la voie réglementaire reste ouverte pour organiser le statut des agents publics non fonctionnaires des établissements publics, à la condition que la loi ait expressément prévu et délimité cette habilitation. On notera toutefois la tension inhérente à la solution retenue : le Tribunal reconnaît que l'ordonnance souveraine confère à ces agents un statut « dont les dispositions s'apparentent à celles applicables à des fonctionnaires », sans pour autant en déduire une violation de la réserve de loi. La distinction formelle entre la qualité d'agent public et la qualité de fonctionnaire permet de justifier ce résultat, mais elle soulève la question de savoir si une réserve de loi peut être ainsi contournée par le seul biais d'une qualification juridique différente de personnels placés dans une situation matériellement équivalente. ### III. L'interprétation de la liberté syndicale constitutionnelle : principe versus modalités La position retenue par le Tribunal Suprême en matière de liberté syndicale est d'une importance pratique certaine. En distinguant le **principe** constitutionnel de l'action syndicale — garanti par l'article 28 de la Constitution — et ses **modalités d'application** — qui peuvent être réglées par voie infra-constitutionnelle, voire rester silencieuses —, le Tribunal délimite avec précision la sphère de la garantie constitutionnelle. Un texte réglementaire qui consacre formellement le droit à l'action syndicale ne viole pas la Constitution du seul fait qu'il ne prévoit pas les facilités matérielles nécessaires à l'exercice effectif de ce droit, telles que la mise à disposition de locaux ou la rémunération des heures de délégation. Cette approche, cohérente avec la distinction classique entre droits-libertés et droits-créances, pourrait cependant être critiquée en ce qu'elle risque de vider la garantie constitutionnelle de son effectivité : la reconnaissance formelle d'un droit sans les conditions matérielles de son exercice constitue, dans certains systèmes juridiques comparés, une atteinte à la substance du droit garanti. Le Tribunal Suprême ne retient pas cette lecture, s'en tenant à un contrôle de l'existence normative du droit dans le texte attaqué, sans vérifier les conditions de son effectivité. ### IV. La règle de l'absence de droits acquis dans la fonction publique La décision réaffirme avec une netteté particulière le principe, traditionnel en droit de la fonction publique, selon lequel les agents publics ne disposent d'aucun droit acquis au maintien d'un statut déterminé. Cette règle, qui trouve ses fondements dans les nécessités du service public et dans la primauté de l'intérêt général sur les intérêts individuels, s'applique ici de manière remarquable à des agents qui relevaient jusqu'alors d'un régime de droit privé organisé par une convention collective. Le Tribunal ne reconnaît aucune valeur protectrice à la Convention collective du 11 février 1947, dès lors que l'ordonnance souveraine s'y est substituée en vertu d'une habilitation législative valide. Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre, pour la Principauté de Monaco, la règle de la mutabilité du statut des agents publics, comparable à celle retenue par le Conseil d'État français dans sa jurisprudence constante depuis le célèbre arrêt *Demoiselle Minaire* (CE, 24 juin 1960). L'autorité compétente pour édicter le statut dispose en permanence du pouvoir de le modifier ou de le réformer, et les agents ne peuvent lui opposer aucun droit acquis au maintien des dispositions antérieures, que celles-ci résultent d'un acte unilatéral ou, comme en l'espèce, d'une convention collective. Il faut noter toutefois que le Tribunal tempère implicitement cette règle en relevant que l'article 89 de l'ordonnance souveraine attaquée a maintenu, à titre transitoire, les droits à retraite antérieurement acquis par certains agents au titre de la convention collective. Ce maintien transitoire, opéré par le texte même qui abroge la convention, illustre que si le principe de l'absence de droits acquis est juridiquement absolu, la pratique administrative conduit souvent à ménager des dispositions transitoires pour atténuer les effets des réformes statutaires. ### V. Portée processuelle : la recevabilité des moyens de constitutionnalité La décision présente également un intérêt du point de vue du droit processuel constitutionnel monégasque. Le Ministre d'État avait soulevé une fin de non-recevoir tenant à ce que le moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, présenté dans la réplique et non dans la requête initiale, constituait une demande nouvelle fondée sur une cause juridique distincte et était donc tardif. Il avait également soutenu que, dans le cadre d'un recours en annulation d'une mesure d'application d'une loi, le Tribunal Suprême ne pouvait contrôler la conformité de cette loi à des dispositions constitutionnelles situées en dehors du Titre III de la Constitution, en application de l'article 90-A. Le Tribunal Suprême écarte ces fins de non-recevoir sans les examiner explicitement, en jugeant qu'il n'est « pas besoin de statuer » sur elles, dans la mesure où les moyens sont rejetés au fond. Cette technique — qui évite au Tribunal de trancher des questions processuelles potentiellement délicates — prive la doctrine d'un précédent utile sur les limites du contrôle de constitutionnalité exercé par le Tribunal Suprême dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir visant un acte réglementaire d'application d'une loi. ### VI. Une décision fondatrice dans la construction du droit public monégasque Au regard de l'ensemble des questions qu'elle tranche, la décision du 14 juin 1983 occupe une place fondatrice dans le corpus jurisprudentiel du Tribunal Suprême de Monaco. Elle témoigne d'une juridiction constitutionnelle soucieuse de définir avec rigueur les frontières entre domaine de la loi et domaine du règlement dans un secteur — le statut des agents publics — particulièrement sensible aux évolutions institutionnelles et aux revendications sociales. La solution adoptée, qui valide l'ordonnance souveraine tout en posant des principes d'interprétation constitutionnelle contraignants pour l'avenir, révèle la volonté du Tribunal de préserver l'efficacité de l'action gouvernementale dans la gestion des établissements publics, sans pour autant sacrifier les exigences de la légalité constitutionnelle. En cela, cette décision illustre une démarche de contrôle à la fois ferme dans ses principes et prudente dans ses effets, caractéristique d'une juridiction constitutionnelle de petite dimension soucieuse
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21018 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21018 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21018)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 10 mars 2023 s'inscrit dans les suites d'un vaste projet d'aménagement culturel et immobilier sur le domaine public de l'État monégasque, dont la genèse remonte à près d'une décennie. Le 5 septembre 2014, l'État de Monaco a conclu un protocole d'accord tripartite avec une société anonyme monégasque de projet, la S.A.M. S., appartenant au groupe C. (et devenue par la suite la S.A.M. C. I.), ainsi qu'avec Monsieur Franck G., archéologue sous-marin. Cette convention avait pour objet la conception, le financement et la réalisation d'une opération d'urbanisation sur le terre-plein d'enracinement de la jetée Rainier III. Le projet comportait deux volets principaux : d'une part, la création d'un équipement muséal consacré au monde de l'archéologie sous-marine, dénommé « Centre de l'Homme et de la Mer » (CHM), destiné à abriter et présenter au public la collection d'œuvres et d'objets de Monsieur G. (laquelle devait faire l'objet d'une donation à titre gratuit à l'État) ; d'autre part, l'édification par le promoteur privé de bâtiments à usage de logements privés, de commerces, de bureaux, de parkings et d'une esplanade publique. La réalisation de cette opération nécessitant le déclassement préalable du terrain d'assiette, le Conseil National a été saisi dès le mois de février 2015 d'un projet de loi de désaffectation. Toutefois, il est apparu que le projet architectural tel que conçu rendait impossible la tenue des Grands Prix automobiles de Monaco. Pour ce motif, le projet a été abandonné, le projet de loi de désaffectation a été retiré et, en 2017, le Ministre d'État a procédé au retrait unilatéral de la signature de l'État de ce contrat. Cette décision administrative a généré un important contentieux indemnitaire. Saisi par la S.A.M. C. I., le Tribunal Suprême a rendu une première décision (n° 2018-08) le 29 novembre 2018. La haute juridiction a alors considéré que, bien que la réalisation du projet fût subordonnée au vote d'une loi de désaffectation par le Conseil National, la société contractante pouvait se prévaloir d'une espérance légitime de bénéficier des contreparties économiques issues de l'exécution du protocole du 5 septembre 2014. Le Tribunal a jugé que si le retrait de la signature de l'État était inspiré par un motif d'intérêt général lié au maintien des courses automobiles de renommée internationale, cette mesure unilatérale avait anéanti rétroactivement les effets produits par le contrat durant plusieurs années sans prévoir d'indemnisation, portant ainsi une atteinte disproportionnée au droit de propriété et au principe de sécurité juridique garantis par la Constitution. Une expertise a alors été ordonnée pour évaluer les préjudices. Alors que le collège expertal présidé par Monsieur R. R. avait chiffré le préjudice de la société à 264 630 000 euros, le Tribunal Suprême a, par une seconde décision en date du 25 juin 2020, condamné l'État de Monaco à verser à la S.A.M. C. I. une indemnité de 136 992 000 euros, majorée des intérêts légaux capitalisés à compter du 23 février 2018 (créance dont le montant actualisé atteignait environ 165 millions d'euros lors de la présente instance). Parallèlement, Monsieur Franck G. a introduit devant le Tribunal Suprême un recours indemnitaire similaire, toujours pendant au moment des faits, réclamant la condamnation de l'État au paiement de la somme de 162,82 millions d'euros outre les intérêts de retard. Afin de résoudre cette situation financièrement lourde et de permettre la réalisation des équipements initialement souhaités, l'État a repris les négociations avec la S.A.M. C. I. et Monsieur G. en vue d'élaborer un projet redimensionné. Ce nouveau projet a été conçu de manière à garantir la pérennité de l'organisation des Grands Prix automobiles et à préserver l'accès des services de secours. Le programme révisé comprenait : * La création du musée (Centre de l'Homme et de la Mer) d'une surface d'environ 5 400 m² pour accueillir les collections données par Monsieur G., géré sans frais pour l'État pendant 15 ans par une société créée par le promoteur ; * Une esplanade de plain-pied d'environ 3 700 m² et des espaces couverts modulables d'environ 2 100 m² utilisables pour les Grands Prix et d'autres manifestations ; * Un bâtiment à usage de commerces, de bureaux et de logements privés d'une superficie totale de 18 100 m² ; * Un immeuble d'environ 3 000 m² (ou 3 100 m² selon les écritures) comprenant des commerces et 23 logements domaniaux ; * Des locaux de 1 500 m² destinés au relogement des professionnels du port et de la Police maritime (ou municipale) ; * Une liaison mécanisée par ascenseurs reliant le site au quartier de Monaco-Ville ; * Des jardins publics d'environ 2 000 m² et 182 places de stationnement. L'économie générale de ce nouvel accord reposait sur d'importantes contreparties au profit de l'État. Outre l'abandon par la S.A.M. C. I. de sa créance indemnitaire issue de l'arrêt du 25 juin 2020 et le désistement prévu de Monsieur G. de son instance en cours, le promoteur s'engageait à remettre à l'État, par voie de dation en paiement en l'état futur d'achèvement (simultanément à la cession future du terrain d'assiette par acte authentique une fois les autorisations de construire purgées de tout recours), les locaux du musée, l'esplanade, les espaces modulables, les jardins, les ascenseurs, les locaux de la police et des professionnels du port, l'immeuble de logements domaniaux, ainsi que la pleine propriété de l'intégralité du deuxième étage de l'immeuble de logements privés (soit environ 1 870 m²) accompagné de 20 places de parking (le tout valorisé à 118 millions d'euros). S'y ajoutaient le versement d'une soulte en numéraire de 10 millions d'euros à l'État, une dotation de 15 millions d'euros pour le financement et l'exploitation sur cinq ans du pôle scientifique du musée, un paiement additionnel de 2,68 millions d'euros à cette entité, et la capitalisation à hauteur de 9 millions d'euros de la société d'exploitation du pôle muséal. Enfin, à la demande expresse du Conseil National lors des débats parlementaires, une « clause de sauvegarde » inédite a été intégrée, prévoyant le reversement à l'État d'une soulte supplémentaire correspondant à 30 % de la part de marge nette supplémentaire (« surprofits ») éventuellement réalisée par le promoteur par rapport aux évaluations initiales. La mise en œuvre de ce projet révisé exigeant la désaffectation partielle du domaine public sur l'Esplanade des Pêcheurs, le Gouvernement Princier a déposé un projet de loi en ce sens le 29 mars 2022. Adoptée par le Conseil National le 27 juillet 2022 et promulguée par le Prince Souverain le 28 juillet 2022, la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 (publiée au *Journal de Monaco* le 12 août 2022) comporte un article unique prononçant, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13 282,90 m² située sur l'Esplanade des Pêcheurs, le Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et une partie du Quai Antoine Ier. C'est précisément cette loi qui fait l'objet du recours en annulation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 30 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-31, la société civile immobilière (S.C.I.) E., représentée par son gérant Monsieur P. P., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 et à la condamnation de l'État aux dépens. Le déroulement de l'instruction a été marqué par plusieurs incidents procéduraux notables : 1. Par deux ordonnances du 3 octobre 2022, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur, et a fait usage de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour réduire les délais de dépôt de la réplique et de la duplique à quinze jours en raison de l'urgence. 2. Par une ordonnance de « soit-communiqué » du 12 octobre 2022, prise sur le fondement de l'article 18 de la même Ordonnance Souveraine, le Président a ordonné la communication de la procédure à la S.A.M. C. I. (anciennement S.) et à Monsieur Franck G., lesquels ont déposé des observations en intervention volontaire au soutien de l'État les 6 et 7 décembre 2022. 3. La S.C.I. E. a introduit une demande de récusation à l'encontre de Monsieur Didier Linotte, Président du Tribunal Suprême, laquelle a été rejetée par une décision du Tribunal Suprême du 19 décembre 2022. Au soutien de la recevabilité de son action, la S.C.I. E. invoque un double intérêt à agir. D'une part, un intérêt urbanistique et patrimonial : elle est propriétaire de l'immeuble « Le Quai Kennedy » (situé 1, boulevard Louis II, en bordure du port Hercule, face au quai concerné), dont elle loue les appartements et dont la vue sur mer ainsi que la valorisation seraient gravement affectées par les futures constructions. D'autre part, un intérêt économique de concurrent évincé : ayant pour objet social la promotion immobilière, participant au projet majeur *Mareterra* et siégeant au Syndicat des promoteurs de Monaco, elle estime qu'elle aurait été éligible à candidater si une mise en concurrence avait été organisée. Sur le fond, la société requérante développe une argumentation articulée autour de la violation des droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution (et des principes participant à leur garantie, à l'instar de la jurisprudence issue de la décision du 29 novembre 2018), en s'appuyant largement sur une analogie avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel français relative à la protection constitutionnelle du domaine public et de la commande publique : * **Sur la violation de la liberté individuelle (article 19 de la Constitution) :** La requérante soutient que la désaffectation prononcée par la loi ne repose sur aucune constatation factuelle préalable de ce que la parcelle ne serait plus affectée à l'usage direct du public. Le terrain demeurant accessible aux usagers qui y exercent leur liberté d'aller et venir, la loi méconnaîtrait leur « droit de propriété collectif » et la liberté individuelle. * **Sur la violation du droit de propriété publique (article 24 de la Constitution) :** Selon la S.C.I. E., le déclassement d'un bien du domaine public doit répondre à un motif d'intérêt général prépondérant et ne pas conduire à une cession à un prix inférieur à sa valeur. Or, l'opération serait essentiellement spéculative et d'intérêt privé (la surface des logements privés et commerces excédant largement celle du musée), les contreparties seraient insuffisantes (le taux de la clause de sauvegarde ayant été abaissé de 50 % à 30 % uniquement pour éviter à l'État de décaisser l'indemnité fixée par le juge en 2020), l'opération était sécable, et la loi a été votée sur la base d'un simple projet de convention non publié, non définitif et modifiable par avenants, équivalant à un « chèque en blanc ». * **Sur la violation du principe d'égalité (article 17 de la Constitution) :** L'attribution de gré à gré de l'opération immobilière à un unique promoteur sans appel d'offres ni mise en concurrence préalable méconnaîtrait l'égal accès aux contrats publics et priverait l'État de la garantie d'obtenir les meilleures contreparties financières. Dans sa réplique du 3 janvier 2023, la requérante conteste en outre la régularité de la procédure (défaut de motivation de l'urgence justifiant la réduction des délais, violation du droit à un procès équitable garanti par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme du fait de l'absence de recours contre cette ordonnance et contre la communication de la procédure à des tiers) et sollicite, à titre subsidiaire avant-dire droit, une mesure d'instruction visant à enjoindre à l'État et aux tiers intervenants de produire la convention tripartite signée ainsi que les documents échangés avec le Conseil National. En défense, le Ministre d'État (dans sa contre-requête du 2 décembre 2022 et sa duplique), soutenu par la S.A.M. C. I. et Monsieur G., conclut au rejet du recours. À titre principal, l'État soulève une double fin de non-recevoir : le défaut de justification de l'habilitation statutaire du gérant pour agir en justice, et l'absence d'intérêt à agir de la S.C.I. E. Sur ce second point, le Ministre d'État souligne que la loi attaquée a pour unique effet de transférer la parcelle du domaine public au domaine privé de l'État (article 33 de la Constitution), sans autoriser ni son aliénation (qui relève de l'article 35), ni la délivrance de permis de construire, ni le projet immobilier lui-même. Dès lors, la loi ne porte par elle-même aucune atteinte à la vue de l'immeuble de la requérante ; par ailleurs, en tant que promoteur, la S.C.I. E. se contredit en attaquant une loi de désaffectation qui constitue le préalable indispensable à toute opération de construction, y compris par un concurrent. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État rappelle qu'en vertu de sa décision du 1er décembre 2008, le Tribunal Suprême n'exerce qu'un contrôle formel sur l'intervention d'une loi au titre de l'article 33. Il réfute toute nécessité d'une désaffectation de fait préalable à la loi, relève que la propriété de l'État demeure intacte par le simple passage du domaine public au domaine privé (rendant inopérant le grief tiré de l'article 24), souligne l'ampleur des contreparties financières et d'intérêt général de l'opération globale non sécable, et écarte l'application du principe d'égalité à une simple loi de déclassement domanial. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une question fondamentale de droit constitutionnel et domanial monégasque : **dans quelle mesure et selon quelle intensité le juge constitutionnel, saisi sur le fondement de l'article 90-A de la Constitution d'un recours direct en annulation contre une loi prononçant la désaffectation d'une dépendance du domaine public de l'État en application de l'article 33 de la Constitution, peut-il contrôler la conformité de cet acte législatif ainsi que de l'opération d'aménagement globale qui le motive au regard des droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution (droit de propriété, liberté d'aller et venir, principe d'égalité) ?** Cette question centrale se décomposait en plusieurs sous-questions techniques : 1. La réduction des délais d'instruction et la mise en cause de tiers par le Président du Tribunal Suprême méconnaissent-elles les garanties du procès équitable ? 2. Un requérant est-il recevable, dans le cadre du recours de l'article 90-A limité à la protection des droits du Titre III, à invoquer la violation des règles procédurales de désaffectation régies par le Titre IV (article 33) de la Constitution ? 3. La protection constitutionnelle de la propriété (article 24) s'étend-elle aux personnes publiques et impose-t-elle que l'opération d'aménagement sous-jacente à une loi de désaffectation poursuive un but d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes pour l'État ? 4. L'adoption d'une loi de désaffectation sans cessation préalable de l'affectation de fait du bien à l'usage du public porte-t-elle atteinte à la liberté d'aller et venir garantie par l'article 19 de la Constitution ? 5. Le principe constitutionnel d'égalité (article 17) impose-t-il une obligation générale de mise en concurrence préalable pour la conclusion par l'État d'une opération complexe d'aménagement et de cession domaniale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre temps, écartant successivement les contestations procédurales, la demande de mesure d'instruction, puis l'ensemble des moyens d'annulation sur le fond, avant d'appliquer la technique de l'économie de moyens quant à la recevabilité de la requête. #### 1. La validation de la régularité de la procédure d'instruction (Considérant 2) Le Tribunal écarte fermement les critiques adressées par la requérante à l'encontre des mesures d'administration judiciaire prises par son Président. D'une part, il juge que la réduction des délais de production de la réplique et de la duplique (article 26 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963) est intrinsèquement justifiée par « l'urgence tenant à ce que le Tribunal Suprême statue dans les meilleurs délais sur une demande d'annulation d'une loi en raison d'une méconnaissance alléguée aux libertés et droits fondamentaux garantis par la Constitution ». Le juge relève en outre le respect d'une stricte égalité des armes (réduction identique pour les deux parties) et note, de manière très concrète, qu'en raison de la suspension des délais provoquée par la demande de récusation (rejetée le 19 décembre 2022 selon la procédure non contradictoire de l'article 25-2) combinée à la communication anticipée de la contre-requête, la S.C.I. E. a bénéficié *de facto* d'un temps accru pour répliquer, ayant d'ailleurs elle-même reconnu avoir exposé ses moyens de manière complète. D'autre part, l'ordonnance de soit-communiqué du 12 octobre 2022 adressée à la S.A.M. C. I. et à Monsieur G. est validée au regard de l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine de 1963, le principe du contradictoire ayant été pleinement respecté puisque la requérante a pu répondre à leurs observations. Estimant le dossier suffisamment complet, le Tribunal rejette également la demande de production forcée de pièces (Considérant 3). #### 2. La délimitation stricte des normes de référence et le contrôle de l'atteinte au droit de propriété publique (Considérants 4 à 8) Abordant le premier moyen de fond, le Tribunal Suprême pose une consécration de principe majeure au considérant 4 : interprétant l'article 24 de la Constitution (situé dans le Titre III) qui proclame l'inviolabilité de la propriété, il juge solennellement « que la protection du droit de propriété bénéficie tant aux personnes privées qu'à l'État et aux autres personnes publiques ». Toutefois, le juge opère immédiatement un cantonnement procédural rigoureux (Considérants 5 et 6). Rappelant les termes des articles 33 (inaliénabilité du domaine public, désaffectation par la loi entraînant le classement dans le domaine privé) et 35 (aliénation du domaine privé conformément à la loi) qui figurent au sein du Titre IV de la Constitution
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 08 juillet 2014, n° 12436 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 08 juillet 2014, n° 12436 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2014/07-08-12436)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au cours du premier semestre de l'année 2012, et plus particulièrement durant la période allant du 19 au 26 juin 2012, une enquête d'opinion téléphonique intitulée « la situation politique à six mois des élections au Conseil national de Monaco » a été réalisée auprès d'électeurs résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco. Ce sondage s'inscrivait dans la perspective des échéances électorales nationales prévues pour le mois de février 2013. L'initiative de cette consultation émanait de M. j-f. RO., exerçant alors les fonctions de Président du Conseil national et envisageant de se porter candidat en tant que tête de liste aux futures élections, ainsi que de M. j-s. FI., son chef de cabinet et par ailleurs président par intérim du parti politique Union des Monégasques (UDM). Au début de l'année 2012, tous deux sont entrés en contact avec un cabinet de communication dénommé SIA Conseil afin d'être mis en relation avec un institut de sondage. C'est dans ce cadre que la société de droit français OPINION WAY a été sollicitée. Une réunion préparatoire s'est tenue dans les locaux du Conseil national à Monaco le 17 avril 2012, en présence des responsables de l'institut de sondage, de M. j-f. RO. et de M. j-s. FI., afin de définir les modalités de l'opération. Un projet d'étude daté de mai 2012, mentionnant initialement que l'UDM souhaitait réaliser une enquête, a été élaboré et soumis à M. j-f. RO., qui en a validé les termes. M. j-s. FI. s'est ensuite déplacé au siège parisien de l'institut pour procéder à la relecture et à la finalisation du questionnaire. Dans le dessein avoué de préserver la confidentialité de l'initiative et d'assurer l'opacité quant à l'identité des véritables commanditaires, M. j-s. FI. a proposé d'interposer un tiers résidant en France, M. m. BE., ami personnel de ce dernier. Il a ainsi été convenu que M. m. BE. apparaîtrait officiellement comme le seul client et commanditaire de l'étude auprès de la société OPINION WAY. Le règlement financier de la prestation a été opéré par M. m. BE., au moyen de fonds remis en espèces par M. j-s. FI., mais provenant en réalité des deniers personnels de M. j-f. RO. La réalisation matérielle d'un tel sondage auprès du corps électoral monégasque se heurtait toutefois à une difficulté technique tenant à la démographie de la Principauté, les nationaux monégasques titulaires du droit de vote étant minoritaires au sein de la population globale résidant sur le territoire. Pour constituer un panel représentatif, il s'avérait indispensable de disposer de la liste électorale et de la croiser avec l'annuaire téléphonique. À cette fin, M. j-f. RO. avait sollicité du Maire de Monaco, par un courrier daté du 5 mars 2012, la communication de la liste électorale de l'année 2011. À la fin du mois de mars 2012, Mme s. MA., responsable du secrétariat particulier du Président du Conseil national, munie d'une procuration établie par M. j-f. RO., a retiré auprès des services de la Mairie ladite liste gravée sur un support numérique (CD), qu'elle a directement remis à M. j-f. RO. Parallèlement, sur instruction de M. j-s. FI., Mme s. MA. s'est procuré un fichier informatisé de l'annuaire téléphonique de Monaco grâce au concours d'un ancien collègue travaillant au sein de la société anonyme monégasque (SAM) MONACO TELECOM, fichier qu'elle a transféré par courrier électronique à M. j-s. FI. Les commanditaires ayant estimé excessif le délai de quinze jours annoncé par la société OPINION WAY pour procéder elle-même au rapprochement entre la liste électorale (comportant les noms, prénoms et dates de naissance) et l'annuaire téléphonique (comportant les noms, prénoms et numéros de téléphone), cette opération d'interconnexion a été effectuée en amont en Principauté de Monaco. Le fichier croisé résultant de cette fusion a ensuite été transmis par voie électronique sous format Excel à la société OPINION WAY. Pour l'exécution des appels, la société OPINION WAY a mandaté une société sous-traitante, la société ADM PROCESSING, qui a fait procéder aux interrogatoires téléphoniques depuis un plateau d'appels situé à Madagascar. Lors de ces appels, reçus au domicile monégasque des personnes sondées, l'identité des interlocuteurs était préalablement vérifiée. Des données relatives au sexe, à l'âge, à la relation de travail éventuelle d'un membre du foyer avec la Société des Bains de Mer (SBM) et à la qualité de fonctionnaire étaient recueillies, suivies d'un questionnaire de dix-sept questions dont la septième partie (notamment les questions 16 et 17 : « pour laquelle des listes suivantes voteriez-vous ? ») portait directement sur les opinions politiques et les intentions de vote. Les personnes interrogées étaient uniquement avisées qu'il s'agissait d'une enquête sur la situation et la vie locale à Monaco, avec la faculté de ne pas répondre, mais aucune information ne leur était délivrée concernant l'identité du responsable du traitement, ni quant à l'existence et aux modalités d'exercice de leurs droits d'accès, d'opposition ou de rectification. Par ailleurs, aucun consentement écrit et exprès n'avait été recueilli auprès des personnes sondées, et aucune déclaration ou demande d'autorisation préalable n'avait été déposée auprès de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (CCIN). À l'issue de la collecte, la société ADM PROCESSING a conservé dans sa base de données les réponses individualisées et a transmis à la société OPINION WAY deux fichiers numériques non nominatifs, sur la base desquels le rapport final d'étude a été rédigé puis adressé à MM. m. BE. et j-f. RO. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de plaintes émanant de personnes sondées et d'un courrier du Ministre d'État, le Président de la CCIN a transmis au Procureur général, le 12 juillet 2012, un rapport dénonçant les conditions de réalisation de ce sondage au regard des prescriptions de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée relative à la protection des informations nominatives. Après s'être rapprochée de son homologue français, la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés (CNIL), qui a effectué un contrôle au siège de la société OPINION WAY, l'autorité monégasque a mis en lumière les mécanismes de la commande et du transfert des fichiers. Le Procureur général a diligenté une enquête préliminaire le 29 août 2012, suivie le 28 septembre 2012 d'une demande d'entraide pénale internationale adressée au Procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Paris. Après l'audition des dirigeants des sociétés OPINION WAY et ADM PROCESSING, ainsi que de M. m. BE., les investigations se sont poursuivies à Monaco. Le 12 février 2013, M. j-s. FI. a été placé en garde à vue tandis que M. j-f. RO. était entendu par le Procureur général. Par réquisitoire introductif du 26 février 2013, faisant suite à la demande des conseils de M. j-s. FI., une information judiciaire a été ouverte. MM. j-f. RO. et j-s. FI. ont été inculpés les 13 et 14 mars 2013 de quatre délits prévus par la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 et de contraventions connexes d'usage illicite de la liste électorale prévues par la loi n° 839 du 23 février 1968. M. m. BE., convoqué en vue de son inculpation pour complicité, a fait l'objet d'un procès-verbal de non-comparution le 15 mars 2013. L'instruction préparatoire a été marquée par un important contentieux de la nullité. Saisie par ordonnances du juge d'instruction des 5 et 15 avril 2013, la Chambre du conseil de la Cour d'appel a, par un premier arrêt du 17 mai 2013, validé l'audition de M. j-f. RO. par le Procureur général (le pourvoi contre cet arrêt étant rejeté par la Cour de révision le 18 juillet 2013). Par un second arrêt du même jour, la Chambre du conseil a annulé les procès-verbaux de garde à vue de M. j-s. FI. du 12 février 2013 (cotes D64 et D65) faute d'enregistrement audiovisuel, ordonnant leur retrait du dossier sans toutefois étendre l'annulation aux actes subséquents. Le 19 juillet 2013, le Procureur général a requis la disjonction des poursuites à l'encontre de M. m. BE. et le renvoi de MM. j-f. RO. et j-s. FI. devant le Tribunal correctionnel. Cependant, par une ordonnance du 2 août 2013, le magistrat instructeur a prononcé un non-lieu général au visa de l'article 215 du Code de procédure pénale. Le juge d'instruction estimait notamment qu'aucun fichier croisé n'avait été retrouvé, que l'opération de fusion semblait imputable à la société OPINION WAY, que les inculpés n'avaient ni la maîtrise ni le contrôle du traitement permettant de les qualifier de responsables du traitement, que leur seul objectif était d'obtenir des tendances statistiques globales non soumises à la loi sur les données nominatives, que le défaut d'information lors des appels incombait aux seuls salariés de l'institut, et enfin que l'article 80 bis de la loi électorale n'imposait pas un usage exclusivement limité à la période de campagne électorale. Sur appel du ministère public interjeté le 6 août 2013, la Chambre du conseil de la Cour d'appel a, par arrêt du 17 décembre 2013, infirmé l'ordonnance de non-lieu, disjoint le sort de M. m. BE. et ordonné le renvoi de MM. j-f. RO. et j-s. FI. devant la juridiction de jugement. La Cour d'appel a retenu qu'il existait des charges suffisantes permettant de considérer l'opération globale comme un traitement automatisé dont les prévenus avaient conjointement déterminé la finalité et les moyens, agissant ainsi en qualité de coresponsables, tandis que les sociétés OPINION WAY et ADM PROCESSING n'étaient que des prestataires au sens de l'article 17 de la loi n° 1.165. Les pourvois formés contre cet arrêt de renvoi ont été déclarés irrecevables par la Cour de révision le 27 février 2014. Devant le Tribunal correctionnel, à l'audience du 16 juin 2014, plusieurs incidents et exceptions ont été soulevés avant les débats au fond : * Le ministère public a soulevé une exception de procédure tendant au rejet des pièces visées aux conclusions de la défense de M. j-s. FI., faute de communication préalable contradictoire. Sur le fond, le parquet a soutenu la culpabilité des prévenus en tant qu'auteurs principaux et, à titre subsidiaire à l'audience, a requis leur condamnation sous la qualification de complicité par instigation ou fourniture de moyens pour les infractions commises lors de la phase d'appels téléphoniques. * La défense de M. j-s. FI. a soulevé in limine litis une exception d'inconstitutionnalité visant à la saisine à titre préjudiciel du Tribunal Suprême, arguant que les textes d'incrimination portaient atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution (liberté d'expression et principe de légalité). Elle a également excipé de l'inconventionnalité des poursuites au regard de l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), soutenant que le droit de réaliser un sondage est inhérent à la liberté d'expression. Au fond, M. j-s. FI. a fait valoir son rôle de simple exécutant agissant sous l'autorité hiérarchique du Président du Conseil national, dépourvu de tout pouvoir décisionnel. * La défense de M. j-f. RO. a contesté sa qualité de responsable du traitement, mettant en avant son rôle purement passif et limité au financement d'une démarche à visée personnelle, sans implication dans les opérations matérielles de collecte ou de croisement des fichiers. Le Tribunal a joint les incidents au fond pour statuer par un seul et même jugement le 8 juillet 2014. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction correctionnelle monégasque était confrontée à une série de problématiques juridiques emboîtées, touchant tant au droit constitutionnel et conventionnel qu'au droit pénal spécial des données personnelles : 1. **Sur le plan procédural et préjudiciel :** À quelles conditions le juge pénal ordinaire est-il tenu de surseoir à statuer et de renvoyer au Tribunal Suprême une exception d'inconstitutionnalité dirigée contre les lois pénales servant de base aux poursuites ? 2. **Sur le terrain du contrôle de conventionnalité :** Les incriminations pénales issues de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 (imposant notamment un consentement écrit et exprès pour la collecte d'opinions politiques) et de l'article 80 bis de la loi électorale n° 839 du 23 février 1968 (réprimant l'usage des mentions de la liste électorale à des fins autres qu'électorales), appliquées à la réalisation d'un sondage d'opinion politique, constituent-elles des ingérences disproportionnées dans le droit à la liberté d'expression garanti par l'article 10 de la CESDH ? 3. **Sur le fond du droit pénal des données nominatives :** Comment s'articulent les notions de « traitement automatisé d'informations nominatives » et de « responsable du traitement » (par opposition au simple « prestataire ») lorsqu'un homme politique et son chef de cabinet extraient, croisent et transmettent des fichiers nominatifs (liste électorale et annuaire téléphonique) à un institut de sondage étranger chargé d'interroger les électeurs sur leurs intentions de vote, et quelles en sont les conséquences quant à l'imputabilité pénale (auteur principal ou complice) des différentes infractions commises tout au long de ce processus ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal correctionnel déploie une motivation particulièrement dense et structurée, répondant successivement aux incidents procéduraux, aux moyens tirés des droits fondamentaux, puis à l'analyse substantielle des éléments constitutifs des infractions. #### 1. L'assainissement des débats et le respect du contradictoire En premier lieu, statuant sur l'incident de communication de pièces, le Tribunal fait une application rigoureuse du principe du contradictoire en matière pénale. Il écarte des débats les pièces produites par les conseils de M. j-s. FI. dans leur dossier de plaidoirie sans preuve d'une communication préalable au ministère public et sans qu'elles aient été soumises à la discussion contradictoire à l'audience (pièces n° 3, 5 à 20, 26 à 31 et 34). En revanche, il maintient aux débats les pièces remises à l'audience et débattues (n° 32 et 33) ainsi que celles qui figuraient déjà dans le dossier de l'information judiciaire et dont le parquet avait nécessairement connaissance. Par ailleurs, agissant d'office, le Tribunal écarte du dossier de plaidoirie de M. j-f. RO. une pièce correspondant à la copie du procès-verbal d'audition de garde à vue de M. j-s. FI. (cote D64), lequel avait été annulé et retiré du dossier par l'arrêt de la Chambre du conseil du 17 mai 2013. #### 2. Le rejet de l'exception d'inconstitutionnalité En deuxième lieu, le Tribunal examine la demande de renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême en appréciation de validité de la loi pour atteinte aux droits et libertés du Titre III de la Constitution. Se référant expressément à la jurisprudence de la Cour de révision (arrêt du 20 mars 1974), les juges rappellent que la question soulevée devant l'autorité judiciaire n'acquiert un caractère préjudiciel imposant le sursis à statuer que si elle présente une « difficulté sérieuse et pertinente ». Or, en l'espèce, le Tribunal constate que la défense se borne à des considérations générales sur la liberté d'expression, le principe de légalité et l'absence de législation spécifique aux sondages, sans démontrer avec précision en quoi chacun des sept textes d'incrimination violerait une disposition constitutionnelle déterminée. De surcroît, le Tribunal relève que l'impossibilité pratique alléguée de réaliser des sondages est démentie par les faits, un autre parti politique (le parti UP) ayant antérieurement réalisé deux sondages par écrit sans difficulté. Enfin, les juges notent à titre surabondant la tardiveté stratégique du moyen, qui n'avait jamais été soumis à la Chambre du conseil de la Cour d'appel durant l'instruction. Le refus de surseoir à statuer est donc prononcé. #### 3. Un contrôle de conventionnalité dissocié au regard de l'article 10 de la CESDH En troisième lieu, le Tribunal opère lui-même le contrôle de conventionnalité des textes de poursuite au regard de l'article 10 de la CESDH. Rappelant qu'aux termes du second paragraphe de cet article, la liberté d'expression n'est pas absolue et peut souffrir des restrictions prévues par la loi, poursuivant un but légitime (ici, la protection de la vie privée et des droits d'autrui) et nécessaires dans une société démocratique, le Tribunal distingue le régime général de la loi n° 1.165 de la disposition spécifique de la loi électorale. S'agissant de la loi n° 1.165 et plus particulièrement de son article 12 exigeant le « consentement écrit et exprès » des personnes pour le traitement de données faisant apparaître des opinions politiques, le Tribunal juge cette exigence pleinement conventionnelle et proportionnée pour quatre motifs cumulatifs : * *L'harmonisation européenne et le droit comparé :* La loi monégasque est classique et fait écho à la Convention n° 108 du Conseil de l'Europe ainsi qu'à l'article 8 de la loi française du 6 janvier 1978, tel qu'interprété par la CNIL (délibération n° 81-077 du 9 juin 1981 et recommandation du 26 novembre 1985), qui exigeait également un consentement écrit lorsque l'identité de la personne sondée était vérifiée. * *L'existence d'alternatives techniques :* L'exigence du consentement écrit ne s'impose que si la phase de collecte n'est pas directement anonymisée par des procédés techniques. * *La faisabilité pratique :* Des sondages écrits ont déjà été réalisés par le passé à Monaco sans entrave. * *Les spécificités démographiques locales :* Compte tenu de l'exiguïté du territoire monégasque et de la faiblesse numérique du corps électoral, un sondage réalisé auprès de quelques milliers de personnes équivaudrait à un « référendum déguisé » (argument tiré de l'exposé des motifs d'un ancien projet de loi n° 674 de 1998, retiré en 2006). La restriction est donc jugée proportionnée. En revanche, le Tribunal parvient à une conclusion inverse concernant l'article 80 bis de la loi n° 839 du 23 février 1968 modifiée par la loi du 9 avril 2002, qui punit d'une amende contraventionnelle l'usage d'indications extraites de la liste électorale à des fins autres que celles revêtant un « caractère électoral ». Le Tribunal retient que cette notion doit recevoir une acception strictement juridique, ce qui revient à interdire tout usage de la liste en dehors de la période électorale officielle et pour des motifs étrangers au scrutin lui-même. Or, les nationaux monégasques étant minoritaires au sein de la population résidente, l'utilisation
# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 11 mai 2023, n° jp-100008 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 11 mai 2023, n° jp-100008 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2023/05-11-jp-100008)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l'homme le 11 mai 2023 trouve son origine dans un contentieux commercial classique relatif à l'exécution et à la validité d'un contrat de location-gérance conclu en Principauté de Monaco. La requérante, la société à responsabilité limitée (Sàrl) Gator, est une société de droit monégasque créée en 2013, dont l'objet social réside dans la vente au détail de vêtements et d'accessoires s'y rattachant. Le 9 janvier 2013, cette société a conclu avec une société civile et professionnelle, désignée sous les initiales « SCP L.I. », un contrat de location-gérance — également qualifié de gérance libre par la loi n° 546 du 26 juin 1951 — portant sur un fonds de commerce situé sur le territoire monégasque, et ce pour une durée déterminée de deux ans. Les relations contractuelles se sont exécutées jusqu'à la fin de l'année 2014, période à laquelle des incidents de paiement sont apparus. À compter du mois de novembre 2014, la Sàrl Gator, preneuse des locaux commerciaux et du fonds, a cessé de s'acquitter régulièrement du montant des loyers et redevances convenus. Face à cette défaillance contractuelle, la société bailleresse, la SCP L.I., a fait délivrer à la locataire, le 12 novembre 2014, un commandement de payer visant les sommes échues au titre des loyers et de la redevance pour le mois de novembre 2014. Plutôt que de déférer à cette injonction de payer, la Sàrl Gator s'est opposée à la poursuite des relations contractuelles en déplaçant le litige sur le terrain de la validité même de la convention initiale. Soutenant l'existence d'un obstacle juridique dirimant à la formation du contrat de location-gérance, elle a contesté la capacité de sa cocontractante à consentir un tel bail, eu égard à la nature civile de la société bailleresse et à la profession réglementée exercée par son gérant. C'est dans le prolongement de cette stratégie procédurale, et plus particulièrement à l'occasion de la rédaction des écritures d'appel par le conseil de la société preneuse, que des propos mettant en cause la finalité de la constitution de la SCP L.I. ont été formulés. Ces écrits judiciaires ont alors déclenché un contentieux incident relatif aux limites de l'immunité judiciaire et à la liberté d'expression des parties et de leurs avocats dans le prétoire, conduisant au prononcé d'une mesure de suppression de passage — dite de « bâtonnement » — par les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural s'est articulé en deux phases distinctes : une phase interne devant les trois degrés de juridiction de l'ordre judiciaire monégasque, suivie d'une phase européenne devant la Cour européenne des droits de l'homme. Le 19 décembre 2014, la Sàrl Gator a assigné la SCP L.I. devant le tribunal de première instance de Monaco aux fins de voir prononcer la nullité du contrat de location-gérance du 9 janvier 2013. Au soutien de sa prétention, la demanderesse faisait valoir que le concédant d'une location-gérance doit impérativement revêtir la qualité de commerçant et avoir préalablement exploité le fonds de commerce mis en location. Or, selon elle, la SCP L.I., étant une société civile, se trouvait juridiquement dans l'impossibilité d'exercer une activité commerciale. En défense, la SCP L.I. a conclu au rejet de la demande principale et a formé une demande reconventionnelle tendant à la condamnation de la Sàrl Gator au paiement des loyers et charges échus et impayés, des frais de rédaction du contrat de gérance, d'une indemnité d'occupation ainsi que de dommages-intérêts. Par un jugement rendu le 3 mars 2016, le tribunal de première instance de Monaco a intégralement débouté la Sàrl Gator. Les premiers juges ont écarté le moyen de nullité en retenant que la législation nationale monégasque n'exigeait nullement que le contrat de gérance libre fût conclu entre deux commerçants, ni que le bailleur eût personnellement exploité le fonds de commerce préalablement à sa mise en location. Faisant droit à la demande reconventionnelle, le tribunal a condamné la Sàrl Gator à régler à la SCP L.I. l'arriéré des loyers et charges assorti des intérêts, une indemnité d'occupation, ainsi qu'une somme de cinq mille euros (5 000 EUR) à titre de dommages-intérêts. La Sàrl Gator a interjeté appel de cette décision par un exploit d'appel et d'assignation en date du 6 mai 2016, rédigé par son avocat. Dans ce document procédural d'une longueur totale de neuf pages, l'appelante a réitéré et développé sa thèse juridique selon laquelle le fonds de commerce, en tant qu'institution commerciale, postule nécessairement que son propriétaire ait la qualité de commerçant et procède à son exploitation. Elle a derechef souligné l'absence d'objet commercial dans les statuts de la SCP L.I. et a ajouté un argument tenant à la personne de son gérant, M. B. Ce dernier exerçant la profession d'expert-comptable, la société appelante relevait que cet état était frappé d'une incompatibilité légale absolue avec la réalisation de tout acte de commerce en vertu de l'article 13 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, sous peine des sanctions pénales d'amende prévues à l'article 33 du même texte. Poursuivant son raisonnement sur la structure sociétaire de l'intimée et sur les relations entre M. B. (gérant et co-associé) et M. V. (ancien exploitant du fonds et associé majoritaire), l'exploit d'appel comportait le développement suivant : > « (...) la constitution même de la société [L.I.] apporte l'instrument idéal pour transmettre le fonds de commerce à des tiers qui ne l'ont jamais exploité et n'ont pas l'intention de l'exploiter ; > Car M. [V.], ancien exploitant du fonds, pourrait céder ses propres parts – indirectement son fonds de commerce – soit librement à M. [B] (...), soit à un tiers avec l'accord de M. [B]. (...) ; > Autrement dit la société constitue l'instrument rêvé de la cession du fonds hors de toute exploitation de celui-ci par l'acquéreur, voire la cession frauduleuse à un acquéreur frappé d'une interdiction d'exercer le commerce (comp. Article 8, c et d de la loi n° 546 du 26 juin 1951) ». En réponse à ces écritures, la SCP L.I. a formé des demandes incidentes devant la juridiction du second degré. Estimant que le dernier alinéa de ce passage revêtait un caractère diffamatoire à son endroit, elle a demandé à la cour, à titre principal, de lui réserver son action civile au regard de ces écrits et, à titre subsidiaire, d'ordonner la suppression pure et simple (le bâtonnement) des quatre lignes litigieuses suivantes : > « Autrement dit la société constitue l'instrument rêvé de la cession du fonds hors de toute exploitation de celui-ci par l'acquéreur, voire la cession frauduleuse à un acquéreur frappé d'une interdiction d'exercer le commerce (comp. Article 8, c et d de la loi n° 546 du 26 juin 1951) ». À l'issue d'une audience tenue le 13 décembre 2016, la cour d'appel de Monaco a statué par un arrêt du 24 janvier 2017. Sur le fond du droit commercial, elle a confirmé le jugement entrepris en réaffirmant qu'aucune disposition légale monégasque n'impose au loueur d'un fonds de commerce de posséder la qualité de commerçant, ni ne réserve aux seuls commerçants la faculté de placer un fonds en location-gérance. Sur l'incident relatif aux écrits judiciaires, la cour d'appel s'est fondée sur les dispositions combinées des articles 21, alinéa 1er, et 34, alinéa 2, de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 sur la liberté d'expression publique. Elle a jugé que les propos incriminés alléguaient des faits précis susceptibles d'être commis par des personnes aisément identifiables (M. B. et M. V.) et présentaient la SCP L.I., nommément citée, comme l'« instrument rêvé » d'agissements frauduleux, portant ainsi nécessairement atteinte à sa considération. Toutefois, constatant que ces propos avaient été tenus dans le cadre de la démonstration visant à obtenir la nullité du contrat de gérance libre, la cour a estimé que, même si leur utilité et leur opportunité restaient à démontrer, ils n'étaient pas « étrangers à la cause ». En conséquence, appliquant le régime de l'article 34 de la loi n° 1.299, elle a débouté la SCP L.I. de sa demande tendant à voir réserver son action civile, mais a fait droit à sa demande subsidiaire en ordonnant la suppression du passage diffamatoire. La Sàrl Gator a alors formé un pourvoi en révision contre cet arrêt. Par un arrêt rendu le 16 octobre 2017, la Cour de révision de Monaco a rejeté le pourvoi. La haute juridiction monégasque a validé la motivation des juges du fond en relevant que la cour d'appel avait exactement visé l'article 34, alinéa 2, de la loi n° 1.299, caractérisé les éléments constitutifs de la diffamation, vérifié le lien suffisant des propos avec les faits de la cause, et fait ressortir, par la brièveté même du passage supprimé — limité à quatre lignes —, que la sanction prononcée était proportionnée au but légitime de protection de la SCP L.I., justifiant ainsi légalement sa décision. Estimant que cette mesure de bâtonnement portait atteinte à ses droits fondamentaux, la Sàrl Gator, représentée par Me G. Thuan dit Dieudonné, avocat à Strasbourg, a saisi la Cour européenne des droits de l'homme d'une requête dirigée contre la Principauté de Monaco (représentée par son agent, M. J.-L. Ravera). Invoquant l'article 10 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la société requérante soutenait que la suppression de ce passage de ses conclusions d'appel constituait une ingérence injustifiée dans son droit à la liberté d'expression. Tout en concédant que la mesure poursuivait le but légitime de protection de la réputation et des droits d'autrui, elle arguait que cette ingérence n'était ni « prévue par la loi » — faute de prévisibilité de la jurisprudence interne —, ni « nécessaire dans une société démocratique », compte tenu de la teneur hypothétique des propos, du contexte judiciaire autorisant une certaine outrance, de l'absence de publicité en dehors du prétoire et de l'effet dissuasif produit sur l'exercice des droits de la défense par son avocat. Le Gouvernement monégasque, quant à lui, ne contestait pas l'existence d'une ingérence mais concluait à l'absence de violation de l'article 10, faisant valoir la parfaite clarté et prévisibilité du cadre légal et jurisprudentiel monégasque, la gravité d'une accusation de fraude dépourvue de base factuelle dirigée contre une société civile privée, les répercussions potentielles accrues par l'exiguïté du territoire de la Principauté, ainsi que le caractère purement symbolique et *a minima* de la mesure de suppression de quatre lignes sur neuf pages d'écritures. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour européenne des droits de l'homme était appelée à trancher la question de droit suivante : la décision des juridictions internes monégasques d'ordonner, sur le fondement de l'article 34, alinéa 2, de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 sur la liberté d'expression publique, le bâtonnement (la suppression) d'un passage de quatre lignes au sein des conclusions d'appel déposées par l'avocat d'une société commerciale, au motif que ce passage imputait de manière hypothétique mais diffamatoire à la société civile adverse d'être l'instrument d'éventuelles cessions frauduleuses de fonds de commerce, constitue-t-elle une ingérence prévisible et proportionnée, et partant « nécessaire dans une société démocratique » à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, au sens de l'article 10 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme ? De manière sous-jacente, le problème juridique invitait la juridiction strasbourgeoise à préciser l'articulation entre, d'une part, la liberté d'expression judiciaire des parties et de leurs conseils — traditionnellement garantie par le mécanisme de l'immunité de prétoire afin d'assurer l'effectivité des droits de la défense et l'égalité des armes — et, d'autre part, le pouvoir modérateur conféré au juge du fond de policer les écrits produits devant lui lorsque ceux-ci, bien que rattachés aux faits de la cause, dégénèrent en imputations diffamatoires dépourvues de base factuelle suffisante dans le cadre d'un litige purement privé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique et conclure à la non-violation de l'article 10 de la Convention, la Cour européenne des droits de l'homme déploie sa méthodologie classique de contrôle des restrictions à la liberté d'expression, structurée en quatre étapes successives : la recevabilité et la caractérisation de l'ingérence, le contrôle de la légalité (et plus spécifiquement de la prévisibilité) de la mesure, la vérification de la légitimité du but poursuivi, et enfin l'appréciation approfondie de la nécessité de l'ingérence dans une société démocratique. #### 1. Sur la caractérisation de l'ingérence Après avoir déclaré la requête recevable en application de l'article 35 de la Convention, la Cour s'attache en premier lieu à qualifier l'effet concret de la mesure de bâtonnement au regard de l'article 10 § 1. Elle opère à cet égard une constatation nuancée. D'un côté, elle relève que l'entrave communicationnelle n'a pas été totale : la société requérante a effectivement pu communiquer ses arguments juridiques, y compris le passage ultérieurement supprimé, aux destinataires premiers de ses conclusions, à savoir les magistrats internes chargés de trancher le litige, lesquels en ont pris pleinement connaissance avant de statuer. D'un autre côté, la Cour juge que la décision de la cour d'appel, confirmée par la Cour de révision, avait pour objet de sanctionner des propos jugés attentatoires à la considération de la SCP L.I. et avait pour effet juridique et matériel de « priver partiellement une partie au litige de son argumentaire ». Dès lors, la Cour qualifie formellement le bâtonnement d'« ingérence des autorités internes dans la liberté d'expression de la société requérante, matérialisée dans les écrits judiciaires de son conseil », qualification au demeurant admise par le Gouvernement défendeur. #### 2. Sur la légalité et la prévisibilité de l'ingérence (« prévue par la loi ») Abordant le premier critère justificatif de l'article 10 § 2, la Cour rappelle les principes généraux dégagés par sa Grande Chambre, notamment dans les arrêts *Perinçek c. Suisse*, *Selahattin Demirtaş c. Turquie (n° 2)*, *Lindon, Otchakovsky-Laurens et July c. France*, *Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano c. Italie* et *Delfi AS c. Estonie*. Une norme ne revêt la qualité de « loi » que si elle est énoncée avec une précision suffisante pour permettre au justiciable — en s'entourant au besoin de conseils éclairés — de régler sa conduite et de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences d'un acte déterminé. La Cour réaffirme toutefois que la certitude absolue n'est pas exigée, sous peine d'engendrer une rigidité excessive empêchant le droit de s'adapter, ce qui justifie le recours législatif à des formules plus ou moins vagues dont l'interprétation dépend de la pratique. Elle rappelle également, en se référant aux arrêts *Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie* et *Magyar Kétfarkú Kutya Párt c. Hongrie*, qu'il ne lui appartient ni de juger l'opportunité des techniques législatives nationales, ni d'examiner le droit interne *in abstracto*, mais uniquement de vérifier si son application concrète au requérant respecte la Convention. Appliquant ces principes à l'espèce, la Cour circonscrit la question à celle de savoir si, lors du dépôt de l'exploit d'appel du 6 mai 2016 par l'intermédiaire de son avocat, la Sàrl Gator savait ou aurait dû savoir que ses écritures s'exposaient à une suppression sur le fondement de l'article 34 de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005. La réponse de la Cour est résolument affirmative, et ce pour deux motifs cumulatifs : - Premièrement, le texte même des articles 21 (définissant la diffamation comme toute allégation ou imputation d'un fait portant atteinte à l'honneur ou à la considération) et 34, alinéa 2 (autorisant les juges du fond à prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires relatifs aux faits de la cause) de la loi n° 1.299 est parfaitement explicite. Assistée par un professionnel du droit, la requérante pouvait raisonnablement anticiper le risque de bâtonnement. - Deuxièmement, cette base légale faisait déjà l'objet d'une application jurisprudentielle effective à l'époque des faits. La Cour retient à cet égard le précédent cité par le Gouvernement, à savoir l'arrêt de la cour d'appel de Monaco du 14 avril 2015 (*S.C.S. R N Cie c/ Monsieur Y.S.*), qui avait déjà ordonné le bâtonnement de termes imputant à une partie adverse une « grande propension [...] à frauder ». Quant à l'argument de la requérante tiré d'une prétendue divergence jurisprudentielle — illustrée par deux jugements du tribunal de première instance des 9 juillet 2015 et 27 septembre 2016 ayant refusé de bâtonner des imputations d'infractions pénales telles que l'entrave aux enchères ou l'escroquerie —, la Cour l'écarte du terrain de la légalité. Se référant à sa jurisprudence *July et SARL Libération c. France*, elle juge que l'opération de qualification juridique des faits et d'interprétation de la loi relève par essence de l'office du juge interne et ne saurait constituer en soi un défaut de prévisibilité sous l'angle de l'article 10, sauf arbitraire manifeste, lequel fait totalement défaut en l'espèce. La Cour précise avec rigueur méthodologique que la question de la disparité d'appréciation selon les espèces se rattache en réalité à l'examen de la pertinence et de la suffisance des motifs retenus par les juges nationaux, et doit dès lors être basculée vers le contrôle de la « nécessité » de l'ingérence. #### 3. Sur la légitimité du but poursuivi Ce point ne soulevant aucune controverse entre les parties, la Cour constate succinctement que la mesure de suppression des propos litigieux poursuivait un but légitime expressément visé à l'article 10 § 2 de la Convention, à savoir « la protection de la réputation ou des droits d'autrui », en l'occurrence ceux de la société bailleresse, la SCP L.I. #### 4. Sur la nécessité de l'ingérence dans une société démocratique C'est au stade du contrôle
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 mars 2012, n° 9316 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 mars 2012, n° 9316 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/03-28-9316)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire s'inscrit à la croisée du droit de l'extradition, du droit international des réfugiés et du droit européen des droits de l'Homme, mettant en lumière la complexité des procédures administratives et judiciaires lorsqu'un étranger poursuivi pénalement par son État d'origine sollicite la protection internationale sur le territoire de la Principauté de Monaco. Les faits prennent naissance en Russie, où les autorités judiciaires ont délivré, le 13 avril 2006, un mandat d'arrêt international à l'encontre de Monsieur A., alias A., lequel possède par ailleurs une double nationalité incluant la nationalité israélienne. Aux termes des poursuites engagées par la justice russe, il est reproché à l'intéressé d'avoir organisé frauduleusement, avec plusieurs complices au sein d'un groupe criminel organisé, l'importation sur le territoire russe de 300 tonnes de téléphones portables. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque dans ses écritures, ces marchandises représentaient une valeur réelle de 10 millions de dollars, mais auraient été déclarées auprès des autorités douanières pour une valeur très inférieure, générant ainsi pour l'État russe un préjudice financier évalué à 3,2 millions de dollars au titre des droits de douane éludés. En exécution de ce mandat d'arrêt international, Monsieur A. a été appréhendé sur le territoire monégasque le 12 août 2010 et immédiatement placé sous écrou extraditionnel. S'est alors ouverte la phase judiciaire de la procédure d'extradition devant les juridictions de l'ordre judiciaire de la Principauté. Par un arrêt rendu le 17 septembre 2010, la Cour d'appel de Monaco a constaté que les faits retenus à l'encontre de Monsieur A. constituaient une infraction extraditionnelle non prescrite et a, en conséquence, émis un avis favorable à la demande d'extradition formulée par la Fédération de Russie. Monsieur A. a formé un pourvoi à l'encontre de cette décision, lequel a été rejeté par un arrêt de la Cour de révision en date du 16 décembre 2010. Ultérieurement, par un arrêt de la Cour d'appel du 13 juillet 2011, l'intéressé a bénéficié d'une mesure de libération sous caution, assortie toutefois d'une interdiction stricte de quitter le territoire monégasque. Parallèlement au déroulement de cette procédure extraditionnelle, et avant même que la Cour de révision ne statue définitivement sur la régularité de l'avis de la Cour d'appel, Monsieur A. a entrepris des démarches administratives visant à obtenir la protection de la Principauté. Le 7 octobre 2010, il a ainsi saisi le Ministre d'État d'une demande tendant, à titre principal, à l'octroi du bénéfice du droit d'asile et du statut de réfugié sur le fondement de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, et, à titre subsidiaire, à l'octroi d'une protection au titre de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH). Pour l'instruction de cette demande d'asile, l'État de Monaco a fait application d'un mécanisme de coopération bilatérale résultant d'un échange de lettres franco-monégasque datant de 1955. Dans ce cadre, les autorités monégasques ont sollicité l'assistance technique de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Cet organisme a rendu son opinion sur le dossier de Monsieur A. le 3 décembre 2010. La procédure d'instruction s'est ensuite poursuivie devant les autorités nationales : le requérant a pu produire des pièces complémentaires et a fait l'objet d'une audition officielle, en présence de ses conseils, le 1er mars 2011. Par ailleurs, cherchant à activer la protection liée à sa seconde nationalité, Monsieur A. a présenté le 23 mars 2011 une demande à S.A.S. le Prince Souverain afin d'être envoyé en Israël, demande qui a fait l'objet d'un rejet le 8 avril 2011 en raison de l'état de la procédure d'extradition en cours. Une démarche ultérieure auprès du consulat israélien, saisi le 28 avril 2011, aboutira également à un refus d'intervention le 28 juin 2011. C'est au terme de cette instruction administrative contradictoire que le Ministre d'État a pris, le 14 avril 2011, une décision administrative individuelle rejetant à la fois la demande d'asile présentée au titre de la Convention de Genève et la demande subsidiaire de protection fondée sur la Convention européenne des droits de l'Homme. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes en matière de contentieux administratif par l'article 90 B de la Constitution monégasque, Monsieur A., alias A., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir par une requête enregistrée au Greffe général le 14 juin 2011. Il sollicitait l'annulation de la décision de rejet du Ministre d'État du 14 avril 2011 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction devant la haute juridiction administrative s'est révélée particulièrement dense et exceptionnellement longue au regard des standards habituels, donnant lieu à un échange nourri d'écritures qui témoigne de l'âpreté des débats juridiques. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 12 août 2011. Le requérant a déposé une réplique le 16 septembre 2011 (confirmée par une version réécrite le 30 septembre 2011), suivie d'une duplique de l'État le 17 octobre 2011. Invoquant la complexité de l'affaire, l'apparition de moyens nouveaux en défense et la citation par l'État de jurisprudences françaises non publiées, Monsieur A. a sollicité le 26 octobre 2011, et obtenu par ordonnance présidentielle du 18 novembre 2011, l'autorisation de déposer une triplique, laquelle a été enregistrée le 22 décembre 2011. Le Ministre d'État a clôturé cet échange écrit par le dépôt de nouvelles observations le 26 janvier 2012. Au fil de ces mémoires successifs, les prétentions et l'argumentation des parties se sont structurées autour de plusieurs axes majeurs touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'acte attaqué. **1. Les moyens de légalité externe soulevés par le requérant et la défense de l'État :** En premier lieu, Monsieur A. soutenait que la décision était entachée d'un vice de procédure substantiel et d'une violation de la règle de droit du fait des modalités d'instruction de sa demande. Il invoquait la méconnaissance des prescriptions du *Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié* (publié par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés), affirmant ne pas avoir reçu en temps utile les indications nécessaires sur la procédure applicable, avoir subi une procédure chaotique violant le principe de confidentialité, et ignorer si l'ensemble de ses preuves avaient été examinées. Plus fondamentalement, il arguait que l'externalisation de l'instruction à un organisme étranger — l'OFPRA — constituait une délégation illicite du pouvoir de décision, violant la souveraineté nationale garantie par l'article 1er de la Constitution monégasque ainsi que la Convention de Genève. Il ajoutait que même à considérer cette intervention comme purement consultative, l'avis de l'OFPRA était trop sommaire et incomplet puisque rendu le 3 décembre 2010, sans audition de l'intéressé et avant la production de pièces nouvelles. En réponse, le Ministre d'État opposait que le Guide d'application de la Convention de Genève, tout comme les recommandations du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe invoquées, étaient dépourvus de toute force juridique contraignante (à l'instar de la position retenue par d'autres États comme les États-Unis d'Amérique), et que la Principauté n'étant pas signataire de la Convention de Vienne sur le droit des traités, les règles d'interprétation qu'elle contient ne lui étaient pas opposables (ce à quoi le requérant rétorquait qu'elles codifient des principes coutumiers de droit international). L'État précisait que l'intervention de l'OFPRA, fondée sur l'échange de lettres de 1955 justifié par les particularités géographiques et historiques de la Principauté, consistait en une simple assistance technique consultative ne liant nullement l'autorité monégasque et ne portant aucune atteinte à la souveraineté nationale. Surtout, les garanties procédurales avaient été pleinement respectées puisque le requérant avait pu consulter et contester l'avis de l'OFPRA, déposer des pièces complémentaires examinées par le Ministre d'État, et être auditionné avec ses avocats avant que ne soit prise une décision dûment motivée. **2. Les moyens de légalité interne relatifs à la Convention de Genève :** Sur le fond du droit d'asile, le requérant articulait plusieurs griefs d'erreurs de droit, d'erreurs de qualification juridique des faits et d'erreurs manifestes d'appréciation : * *Sur la double nationalité :* Il reprochait au Ministre d'État d'avoir opposé sa nationalité israélienne pour lui refuser l'asile, alors que son placement sous écrou extraditionnel puis son interdiction de quitter le territoire, combinés au refus du Prince de l'envoyer en Israël, au refus d'intervention du consulat israélien et à l'absence d'ambassade d'Israël à Monaco, rendaient la protection de cet État totalement ineffective. L'État répliquait que selon le Guide même invoqué par le requérant, l'inefficacité d'une seconde nationalité suppose une demande et un refus formel de protection, démarche que Monsieur A. n'avait pas accomplie en temps utile avant la décision attaquée, l'absence de représentation diplomatique à Monaco n'étant pas imputable à la Principauté. * *Sur le standard de preuve et la réalité des craintes de persécution :* Monsieur A. soutenait que l'administration avait exigé à tort la démonstration objective d'un risque certain ou avéré, alors que la Convention de Genève, la jurisprudence internationale et celle de la Cour européenne des droits de l'Homme (Cour EDH) n'exigent qu'une « crainte raisonnable » selon un degré de probabilité moindre, le doute devant profiter au demandeur. Il affirmait avoir fourni des preuves abondantes démontrant que les poursuites douanières russes étaient fabriquées de mauvaise foi dans un but exclusivement politique : l'instrumentaliser et le soumettre à des mauvais traitements en détention provisoire en Russie afin d'extorquer de sa part un faux témoignage contre un important opposant politique au gouvernement russe, Monsieur C. * *Sur la clause d'exclusion de l'article 1F(b) :* Dans sa contre-requête, l'État a soulevé un argument nouveau tiré de l'article 1F(b) de la Convention de Genève, qui exclut du statut de réfugié les personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un grave crime de droit commun. Le Ministre d'État demandait ainsi au Tribunal Suprême de procéder, le cas échéant, à une substitution de motifs. Monsieur A. s'y est fermement opposé dans sa réplique et sa triplique, soutenant d'une part que les conditions procédurales de la substitution de motifs n'étaient pas réunies (faute de discussion de ce point lors de son audition administrative), et d'autre part que l'article 1F(b) était inapplicable au fond : une simple inculpation ne vaut pas « raison sérieuse », un délit financier non violent ne constitue pas un « grave crime », et le caractère politique et sélectif des poursuites visant en réalité Monsieur C. excluait la qualification de droit commun. L'État maintenait au contraire la régularité de la substitution de motifs dès lors que le contradictoire était respecté devant le juge, affirmait que l'article 1F(b) n'est pas limité aux crimes de sang, et soutenait que Monsieur C. était lui-même poursuivi pour une infraction douanière de droit commun bien avant son entrée en politique, de sorte que le requérant n'avançait que des considérations générales sur le système carcéral russe sans prouver de risque personnel. **3. Les moyens relatifs à la protection subsidiaire et à la CEDH :** Enfin, un débat constitutionnel et conventionnel majeur s'est noué autour du rejet de la demande de protection subsidiaire. Le Ministre d'État avait décliné sa compétence sur ce chef de demande au motif que la décision finale de remettre ou non Monsieur A. aux autorités russes au terme de la procédure d'extradition relevait de la compétence exclusive de S.A.S. le Prince Souverain. Le requérant soutenait que cette position était entachée d'erreur de droit et violait les articles 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants) et 13 (droit à un recours effectif) de la CEDH. Son raisonnement reposait sur un syllogisme redoutable : en vertu de l'article 3, alinéa 3 de la Constitution monégasque, la personne du Prince est inviolable et aucune action en justice ne peut être dirigée contre Lui ; dès lors, si la protection subsidiaire (qui ne souffre d'aucune clause d'exclusion contrairement à la Convention de Genève) relevait du Prince, le refus de protection échapperait à tout contrôle juridictionnel, privant l'étranger du recours effectif exigé par l'article 13 de la CEDH. Par conséquent, la compétence devait nécessairement revenir au Ministre d'État. Le Ministre d'État répliquait que ni le droit d'asile ni la notion de protection subsidiaire ne sont garantis ou définis par la CEDH, ce qui autorisait la Principauté à ne pas légiférer en la matière. Il ajoutait que la jurisprudence de la Cour EDH relative à l'article 3 ne trouve à s'appliquer qu'en présence d'une mesure effective d'expulsion, de refoulement ou d'extradition, et non au stade de l'examen d'une simple demande d'asile. Or, en l'absence de décision d'extradition prise à ce stade par le Prince Souverain (malgré l'avis favorable de la justice), il ne pouvait être préjugé du régime contentieux d'un tel acte, l'État affirmant par ailleurs dans sa duplique que la compétence du Prince n'excluait pas par principe la possibilité d'un recours effectif, tout en reprochant au requérant de ne pas avoir invoqué la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 sur l'extradition ou l'article 3(2) de la Convention européenne d'extradition devant la Cour d'appel. Alors que l'instruction écrite semblait définitivement close après les ultimes observations du 26 janvier 2012 et que l'affaire avait été renvoyée par ordonnance du 9 février 2011 (lire 2012) à l'audience publique du 28 mars 2012, un incident procédural décisif est survenu le jour même de l'audience : le conseil du requérant a produit devant le Tribunal Suprême des documents nouveaux relatifs à l'évolution de la situation judiciaire de Monsieur A. en Russie. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême recelait des questions de fond d'une exceptionnelle richesse — portant notamment sur la constitutionnalité de la délégation d'instruction à l'OFPRA, la portée juridique du Guide du HCR, les critères d'application de la clause d'exclusion de l'article 1F(b) de la Convention de Genève par voie de substitution de motifs, ou encore l'articulation entre l'inviolabilité constitutionnelle du Prince Souverain en matière d'extradition et le droit à un recours effectif garanti par l'article 13 de la CEDH —, la survenance d'une production documentaire tardive lors de l'audience de plaidoirie a déplacé le centre de gravité immédiat du litige vers une question purement procédurale, préalable et déterminante. Le problème juridique qui se posait dans l'immédiat à la haute juridiction était donc le suivant : **Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un refus d'asile et de protection subsidiaire, quelle suite procédurale le Tribunal Suprême doit-il réserver à la production, par le requérant et le jour même de l'audience publique, de pièces nouvelles relatives à sa situation judiciaire dans l'État requérant son extradition, lorsque l'autorité administrative défenderesse ne s'oppose pas à leur versement aux débats ?** Il s'agissait, en somme, de déterminer comment concilier la clôture de l'instruction écrite préalable à l'audience avec les exigences du principe du contradictoire, la nécessité pour le juge de statuer en pleine connaissance d'une situation factuelle évolutive touchant aux droits fondamentaux, et l'impératif général d'une bonne administration de la justice régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Face à cette situation procédurale particulière, le Tribunal Suprême a choisi de ne pas trancher immédiatement le fond du litige et de prononcer un arrêt avant dire droit ordonnant le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction. Bien que concise, à l'image de la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes d'inspiration francophone, la motivation de la décision du 28 mars 2012 s'articule selon un syllogisme rigoureux qui met en évidence le pragmatisme et le souci de garanties procédurales de la haute juridiction monégasque. En premier lieu, le Tribunal Suprême pose la majeure de son raisonnement en visant et en citant expressément le fondement textuel qui gouverne la police de l'audience et la direction de l'instruction. Il rappelle ainsi les termes exacts du quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, selon lesquels : *« lorsqu'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire »*. Ce texte confère au juge suprême un pouvoir discrétionnaire d'appréciation, guidé par un standard téléologique unique : la « bonne administration de la justice ». Il importe de souligner que cette prérogative peut être mise en œuvre non seulement à la requête d'un plaideur, mais également d'office par la juridiction elle-même. En deuxième lieu, le Tribunal procède aux constatations factuelles et procédurales propres à l'espèce (la mineure du syllogisme), lesquelles reposent sur deux éléments cumulatifs relevés lors de l'audience du 28 mars 2012 : * D'une part, la nature et la pertinence intrinsèque des pièces nouvellement communiquées : le Tribunal relève qu'ont été produits au nom de Monsieur A. *« des documents relatifs à sa situation judiciaire en Russie »*. Or, comme l'a démontré l'exposé des prétentions des parties, l'intégralité du litige au fond — qu'il s'agisse de la réalité des craintes de persécution au sens de la Convention de Genève, de la prétendue fabrication politique des poursuites douanières pour atteindre Monsieur C., de l'applicabilité de la clause d'exclusion pour crime grave de droit commun (article 1F(b)), ou des risques de traitements contraires à l'article 3 de la CEDH en cas d'incarcération — dépendait directement de l'appréciation portée sur la nature, le fondement et l'évolution de ces poursuites judiciaires en Russie. Ces documents n'étaient donc pas périphériques ; ils touchaient au cœur même du contrôle de l'erreur de qualification juridique des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation reprochées au Ministre d'État. * D'autre part, l'attitude procédurale de la partie défenderesse : le Tribunal prend soin de noter expressément *« que S.E. le
Compétence Compétence constitutionnelle - Recours en appréciation de validité - Code de commerce Droits de la défense Constitution - Article 2 - Droit à un recours juridictionnel effectif - Respect des droits de la défense et droit à l'exécution des décisions de justice - Code de commerce - Article 560 - Comblement du passif - Obligations des dirigeants sociaux - Preuve de l'activité et de la diligence dans l'intérêt de la personne morale - Présomption réfragable - Pouvoir du juge - Méconnaissance du principe du respect des droits de la défense (non) Principe d'égalité Constitution - Article 17 - Principe d'égalité devant la loi - Principe d'égalité devant la justice - Différence de traitement fondé sur la différence de situations - Dérogation pour des raisons d'intérêt général - Différence en rapport avec l'objet de la loi - Présomption de responsabilité des dirigeants sociaux - Présomption réfragable - Disproportion de traitement entre les justiciables (non) - Méconnaissance du principe d'égalité (non) - Conformité de l'article 560 Principe de la présomption d'innocence Code commerce - Article 560 - Absence de caractère répressif - Méconnaissance du principe constitutionnel de la présomption d'innocence (non)
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 12 février 2013, n° 10453 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 12 février 2013, n° 10453 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/2013/02-12-10453)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'appréciation du Tribunal correctionnel de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la création et l'alimentation d'un site Internet accessible à l'adresse www.bimcam.com (acronyme de « Burglary In Monaco, Cambriolage A Monaco »), utilisé pour dénoncer ce que son rédacteur qualifiait de « scandale » ou de « série de scandales » en lien avec des affaires civiles et criminelles survenues en Principauté depuis 2004. Les protagonistes à l'origine de ces publications sont Monsieur c. d. FR., ressortissant suédois résidant à Ljusterö en Suède, et sa mère, Madame m. DA. épouse FR., également de nationalité suédoise, ayant demeuré à Monaco mais alors sans domicile connu. Le litige s'articule autour de trois séries distinctes d'écrits litigieux, les deux premières ayant fait l'objet d'une diffusion publique par voie électronique et la troisième ayant revêtu un caractère privé par voie postale. En premier lieu, dès le mois de mai et juin 2010, Monsieur c. d. FR. a rédigé un courrier non rendu public, daté du 27 mai 2010 et réceptionné par le Parquet Général de Monaco le 7 juin 2010. Ce pli recommandé de cinq pages, adressé à « Monsieur le Procureur Général de Monaco j. RA. », formulait de graves accusations à l'encontre de l'institution judiciaire monégasque. L'auteur y évoquait une « plainte officielle contre Monsieur p. NA., vu ses nouveaux pouvoirs » (alors Directeur des Services Judiciaires après avoir été Président du Tribunal), et reprochait au destinataire d'être « le troisième procureur général (...) à contribuer à un déni de justice dont les historiens se souviendront ». Il y dénonçait l'inaction de plusieurs juges et de trois procureurs généraux qui n'auraient pas « jugé bon d'agir conformément à la loi », stigmatisait « la bienveillance de Monsieur p. NA., omniprésent » ainsi que la responsabilité de « Madame a. BR.-FU. », et affirmait l'existence d'une « Fausse attestation du 23 août 2006 de Monsieur le Directeur des Services Judiciaires, Monsieur NA. », qualifiant l'affaire de « plus grand scandale qu'ait connu le Pays depuis 1297 ». En deuxième lieu, sur le site Internet www.bimcam.com, ont été mis en ligne, dans une rubrique intitulée « Le revers de la médaille », les traductions en langue française de deux écrits signés par Monsieur c. d. FR., initialement adressés les 28 mai 2010 et 2 juin 2010 à « Sa Majesté le Roi Carl XVI Gustaf » et au Premier ministre suédois (« Statsminister Frederik Reinfeldt »). Ces textes mettaient directement en cause Madame Patricia JUTHEAU épouse HUSSON (désignée dans la procédure sous les initiales p. HU.), de nationalité monégasque, exerçant les fonctions de Consul Général de Suède à Monaco et récipiendaire de l'Ordre de l'Étoile Polaire de première classe. Les passages incriminés affirmaient notamment que Madame p. HU. allait prendre des fonctions au sein du nouveau Haut Conseil de la Magistrature lui permettant « potentiellement être dessus des juges et procureurs de Monaco » avec « la possibilité de faire pression sur les carrières de juges et procureurs dans des matières civiles ». Le texte évoquait des « fausses attestations », soutenait qu'« Avec la complaisance de Mme p. HU., quiconque détenant des biens à Monaco peut s'en voir privé à tout moment », citant le cas d'une famille privée suédoise victime et le risque pour une entreprise suédoise de se faire soustraire frauduleusement ses documents confidentiels et codes d'accès bancaires ou de voir des étrangers ou les autorités s'approprier illégalement des photos de ses biens. L'auteur concluait à la partialité démontrée de la Consule dans la pratique. Madame p. HU. n'a eu connaissance de ces publications que dans le courant du mois de juillet 2011 (fixant sa consultation vers le 20 juillet 2011). En troisième lieu, le même site Internet comportait une rubrique intitulée « vol à Monaco, Monte-Carlo » ainsi que divers liens renvoyant vers des textes en français visant nommément Maître Didier ESCAUT (d. ES.), avocat-défenseur au Barreau de Monaco, et son épouse, Madame Marie-Thérèse ESCAUT-MARQUET (m-t. ES.-MA.), huissier de justice à Monaco. Les écrits alléguaient l'implication du « tristement célèbre couple ES./ES.-MA. » dans la série de scandales dénoncés depuis 2004. Il y était affirmé que, selon un ancien conseil de Madame m. FR. (Maître e. KA.-ME.), le client du couple était en droit d'obtenir de l'État les photographies de l'ensemble des biens des victimes (notamment ceux de Madame m. FR.), offrant ainsi à « tout escroc » une « carte blanche pour entreprendre la documentation photographique des biens des résidents à Monaco », photos prises sur ordre de l'huissier qui n'avaient toujours pas été restituées en 2011. Enfin, un passage virulent soutenait qu'« Un avocat qui utilise de pareilles méthodes, hormis la complicité de son épouse, huissier, doit être mis à l'écart de sa profession, et de la société, dans la mesure où il n'a pas le droit d'aider sa cliente dans ses agissements criminels ; encore moins d'en prendre le relais. Le fait que l'avocat ait fait usage de méthodes "maffieuses" pour la satisfaction de sa cliente (...) ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La mise en mouvement et le développement de l'action publique se sont déroulés en plusieurs étapes, marquées par une articulation complexe entre l'enquête préliminaire, l'ouverture d'une information judiciaire et l'exécution de mesures d'entraide pénale internationale. Par un courrier en date du 26 juillet 2011, Madame p. HU., Consul Général de Suède à Monaco, a déposé plainte auprès du Procureur Général pour dénoncer les allégations diffamatoires publiées à son encontre sur le site Internet. Durant l'enquête diligentée par le Parquet, Monsieur c. d. FR. a lui-même contacté téléphoniquement la police judiciaire monégasque, indiquant qu'il excluait de se rendre prochainement en Principauté et invitant les enquêteurs à prendre connaissance de l'intégralité du dossier qu'il avait rédigé et mis en ligne. Le 6 septembre 2011, le Procureur Général a dressé un procès-verbal de consultation du site Internet, constatant la présence de textes susceptibles de recevoir les qualifications d'outrages (articles 164 et 165 du Code pénal) et de diffamations et injures publiques (loi n° 1.299 du 15 juillet 2005). Les impressions papier de ces consultations, incluant la rubrique « Le revers de la médaille » et des pages visant Maître d. ES. (notamment la cote D56, page 5), ont été versées au dossier. Dès le lendemain, le 7 septembre 2011, une information judiciaire a été ouverte contre Monsieur c. d. FR. et sa mère Madame m. DA. épouse FR. des chefs d'outrages envers le Directeur des Services Judiciaires, des magistrats de l'ordre judiciaire et un officier ministériel dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions (visant alors les textes publiés sur le site), ainsi que du chef de diffamations envers un dépositaire ou agent de l'autorité publique. Le 21 septembre 2011, le Ministère public a pris des réquisitions supplétives du chef d'outrages envers le Directeur des Services Judiciaires et des magistrats, visant cette fois spécifiquement le courrier recommandé non public du 27 mai 2010 reçu le 7 juin 2010. En exécution de commissions rogatoires internationales (principale et complémentaire), Monsieur c. d. FR. a été entendu en Suède le 4 novembre 2011, reconnaissant et revendiquant la paternité des textes incriminés et de l'entier contenu du site. Il a été inculpé les 19 et 23 septembre 2012 des chefs de diffamations envers un dépositaire de l'autorité publique et d'outrages. Parallèlement, les autorités suédoises requises ont informé le magistrat instructeur que le service d'hébergement pour le compte de domaine du site www.bimcam.com était enregistré au nom de Madame m. FR. (avec une adresse à Monaco) et que le règlement du domaine était effectué au moyen d'une carte de crédit Visa à son nom. Le 3 avril 2012, Maître d. ES. a déposé plainte auprès du Parquet Général du chef de diffamation publique en joignant une impression papier du site datée du 19 décembre 2011 (cotes D145 à D148). Cette plainte a donné lieu à un réquisitoire supplétif le 10 mai 2012 du chef de diffamation publique envers un particulier. Les deux mis en cause, convoqués à plusieurs reprises par le juge d'instruction monégasque (Madame m. FR. pour être inculpée en qualité de propriétaire du site, Monsieur c. d. FR. pour être inculpé des faits nouveaux du réquisitoire du 10 mai 2012 et se voir notifier la requalification des faits de diffamation en complicité), ont refusé de comparaître, tout en adressant au magistrat divers écrits et pièces affirmant leur intention de ne pas se présenter en Principauté. En conséquence, le juge d'instruction a délivré à leur encontre, le 19 juin 2012, des mandats d'arrêt nationaux visant l'ensemble des infractions envisagées, lesquels ont été notifiés en mairie le 19 juillet 2012. L'information s'est clôturée par une ordonnance de non-lieu partiel et de renvoi devant le Tribunal correctionnel en date du 29 novembre 2012. Le magistrat instructeur a prononcé un non-lieu concernant les délits d'outrages visés par le réquisitoire introductif du 7 septembre 2011 (qui portaient sur des écrits diffusés sur le site Internet aux cotes D54 à D63). Le juge a en effet retenu que la publicité donnée aux propos sur Internet excluait les articles 164 et 165 du Code pénal au profit de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 ; or, faute de plainte préalable des personnes visées (article 44, alinéa 1er), de saisine articulée (article 47) et face à l'interdiction en droit de la presse de requalifier d'initiative, aucune poursuite ne pouvait prospérer de ce chef. En revanche, l'ordonnance a renvoyé Madame m. DA. épouse FR. comme auteur principal des délits de diffamation envers un dépositaire de l'autorité publique (Madame p. HU.) et envers un particulier (Maître d. ES.), et Monsieur c. d. FR. comme complice de ces deux délits, outre le délit d'outrages par écrit non public (courrier de mai 2010). Cités par exploits de Maître Claire NOTARI, huissier, le 13 décembre 2012, les deux prévenus n'ont pas comparu à l'audience du 29 janvier 2013 et n'ont pas été représentés. Toutefois, le Procureur Général a transmis au Tribunal des courriers émanant des prévenus, adressés au secrétaire général de la direction des services judiciaires, dans lesquels ils contestaient la compétence territoriale monégasque, la qualité de directeur de publication retenue contre Madame m. FR., et l'existence d'un mandat public du consul. Du côté des parties poursuivantes et civiles : * Le Ministère public a requis l'application de la loi. * Madame Patricia JUTHEAU épouse HUSSON, représentée par Maître Frank MICHEL, s'est constituée partie civile et a sollicité la condamnation des prévenus au paiement de la somme d'un euro à titre de dommages-intérêts. * Maître Didier ESCAUT, représenté par Maître Sarah FILIPPI, s'est constitué partie civile et a déposé des conclusions aux fins d'obtenir un euro symbolique de dommages-intérêts. * Madame Marie-Thérèse ESCAUT-MARQUET, également représentée par Maître Sarah FILIPPI, est intervenue volontairement à l'audience pour se constituer partie civile et réclamer un euro symbolique en réparation de son préjudice. * En outre, Maître d. ES. et Madame m-t. ES.-MA. ont conjointement sollicité que le Tribunal ordonne la publication de la décision à intervenir dans la rubrique « Annonces Légales » des journaux *Le Figaro* et *Monaco Matin* aux frais *in solidum* des prévenus, ainsi que leur condamnation *in solidum* à effectuer toute démarche pour supprimer les passages diffamatoires les concernant sur le site Internet, sous astreinte définitive de 1 000 euros par jour à compter du jugement pendant deux mois. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction correctionnelle monégasque était confrontée à une pluralité de questions juridiques substantielles et procédurales, cristallisant les difficultés d'application du droit pénal de l'expression publique à l'ère numérique dans un contexte transfrontalier : 1. **La compétence territoriale et le support numérique :** Les juridictions pénales monégasques sont-elles territorialement compétentes, au regard de l'article 21 du Code de procédure pénale, pour connaître de propos diffamatoires diffusés depuis un site Internet hébergé à l'étranger, et le réseau Internet entre-t-il dans les prévisions de l'article 15 de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 ? 2. **La qualité de la victime dépositaire de l'autorité publique :** Un consul général étranger accrédité à Monaco revêt-il la qualité de dépositaire ou agent de l'autorité publique au sens de l'article 23 de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 ? 3. **L'imputation des responsabilités pénales en cascade :** Comment s'articulent les responsabilités pénales prévues par l'article 37 de la loi n° 1.299 entre la personne titulaire du compte d'hébergement et payeur du nom de domaine d'un site Internet et le rédacteur effectif des propos diffamatoires qui y sont publiés ? 4. **Le régime de la prescription sur Internet :** Quelle est la nature juridique (instantanée ou continue) du délit de diffamation commis sur Internet et comment se détermine le point de départ du délai de prescription de six mois édicté par l'article 59 de la loi n° 1.299, notamment lorsque plusieurs constats successifs révèlent une antériorité de publication ? 5. **La caractérisation de l'outrage non public :** Des accusations de déni de justice, d'inaction délibérée et d'établissement de fausse attestation adressées par courrier recommandé au Procureur Général caractérisent-elles le délit d'outrage de l'article 164 du Code pénal ? 6. **L'étendue des mesures de réparation et peines complémentaires :** Le juge répressif monégasque peut-il ordonner la suppression sous astreinte de contenus hébergés sur un site étranger sur le fondement de l'article 58 de la loi n° 1.299, et dans quelles conditions la publication de la décision (article 24 de la loi et article 30 du Code pénal) peut-elle être ordonnée ? 7. **La recevabilité de l'action civile par intervention :** Une personne nommément citée dans des écrits diffamatoires peut-elle se constituer partie civile par voie d'intervention volontaire à l'audience correctionnelle en l'absence de plainte préalable de sa part et de poursuites engagées de ce chef ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal correctionnel, statuant par défaut à l'encontre des deux prévenus régulièrement cités mais non comparants, déploie une motivation méthodique qui puise largement dans les principes directeurs du droit de la presse, éclairés par la jurisprudence de la Chambre criminelle de la Cour de cassation française. **1. Sur la qualification du support Internet et la compétence territoriale** Le Tribunal pose tout d'abord que le réseau Internet constitue un « moyen de communication audiovisuelle » au sens de l'article 15 de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005. Rappelant qu'il est de jurisprudence constante que la diffamation publique est réputée commise partout où les propos incriminés sont accessibles, le juge en déduit que dès lors que le texte dénoncé, bien que diffusé à partir d'un site Internet étranger, a pu être reçu et lu dans le ressort territorial de la juridiction saisie, celle-ci est compétente. La compétence territoriale des juridictions monégasques, régie par l'article 21 du Code de procédure pénale, est ainsi pleinement validée. **2. Sur la protection catégorielle du Consul étranger** Examinant l'article 23 de la loi du 15 juillet 2005 qui réprime la diffamation commise envers un dépositaire ou agent de l'autorité publique à raison de ses fonctions ou de ses qualités, le Tribunal affirme sans ambages que « Telle est ainsi la qualité d'un consul étranger à MONACO au regard de son accréditation et de sa reconnaissance obligatoires par l'État monégasque ». Les propos visant Madame p. HU. portent donc bien atteinte à un dépositaire de l'autorité publique, tandis que ceux visant Maître d. ES., avocat, relèvent de l'article 24, alinéa 1er, réprimant la diffamation envers les particuliers. **3. Sur la hiérarchie des responsabilités pénales (auteur principal et complice)** Pour appliquer l'article 37 de la loi n° 1.299 — selon lequel, en matière de communication audiovisuelle avec enregistrement préalable, le directeur de la publication est poursuivi comme auteur principal et l'auteur du message comme complice —, le Tribunal se réfère explicitement à la jurisprudence française, notant que les textes français sont « tout à fait comparables aux textes monégasques précités édictant la hiérarchie des responsabilités pénales en la matière ». Il cite l'arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation française du 6 mai 2003, qui juge que le propriétaire d'un site Internet ayant diffusé des propos diffamatoires a la qualité de directeur de publication (auteur principal), l'auteur des propos devant être déclaré complice. Appliquant cette grille d'analyse aux éléments recueillis en Suède, le Tribunal retient que Madame m. DA. épouse FR., propriétaire du site, est auteur principal, et que Monsieur c. d. FR., qui revendique la rédaction des écrits, est complice. Le Tribunal relève par ailleurs qu'aucune offre de preuve de la vérité des faits diffamatoires conforme à l'article 52 n'a été produite dans le délai légal, entraînant la déchéance prévue à l'article 54, et que les termes visés dans les plaintes, réquisitions et mandats d'arrêt du 19 juin 2012 (lesquels valent inculpation) sont manifestement diffamatoires. **4. Sur la nature instantanée du délit et l'acquisition partielle de la prescription** C'est sur le terrain de la prescription de six mois (article 59 de la loi n° 1.299) que le raisonnement du Tribunal se montre le plus chirurgical. S'appuyant à nouveau sur la jurisprudence constante de la Cour de cassation française (et citant expressément Cass. crim., 16 octobre 2001), le juge monégasque rappelle que le délit de diffamation commis sur Internet est un délit instantané et non continu ou successif. Juger le contraire le rendrait « quasi imprescriptible ce qui est contraire au principe de liberté en la matière et à la volonté du législateur de prévoir une prescription très courte ». Le délit est donc commis au jour de la première publication, définie comme la date « à laquelle le message a été mis pour la première fois à disposition des utilisateurs du réseau », date qui fixe également le point de départ de la prescription. Procédant à une appréciation *in concreto* pour chaque victime : * Concernant Madame p. HU., la date exacte de première mise en ligne étant inconnue,
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30517 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30517 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30517)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La continuité de l'État et des services publics constitue l'une des pierres angulaires du droit public moderne. Lorsqu'elle se conjugue aux exigences d'indépendance et d'impartialité inhérentes à la justice constitutionnelle et administrative, sa mise en œuvre en l'absence de dispositions textuelles explicites soulève des difficultés d'une acuité particulière. C'est précisément à une telle situation inédite de vacance institutionnelle au sommet de la juridiction suprême monégasque qu'a dû répondre l'arrêt rendu en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 18 juin 2024. Les faits ayant donné naissance à ce litige s'inscrivent dans un double contexte : d'une part, un contentieux préexistant opposant le requérant au Chef de l'État monégasque et, d'autre part, le renouvellement périodique des membres composant le Tribunal Suprême. Sous le premier rapport, il ressort des éléments relatés dans la décision que le requérant, identifié sous les initiales c. B., exerçait les fonctions d'administrateur des biens du Prince Souverain. Par deux décisions princières intervenues les 6 et 9 juin 2023, il a été révoqué de ses fonctions. Contestant la légalité de cette éviction, c. B. a saisi le Tribunal Suprême le 13 juillet 2023 d'une requête tendant à l'annulation desdites décisions. Un membre de la haute juridiction, qui occupait alors les fonctions de vice-président (désigné sous les initiales d. E.), avait été initialement commis en qualité de rapporteur pour instruire cette affaire. Sous le second rapport, l'architecture organique du Tribunal Suprême a connu une échéance majeure au cœur de l'été 2023. Conformément aux dispositions de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, les membres titulaires et suppléants sont nommés pour un mandat de huit ans non renouvelable (sauf hypothèse d'un remplacement en cours de mandat pour une durée inférieure à deux ans), le renouvellement s'opérant par séries distantes de quatre années. Or, le 8 août 2023, le mandat du président du Tribunal Suprême alors en exercice (désigné par l'initiale C.) est arrivé à son terme légal sans possibilité de renouvellement. À cette exacte même date du 8 août 2023 a également pris fin le mandat, lui aussi non renouvelable, du vice-président d. E. — par ailleurs rapporteur initial du recours formé par c. B. — ainsi que les mandats de deux autres membres de la juridiction. À compter du 9 août 2023, le Tribunal Suprême s'est donc trouvé simultanément dépourvu de président et de vice-président, alors même que la nomination de leurs successeurs par le Prince Souverain n'était pas encore intervenue (celle-ci ne devant se matérialiser que près de deux mois plus tard, par l'Ordonnance Souveraine n° 10.137 du 6 octobre 2023). Demeuraient en fonction trois membres titulaires qui avaient été nommés lors de la série précédente par l'Ordonnance Souveraine n° 7.743 du 17 octobre 2019 pour une période de huit ans courant à compter du 8 août 2019. Afin de pallier cette vacance simultanée de la présidence et de la vice-présidence et d'éviter une paralysie juridictionnelle, le Secrétaire d'État à la Justice, Directeur des Services Judiciaires et Président du Conseil d'État, a édicté le lendemain même de l'échéance des mandats, soit le 9 août 2023, un arrêté n° 2023-28. Par cet acte administratif, il a désigné l'un des trois membres titulaires demeurant en exercice, s. A., « pour assurer la continuité du service du Tribunal Suprême dans l'attente de la désignation des nouveaux président et vice-président, de suivre les procédures en cours et de prendre toute mesure urgente ». À la suite de cette désignation provisoire — et avant d'être ultérieurement nommé président de plein exercice par l'Ordonnance Souveraine précitée du 6 octobre 2023 —, s. A. a procédé au remplacement de l'ancien vice-président d. E., dont le mandat avait expiré, en désignant un nouveau juge rapporteur dans les instances en cours opposant c. B. au Prince Albert II. C'est cet arrêté du 9 août 2023 qui constitue l'objet exclusif du recours pour excès de pouvoir tranché par la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 11 septembre 2023 sous le numéro TS 2023-24, c. B. a saisi le Tribunal Suprême d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté n° 2023-28 du 9 août 2023, doublée, au fil de ses écritures ultérieures, d'une demande tendant à ce que cet acte soit déclaré juridiquement inexistant. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat écrit particulièrement nourri, dépassant la trilogie habituelle des mémoires. Après la contre-requête du Secrétaire d'État à la Justice déposée le 8 novembre 2023, la réplique du requérant du 11 décembre 2023 et la duplique de l'autorité défenderesse du 9 janvier 2024, le vice-président du Tribunal Suprême (José Martinez, à qui le président du Tribunal Suprême avait délégué le recours et qu'il avait désigné comme rapporteur par ordonnance du 23 octobre 2023) a autorisé, par deux ordonnances successives des 18 janvier et 7 mars 2024, le dépôt de deux « tripliques », respectivement enregistrées le 21 février 2024 pour le requérant et le 9 avril 2024 pour le défendeur, avant la clôture de l'instruction intervenue le 24 avril 2024. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation et de déclaration d'inexistence, le requérant déployait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et interne, tout en défendant la recevabilité de son action. Sur le terrain de la recevabilité, vigoureusement contestée en défense, c. B. faisait valoir que l'arrêté attaqué ne saurait être réduit à une simple mesure d'organisation du service dépourvue d'effet juridique à l'égard des tiers. Selon lui, il s'agissait d'un « arrêté de circonstance » entaché de fraude et de vices d'une gravité telle qu'ils entraînaient son inexistence. Il soutenait que cet acte lui faisait directement grief en ce qu'il avait eu pour conséquence immédiate de permettre la désignation rapide d'un nouveau rapporteur dans le litige l'opposant au Prince Souverain, affectant ainsi son droit subjectif à un procès équitable et obérant ses chances de succès dans son recours contre sa révocation. Sur le fond du droit, le requérant soulevait en premier lieu un moyen d'ordre public tiré de l'incompétence absolue de l'auteur de l'acte. Rappelant qu'en vertu de la Constitution monégasque, seul le Prince Souverain détient le pouvoir de nommer les membres et le président du Tribunal Suprême, il arguait que ni le texte constitutionnel, ni aucune Ordonnance Souveraine, ni la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires ne confèrent au Directeur des Services Judiciaires le pouvoir d'organiser l'intérim de la présidence de la haute juridiction. Selon le requérant, l'exigence de continuité du service public ne pouvait justifier une dérogation aux règles de compétence. Il suggérait qu'il appartenait au seul Prince Souverain de nommer un intérimaire ou de prolonger les fonctions du président sortant C. au-delà du terme de son mandat (affirmant à cet égard que C., nommé en 2012 pour quatre ans, était demeuré en fonction jusqu'en 2023), ou encore, en cas d'empêchement du Prince — empêchement au demeurant non visé par l'arrêté —, que ce pouvoir fût dévolu aux membres de la Famille Souveraine conformément à la Constitution. En second lieu, c. B. articulait un ensemble de moyens étroitement liés entre eux, tirés du détournement de pouvoir, de la violation du principe de séparation des pouvoirs et de la méconnaissance du droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial, tel que garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). Il soutenait que la désignation d'un « président de fait » par le Directeur des Services Judiciaires n'avait eu pour finalité que de permettre le remplacement précipité du rapporteur initialement désigné dans ses instances contre le Prince Albert II par un rapporteur *ad hoc*, afin de favoriser une instruction rapide et d'assurer une maîtrise de l'issue du procès dans un sens favorable au Chef de l'État. Voyant dans le Directeur des Services Judiciaires une autorité administrative placée sous l'autorité du Prince (partie défenderesse au procès principal), il dénonçait une ingérence du pouvoir exécutif dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire et invoquait l'existence d'un faisceau d'indices (contexte et chronologie) jetant un doute sur l'impartialité objective du Tribunal Suprême. En défense, le Secrétaire d'État à la Justice, Directeur des Services Judiciaires, concluait à titre principal à l'irrecevabilité de la requête pour défaut d'intérêt à agir. Qualifiant l'arrêté du 9 août 2023 de simple mesure d'organisation du service, il soutenait qu'un tel acte ne produisait par lui-même aucun effet sur les droits ou la situation des usagers du service public de la justice et que la seule désignation subséquente d'un nouveau juge rapporteur — rendue mécaniquement nécessaire par l'expiration du mandat de l'ancien vice-président d. E. — ne causait aucun préjudice au requérant et ne lui faisait pas grief. À titre subsidiaire, l'autorité défenderesse réfutait chacun des moyens d'annulation. Sur la compétence, elle faisait valoir qu'en l'absence de texte régissant l'intérim du président du Tribunal Suprême et d'une quelconque règle maintenant de plein droit le président sortant en fonction (précisant que l'ancien président C. n'avait jamais bénéficié d'une prolongation informelle mais avait exercé plusieurs mandats successifs réguliers avant d'atteindre la limite non renouvelable), le Directeur des Services Judiciaires tenait de son statut et de sa mission légale d'assurer la bonne administration de la justice une compétence suffisante pour garantir la continuité du fonctionnement de la juridiction par la désignation d'un membre du Tribunal Suprême assumant l'intérim. Sur les autres griefs, le défendeur rappelait que la Direction des Services Judiciaires constitue un département indépendant du Gouvernement princier et de son administration, excluant toute atteinte à la séparation des pouvoirs. Il qualifiait d'inopérants et de dépourvus de tout commencement de preuve les moyens tirés du détournement de pouvoir et de la violation de l'article 6 § 1 de la CESDH, observant que le grief d'impartialité visait en réalité soit la désignation subséquente du rapporteur (distincte de l'arrêté attaqué), soit le mode de nomination constitutionnel des membres du Tribunal par le Prince en vertu de l'article 89 de la Constitution. Enfin, le contentieux s'est doublé d'une demande reconventionnelle singulière : dans sa duplique et sa triplique, le Secrétaire d'État à la Justice a formé une demande dite de « bâtonnement » sur le fondement de l'article 34, alinéa 2, de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 sur la liberté d'expression publique. Il sollicitait la suppression d'un passage figurant en page 2 du mémoire en réplique du requérant, qu'il jugeait injurieux et déplacé en ce qu'il contenait les termes « apprenti autocrate ». Le requérant s'y est opposé en invoquant la protection de la liberté d'expression garantie par l'article 10 de la CESDH et la jurisprudence européenne autorisant les critiques même virulentes à l'encontre des autorités publiques. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une question principale de droit constitutionnel et administratif institutionnel, assortie d'une question accessoire touchant à la police du débat contentieux. La question principale peut être formulée ainsi : en cas d'expiration simultanée des mandats non renouvelables du président et du vice-président du Tribunal Suprême, et dans le silence des textes organiques quant au régime d'intérim ou de suppléance applicable à un tel empêchement conjoint, quelle est la règle gouvernant la continuité de la présidence de la haute juridiction dans l'attente des nouvelles nominations par le Prince Souverain, et le Secrétaire d'État à la Justice, Directeur des Services Judiciaires, est-il légalement compétent pour édicter un arrêté chargeant l'un des membres titulaires demeurant en fonction d'assurer provisoirement la continuité du service sans méconnaître les règles de compétence constitutionnelle, le principe de séparation des pouvoirs et le droit à un tribunal indépendant et impartial garanti par l'article 6 § 1 de la CESDH ? Subsidiairement, et sur le plan procédural, se posait la question de savoir si un justiciable ayant une instance pendante devant le Tribunal Suprême justifie d'un intérêt à agir contre un tel arrêté d'organisation de la continuité du service. La question accessoire, relative au droit de la presse et de la liberté d'expression dans le prétoire, consistait à déterminer si l'emploi par une partie, dans ses écritures contentieuses produites au soutien d'un recours pour excès de pouvoir, de l'expression « apprenti autocrate » excède les limites admissibles de la controverse judiciaire au point de justifier que la juridiction ordonne le bâtonnement de ce passage pour caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire en application de l'article 34 de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 et de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une construction en entonnoir d'une grande rigueur logique, où la résolution du moyen d'incompétence par la découverte d'une règle d'attribution automatique de l'intérim neutralise par voie de conséquence l'ensemble des autres critiques de légalité, tout en permettant au juge de faire l'économie de l'examen de la recevabilité de la requête. **1. Le refus d'un intérim *de jure* par prorogation du mandat expiré et le comblement de la lacune textuelle par l'interprétation constructive des textes organiques** Après avoir intégralement cité le cadre normatif pertinent — à savoir les articles 88 et 89 de la Constitution (délégation du plein exercice du pouvoir judiciaire aux cours et tribunaux et nomination des membres et du président du Tribunal Suprême par le Prince), les articles 1er, 10 et 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, ainsi que les articles 1er et 2 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires —, le Tribunal Suprême constate souverainement la réalité matérielle de la vacance institutionnelle survenue le 8 août 2023 : les mandats du président C., du vice-président d. E. et de deux autres membres, qui n'étaient plus renouvelables, ont tous pris fin à cette date. Abordant la thèse du requérant selon laquelle le président sortant aurait dû demeurer en fonction jusqu'à la nomination de son successeur, la Haute Juridiction la balaie par une formule de principe négative dépourvue de toute ambiguïté : « il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe général une règle selon laquelle à l'expiration de son mandat, le président du Tribunal Suprême assurerait de droit l'intérim des fonctions jusqu'à la nomination de son successeur ». Lorsque le terme extinctif d'un mandat constitutionnel non renouvelable est atteint, l'investiture du magistrat cesse de plein droit ; il ne saurait y avoir de prorogation tacite ou coutumière des fonctions juridictionnelles. Constatant alors qu'aucune disposition ne prévoit expressément un régime de suppléance, d'intérim ou de délégation dans l'hypothèse spécifique d'un « empêchement conjoint, d'une part, du président du Tribunal Suprême et, d'autre part, de son vice-président » (l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine de 1963 ne réglant que la suppléance du président par le vice-président), le Tribunal Suprême procède à une interprétation téléologique et systémique des textes existants. Il s'appuie spécifiquement sur l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée — lequel dispose que lorsque ni le président ni le vice-président ne font partie de la section administrative, « la présidence de celle-ci est assurée à l'ancienneté de fonction ou, à défaut, d'âge des membres désignés » — et le combine avec l'ensemble des dispositions constitutionnelles et législatives citées au considérant 2. Le juge suprême énonce que ces dispositions doivent, « afin d'assurer à la fois la continuité du service public de la justice, le respect de l'indépendance du Tribunal Suprême et l'intérêt d'une bonne administration de la justice, être interprétées comme chargeant le membre le plus ancien ou, à défaut, le plus âgé d'assurer la continuité du service du Tribunal Suprême ». Ce faisant, le Tribunal Suprême dégage une règle objective, impersonnelle et automatique de dévolution interne de l'intérim présidentiel fondée sur le double critère subsidiaire de l'ancienneté de fonction puis du bénéfice de l'âge. **2. La validation de la compétence du Directeur des Services Judiciaires au titre d'une compétence liée d'exécution d'une mesure d'organisation du service** Une fois cette règle de fond dégagée, l'appréciation de la compétence du Secrétaire d'État à la Justice, Directeur des Services Judiciaires, s'en trouve profondément transformée. Le Tribunal Suprême prend soin de préciser la nature institutionnelle de cette autorité en soulignant qu'il « n'est pas membre de l'exécutif » et qu'il est « investi de la mission d'assurer la bonne administration de la justice » en vertu des articles 1er et 2 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013, disposant à cet effet « d'une compétence générale pour prendre des arrêtés et décisions nécessaires à l'accomplissement de cette mission ». Dès lors, en vue d'éviter une interruption préjudiciable au bon fonctionnement du service public de la justice dans l'attente de la nomination princière du nouveau président, le Directeur des Services Judiciaires a pu légalement charger, à titre provisoire, s. A. d'assurer la continuité du service. Pourquoi s. A. ? Parce que les trois membres titulaires restants avaient tous été nommés par la même Ordonnance Souveraine n° 7.743 du 17 octobre 2019 à compter du 8 août 2019 (ayant donc exactement la même ancienneté de fonction) et que s. A. « était le plus âgé des trois membres titulaires ». La conclusion du syllogisme juridictionnel est capitale : en désignant s. A., « le Directeur des Services Judiciaires s'est borné à mettre en œuvre les mesures d'organisation de service telles qu'elles résultent nécessairement de l'application de la règle énoncée au considérant 5. ci-dessus ». Autrement dit, le Directeur des Services Judiciaires n'a exercé aucun pouvoir discrétionnaire de nomination ou de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27482 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27482 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27482)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le contexte d'une intervention législative majeure au sein de la structure capitalistique et de la gouvernance d'une entité économique centrale de la Principauté : la Société des Bains de Mer (S.B.M.). Antérieurement à l'intervention du législateur en 1966, la S.B.M., société anonyme soumise à la législation monégasque, jouissait d'un statut particulier, à la confluence du droit privé des sociétés et des prérogatives de puissance publique. Bien que constituée sous la forme d'une société commerciale de droit privé à but exclusivement lucratif et liée à l'État par un contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et dans son cahier des charges, elle présentait des caractéristiques tout à fait singulières. Titulaire d'un monopole, elle s'était vu confier, dès sa constitution et lors des modifications ultérieures de ses statuts, des missions qualifiées d'indispensables à la vie et à la prospérité de la Principauté. En contrepartie et en raison de cet objet social spécifique, la S.B.M. bénéficiait de privilèges exorbitants du droit commun, notamment de franchises fiscales, et exerçait même certains pouvoirs de police. Par ailleurs, son fonctionnement intérieur n'était pas exempt d'une forte tutelle étatique : le Gouvernement Princier disposait du pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires. De surcroît, la désignation de ses principaux dirigeants — le Président, le Vice-Président et l'Administrateur délégué — devait obligatoirement recueillir l'approbation gouvernementale. Enfin, la gestion même de la société était placée sous la surveillance et le contrôle d'un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. C'est sur cet édifice juridique singulier qu'est intervenue la loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel annonçait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Ce texte législatif a profondément remanié la structure financière et politique de la société par voie d'autorité. En premier lieu, sur le plan capitalistique, la loi a édicté que le capital social de la S.B.M. serait porté de cinq millions à huit millions de francs. Cette augmentation de capital a été réalisée par la création de six cent mille actions nouvelles, intégralement attribuées à l'État monégasque. Ces actions nouvellement créées, déclarées inaliénables, ouvraient droit à une vocation au partage des bénéfices et de l'actif social. En deuxième lieu, sur le plan des droits politiques attachés aux actions, la loi n° 807 a instauré un régime différencié lors des scrutins en assemblée générale. Alors que les actionnaires anciens demeuraient soumis à une limitation statutaire stricte, ne pouvant disposer de plus de cent voix chacun dans les votes émis à l'assemblée générale, l'État actionnaire se voyait dispensé de ce plafonnement. La loi lui accordait un droit de vote déplafonné, qualifié d'illimité par la partie requérante, calculé à raison d'une voix par cent actions détenues. En troisième lieu, sur le plan de la gouvernance d'entreprise, la loi a imposé la création de quatre postes de membres du Conseil d'Administration directement nommés par le Gouvernement Princier, instaurant ainsi une représentation particulière de l'État au sein de l'organe de gestion. En quatrième et dernier lieu, le dispositif législatif a prévu une série de mesures financières d'accompagnement. Parmi celles-ci figuraient une offre faite aux actionnaires anciens de céder leurs titres à l'État dans des délais et conditions déterminés par l'article 4 de la loi (incluant la fixation d'un taux de rachat et d'une prime), le maintien de la faculté de négocier les titres en Bourse, ainsi que l'octroi de la garantie de l'État pour les emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre. Estimant que cette intervention législative bouleversait l'économie du contrat social, spoliait tant la personne morale que ses membres et violait plusieurs droits fondamentaux garantis par la Constitution monégasque, la société Condor Financiera Panama, agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a entrepris de contester la validité constitutionnelle de la loi n° 807. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisissant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnelle et administrative de la Principauté, la société Condor Financiera Panama a déposé une requête initiale le 19 août 1966, tendant à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 du 23 juin 1966. La procédure écrite s'est poursuivie de manière contradictoire par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique de la société requérante le 5 novembre 1966, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 22 novembre 1966. L'argumentation développée par Condor Financiera Panama s'articulait autour de la dénonciation d'une triple violation de la Constitution de la Principauté, visant respectivement ses articles 17 (principe d'égalité devant la loi), 24 (inviolabilité du droit de propriété) et 30 (liberté d'association). La particularité de la démarche de la requérante résidait dans le dédoublement de ses quatre premiers moyens : elle entendait démontrer que la loi attaquée portait atteinte à la fois aux droits propres de la S.B.M. (personne morale) et aux droits individuels des actionnaires de cette société, dont elle faisait partie. **1. Les prétentions de la société requérante** *Sur la violation du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) :* Dans un premier moyen, la requérante invoquait la rupture d'égalité au détriment de la S.B.M. Elle soutenait qu'en augmentant le capital par attribution d'actions à l'État et en imposant quatre administrateurs nommés par le Gouvernement, la loi avait mué une société privée en une société d'économie mixte. Cette transformation forcée établissait, selon elle, une discrimination injustifiée entre la S.B.M. et les autres sociétés anonymes à monopole existant dans la Principauté. De plus, en modifiant par voie d'autorité un contrat passé entre l'État et la S.B.M. (matérialisé par les statuts et le cahier des charges), le législateur avait méconnu le principe du Code civil monégasque selon lequel les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, rompant ainsi l'égalité entre la S.B.M. et l'ensemble des autres sujets de droit monégasques auxquels ce principe demeurait pleinement applicable. Dans un deuxième moyen, la violation de l'article 17 était invoquée au détriment des actionnaires anciens. D'une part, l'égalité était rompue au sein même de la société : le maintien du plafond de cent voix pour les actionnaires privés, combiné à la dispense de cette limitation pour l'État, créait une disparité de traitement manifeste. D'autre part, les actionnaires anciens, qui avaient initialement adhéré à une société de droit privé, se voyaient contraints sans leur consentement de subir sa transformation en société d'économie mixte, un sort que ne connaissaient pas les actionnaires des autres sociétés anonymes de monopole établies à Monaco. *Sur la violation du droit de propriété (article 24 de la Constitution) :* Dans un troisième moyen, la requérante plaidait l'atteinte au droit de propriété de la S.B.M. sur son propre patrimoine. Selon son analyse, la transformation d'une société privée en société d'économie mixte opérait de facto un transfert de patrimoine vers une société nouvelle, dépossédant ainsi la S.B.M. En tout état de cause, l'intrusion de six cent mille actions nouvelles et de quatre administrateurs gouvernementaux assurait inéluctablement à l'État la majorité tant à l'assemblée générale qu'au conseil d'administration. L'État devenant le « maître absolu » du patrimoine social pour en disposer à son gré, l'opération s'analysait en une véritable expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique et sans l'allocation d'une juste indemnité à la S.B.M. Dans un quatrième moyen, la violation de l'article 24 était soulevée au détriment de l'actionnaire lui-même. La requérante rappelait que l'actionnaire est propriétaire de ses actions, ce qui lui confère des prérogatives corporelles (possession matérielle du titre) et incorporelles (droit à une quote-part proportionnelle des dividendes et du boni de liquidation, droit de vote pour nommer les administrateurs et décider des affaires sociales). Or, la création des six cent mille actions étatiques réduisait mécaniquement la part des actionnaires anciens dans les dividendes et le capital social, les frustrant partiellement de leurs droits corporels. Quant au droit de vote, le système de votation accordant une voix par cent actions à l'État sans plafond, face au maximum de cent voix par actionnaire privé, conférait une majorité automatique à la puissance publique. Le droit de vote des anciens actionnaires devenant totalement « illusoire et inefficace », ils devaient être regardés comme en étant purement et simplement « privés », là encore sans utilité publique constatée ni juste indemnité. *Sur la violation de la liberté d'association (article 30 de la Constitution) :* Dans un cinquième et dernier moyen, plus succinct, Condor Financiera Panama soutenait que les dispositions contraignantes de la loi n° 807 méconnaissaient le principe constitutionnel de la liberté d'association. **2. La défense du Ministre d'État** En réplique à cette offensive, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, en opposant une argumentation méthodique à chacun des griefs. Sur le terrain de l'article 17 (égalité), vis-à-vis de la S.B.M., le Gouvernement rappelait que le principe d'égalité ne s'applique qu'entre personnes physiques ou morales placées dans une situation identique de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupait une place à part dans l'économie monégasque et était déjà soumise, avant la loi de 1966, à un régime juridique et financier distinct de celui des autres sociétés à monopole. De plus, la loi poursuivait un but d'intérêt général. Vis-à-vis des actionnaires, le Ministre d'État faisait valoir qu'ils avaient investi en connaissance de cause dans une société aux statuts particuliers, que la Constitution n'interdit nullement au législateur de créer des actions à droits préférentiels, et qu'aucune contrainte n'existait puisqu'ils conservaient la libre disposition de leurs titres. Sur le terrain de l'article 24 (propriété), vis-à-vis de la S.B.M., la défense soutenait que ce texte constitutionnel ne vise que la privation totale de propriété. Or, l'intitulé et le contenu de la loi démontraient qu'elle visait uniquement à associer l'État à l'activité sociale, sans déposséder la S.B.M. ni transférer son patrimoine à un tiers. Le texte était donc inapplicable. Vis-à-vis des actionnaires, le Ministre d'État développait une conception stricte des droits de l'associé : hormis la propriété matérielle du titre (qui était intégralement conservée, avec faculté de vente en Bourse ou de cession à l'État selon l'article 4 de la loi), l'actionnaire ne détient qu'un droit de créance éventuel sur les bénéfices et le boni de liquidation. Les actionnaires conservant leurs titres, leur vocation aux dividendes, leur part d'actif et leur droit de vote, aucune privation de propriété au sens de l'article 24 n'était caractérisée. Les atteintes alléguées ne reposaient, selon le Gouvernement, que sur des hypothèses futures dont le juge constitutionnel n'avait pas à tenir compte. Enfin, sur l'article 30, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir conceptuelle : une société commerciale ne saurait être juridiquement assimilée à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par la société Condor Financiera Panama posait une série de questions fondamentales de droit constitutionnel économique, touchant aux limites du pouvoir d'intervention du législateur dans la sphère des sociétés commerciales à statut particulier. Le problème juridique central pouvait se résumer ainsi : **dans quelle mesure le législateur peut-il, sans méconnaître les principes constitutionnels d'égalité devant la loi, d'inviolabilité du droit de propriété et de liberté d'association, modifier unilatéralement le pacte social d'une société anonyme titulaire d'un monopole pour imposer une prise de participation majoritaire ou privilégiée de l'État à son capital et à sa gouvernance ?** Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions techniques d'une grande acuité : 1. **Quant au principe d'égalité (article 17) :** Le législateur méconnaît-il l'égalité devant la loi et la force obligatoire des contrats lorsqu'il édicte un statut dérogatoire visant une unique société anonyme et créant en son sein des privilèges de vote au profit de l'État actionnaire, ou bien la singularité préexistante de cette société justifie-t-elle un tel traitement différencié ? 2. **Quant à la protection constitutionnelle de la propriété (article 24) :** L'augmentation de capital imposée par la loi au profit de l'État, assortie de droits de vote privilégiés et de postes d'administrateurs réservés, constitue-t-elle une « privation » de propriété (expropriation) au détriment de la société elle-même ou de ses actionnaires initiaux ? À défaut de privation totale, si cette intervention s'analyse en une simple « restriction » ou « atteinte » aux droits patrimoniaux et politiques attachés aux actions anciennes, le juge constitutionnel est-il compétent pour contrôler la légitimité du but poursuivi par la loi et l'existence d'une juste compensation des dommages subis par les actionnaires ? 3. **Quant à la liberté d'association (article 30) :** La garantie constitutionnelle de la liberté d'association englobe-t-elle dans son champ d'application la constitution et le fonctionnement des sociétés commerciales à but lucratif ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des moyens de la requête et valider la conformité à la Constitution de la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande densité juridique, procédant à une analyse différenciée selon les normes constitutionnelles invoquées et selon la qualité des personnes prétendument lésées (la personne morale d'une part, les actionnaires d'autre part). #### 1. L'application classique du principe d'égalité par l'appréciation concrète des situations (Article 17) S'agissant du premier grief, le Tribunal Suprême énonce en guise de prémisse majeure la règle classique d'interprétation du principe d'égalité : le principe posé par l'article 17 de la Constitution « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ». Dès lors, la discrimination n'est inconstitutionnelle que si elle frappe des sujets de droit placés dans une situation analogue. Appliquant cette grille de lecture au cas d'espèce (mineure du syllogisme), la Haute Juridiction se livre à un examen minutieux du statut de la S.B.M. antérieurement à la promulgation de la loi attaquée. Elle relève une série d'indices convergents démontrant l'irréductible singularité de cette entreprise : - son objet social et les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier » ; - elle jouissait de franchises fiscales ; - elle exerçait certains pouvoirs de police, prérogative régalienne par excellence ; - son fonctionnement interne était déjà largement subordonné à l'Exécutif : droit de veto du Gouvernement princier sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation gouvernementale requise pour la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur délégué, et enfin surveillance et contrôle de la gestion par un Commissaire du Gouvernement doté de pouvoirs étendus. De ce faisceau d'éléments, le Tribunal Suprême tire une conclusion implacable : la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société régie par le droit monégasque, pas même à celle des autres sociétés titulaires d'un monopole. Cette dissemblance objective autorisait constitutionnellement le législateur à adopter des « dispositions spécifiques » à son seul égard. Par un considérant décisif, le Tribunal balaie également l'argument tiré de la force obligatoire des contrats (Code civil) : compte tenu de cette situation statutaire hors norme, la S.B.M. ne peut se prévaloir de son contrat initial pour paralyser l'intervention du législateur. Enfin, par un raisonnement par ricochet (« par voie de conséquence »), la Cour juge que ces mêmes motifs justifient le traitement particulier appliqué aux actionnaires de la S.B.M., rejetant ainsi les deux branches du moyen tiré de l'article 17. #### 2. La distinction fondamentale entre le patrimoine de la personne morale et les droits des actionnaires au regard du droit de propriété (Article 24) C'est sur le terrain de l'article 24 de la Constitution que le raisonnement du Tribunal Suprême se révèle le plus novateur et le plus constructif. La Cour rappelle d'abord la lettre du texte : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». **a) L'absence d'atteinte au droit de propriété de la S.B.M. (l'écran de la personnalité morale)** Examinant d'abord la situation de la S.B.M. elle-même, le Tribunal Suprême adopte une approche strictement civiliste et sociétaire, fondée sur l'autonomie de la personne morale. Se référant à l'intitulé de la loi (« assurer la participation de l'État à la S.B.M. »), il juge que cet objet est par nature « exclusif de toute dépossession ». La motivation met en exergue la permanence de l'entité juridique : aucune disposition législative n'ampute le patrimoine social. La S.B.M., en tant que personne morale distincte de ses membres, conserve l'intégralité de ses droits sur son patrimoine, dont elle demeure l'unique propriétaire jusqu'à son éventuelle dissolution. De plus, sa gouvernance demeure assurée par des administrateurs qui restent juridiquement responsables devant la société elle-même, devant les actionnaires et devant les tiers. L'entrée d'un nouvel actionnaire, fût-il l'État, par voie d'augmentation de capital, modifie la répartition du capital mais laisse totalement intact le droit de propriété de la société sur ses actifs. N'étant « ni directement, ni indirectement privée de son droit de propriété », la S.B.M. ne saurait bénéficier de la protection de l'article 24, déclaré inapplicable sur ce point. **b) La reconnaissance et l'encadrement des restrictions aux droits patrimoniaux des actionnaires** Tout autre est l'analyse conduite par le Tribunal Suprême lorsqu'il se penche sur la situation des actionnaires anciens. Ici, la juridiction refuse de suivre la thèse minimaliste du Ministre d'État qui soutenait que les atteintes n'étaient qu'hypothétiques et que l'article 24 ne visait que l'expropriation totale. Le Tribunal procède en plusieurs étapes d'une grande rigueur : - *Première étape : La distinction entre privation et restriction.* Si l'article 24 régit la privation de propriété, le principe d'inviolabilité qu'il pose « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit ». Toutefois, ces restrictions ne sont admissibles que si elles sont dictées par « l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». - *Deuxième étape : L'affirmation de la compétence du juge constitutionnel.* Le Tribunal Suprême pose le principe de son propre contrôle : il lui appartient, lorsqu'il statue en matière constitutionnelle, d'apprécier si les atteintes ainsi
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26488 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26488 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1998/05-28-26488)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le prolongement d'un important contentieux ayant opposé l'Association Tennis Club de Monaco à la Fédération Monégasque de Tennis. À la suite de ces différends, un nouveau Comité de direction de l'Association Tennis Club de Monaco a entrepris de réformer le pacte social du groupement. Le 29 novembre 1996, l'Assemblée générale de l'Association a approuvé une modification de ses statuts. L'Association Tennis Club de Monaco étant constituée à la fois de membres de nationalité monégasque et de ressortissants étrangers, elle se trouve soumise au régime juridique spécifique prévu par la loi n° 1072 du 27 juin 1984 concernant les associations. En application combinée des articles 8 et 12-4° de ce texte législatif, toute modification statutaire adoptée par une telle association mixte ne peut entrer en vigueur qu'après avoir recueilli une autorisation administrative préalable, laquelle doit formellement être accordée par la voie d'un arrêté ministériel. Se conformant à ces prescriptions légales, le Président de l'Association Tennis Club de Monaco a, par un courrier en date du 24 décembre 1996 adressé au Ministre d'État, sollicité la délivrance de l'autorisation administrative afférente aux nouveaux statuts adoptés le mois précédent. Face au silence gardé par l'administration durant plusieurs mois, l'association requérante a fait saisir le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur par une lettre datée du 7 mai 1997. Par une missive en réponse du 16 mai 1997, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a informé l'association que son dossier allait être prochainement soumis, pour avis, à la Commission Nationale des Sports, en précisant que cette consultation intervenait « comme tel est traditionnellement le cas ». L'instruction administrative a abouti à l'envoi d'une lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, datée du 22 août 1997. Ce courrier, rédigé après le recueil de l'avis de la Commission Nationale des Sports, formulait sept griefs distincts à l'encontre du texte des nouveaux statuts soumis à l'approbation gouvernementale, tout en indiquant à la fin du document que son auteur restait à la disposition du Président de l'Association pour évoquer le dossier. Les sept objections opposées par l'autorité administrative portaient tant sur des règles substantielles d'organisation et d'affiliation que sur la rédaction formelle des clauses statutaires : 1. En premier lieu, l'administration critiquait le nouvel article 2 des statuts, qui transformait « L'affiliation à la Fédération Monégasque de Tennis et l'adhésion à ses statuts et règlements » — qui figurait jusqu'alors à l'article 1 b) des statuts en vigueur au titre de l'objet même de l'association — en une simple faculté. Le Conseiller de Gouvernement relevait que la Fédération Monégasque de Tennis, affiliée à la Fédération Internationale de Tennis, avait notamment pour mission de permettre la participation des athlètes monégasques aux compétitions internationales, de sorte qu'une éventuelle désaffiliation du Tennis Club de Monaco pourrait remettre en cause cette participation, et particulièrement celle des nationaux. 2. En deuxième lieu, au sujet d'un nouvel article 4, alinéa 3, instituant la possibilité d'exonérer temporairement certains membres du versement d'une cotisation, la Commission Nationale des Sports souhaitait obtenir des précisions sur les raisons éventuelles d'une telle dispense. 3. En troisième lieu, il était fait grief au nouvel article 6 de ne plus prévoir l'obligation, pour les membres du Comité de direction, d'avoir leur domicile à Monaco. 4. En quatrième lieu, concernant un nouvel article 11 prévoyant la création d'une Commission sportive au sein de l'Association, la Commission Nationale des Sports estimait que cette « entité » étant dépourvue d'existence juridique propre, les statuts ne pouvaient y faire référence et que cette disposition devait relever du seul règlement intérieur. 5. En cinquième lieu, l'administration reprochait au nouvel article 12 de mentionner, au titre des ressources de l'association, les termes « subventions accordées par les pouvoirs publics », alléguant qu'un tel usage n'était pas établi dans les statuts associatifs et qu'il serait préférable d'y substituer la formule « concours extérieurs ». 6. En sixième lieu, le Conseiller de Gouvernement demandait le déplacement formel d'une disposition du nouvel article 15, relative à la majorité requise pour l'approbation par l'Assemblée générale de toute modification statutaire, afin qu'elle soit transférée du chapitre IV (consacré à l'Assemblée générale) vers le chapitre V (relatif à la modification des statuts). 7. En septième et dernier lieu, alors que l'Association Tennis Club de Monaco présentait la singularité d'occuper le seul site tennistique situé sur le territoire monégasque et avait inséré un nouvel article 23 prévoyant son engagement à autoriser sur ce site toute manifestation engageant la Principauté, le Conseiller de Gouvernement estimait cet article sans objet au motif que la Fédération Monégasque de Tennis était locataire de deux autres installations sportives. Le conseil de l'Association Tennis Club de Monaco a adressé, le 12 septembre 1997, une lettre répondant à l'ensemble de ces griefs. Ce courrier étant demeuré sans réponse de la part de l'administration, l'Association a résolu de porter le différend devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 10 octobre 1997, l'Association Tennis Club de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la décision du 22 août 1997 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a refusé d'approuver ses nouveaux statuts. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 15 décembre 1997, d'une réplique de l'association le 15 janvier 1998, et d'une duplique de l'État le 16 février 1998. Par une ordonnance du 28 février 1998, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal siégeant en assemblée plénière. Les débats procéduraux ont d'abord cristallisé deux incidents relatifs à la recevabilité des écritures et du recours lui-même. D'une part, le Ministre d'État a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. Selon la défense gouvernementale, la requête était irrecevable dès lors que la lettre du 22 août 1997 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur se bornait, après avis de la Commission Nationale des Sports, à présenter de simples « observations ». Loin de rejeter la demande d'autorisation, son auteur indiquait expressément au Président de l'Association qu'il « reste à sa disposition pour évoquer le dossier », de sorte que ce courrier ne constituait pas un acte faisant grief. En réplique, l'association requérante a soutenu le caractère décisoire de la lettre attaquée, en faisant valoir qu'à partir du moment où l'autorisation sollicitée n'était pas accordée, « c'est bien que l'autorisation est refusée », la lettre tendant ainsi au rejet implicite de la demande. D'autre part, dans sa réplique du 15 janvier 1998, l'Association Tennis Club de Monaco a soulevé l'irrecevabilité de la contre-requête de l'État, au motif que celle-ci avait été déposée le 15 décembre 1997, soit plus de deux mois après la requête initiale du 10 octobre 1997. Dans sa duplique du 16 février 1998, le Ministre d'État a écarté cet argument en rappelant que, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême, les délais de procédure sont des délais francs. Sur le fond du droit, l'affrontement des parties portait tant sur l'étendue du contrôle juridictionnel et la nature du pouvoir de l'administration que sur le bien-fondé intrinsèque des sept griefs opposés aux nouveaux statuts. L'Association Tennis Club de Monaco réfutait point par point les objections administratives : - Sur l'article 2 (affiliation à la Fédération), elle dénonçait l'excès de pouvoir résultant de « la volonté du Gouvernement de maintenir en acte obligatoire une affiliation qui est un acte de volonté devant reposer sur la libre adhésion ». Dans sa réplique, elle rejetait l'assimilation abusive entre le régime d'autorisation préalable et l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, jugeant cette confusion non conforme aux conditions posées par la loi n° 1072, alors même que le droit de s'associer est une liberté publique fondamentale reconnue par la Constitution. - Sur l'article 4, alinéa 3 (dispense de cotisation), elle faisait valoir qu'il appartenait à l'Assemblée générale d'en décider, ce qui excluait tout arbitraire, ajoutant que cette faculté figurait déjà expressément dans les statuts en vigueur ainsi que dans les nouveaux statuts de la Fédération approuvés sans objection par le Gouvernement en mars 1995. - Sur l'article 6 (domicile des dirigeants), elle opposait qu'en vertu de l'article 7 des statuts, la majorité des membres du Comité de direction devant être de nationalité monégasque, l'obligation de domiciliation prévue par la loi n° 1072 ne trouvait pas à s'appliquer. - Sur l'article 11 (Commission sportive), elle soulignait que les statuts actuels (article 10), approuvés par le Gouvernement le 26 octobre 1982, faisaient déjà référence à cette commission. - Sur l'article 12 (mention des subventions publiques), elle répliquait que cette référence existait tant dans ses statuts en vigueur que dans ceux de la Fédération. - Sur l'article 15 (règles de majorité de révision statutaire), elle soutenait que ces règles pouvaient figurer tout aussi bien au chapitre IV qu'au chapitre V, ce dernier contenant d'ailleurs à l'article 18 un renvoi à cette disposition. - Sur l'article 23 (mise à disposition du site tennistique), elle rappelait « qu'il a toujours été objecté aux représentants actuels du Tennis Club de Monaco, pour appuyer l'argument de la nécessité d'une affiliation obligatoire à la Fédération Monégasque de Tennis, que si le Tennis Club de Monaco n'était pas affilié, il serait fondé à s'opposer à la tenue sur son site, le seul en territoire monégasque, d'une compétition de tennis à caractère international engageant la Principauté de Monaco », justifiant ainsi l'insertion de cet engagement statutaire. En défense sur le fond, le Ministre d'État, se référant à la jurisprudence du Conseil d'État français selon laquelle, en matière d'autorisation, le juge de l'excès de pouvoir limite son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation, soutenait que les griefs formulés étaient essentiellement des griefs d'opportunité. Il rangeait dans cette catégorie les observations relatives aux articles 4 (alinéa 3), 11, 12 et 15 — par lesquelles le Conseiller de Gouvernement « s'est borné à suggérer, dans un souci de correction juridique, certaines modifications de forme » — ainsi que celles visant le nouvel article 23. En revanche, l'État défendait la légalité stricte des deux autres objections : d'une part, celle relative à l'article 6 sur le domicile, présentée comme un simple rappel des dispositions légales ; d'autre part, celle visant l'article 2 sur le caractère obligatoire de l'affiliation à la Fédération Monégasque de Tennis. Sur ce point central, le Ministre d'État faisait valoir que ladite Fédération, « comme toute fédération sportive, a en charge une activité de service public, pour l'exécution de laquelle elle est investie de prérogatives et de suggestions exorbitantes de droit commun au nombre desquelles figure celle de regrouper "toutes les associations sportives... pratiquant le tennis" (statuts fédération art. 2) », concluant que l'observation gouvernementale était totalement fondée en droit. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière et statuant en matière administrative, soulevait une double interrogation juridique, l'une de nature processuelle et l'autre de nature substantielle et constitutionnelle. Sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la juridiction devait déterminer si un courrier ministériel qui, saisi d'une demande d'autorisation de modification statutaire devant légalement faire l'objet d'un arrêté ministériel en vertu des articles 8 et 12-4° de la loi n° 1072 du 27 juin 1984, formule une série d'objections contre le texte proposé tout en indiquant que son auteur reste à la disposition du demandeur pour évoquer le dossier, doit être qualifié de simple mesure préparatoire ou d'instruction insusceptible de recours, ou s'il constitue une véritable décision administrative de refus faisant grief. Sur le fond du droit, dans l'hypothèse où le recours serait déclaré recevable, la question centrale consistait à savoir si, dans le cadre du régime d'autorisation administrative préalable des modifications statutaires applicable aux associations composées de Monégasques et d'étrangers, l'autorité gouvernementale peut légalement, sans méconnaître le principe à valeur constitutionnelle de la liberté d'association et en l'absence d'habilitation législative expresse, subordonner son approbation à la condition que les statuts de l'association maintiennent une clause d'adhésion obligatoire à une fédération sportive nationale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême articule sa motivation en deux temps distincts, répondant successivement à l'exception d'irrecevabilité opposée par le Ministre d'État, puis au moyen de fond tiré de la violation de la liberté d'association. En premier lieu, s'agissant de la recevabilité de la requête, le juge administratif suprême écarte l'argumentation gouvernementale qui tentait de réduire la lettre du 22 août 1997 à un simple échange informel d'observations. Pour opérer la qualification juridique de cet acte, le Tribunal Suprême procède à une analyse réaliste et contextuelle, en rattachant le courrier litigieux au cadre légal dans lequel il s'inscrit. Il rappelle d'abord que la demande de modification des statuts de l'Association Tennis Club de Monaco devait être accordée par arrêté ministériel, conformément aux articles 8 et 12-4° de la loi n° 1072 du 27 juin 1984 concernant les associations lorsqu'elles sont constituées entre Monégasques et étrangers. Partant de cette exigence légale d'une décision formelle d'autorisation, le Tribunal juge que la lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur « ne saurait être assimilée à une simple mesure d'instruction » de ladite demande. Scrutant l'acte lui-même, les juges relèvent « que, dans les termes où elle est rédigée et compte tenu des motifs sur lesquels elle se fonde, elle revêt le caractère d'une décision faisant grief ». En effet, en subordonnant l'approbation à la révision de sept articles précis des nouveaux statuts, l'administration refusait, en l'état, de délivrer l'arrêté d'autorisation sollicité. La requête en annulation est, par conséquent, déclarée recevable (étant observé que le Tribunal ne s'arrête pas dans ses motifs sur l'incident relatif à la tardiveté alléguée de la contre-requête, accueillant implicitement le calcul des délais francs rappelé en duplique). En second lieu, statuant sur le fond du litige, le Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens en concentrant son contrôle de légalité sur le premier et principal grief contenu dans la décision attaquée, à savoir l'exigence d'une affiliation statutaire obligatoire à la Fédération Monégasque de Tennis. Le raisonnement syllogistique déployé par la Haute Juridiction repose sur une majeure de rang constitutionnel et législatif d'une grande netteté. Après avoir visé l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 3, 43 à 50, et 89 à 92) ainsi que la loi n° 1072 du 27 juin 1984, le Tribunal pose en principe fondamental « que la liberté du consentement est à la base du droit d'association ». Par cette affirmation solennelle, le juge consacre la dimension tant positive que négative de la liberté contractuelle et associative : un groupement ne saurait être contraint, contre sa volonté, d'adhérer ou de demeurer affilié à un autre organisme, fût-il une fédération sportive, sauf dérogation expresse prévue par le législateur. Or, examinant la mineure de son syllogisme, le Tribunal Suprême constate « qu'aucune disposition législative ne permettait au Conseiller de Gouvernement de subordonner l'autorisation des statuts du Tennis Club de Monaco à la condition que ceux-ci prévoient l'adhésion obligatoire de l'Association à la Fédération Monégasque de Tennis ». Ni la loi n° 1072 du 27 juin 1984, ni aucun autre texte de valeur législative n'investissait l'exécutif du pouvoir d'imposer une telle clause d'affiliation forcée lors de l'exercice de son contrôle préalable des statuts. L'argument du Ministre d'État tiré de la mission de service public de la fédération sportive et des propres statuts de cette dernière (qui ne sont que des actes de droit privé ou de niveau infra-législatif) se trouve ainsi radicalement inopérant face à la réserve de loi qui protège l'exercice d'une liberté constitutionnelle. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner la légalité des six autres observations administratives (relatives aux cotisations, au domicile des dirigeants, à la commission sportive, au libellé des ressources, à l'agencement des chapitres ou à la mise à disposition des installations), le Tribunal conclut « que le refus ainsi opposé à la demande de modification des statuts de l'Association est entaché d'erreur de droit et doit par suite être annulé ». ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué dans les termes suivants : > « Décide : > La requête de l'Association Tennis Club de Monaco est recevable. > La décision du 22 août 1997 est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 mai 1998 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant sous l'angle du contentieux administratif général que sous celui de la protection des droits et libertés constitutionnels garantis par l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962. Sur le plan du droit du contentieux administratif, l'arrêt illustre avec une particulière acuité la méthode réaliste d'identification de l'acte administratif unilatéral faisant grief. L'administration monégasque tentait, en l'espèce, de se soustraire au contrôle du juge de l'excès de pouvoir en habillant son refus d'approbation sous les traits d'une correspondance courtoise, qualifiée de simples « observations » ou de « mesure d'instruction », et assortie d'une formule finale d'ouverture au dialogue (« reste à sa disposition pour évoquer le dossier »). Si le Tribunal Suprême avait suivi la thèse du Ministre d'État, l'administration aurait disposé d'un moyen commode de paralyser indéfiniment l'entrée en vigueur des modifications statutaires d'une association : en s'abstenant de prendre un arrêté formel de rejet tout en multipliant les lettres d'observations conditionnant son accord, elle aurait maintenu le groupement dans une impasse juridique dépourvue de voie de recours. En jugeant que la lettre du 22 août 1997, « dans les termes où elle est rédigée et compte tenu des motifs sur lesquels elle se fonde, elle revêt le caractère d'une décision faisant grief
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27478 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27478 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1967/03-06-27478)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une intervention législative majeure affectant la structure capitalistique et la gouvernance d'une personne morale de droit privé revêtant une importance singulière dans la Principauté : la Société des Bains de Mer (désignée dans la décision sous le sigle « S. B. M. »). Antérieurement à l'intervention du législateur en 1966, la S. B. M. se présentait sous la forme juridique d'une société anonyme de monopole, constituée en tant que société commerciale à but exclusivement lucratif et intégralement soumise à la législation monégasque. Les relations entre l'État monégasque et cette société étaient régies par un cadre conventionnel et statutaire précis : un contrat avait été passé entre l'État et la S. B. M., dont les clauses se trouvaient formellement intégrées dans les statuts ainsi que dans le cahier des charges de la société. L'examen des constatations factuelles opérées par la haute juridiction révèle que, dès cette époque antérieure à la réforme litigieuse, la S. B. M. ne fonctionnait pas comme une société anonyme de droit commun. Son objet social et les privilèges dont elle était bénéficiaire imprimaient à ses activités un caractère tout à fait particulier. D'une part, sur le plan financier et régalien, des franchises fiscales lui étaient accordées et elle exerçait certains pouvoirs de police. D'autre part, en ce qui concernait son fonctionnement intérieur et sa gouvernance, elle faisait l'objet d'une tutelle étatique étroite : le Gouvernement Princier détenait le pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires. De surcroît, la désignation des organes dirigeants clés — à savoir le Président, le Vice-Président et l'Administrateur-Délégué de la société — devait obligatoirement être approuvée par le Gouvernement. Enfin, la gestion même de la S. B. M. était placée sous la surveillance et le contrôle d'un Commissaire du Gouvernement, lequel était investi de pouvoirs étendus. Le capital social de l'entreprise s'élevait alors à cinq millions de francs. C'est dans ce contexte qu'est intervenue la Loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel précisait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S. B. M. ». Par cet acte législatif d'autorité, le législateur monégasque a profondément modifié l'équilibre capitalistique et institutionnel de la société. La loi a édicté deux mesures principales : premièrement, le capital social de la S. B. M. a été porté de cinq millions à huit millions de francs, cette augmentation de capital s'opérant par la création de six cent mille actions nouvelles directement attribuées à l'État ; deuxièmement, sur le plan de la gouvernance, la loi a prévu que quatre membres du Conseil d'Administration seraient désormais nommés directement par le Gouvernement. Estimant que cette immixtion législative bouleversait sa nature juridique en la transformant, par voie d'autorité, d'une société privée en une société d'économie mixte, et qu'elle spoliait ses droits fondamentaux tout en rompant l'équilibre des conventions antérieurement conclues, la S. B. M. a décidé de contester la validité constitutionnelle de ce texte devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête présentée le 19 août 1966, introduite par « l'unanimité des Administrateurs composant le Conseil d'Administration » de la S. B. M., le Tribunal Suprême a été saisi d'un recours tendant à l'annulation de la Loi n° 807 du 23 juin 1966. La société requérante fondait son action sur le terrain du contrôle de constitutionnalité des lois, arguant que le texte législatif attaqué portait atteinte aux libertés et aux droits consacrés par le Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962, et visait plus spécialement la violation des articles 6, 9, 17, 24 et 30 de la Charte fondamentale. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires écrits. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique de la S. B. M., puis d'une duplique du Ministre d'État déposée le 22 novembre 1966. Lors de l'audience, après le rapport de Monsieur le Président Brouchot, les observations orales ont été présentées par Maître Lorenzi pour la S. B. M., et par Maîtres Marquet et George pour le Ministre d'État, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions. L'argumentation de la société requérante s'articulait autour de plusieurs griefs d'inconstitutionnalité distincts, outre la référence initiale aux articles 6 et 9 de la Constitution : En premier lieu, la S. B. M. invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi, garanti par l'article 17 de la Constitution. Ce moyen se décomposait en deux branches. D'une part, la requérante soutenait qu'en augmentant le capital social de cinq à huit millions de francs par la création de six cent mille actions nouvelles attribuées à l'État et en imposant la nomination gouvernementale de quatre administrateurs, la loi avait transformé une société privée en société d'économie mixte. Ce faisant, le législateur avait, selon elle, établi une discrimination inconstitutionnelle entre la S. B. M. et les autres sociétés anonymes à monopole existant dans la Principauté. D'autre part, la société faisait valoir qu'en modifiant par voie d'autorité un contrat passé entre elle et l'État — contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et son cahier des charges —, la loi avait violé le principe admis par le Code civil monégasque selon lequel les conventions font la loi des parties. Cette atteinte à la force obligatoire du contrat rompait ainsi l'égalité devant exister entre la S. B. M. et les autres sujets de droit monégasques, auxquels ce principe civiliste a été et demeure toujours applicable. En deuxième lieu, la S. B. M. fondait son recours sur la violation du droit de propriété, proclamé inviolable par l'article 24 de la Constitution. Elle développait à cet égard une analyse tant formelle que substantielle des effets de la loi. Elle soutenait d'abord que, du fait de sa transformation légale en société d'économie mixte, l'ancienne S. B. M. se trouvait dépossédée de son patrimoine par voie de transfert à une société nouvelle. Subsidiairement, « en tout état de cause », elle arguait que l'intrusion de six cent mille actions nouvelles dans le capital social, combinée à la création de quatre postes d'administrateurs nommés par le Gouvernement, aurait nécessairement pour résultat d'assurer à l'État-actionnaire la majorité tant à l'Assemblée Générale qu'au Conseil d'Administration. Par ce mécanisme majoritaire, l'État deviendrait le maître absolu du patrimoine social et pourrait en disposer à son gré. Pour la requérante, cette opération s'analysait, en réalité, en une véritable expropriation, laquelle était entachée d'inconstitutionnalité faute d'avoir été précédée d'une déclaration légale d'utilité publique et de l'allocation d'une juste indemnité à la S. B. M. En troisième lieu, la requérante soutenait que la loi attaquée violait l'article 30 de la Constitution, au motif qu'en imposant de telles modifications structurelles et l'entrée forcée de l'État, le législateur n'avait pas respecté le principe constitutionnel de la liberté d'association. En réponse à ces prétentions, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés : Sur le premier moyen relatif à l'égalité devant la loi (article 17), l'État opposait que ce principe ne trouve à s'appliquer entre personnes physiques ou morales que si celles-ci se trouvent dans une situation identique de fait et de droit. Or, le Ministre d'État soulignait que la S. B. M. tenait une place tout à fait à part dans l'économie de la Principauté et qu'elle était déjà soumise, antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi n° 807, à un régime juridique et financier différent de celui des autres sociétés anonymes monégasques de monopole. Il ajoutait que les mesures législatives nouvelles avaient été prises dans l'intérêt général de la Principauté. Sur le deuxième moyen tiré du droit de propriété (article 24), le Ministre d'État faisait valoir que la protection constitutionnelle concerne uniquement la privation totale du droit de propriété. Se référant à l'intitulé même de la loi, il soutenait que le texte n'avait nullement pour objet de déposséder la S. B. M. de son patrimoine, mais seulement d'assurer à l'État une participation à l'activité de cette société. Aucune disposition législative ne portant atteinte à ce patrimoine et n'opérant de transfert de propriété à un tiers, l'article 24 était, selon la défense, inapplicable en l'espèce. Enfin, sur le troisième moyen relatif à la liberté d'association (article 30), le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir conceptuelle, soutenant qu'une société commerciale n'est juridiquement pas assimilable à une association. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le conseil d'administration de la S. B. M. posait à la juridiction constitutionnelle monégasque une série de questions fondamentales touchant à la fois à l'étendue de sa propre compétence d'attribution et à la portée matérielle des droits fondamentaux garantis aux personnes morales de droit privé face au pouvoir législatif. Le problème juridique central pouvait se résumer ainsi : **Une loi qui augmente d'autorité le capital d'une société anonyme de monopole par la création d'actions attribuées à l'État et impose la nomination gouvernementale d'administrateurs, modifiant ainsi unilatéralement ses statuts et son cahier des charges contractuel, méconnaît-elle les droits et libertés constitutionnels garantis par la Constitution du 17 décembre 1962 ?** Cette interrogation globale se subdivisait en quatre sous-questions techniques précises que le Tribunal Suprême devait successivement trancher : 1. **Sur la compétence :** Le Tribunal Suprême est-il compétent, dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre une loi, pour contrôler la conformité de celle-ci aux articles 6 et 9 de la Constitution, lesquels ne figurent pas au sein du Titre III de la Charte fondamentale ? 2. **Sur le principe d'égalité (article 17) :** Le législateur porte-t-il atteinte au principe d'égalité devant la loi en soumettant une société anonyme de monopole à un régime dérogatoire (participation étatique forcée) et en modifiant unilatéralement les conventions passées avec elle, alors même que d'autres sociétés de monopole et d'autres cocontractants demeurent soumis au droit commun ? 3. **Sur le droit de propriété (article 24) :** L'entrée de l'État au capital d'une société anonyme par création d'actions nouvelles et la nomination d'administrateurs d'État s'analysent-elles, pour la société personne morale elle-même, en une dépossession patrimoniale ou une expropriation de fait soumise aux exigences constitutionnelles d'utilité publique et d'indemnisation préalable ? 4. **Sur la liberté d'association (article 30) :** Une société commerciale poursuivant un but exclusivement lucratif est-elle recevable et fondée à invoquer à son profit la protection constitutionnelle de la liberté d'association ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter intégralement la requête de la S. B. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre temps correspondant aux différentes normes constitutionnelles invoquées. #### 1. L'incompétence rationae materiae à l'égard des dispositions hors du Titre III (Articles 6 et 9) Abordant en premier lieu les moyens tirés de la violation des articles 6 et 9 de la Constitution, le Tribunal Suprême soulève d'office — ou du moins tranche prioritairement — la question des limites constitutionnelles de sa propre juridiction. Il se fonde expressément sur l'article 90 A de la Constitution de la Principauté. Ce texte fondateur délimite strictement la compétence d'attribution du juge constitutionnel monégasque : le Tribunal Suprême n'est compétent pour statuer en matière constitutionnelle qu'en ce qui concerne les recours (qu'ils soient en annulation, en appréciation de validité ou en indemnité) ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le **Titre III** de la Constitution. Procédant à une vérification purement topographique du texte constitutionnel, le Tribunal constate que les articles 6 et 9 visés par la requête ne sont pas insérés dans ce Titre III. Sans même examiner la teneur substantielle de ces articles ni la pertinence des griefs que la S. B. M. entendait en tirer, le Tribunal Suprême en déduit mécaniquement et impérativement son incompétence radicale pour se prononcer sur les moyens tirés de leur violation. #### 2. La relativité du principe d'égalité devant la loi au regard de la spécificité de la S. B. M. (Article 17) Examinant ensuite le grief tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution, le Tribunal Suprême commence par énoncer le principe directeur gouvernant l'application de cette norme : le principe d'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique, quant à leurs droits et à leurs obligations ». Par cette formule, le juge consacre d'emblée l'applicabilité des droits du Titre III aux personnes morales, tout en subordonnant l'exigence d'égalité de traitement à une stricte identité de situations juridiques et factuelles. Dès lors, toute la démonstration du Tribunal consiste à apprécier *in concreto* la situation de la S. B. M. sous le régime antérieur à la publication de la Loi n° 807. Le juge relève une série d'indices convergents démontrant l'irréductible singularité de la requérante : * Son objet social et les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier » ; * Elle jouissait de franchises fiscales ; * Elle exerçait certains pouvoirs de police (prérogatives de puissance publique tout à fait exorbitantes du droit commun des sociétés commerciales) ; * Son fonctionnement intérieur était déjà lourdement encadré par l'Exécutif : droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation gouvernementale requise pour la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur-Délégué, et enfin surveillance et contrôle de sa gestion par un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. De ce faisceau d'éléments, le Tribunal Suprême tire une conclusion logique implacable : la situation de la S. B. M. n'était identique ni à celle des autres sociétés régies par la législation monégasque, ni même à celle des autres sociétés de monopole existant dans la Principauté. La prémisse d'identité de situation faisant défaut, la conséquence juridique s'impose : « le législateur était en droit de prendre des dispositions spécifiques à l'égard de la requérante ». Enfin, balayant la seconde branche du moyen relative à l'atteinte à la force obligatoire des contrats (Code civil), le Tribunal juge que, compte tenu de cette situation spécifique qui vient d'être précisée, la S. B. M. n'est pas fondée à soutenir, « nonobstant le contrat dont elle se prévaut », que la loi nouvelle violerait l'article 17. La spécificité statutaire et régalienne de la société neutralise ainsi l'argument tiré de l'égalité contractuelle. #### 3. L'absence de privation du droit de propriété de la personne morale (Article 24) Sur le terrain de l'article 24 de la Constitution, le Tribunal rappelle d'abord la lettre même du texte constitutionnel : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Il ressort de cette citation que la garantie constitutionnelle (exigence d'utilité publique et de juste indemnité) n'est déclenchée qu'en présence d'une « privation » de propriété. Pour déterminer si la S. B. M. a subi une telle privation, le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse fondée sur la distinction classique du droit des sociétés entre la personne morale elle-même (seule requérante à l'instance) et ses actionnaires, ainsi que sur l'objet réel de la loi. D'une part, le juge se réfère à l'intitulé de la Loi n° 807, qui a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S. B. M. », et affirme que cet objet est, par nature, « exclusif de toute dépossession ». D'autre part, examinant le dispositif légal, le Tribunal constate qu'aucune disposition de la loi ne l'autorise à déclarer que le patrimoine de la S. B. M. ait subi « une amputation quelconque ». Bien au contraire, l'augmentation de capital par création d'actions nouvelles apporte des fonds nouveaux ou modifie la répartition du capital, mais ne soustrait aucun élément d'actif au bilan de la société. Le Tribunal insiste sur la permanence de la personnalité juridique : la S. B. M. « est une personne morale qui conservera jusqu'à sa dissolution tous ses droits sur ce patrimoine dont elle demeure propriétaire ». Cette affirmation réfute directement la thèse de la requérante selon laquelle la loi aurait opéré un transfert de patrimoine à une société nouvelle. En outre, répondant à l'argument selon lequel l'État deviendrait maître du patrimoine social par le jeu des majorités au conseil et à l'assemblée, le Tribunal relève que « la gestion de la S. B. M. reste confiée à des administrateurs, responsables devant elle, devant les associés et devant les tiers ». Le maintien des règles de la responsabilité civile et sociale des mandataires sociaux garantit que le patrimoine social reste affecté à l'objet de la personne morale et n'est pas confisqué par l'État. Concluant que la société requérante n'était « ni directement, ni indirectement privée de tout ou partie de son droit de propriété », le Tribunal Suprême déclare l'article 24 de la Constitution inapplicable en l'espèce et écarte le moyen comme non fondé. #### 4. L'inapplicabilité de la liberté d'association aux sociétés commerciales (Article 30) Enfin, le Tribunal Suprême examine avec une grande concision le moyen tiré de la violation de l'article 30 de la Constitution, qui consacre le principe de la liberté de s'associer. Adoptant pleinement la thèse défendue par le Ministre d'État, la haute juridiction opère une distinction ontologique fondée sur le but poursuivi par le groupement de personnes. Le Tribunal relève que la S. B. M. est une « Société Commerciale à but exclusivement lucratif ». Or, les associations protégées par l'article 30 constituent, par définition, « des groupements à but désintéressé ». En raison de cette antinomie fondamentale entre la recherche et le partage de bénéfices d'une part, et le caractère désintéressé (non lucratif) d'autre part, une société commerciale n'est juridiquement pas assimilable à une association. Par voie de conséquence, la S. B. M. est privée de la qualité pour invoquer le bénéfice de l'article 30 de la Constitution. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation écartant successivement tous les griefs de la société requérante, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête présentée par la S. B. M. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la S. B. M. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Rendue moins de cinq ans après la promulgation de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, la décision *S. B.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27454 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27454 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1952/05-29-27454)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 29 mai 1952, s'inscrit dans un contexte de conflit social. Bien que l'arrêt soit d'une grande concision quant aux circonstances générales de ce mouvement, il expose avec précision les griefs formulés par le requérant, le sieur S., concernant des événements survenus au cours d'une grève, à la date du 7 février 1952. Selon les allégations du requérant rapportées par la juridiction suprême, les faits litigieux ont débuté à une heure très matinale, précisément à six heures vingt. À ce moment, deux fonctionnaires appartenant aux services de la Sûreté se sont présentés au domicile du sieur S. et y ont pénétré. Le requérant souligne que cette introduction dans son lieu de vie privé s'est effectuée sans que lesdits agents ne soient munis d'une quelconque autorisation délivrée par une Ordonnance de Justice. Une fois à l'intérieur du domicile, ces deux fonctionnaires de la Sûreté ont contraint le sieur S. à les accompagner. Il a ainsi été conduit sous la contrainte jusqu'au Palais du Gouvernement. L'arrêt mentionne que, une fois arrivé dans ces lieux officiels, le requérant y a été retenu et « gardé au secret pendant plusieurs heures ». Aucune précision supplémentaire n'est fournie dans le texte de la décision quant aux conditions matérielles exactes de cette rétention ou à sa durée chiffrée au-delà de l'indication de « plusieurs heures ». La privation de liberté du sieur S. n'a pris fin qu'à la suite d'un événement déterminant : une entrevue directe avec le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Le requérant affirme qu'au cours de cet entretien, la plus haute autorité gouvernementale lui aurait intimé un double ordre. D'une part, le Ministre d'État lui aurait ordonné de mettre un terme à son activité syndicale ; d'autre part, il lui aurait enjoint de prescrire la fin du mouvement de grève alors en cours. Ce n'est qu'à l'issue de cette confrontation avec le Ministre d'État que le sieur S. a finalement été remis en liberté. Estimant que cet enchaînement de faits – pénétration domiciliaire matinale sans mandat judiciaire, conduite forcée au Palais du Gouvernement, maintien au secret durant plusieurs heures et pressions exercées lors de l'entrevue ministérielle concernant ses engagements syndicaux – constituait une série de violations graves de ses prérogatives fondamentales garanties par la charte fondamentale monégasque, le sieur S. a décidé de porter l'affaire devant la juridiction constitutionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La procédure devant le Tribunal Suprême a été formellement engagée par le dépôt d'une requête par le sieur S. en date du 22 février 1952, soit exactement quinze jours après la survenance des événements allégués du 7 février 1952. Il s'agit d'un recours direct devant le Tribunal Suprême, institué par l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, agissant ici en premier et dernier ressort en matière de contentieux constitutionnel des droits et libertés. En défense, un mémoire en réponse a été déposé au nom du Ministre d'État de la Principauté de Monaco le 14 mars 1952. Le contenu détaillé des arguments en défense développés par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas explicité dans le corps de la décision (non précisé dans la décision), le Tribunal Suprême s'étant directement focalisé sur la question préalable et dirimante de sa propre compétence juridictionnelle. Lors de l'audience, la cour a entendu les rapports et plaidoiries des différents intervenants mentionnés dans les visas : M. Brouchot (dont la qualité exacte de membre rapporteur n'est pas précisée au-delà de la formule « Ouï M. Brouchot... »), Maître Lorenzi, avocat, ainsi que M. le Procureur Général. La juridiction a ensuite délibéré conformément à la loi en Chambre du Conseil, après avoir préalablement constaté que la procédure était régulière en la forme. Au soutien de son recours, le sieur S. articulait ses prétentions autour de la violation directe de quatre dispositions majeures du Titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 consacré aux droits publics : 1. **La violation de l'article 6 de la Constitution** : Le requérant invoquait la garantie de la liberté individuelle. Ce texte pose le principe selon lequel nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi et dans les formes qu'elle prescrit. Surtout, son second alinéa dispose que, hors le cas de flagrant délit, nul ne peut être arrêté qu'en vertu d'une Ordonnance motivée du juge, laquelle doit impérativement être signifiée au moment même de l'arrestation ou, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre heures. Le sieur S. estimait que son interpellation et sa rétention au secret au Palais du Gouvernement méconnaissaient frontalement cette garantie. 2. **La violation de l'article 7 de la Constitution** : Le requérant se prévalait du principe de légalité des peines (« Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi »), considérant manifestement que le traitement subi s'apparentait à une sanction arbitraire dépourvue de base légale. 3. **La violation de l'article 8 de la Constitution** : Cet article consacre l'inviolabilité du domicile et interdit toute visite domiciliaire en dehors des cas prévus par la loi et selon les formes prescrites par celle-ci. L'introduction des deux agents de la Sûreté à six heures vingt du matin sans Ordonnance de Justice fondait ce grief. 4. **La violation de l'article 10 de la Constitution** : Ce texte garantit la liberté des cultes, celle de leur exercice public, ainsi que « la liberté de manifester ses opinions, en toute matière », sous la seule réserve de la répression des délits commis à l'occasion de l'usage de ces libertés. L'ordre qui aurait été intimé par le Ministre d'État de cesser toute activité syndicale et d'ordonner la fin de la grève était présenté par le sieur S. comme une atteinte caractérisée à cette liberté d'opinion et d'expression syndicale. La nature exacte des conclusions finales du requérant (demande d'annulation, déclaration d'inconstitutionnalité ou demande d'indemnisation) n'est pas détaillée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), la haute juridiction ayant coupé court à l'examen au fond en soulevant ou en accueillant l'exception d'incompétence. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême le 29 mai 1952 posait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, touchant à l'architecture même de la protection des droits fondamentaux sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. Le problème juridique central peut être formulé de la manière suivante : **Le Tribunal Suprême, juge constitutionnel des droits et libertés, est-il compétent pour connaître d'un recours dirigé contre des actes matériels et des injonctions d'autorités publiques (introduction domiciliaire sans mandat, rétention au secret, pressions sur l'activité syndicale) présentés comme des atteintes aux droits garantis par le Titre II de la Constitution de 1911, dès lors que ces mêmes faits, s'ils étaient avérés, sont susceptibles de recevoir une qualification pénale et de constituer des infractions réprimées par le Code pénal relevant des juridictions ordinaires ?** En d'autres termes, il s'agissait pour la haute juridiction de déterminer la portée exacte de la clause d'attribution subsidiaire de compétence figurant à l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par celle du 15 juin 1946). Devant la coexistence d'une qualification constitutionnelle (l'atteinte aux droits fondamentaux des articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution) et d'une qualification pénale (les crimes et délits d'attentat à la liberté individuelle et de violation de domicile par des agents publics prévus aux articles 96 et 146 du Code pénal), quelle voie de droit doit prévaloir ? La nature constitutionnelle des droits lésés attire-t-elle le litige vers le juge constitutionnel, ou l'existence d'une voie de répression pénale devant les tribunaux ordinaires exclut-elle mécaniquement l'intervention du Tribunal Suprême ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question et conclure à son incompétence, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, articulé en quatre étapes successives qui s'appuient exclusivement sur la confrontation des textes constitutionnels, organiques et pénaux visés. #### 1. L'énoncé de la règle de compétence : le caractère subsidiaire de l'intervention du Tribunal Suprême Le raisonnement s'ouvre par le rappel du cadre normatif régissant la compétence de la juridiction. Le Tribunal Suprême vise conjointement l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, qui l'a institué, et l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946) qui en précise les attributions. La cour cite expressément les termes de cet article 1er selon lesquels le Tribunal Suprême est compétent pour statuer : > « souverainement sur le recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires » Dès ce premier considérant, la prémisse majeure du raisonnement est posée : la compétence du Tribunal Suprême en matière de protection des droits et libertés du Titre II n'est pas une compétence générale et absolue, mais une compétence résiduelle ou subsidiaire. Pour que le juge constitutionnel puisse statuer au fond, deux conditions cumulatives doivent être réunies : * Une condition positive : le recours doit avoir pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la Constitution. * Une condition négative : cette atteinte ne doit pas entrer dans le champ de compétence des tribunaux ordinaires. #### 2. L'analyse des faits allégués et des normes constitutionnelles invoquées Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à un exposé neutre et distancié des faits tels qu'ils sont présentés par le requérant (« Considérant que le sieur S. allègue... », « Considérant que le sieur S. soutient... »). La juridiction prend soin de ne pas se prononcer sur la matérialité ou la véracité des événements du 7 février 1952. Elle recense fidèlement la chronologie alléguée : pénétration des deux fonctionnaires de la Sûreté à 6h20 sans Ordonnance de Justice, conduite forcée au Palais du Gouvernement, garde au secret pendant plusieurs heures, et libération conditionnée à l'entrevue avec le Ministre d'État intimant l'ordre d'arrêter l'activité syndicale et la grève. La cour reproduit ensuite *in extenso* les quatre articles de la Constitution du 5 janvier 1911 invoqués par le requérant : l'article 6 sur la liberté individuelle et les conditions d'arrestation, l'article 7 sur la légalité des peines, l'article 8 sur l'inviolabilité du domicile, et l'article 10 sur la liberté des cultes et de manifestation des opinions. Ce faisant, le Tribunal Suprême reconnaît implicitement mais nécessairement que la première condition (positive) de sa compétence est remplie en apparence : le recours a bien « pour objet » des atteintes alléguées aux droits du Titre II. #### 3. La requalification juridique des faits au prisme du droit pénal C'est au quatrième considérant sur la compétence que s'opère le basculement décisif du raisonnement. Le Tribunal Suprême examine les faits allégués non plus sous l'angle des déclarations de droits constitutionnels, mais sous le prisme du droit pénal spécial monégasque. Utilisant le mode conditionnel pour préserver l'absence d'examen au fond (« Considérant que les faits invoqués, s'ils venaient à être établis, seraient susceptibles de caractériser les infractions prévues par les articles 96 et 146 du Code pénal monégasque »), le juge constitutionnel procède à une opération de qualification juridique virtuelle. Il démontre que les agissements reprochés aux agents de la Sûreté et au Ministre d'État correspondent exactement aux éléments constitutifs de deux infractions pénales spécifiques visant les abus d'autorité commis par des dépositaires de l'autorité publique, textes qu'il reproduit intégralement : * **L'article 96 du Code pénal** : Ce texte réprime de la peine de la dégradation civique tout « fonctionnaire public ou agent du Gouvernement » qui aura « ordonné ou fait quelque acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». Le Tribunal relève également le second alinéa de cet article, qui organise un mécanisme d'exemption de peine pour le subordonné ayant agi par ordre de ses supérieurs dans le cadre de l'obéissance hiérarchique, la peine étant alors reportée exclusivement sur les supérieurs donneurs d'ordre. Ce texte recouvre tant l'arrestation et la détention arbitraire au secret (atteinte à la liberté individuelle de l'article 6 de la Constitution) que les ordres arbitraires attentatoires aux lois et institutions (qui peuvent englober les pressions exercées par le supérieur hiérarchique, en l'occurrence le Ministre d'État, sur l'exercice des libertés garanties par l'article 10). * **L'article 146 du Code pénal** : Ce texte punit d'un emprisonnement de six jours à un an et d'une amende de 16 à 500 francs « tout fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire, tout officier de justice ou de police, tout commandant ou agent de la force publique » qui, agissant en cette qualité, « se sera introduit dans le domicile d'un habitant, contre le gré de celui-ci, hors les cas prévus par la loi, et sans les formalités qu'elle a prescrites », tout en réservant là encore l'application du mécanisme d'ordre hiérarchique du second alinéa de l'article 96. Cette incrimination pénale constitue le miroir répressif exact de la garantie constitutionnelle de l'inviolabilité du domicile posée à l'article 8 de la Constitution. #### 4. La déduction logique de l'incompétence Ayant établi cette correspondance parfaite entre les faits allégués et les incriminations des articles 96 et 146 du Code pénal, le Tribunal Suprême tire la conclusion logique de son syllogisme dans ses deux derniers considérants. Puisque le contentieux de la répression des infractions prévues par le Code pénal relève, par nature, de la juridiction des tribunaux ordinaires (les juridictions répressives de droit commun de la Principauté), les atteintes aux droits et libertés dénoncées par le sieur S. « entrent en vertu des textes précités, dans la compétence des tribunaux ordinaires ». La condition négative posée par l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 faisant défaut, le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour connaître du recours, sans avoir à examiner la réalité des faits ni le bien-fondé des autres demandes, moyens et conclusions des parties. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, particulièrement bref et conforme à la structure classique des arrêts d'incompétence, est rédigé en ces termes exacts : > « Par ces motifs : > Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres demandes, moyens et conclusions des parties ; > Reçoit le sieur S. en son recours ; > Se déclare incompétent ; > Condamne le sieur S. aux dépens. » On notera la distinction rigoureuse opérée par la haute juridiction entre la recevabilité formelle et la compétence : la procédure ayant été jugée régulière en la forme dans le premier considérant, le Tribunal Suprême « reçoit » formellement le sieur S. en son recours, avant de décliner immédiatement sa compétence matérielle et de mettre les dépens de l'instance à la charge du requérant qui succombe. ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur S. c/ Ministre d'État* du 29 mai 1952 constitue une décision majeure pour la compréhension de l'histoire du contentieux constitutionnel monégasque. Il éclaire d'une lumière crue l'articulation originelle des voies de droit sous l'empire de la première Constitution de la Principauté du 5 janvier 1911 et des textes organiques du 21 avril 1911 et du 15 juin 1946. #### 1. L'économie générale de la justice constitutionnelle sous la Constitution de 1911 Lorsque la Constitution du 5 janvier 1911 institue en son article 14 un Tribunal Suprême, elle crée une juridiction d'avant-garde chargée de garantir les droits publics reconnus aux Monégasques par son Titre II. Toutefois, les rédacteurs de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême n'ont pas entendu bouleverser l'ordre juridictionnel existant ni déposséder les tribunaux ordinaires de leurs attributions traditionnelles. En disposant dans son article 1er que le Tribunal Suprême ne statue que sur les atteintes aux droits et libertés « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », le législateur monégasque de 1911 a conçu le recours constitutionnel comme une voie de droit subsidiaire, destinée à combler une lacune de protection juridictionnelle. Dans la conception juridique de l'époque, les tribunaux ordinaires (civils et pénaux) sont les gardiens naturels de la liberté individuelle, de l'inviolabilité du domicile et de la sûreté des personnes. Le Tribunal Suprême n'a vocation à intervenir que lorsque l'atteinte procède d'un acte (notamment normatif ou administratif d'autorité) qui échappe par sa nature au contrôle du juge judiciaire de droit commun. L'arrêt du 29 mai 1952 applique cette philosophie avec une rigueur absolue. Le requérant tentait d'attraire directement devant le juge constitutionnel des comportements matériels de police et des ordres gouvernementaux verbaux survenus lors d'une grève. En lui opposant les articles 96 et 146 du Code pénal, le Tribunal Suprême rappelle que la Constitution ne flotte pas dans un éther juridique détaché du droit commun : les garanties proclamées aux articles 6 (liberté individuelle) et 8 (inviolabilité du domicile) de la Constitution de 1911 trouvent leur traduction concrète et leur sanction opérationnelle directe dans le Code pénal. #### 2. La convergence entre garanties constitutionnelles et incriminations pénales L'analyse textuelle à laquelle se livre le Tribunal Suprême dans cette décision met en évidence une symétrie remarquable entre le droit constitutionnel et le droit pénal monégasque : * Là où l'article 6 de la Constitution prohibe les arrestations hors flagrant délit sans ordonnance motivée du juge signifiée dans les 24 heures, l'article 96 du Code pénal incrimine de manière générale tout « acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté » commis ou ordonné par un fonctionnaire public ou un agent du Gouvernement. * Là où l'article 8 de la Constitution proclame que le domicile est inviolable et interdit toute visite domiciliaire hors des cas et formes prévus par la loi, l'article 146 du Code pénal punit d'emprisonnement et d'amende l'introduction d'un fonctionnaire ou agent de la force publique dans le domicile d'un habitant contre son gré, hors les cas prévus par la loi et sans les formalités prescrites. Un point particulièrement intéressant du raisonnement réside dans le sort réservé aux articles 7 et 10 de la
# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 09 décembre 2021, n° jp-100010 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 09 décembre 2021, n° jp-100010 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2021/12-09-jp-100010)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 9 décembre 2021 par la Cour européenne des droits de l'homme oppose une personne morale à finalité cultuelle, l'Association monégasque pour le culte des témoins de Jéhovah (AMCTJ), à l'État monégasque, représenté par son gouvernement (« le Gouvernement »). Sur le plan de la matérialité des faits initiaux ayant provoqué la naissance du contentieux en Principauté de Monaco, le texte de la décision se caractérise par une concision propre aux décisions de radiation sur règlement amiable. La nature exacte des actes administratifs ou juridictionnels contestés, la chronologie des démarches effectuées par l'association auprès des autorités nationales, ainsi que les motifs d'éventuels refus opposés par l'administration monégasque demeurent dès lors non précisés dans la décision. Toutefois, la lecture des visas et du résumé introductif intégrés au texte intégral permet de circonscrire la matière litigieuse autour des thématiques de la « liberté d'association et religieuse ». Il ressort en effet des énonciations de la Cour que l'association requérante estimait avoir subi, du fait des agissements ou décisions du gouvernement monégasque, une atteinte directe aux prérogatives que lui confère la Convention européenne des droits de l'homme au titre de la liberté religieuse et de la liberté d'association. L'identité des protagonistes atteste de la dimension institutionnelle et statutaire du différend : d'une part, une entité associative dédiée à l'exercice du culte des témoins de Jéhovah à Monaco, agissant par l'intermédiaire de son président en exercice, M. J.-P. Glatt ; d'autre part, le gouvernement monégasque en sa qualité d'organe exécutif de l'État défendeur devant la juridiction strasbourgeoise. Si la teneur précise des faits à l'origine de la requête n'est pas exposée dans le corps du texte reproduit (non précisé dans la décision), leur rattachement matériel aux droits fondamentaux régissant l'existence, la reconnaissance ou le fonctionnement des groupements confessionnels constitue le socle factuel indiscutable de l'instance internationale. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'historique procédural interne ayant précédé la saisine de la juridiction européenne, notamment la nature des recours exercés devant les juridictions monégasques (telles que le Tribunal Suprême ou les juridictions de droit commun) et les dates des décisions internes définitives, n'est pas détaillé dans le texte fourni (non précisé dans la décision). L'existence même d'un grief fondé sur l'article 13 de la Convention, relatif au droit à un recours effectif, laisse entrevoir que le parcours procédural interne a lui-même fait l'objet de contestations quant à son effectivité ou sa disponibilité, sans que les détails techniques de ces instances nationales ne soient rapportés par l'arrêt. Saisie d'une requête dirigée contre la Principauté de Monaco, la Cour européenne des droits de l'homme a ouvert la phase contradictoire de l'instance. Dans le cadre de cette procédure, l'association requérante a assuré sa représentation juridique par le ministère de Me P. Muzny, avocat exerçant à Thun, conjointement avec M. J.-P. Glatt, président en exercice de l'association. Sur le plan des prétentions initiales, l'association requérante a articulé son argumentation autour d'un faisceau de dispositions conventionnelles. Elle se plaignait devant la Cour de violations par le gouvernement monégasque : - des articles 9 (liberté de pensée, de conscience et de religion) et 11 (liberté de réunion et d'association) de la Convention européenne des droits de l'homme, invoqués d'abord isolément (« pris seuls ») ; - de ces mêmes articles 9 et 11 combinés avec l'article 14 de la Convention (interdiction de la discrimination) ; - ainsi que de la violation de l'article 13 de la Convention (droit à un recours effectif). Estimant que ces griefs nécessitaient un examen contradictoire, la juridiction européenne a procédé à leur communication officielle au gouvernement monégasque. Cette étape procédurale charnière, par laquelle le Gouvernement est invité à présenter ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête, a ouvert la voie à une phase de rapprochement diplomatique et juridique entre les parties. À la suite de cette communication, et « après négociations », les parties sont parvenues à un règlement amiable de l'affaire. Ce dénouement transactionnel s'est matérialisé sur le plan procédural par l'envoi à la Cour de « déclarations de règlement amiable, signées par les deux parties ». Aux termes de cet instrument bilatéral, les prétentions respectives des parties se sont trouvées redéfinies sous la forme d'engagements réciproques : - D'une part, l'association requérante a accepté « de renoncer à toute autre prétention à l'encontre de Monaco à propos des faits à l'origine de cette requête ». - D'autre part, le Gouvernement a souscrit les engagements « reproduits dans le tableau joint en annexe » (ledit tableau annexe et le montant exact de la somme n'étant pas reproduits dans le texte de la décision : non précisé dans la décision), lesquels consistent « notamment de payer la somme indiquée » à l'association requérante, selon des modalités temporelles et financières strictement encadrées. Informée de cet accord, la Cour, statuant sous la présidence de Lətif Hüseynov assisté de Viktoriya Maradudina, greffière adjointe faisant fonction, a rendu sa décision le 9 décembre 2021, laquelle a été faite en français puis communiquée par écrit le 13 janvier 2022. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine initiale de la Cour européenne des droits de l'homme soulevait, au fond, la question de la conformité du comportement des autorités monégasques à l'égard d'une association cultuelle avec les exigences des articles 9 et 11 de la Convention, lus seuls ou à la lumière du principe de non-discrimination de l'article 14, ainsi qu'avec l'obligation de garantir un recours interne effectif au sens de l'article 13. Toutefois, la survenance d'un accord transactionnel en cours d'instance a intégralement déplacé l'objet du problème juridique soumis à l'appréciation de la juridiction strasbourgeoise. Dès lors que l'association requérante et le gouvernement monégasque avaient signé des déclarations concordantes de règlement amiable prévoyant l'indemnisation de la requérante et d'éventuels autres engagements annexés en contrepartie de son désistement d'instance et d'action pour les faits litigieux, la Cour n'avait plus à trancher le litige au fond, mais devait statuer sur le sort procédural de la requête en application de l'article 39 de la Convention. La question de droit qui se posait à la Cour était donc la suivante : les conditions conventionnelles autorisant la radiation d'une requête du rôle par suite d'un règlement amiable étaient-elles réunies en l'espèce, et plus particulièrement, l'accord négocié entre l'association cultuelle requérante et le gouvernement monégasque reposait-il sur le respect des droits de l'homme garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et ses Protocoles, de sorte qu'aucun motif d'ordre public conventionnel n'exigeait la poursuite de l'examen de l'affaire ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par la Cour européenne des droits de l'homme dans sa décision du 9 décembre 2021 s'articule selon une structure syllogistique rigoureuse, directement commandée par la nature particulière du contentieux de l'homologation des règlements amiables régi par l'article 39 de la Convention. Dans un premier temps, la juridiction procède à un constat formel et matériel : la réception et l'analyse des actes d'accord. La Cour relève qu'après la communication des griefs tirés des articles 9, 11, 13 et 14 de la Convention, des négociations bilatérales ont abouti. Elle constate avoir reçu les déclarations formelles de règlement amiable dûment signées par les deux parties. Le juge européen examine l'équilibre synallagmatique de cet accord : 1. Du côté de la requérante, l'engagement est extinctif : elle « accepte de renoncer à toute autre prétention à l'encontre de Monaco à propos des faits à l'origine de cette requête ». 2. Du côté de l'État défendeur, l'engagement est positif et exécutoire : le Gouvernement s'oblige à exécuter les engagements détaillés dans le tableau joint en annexe, « notamment de payer la somme indiquée ». La Cour intègre dans sa motivation les modalités précises d'exécution financière de cet accord, leur conférant ainsi une force obligatoire sous son contrôle : - Le délai d'exécution principal est fixé à « trois mois à compter de la date de la notification de la décision de la Cour ». - Une clause pénale moratoire standardisée est expressément prévue en cas de retard de paiement : si le versement n'intervient pas dans ce délai de trois mois, « le Gouvernement s'engage à la majorer, à compter de l'expiration du délai et jusqu'au règlement, d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ». - L'effet libératoire est clairement énoncé : « L'exécution de l'ensemble des engagements détaillés dans le tableau joint en annexe vaudra règlement définitif de l'affaire ». Dans un second temps, la Cour exerce son office juridictionnel de contrôle de conventionnalité de l'accord, étape indispensable pour passer de la volonté des parties à la décision judiciaire de radiation. La juridiction ne se borne pas à enregistrer passivement un contrat judiciaire ; elle vérifie sa conformité à l'ordre public européen des droits de l'homme. La motivation opère ici en trois mouvements successifs : 1. **La prise d'acte :** « La Cour prend acte de l'accord intervenu entre les parties. » 2. **Le contrôle du respect des droits de l'homme (condition positive de fond) :** « Elle considère que cet accord repose sur le respect des droits de l'homme garantis par la Convention et ses Protocoles ». Par cette affirmation, la Cour juge que les termes de la transaction (qui incluent une somme d'argent et possiblement d'autres engagements listés dans l'annexe mentionnée par le texte) constituent une réponse adéquate aux griefs initialement soulevés sur le terrain de la liberté religieuse et d'association, et qu'ils ne consacrent aucune renonciation illicite à un droit fondamental inaliénable. 3. **L'absence d'intérêt général à la poursuite de l'instance (condition négative d'opportunité juridictionnelle) :** La Cour ajoute qu'elle « ne voit pas de raison qui exigerait qu'elle poursuive l'examen de la requête concernée ». Autrement dit, ni la nature des questions soulevées ni les circonstances de l'espèce n'imposent qu'un arrêt de principe statuant au fond sur la violation alléguée soit rendu, dès lors que le litige individuel trouve une résolution satisfaisante au regard des standards conventionnels. De cette double appréciation souveraine, la Cour tire la conséquence procédurale logique : « Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rayer cette requête du rôle ». ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision, formulé avec la sobriété caractéristique des décisions de radiation rendues au visa des dispositions procédurales de la Convention, s'énonce exactement comme suit : > « Décide de rayer la requête du rôle conformément à l'article 39 de la Convention. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Association monégasque pour le culte des témoins de Jéhovah (AMCTJ) c/ Monaco* du 9 décembre 2021 présente un intérêt majeur à la croisée du droit européen des droits de l'homme et de l'ordre juridique monégasque. Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision de radiation du rôle en application de l'article 39 de la Convention européenne des droits de l'homme, et non celle d'un arrêt tranchant au fond la question de la violation des dispositions invoquées, sa portée juridique n'en demeure pas moins considérable. #### 1. L'articulation des griefs substantiels : le triptyque des articles 9, 11 et 14 de la Convention Le premier enseignement de cette décision réside dans la qualification juridique des griefs qui ont franchi le filtre initial de la recevabilité pour faire l'objet d'une communication officielle au gouvernement monégasque. Le texte précise que les griefs communiqués étaient tirés « des articles 9 et 11 de la Convention, pris seuls et combinés avec l'article 14, et de l'article 13 de la Convention ». Dans l'architecture de la Convention européenne des droits de l'homme, l'association étroite de l'article 9 (liberté de pensée, de conscience et de religion) et de l'article 11 (liberté de réunion et d'association) constitue le socle classique de la protection des groupements religieux. Pour qu'une communauté de fidèles puisse exercer collectivement sa liberté de manifester sa religion par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites, elle doit pouvoir jouir d'une existence juridique autonome, généralement sous la forme associative. L'atteinte à la liberté d'association d'un groupement confessionnel s'analyse dès lors simultanément sous l'angle de la liberté religieuse et de la liberté associative. En l'espèce, l'invocation par l'AMCTJ de ces deux articles « pris seuls » témoigne d'une contestation portant directement sur l'existence, la capacité juridique ou les entraves au fonctionnement de la structure associative cultuelle à Monaco. Mais l'adjonction de l'article 14 (« et combinés avec l'article 14 ») élargit singulièrement la perspective contentieuse. L'article 14 n'a pas d'existence indépendante dans le texte conventionnel, mais il complète les autres clauses normatives : combiné aux articles 9 et 11, il interdit toute différence de traitement injustifiée dans la jouissance de la liberté d'association religieuse fondée notamment sur la religion ou l'appartenance à une minorité religieuse. En communiquant ce grief précis au gouvernement monégasque, la Cour a estimé que la question d'un éventuel traitement différencié réservé à l'association des témoins de Jéhovah par rapport à d'autres confessions ou d'autres associations en Principauté méritait un débat contradictoire approfondi. De surcroît, la communication du grief tiré de l'article 13 (droit à un recours effectif) met en lumière une problématique structurelle : celle de la capacité des voies de droit internes monégasques à offrir un remède adéquat, accessible et effectif permettant de redresser les violations alléguées des libertés fondamentales d'association et de religion. #### 2. La portée de la communication des griefs et le mécanisme de l'article 39 de la Convention Sur le plan de la technique contentieuse européenne, le fait que le règlement amiable soit intervenu *après* la communication de la requête au Gouvernement défendeur est déterminant. Devant la Cour européenne des droits de l'homme, la majorité des requêtes sont déclarées irrecevables de plano (par un juge unique ou un comité) sans jamais être portées à la connaissance de l'État mis en cause. La décision de communiquer les griefs tirés des articles 9, 11, 13 et 14 au gouvernement monégasque signifie que la requête n'était pas manifestement mal fondée à première vue et qu'elle soulevait des questions sérieuses de fait et de droit nécessitant un examen au fond. C'est dans ce contexte post-communication que s'inscrit la mise en œuvre de l'article 39 de la Convention. Cet article consacre la fonction conciliatrice de la juridiction européenne. Toutefois, la radiation du rôle par suite d'un règlement amiable n'est pas une simple mesure d'administration judiciaire. Comme le rappelle expressément la Cour dans sa motivation : « Elle considère que cet accord repose sur le respect des droits de l'homme garantis par la Convention et ses Protocoles et ne voit pas de raison qui exigerait qu'elle poursuive l'examen de la requête concernée ». Cette formule consacre le contrôle d'ordre public exercé par le juge européen sur la transaction. Si l'accord conclu entre l'AMCTJ et le gouvernement monégasque s'était limité à une indemnisation dérisoire laissant perdurer une situation de violation flagrante et structurelle des droits garantis par les articles 9 et 11, la Cour aurait eu le pouvoir — et le devoir conventionnel — de refuser d'entériner l'accord et de poursuivre l'examen de la requête. Or, le texte de la décision révèle un élément crucial : « Le Gouvernement a pris les engagements reproduits dans le tableau joint en annexe, notamment de payer la somme indiquée » et « L'exécution de l'ensemble des engagements détaillés dans le tableau joint en annexe vaudra règlement définitif de l'affaire ». L'emploi de l'adverbe « notamment » et du pluriel « les engagements » démontre sans ambiguïté que l'accord amiable ne se résume pas exclusivement au versement d'une somme d'argent, bien que cette composante pécuniaire soit expressément mise en exergue. L'existence d'un ensemble d'engagements annexés, jugés par la Cour comme reposant sur le respect des droits de l'homme, atteste que la situation juridique ou matérielle de l'association requérante au regard de sa liberté religieuse et associative a trouvé, aux termes des négociations avec l'État monégasque, une issue conforme aux exigences de la Convention. #### 3. La réception dans l'ordre juridique monégasque Pour l'ordre juridique de la Principauté de Monaco, cette décision revêt une importance particulière. En optant pour la voie du règlement amiable après la communication des griefs, le gouvernement monégasque a fait le choix d'une résolution concertée du différend, évitant ainsi l'aléa d'un arrêt sur le fond susceptible de conclure à un constat formel de violation des articles 9, 11, 13 ou 14 de la Convention. Sur le plan des principes, cette démarche témoigne d'une intégration pragmatique des standards européens par les autorités monégasques. Plutôt que de s'engager dans une défense contentieuse frontale sur le terrain sensible de la liberté religieuse et de la non-discrimination entre les cultes, l'État défendeur a privilégié la négociation d'engagements concrets et d'une compensation financière sous l'égide de la Cour. La décision du 9 décembre 2021 clôt ainsi le volet international du litige sans créer de précédent jurisprudentiel condamnant la législation ou la pratique administrative monégasque, tout en garantissant l'effectivité des droits de l'association requérante par le biais d'engagements exécutoires. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La lecture attentive de la décision du 9 décembre 2021 livre de précieux enseignements méthodologiques et stratégiques pour les praticiens du droit — avocats, conseils d'associations et représentants de l'État — amenés à intervenir tant devant les juridictions internes monégasques que devant la Cour européenne des droits de l'homme. #### 1. La stratégie de formulation des griefs devant la Cour européenne Pour les conseils des requérants, l'affaire *AMCTJ c/ Monaco* illustre l'efficacité d'une stratégie d'invocation cumulative et combinée des droits garantis par la Convention. Lorsqu'une personne morale à vocation religieuse ou philosophique rencontre des obstacles dans sa constitution, son enregistrement ou son fonctionnement quotidien, le praticien ne saurait se limiter à l'invocation isolée de l'article 11 (liberté d'association) ou de l'article 9 (liberté de religion). Le cumul des articles 9 et 11 « pris seuls » permet de saisir à la fois le contenant juridique (la structure associative) et le contenu substantiel (l'exercice du culte). Par ailleurs, l'ajout systématique de la combinaison avec l'article 14 (interdiction de la discrimination) oblige l'État défendeur, dès le stade de la communication de la requête, à justifier de manière objective et raisonnable toute différence de traitement opérée entre l'association requérante et d'autres groupements analogues. Enfin, l'adjonction de l'article 13 permet de placer sous le contrôle de la Cour l'architecture même des voies de recours internes. C'est la solid
# Cour de Révision de Monaco, 17 juin 2025, n° 31065 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 17 juin 2025, n° 31065 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2025/06-17-31065)) --- ## Faits c.AA et k.C s'étaient mariés à Rome à une date non précisée dans la décision. Deux enfants sont issues de cette union : a, née en 2002, et n, née en 2005. Le 31 octobre 2012, k.C déposa une demande en divorce sur le fondement de l'article 197-1 du Code civil monégasque. Par jugement du 1er juin 2017, le Tribunal de première instance condamna c.AA à verser à k.C une contribution mensuelle de 600 euros par enfant au titre de sa participation à l'entretien et à l'éducation de chacune des enfants, avec effet rétroactif au 6 juillet 2016. Par arrêt du 28 septembre 2018, la Cour d'appel, saisie par c.AA, prononça le divorce et confirma cette condamnation. Le pourvoi formé par c.AA contre cet arrêt fut rejeté. À la suite d'une première plainte déposée par k.C, c.AA fut condamné le 26 novembre 2019 à un mois d'emprisonnement pour abandon de famille. Cette condamnation fut confirmée par arrêt de la Cour d'appel statuant en matière correctionnelle du 23 novembre 2020, puis le pourvoi de c.AA fut rejeté par la Cour de révision le 8 avril 2021. Le 3 janvier 2023, k.C déposa une nouvelle plainte pour abandon de famille, faisant valoir que c.AA ne s'acquittait toujours pas du paiement de la contribution mensuelle depuis le mois d'octobre 2017 et contestant l'insolvabilité qu'il prétendait. Par jugement du Tribunal correctionnel du 14 novembre 2023, c.AA fut condamné pour abandon de famille et abandon de famille en récidive à la peine de trois mois d'emprisonnement, assortie d'un mandat d'arrêt. --- ## Procédure c.AA interjeta appel du jugement correctionnel du 14 novembre 2023. Devant la Cour d'appel, il forma une demande aux fins de suspension des effets du mandat d'arrêt décerné à son encontre. Par arrêt du 8 juillet 2024, la Cour d'appel, statuant en matière correctionnelle, rejeta cette demande de suspension et confirma le jugement entrepris en toutes ses dispositions. c.AA forma alors un pourvoi en révision, enregistré par déclaration au Greffe général le 12 juillet 2024. La requête fut déposée le 29 juillet 2024, accompagnée de dix-huit pièces, et signifiée le même jour. Une contre-requête fut déposée le 26 août 2024 par k.C, accompagnée de vingt-cinq pièces. Le Ministère public déposa ses conclusions le même jour. Une réplique fut déposée par c.AA le 26 septembre 2024, accompagnée d'une pièce. Le certificat de clôture fut établi le 9 octobre 2024 par le Greffier en Chef. L'affaire fut examinée à l'audience du 15 mai 2025 sur le rapport de Martine VALDES-BOULOUQUE, Conseiller. La Cour de révision a statué hors session et uniquement sur pièces, en application de l'article 489 du Code de procédure pénale. Elle était composée de Serge PETIT, Conseiller, faisant fonction de Président, Jacques RAYBAUD, Conseiller, et Martine VALDES-BOULOUQUE, Conseiller, rapporteur. --- ## Question de droit Trois séries de questions se posaient devant la Cour de révision : **Premièrement**, la participation d'un même magistrat à des formations différentes de la Cour d'appel ayant successivement connu de la même affaire pénale d'abandon de famille constitue-t-elle une atteinte à l'impartialité de la juridiction, invocable pour la première fois au stade du pourvoi en révision, au visa de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ? **Deuxièmement**, la confirmation de la condamnation pour abandon de famille et abandon de famille en récidive porte-t-elle atteinte à la présomption d'innocence garantie par l'article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme, lorsque l'article 296 alinéa 2 du Code pénal institue une présomption de responsabilité pénale à la charge du prévenu ? **Troisièmement**, le rejet de la demande de suspension des effets du mandat d'arrêt décerné contre un prévenu non interpellé méconnaît-il les droits de la défense, alors que des demandes de renvoi avaient été formulées et que les avocats avaient été tardivement désignés ? --- ## Solution La Cour de révision rejette l'ensemble des moyens et le pourvoi, en répondant successivement aux trois questions soulevées. **Sur le premier moyen (impartialité) :** La Cour écarte le grief en relevant que c.AA n'avait pas jugé utile de demander la récusation de Claire GHERA devant la Cour d'appel. Il n'est donc pas recevable à mettre en cause l'impartialité de ce magistrat pour la première fois devant la Cour de révision. Ce faisant, la Cour applique une règle procédurale classique de forclusion, selon laquelle les irrégularités pouvant faire l'objet d'une demande de récusation doivent être soulevées devant la juridiction concernée, sous peine d'irrecevabilité ultérieure. **Sur le deuxième moyen (présomption d'innocence) :** La Cour constate que la Cour d'appel s'est livrée à une analyse détaillée de la situation financière de c.AA au regard de ses revenus et de ses charges, et a relevé les refus de réponse qu'il avait opposés lors des interrogatoires. Elle a apprécié souverainement les faits et les éléments de preuve, sans méconnaître les dispositions légales et conventionnelles invoquées. La présomption de responsabilité instituée par l'article 296 alinéa 2 du Code pénal a ainsi été appliquée de manière réfragable, conformément aux exigences de l'article 6 § 2 de la Convention. **Sur le troisième moyen, première branche (suspension du mandat d'arrêt) :** La Cour relève qu'aux termes de l'article 395-1 du Code de procédure pénale, la Cour d'appel n'était pas tenue de faire droit à une demande de suspension des effets du mandat d'arrêt hors la présence du prévenu et avant que l'affaire soit jugée au fond. La suspension n'est donc pas un droit mais une faculté laissée à l'appréciation souveraine de la juridiction. En outre, les faits reprochés étaient anciens et réitérés, et l'intéressé avait à trois reprises demandé le renvoi de l'affaire. **Sur le troisième moyen, deuxième branche (sauf-conduit) :** La Cour valide l'analyse de la Cour d'appel selon laquelle la faculté de se faire délivrer un sauf-conduit pour comparaître personnellement à l'audience était offerte au prévenu par application conjuguée des articles 326, 131, 389 et 413 du Code de procédure pénale. c.AA n'ayant pas entendu faire usage de cette possibilité, le grief est écarté. **Sur le troisième moyen, troisième branche (motivation) :** Ce moyen, qui se bornait à critiquer la motivation de l'arrêt sans viser aucun texte violé ou faussement appliqué, est déclaré irrecevable. **Sur la demande de dommages-intérêts de k.C :** La demande de condamnation de c.AA à payer 5 000 euros sur le fondement de l'article 459-4 alinéa 2 du Code de procédure civile est rejetée, la Cour estimant qu'il n'y a pas lieu d'y faire droit eu égard aux circonstances de la cause. Le dispositif de l'arrêt est le suivant : > « Dit n'y avoir lieu à renvoi de l'affaire, > Rejette le pourvoi, > Rejette la demande de dommages-intérêts présentée par k.C, > Condamne c.AA aux frais. » --- ## Portée **1. Sur l'irrecevabilité du grief d'impartialité soulevé pour la première fois en cassation** La solution retenue sur le premier moyen s'inscrit dans une logique procédurale rigoureuse, partagée par les grandes juridictions de cassation. L'exigence d'impartialité garantie par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme est pleinement reconnue, mais son invocation doit respecter le jeu des voies de droit internes. La récusation est précisément l'instrument procédural prévu pour contester l'impartialité d'un magistrat ; faute d'en avoir usé en temps utile, la partie est forclose à soulever ce grief au stade du pourvoi. Cette solution, cohérente avec le principe de loyauté procédurale, rappelle que les parties ne peuvent se prévaloir d'irrégularités qu'elles ont délibérément laissé passer, fût-ce pour les invoquer à un stade ultérieur comme moyen de cassation. Elle n'est pas sans rappeler, mutatis mutandis, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme elle-même, qui exige l'épuisement des voies de recours internes avant de connaître d'une violation alléguée. **2. Sur la compatibilité des présomptions de responsabilité pénale avec la présomption d'innocence** Le deuxième moyen soulevait une question substantielle : la conformité de l'article 296 alinéa 2 du Code pénal monégasque à l'article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui garantit la présomption d'innocence. La Cour de révision ne se prononce pas sur l'abstract mais adopte une approche in concreto, identique à celle que pratique la Cour européenne des droits de l'homme en la matière. Elle vérifie que la présomption légale a été appliquée de façon réfragable, en laissant au prévenu la possibilité de démontrer son insolvabilité. C'est précisément parce que la Cour d'appel a effectivement examiné les éléments produits par c.AA — tout en relevant ses refus de répondre — que la présomption n'a pas été appliquée de manière irréfragable. Ce raisonnement est conforme à la jurisprudence de Strasbourg, selon laquelle les présomptions de fait ou de droit en matière pénale ne sont pas en elles-mêmes contraires à la Convention, à condition que les États les maintiennent dans des limites raisonnables prenant en compte la gravité de l'enjeu et les droits de la défense. L'arrêt illustre ainsi la manière dont la juridiction monégasque intègre les standards européens en matière de présomption d'innocence, sans pour autant neutraliser les présomptions légales instituées par le droit interne, dès lors que leur application concrète respecte l'équilibre conventionnel. **3. Sur la nature facultative de la suspension du mandat d'arrêt** La solution retenue sur le troisième moyen présente un intérêt pratique notable. La Cour de révision confirme que la suspension des effets d'un mandat d'arrêt, prévue par l'article 395-1 du Code de procédure pénale, ne constitue pas un droit subjectif du prévenu mais une faculté relevant du pouvoir souverain d'appréciation de la juridiction saisie. Cette qualification est importante : elle signifie que le refus de suspension n'est pas susceptible, par lui-même, de constituer une violation des droits de la défense ou du droit à un procès équitable, pourvu que la juridiction ait statué dans le cadre du pouvoir que lui confère la loi. La Cour valide également, sur la deuxième branche du troisième moyen, une lecture extensive des dispositions relatives au sauf-conduit. En combinant les articles 326, 131, 389 et 413 du Code de procédure pénale, la Cour d'appel avait retenu que cette faculté était ouverte au prévenu lui-même, et non aux seuls témoins. La Cour de révision valide cette interprétation, écartant ainsi l'argument d'une fausse application des textes. Cette lecture téléologique — visant à permettre au prévenu sous mandat d'arrêt de comparaître sans risquer d'être interpellé — est de nature à préserver les droits de la défense sans pour autant obliger la juridiction à suspendre les effets du mandat. **4. Sur l'irrecevabilité du moyen non fondé sur un texte précis** La troisième branche du troisième moyen fut déclarée irrecevable au motif qu'elle critiquait la motivation de l'arrêt sans viser aucun texte violé ou faussement appliqué. Cette solution rappelle une exigence formelle fondamentale du droit du pourvoi : le moyen de cassation doit être articulé autour de la violation d'une règle de droit identifiée. La simple critique de la motivation ou de l'appréciation souveraine des faits ne constitue pas en elle-même un moyen de cassation recevable. Cette rigueur formelle est cohérente avec la fonction de la Cour de révision, juge du droit et non des faits. **5. Sur le rejet de la demande de dommages-intérêts** Le rejet de la demande de k.C fondée sur l'article 459-4 alinéa 2 du Code de procédure civile mérite d'être relevé. Cet article permet, dans certaines circonstances, de condamner l'auteur d'un recours abusif ou dilatoire à des dommages-intérêts. Si la Cour n'a pas accueilli cette demande, elle n'a pas pour autant qualifié le pourvoi de manifestement infondé ou abusif, se contentant de renvoyer aux « circonstances de la cause ». Cette réserve suggère que, malgré le rejet de l'ensemble des moyens, la Cour n'a pas entendu stigmatiser le recours