Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26488

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26488 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le prolongement d'un important contentieux ayant opposé l'Association Tennis Club de Monaco à la Fédération Monégasque de Tennis. À la suite de ces différends, un nouveau Comité de direction de l'Association Tennis Club de Monaco a entrepris de réformer le pacte social du groupement. Le 29 novembre 1996, l'Assemblée générale de l'Association a approuvé une modification de ses statuts.

L'Association Tennis Club de Monaco étant constituée à la fois de membres de nationalité monégasque et de ressortissants étrangers, elle se trouve soumise au régime juridique spécifique prévu par la loi n° 1072 du 27 juin 1984 concernant les associations. En application combinée des articles 8 et 12-4° de ce texte législatif, toute modification statutaire adoptée par une telle association mixte ne peut entrer en vigueur qu'après avoir recueilli une autorisation administrative préalable, laquelle doit formellement être accordée par la voie d'un arrêté ministériel.

Se conformant à ces prescriptions légales, le Président de l'Association Tennis Club de Monaco a, par un courrier en date du 24 décembre 1996 adressé au Ministre d'État, sollicité la délivrance de l'autorisation administrative afférente aux nouveaux statuts adoptés le mois précédent. Face au silence gardé par l'administration durant plusieurs mois, l'association requérante a fait saisir le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur par une lettre datée du 7 mai 1997. Par une missive en réponse du 16 mai 1997, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a informé l'association que son dossier allait être prochainement soumis, pour avis, à la Commission Nationale des Sports, en précisant que cette consultation intervenait « comme tel est traditionnellement le cas ».

L'instruction administrative a abouti à l'envoi d'une lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, datée du 22 août 1997. Ce courrier, rédigé après le recueil de l'avis de la Commission Nationale des Sports, formulait sept griefs distincts à l'encontre du texte des nouveaux statuts soumis à l'approbation gouvernementale, tout en indiquant à la fin du document que son auteur restait à la disposition du Président de l'Association pour évoquer le dossier.

Les sept objections opposées par l'autorité administrative portaient tant sur des règles substantielles d'organisation et d'affiliation que sur la rédaction formelle des clauses statutaires :

1. En premier lieu, l'administration critiquait le nouvel article 2 des statuts, qui transformait « L'affiliation à la Fédération Monégasque de Tennis et l'adhésion à ses statuts et règlements » — qui figurait jusqu'alors à l'article 1 b) des statuts en vigueur au titre de l'objet même de l'association — en une simple faculté. Le Conseiller de Gouvernement relevait que la Fédération Monégasque de Tennis, affiliée à la Fédération Internationale de Tennis, avait notamment pour mission de permettre la participation des athlètes monégasques aux compétitions internationales, de sorte qu'une éventuelle désaffiliation du Tennis Club de Monaco pourrait remettre en cause cette participation, et particulièrement celle des nationaux.
2. En deuxième lieu, au sujet d'un nouvel article 4, alinéa 3, instituant la possibilité d'exonérer temporairement certains membres du versement d'une cotisation, la Commission Nationale des Sports souhaitait obtenir des précisions sur les raisons éventuelles d'une telle dispense.
3. En troisième lieu, il était fait grief au nouvel article 6 de ne plus prévoir l'obligation, pour les membres du Comité de direction, d'avoir leur domicile à Monaco.
4. En quatrième lieu, concernant un nouvel article 11 prévoyant la création d'une Commission sportive au sein de l'Association, la Commission Nationale des Sports estimait que cette « entité » étant dépourvue d'existence juridique propre, les statuts ne pouvaient y faire référence et que cette disposition devait relever du seul règlement intérieur.
5. En cinquième lieu, l'administration reprochait au nouvel article 12 de mentionner, au titre des ressources de l'association, les termes « subventions accordées par les pouvoirs publics », alléguant qu'un tel usage n'était pas établi dans les statuts associatifs et qu'il serait préférable d'y substituer la formule « concours extérieurs ».
6. En sixième lieu, le Conseiller de Gouvernement demandait le déplacement formel d'une disposition du nouvel article 15, relative à la majorité requise pour l'approbation par l'Assemblée générale de toute modification statutaire, afin qu'elle soit transférée du chapitre IV (consacré à l'Assemblée générale) vers le chapitre V (relatif à la modification des statuts).
7. En septième et dernier lieu, alors que l'Association Tennis Club de Monaco présentait la singularité d'occuper le seul site tennistique situé sur le territoire monégasque et avait inséré un nouvel article 23 prévoyant son engagement à autoriser sur ce site toute manifestation engageant la Principauté, le Conseiller de Gouvernement estimait cet article sans objet au motif que la Fédération Monégasque de Tennis était locataire de deux autres installations sportives.

Le conseil de l'Association Tennis Club de Monaco a adressé, le 12 septembre 1997, une lettre répondant à l'ensemble de ces griefs. Ce courrier étant demeuré sans réponse de la part de l'administration, l'Association a résolu de porter le différend devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 10 octobre 1997, l'Association Tennis Club de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la décision du 22 août 1997 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a refusé d'approuver ses nouveaux statuts. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 15 décembre 1997, d'une réplique de l'association le 15 janvier 1998, et d'une duplique de l'État le 16 février 1998. Par une ordonnance du 28 février 1998, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal siégeant en assemblée plénière.

Les débats procéduraux ont d'abord cristallisé deux incidents relatifs à la recevabilité des écritures et du recours lui-même. D'une part, le Ministre d'État a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. Selon la défense gouvernementale, la requête était irrecevable dès lors que la lettre du 22 août 1997 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur se bornait, après avis de la Commission Nationale des Sports, à présenter de simples « observations ». Loin de rejeter la demande d'autorisation, son auteur indiquait expressément au Président de l'Association qu'il « reste à sa disposition pour évoquer le dossier », de sorte que ce courrier ne constituait pas un acte faisant grief. En réplique, l'association requérante a soutenu le caractère décisoire de la lettre attaquée, en faisant valoir qu'à partir du moment où l'autorisation sollicitée n'était pas accordée, « c'est bien que l'autorisation est refusée », la lettre tendant ainsi au rejet implicite de la demande. D'autre part, dans sa réplique du 15 janvier 1998, l'Association Tennis Club de Monaco a soulevé l'irrecevabilité de la contre-requête de l'État, au motif que celle-ci avait été déposée le 15 décembre 1997, soit plus de deux mois après la requête initiale du 10 octobre 1997. Dans sa duplique du 16 février 1998, le Ministre d'État a écarté cet argument en rappelant que, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême, les délais de procédure sont des délais francs.

Sur le fond du droit, l'affrontement des parties portait tant sur l'étendue du contrôle juridictionnel et la nature du pouvoir de l'administration que sur le bien-fondé intrinsèque des sept griefs opposés aux nouveaux statuts. L'Association Tennis Club de Monaco réfutait point par point les objections administratives :

• Sur l'article 2 (affiliation à la Fédération), elle dénonçait l'excès de pouvoir résultant de « la volonté du Gouvernement de maintenir en acte obligatoire une affiliation qui est un acte de volonté devant reposer sur la libre adhésion ». Dans sa réplique, elle rejetait l'assimilation abusive entre le régime d'autorisation préalable et l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, jugeant cette confusion non conforme aux conditions posées par la loi n° 1072, alors même que le droit de s'associer est une liberté publique fondamentale reconnue par la Constitution.
• Sur l'article 4, alinéa 3 (dispense de cotisation), elle faisait valoir qu'il appartenait à l'Assemblée générale d'en décider, ce qui excluait tout arbitraire, ajoutant que cette faculté figurait déjà expressément dans les statuts en vigueur ainsi que dans les nouveaux statuts de la Fédération approuvés sans objection par le Gouvernement en mars 1995.
• Sur l'article 6 (domicile des dirigeants), elle opposait qu'en vertu de l'article 7 des statuts, la majorité des membres du Comité de direction devant être de nationalité monégasque, l'obligation de domiciliation prévue par la loi n° 1072 ne trouvait pas à s'appliquer.
• Sur l'article 11 (Commission sportive), elle soulignait que les statuts actuels (article 10), approuvés par le Gouvernement le 26 octobre 1982, faisaient déjà référence à cette commission.
• Sur l'article 12 (mention des subventions publiques), elle répliquait que cette référence existait tant dans ses statuts en vigueur que dans ceux de la Fédération.
• Sur l'article 15 (règles de majorité de révision statutaire), elle soutenait que ces règles pouvaient figurer tout aussi bien au chapitre IV qu'au chapitre V, ce dernier contenant d'ailleurs à l'article 18 un renvoi à cette disposition.
• Sur l'article 23 (mise à disposition du site tennistique), elle rappelait « qu'il a toujours été objecté aux représentants actuels du Tennis Club de Monaco, pour appuyer l'argument de la nécessité d'une affiliation obligatoire à la Fédération Monégasque de Tennis, que si le Tennis Club de Monaco n'était pas affilié, il serait fondé à s'opposer à la tenue sur son site, le seul en territoire monégasque, d'une compétition de tennis à caractère international engageant la Principauté de Monaco », justifiant ainsi l'insertion de cet engagement statutaire.

En défense sur le fond, le Ministre d'État, se référant à la jurisprudence du Conseil d'État français selon laquelle, en matière d'autorisation, le juge de l'excès de pouvoir limite son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation, soutenait que les griefs formulés étaient essentiellement des griefs d'opportunité. Il rangeait dans cette catégorie les observations relatives aux articles 4 (alinéa 3), 11, 12 et 15 — par lesquelles le Conseiller de Gouvernement « s'est borné à suggérer, dans un souci de correction juridique, certaines modifications de forme » — ainsi que celles visant le nouvel article 23. En revanche, l'État défendait la légalité stricte des deux autres objections : d'une part, celle relative à l'article 6 sur le domicile, présentée comme un simple rappel des dispositions légales ; d'autre part, celle visant l'article 2 sur le caractère obligatoire de l'affiliation à la Fédération Monégasque de Tennis. Sur ce point central, le Ministre d'État faisait valoir que ladite Fédération, « comme toute fédération sportive, a en charge une activité de service public, pour l'exécution de laquelle elle est investie de prérogatives et de suggestions exorbitantes de droit commun au nombre desquelles figure celle de regrouper "toutes les associations sportives... pratiquant le tennis" (statuts fédération art. 2) », concluant que l'observation gouvernementale était totalement fondée en droit.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière et statuant en matière administrative, soulevait une double interrogation juridique, l'une de nature processuelle et l'autre de nature substantielle et constitutionnelle.

Sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la juridiction devait déterminer si un courrier ministériel qui, saisi d'une demande d'autorisation de modification statutaire devant légalement faire l'objet d'un arrêté ministériel en vertu des articles 8 et 12-4° de la loi n° 1072 du 27 juin 1984, formule une série d'objections contre le texte proposé tout en indiquant que son auteur reste à la disposition du demandeur pour évoquer le dossier, doit être qualifié de simple mesure préparatoire ou d'instruction insusceptible de recours, ou s'il constitue une véritable décision administrative de refus faisant grief.

Sur le fond du droit, dans l'hypothèse où le recours serait déclaré recevable, la question centrale consistait à savoir si, dans le cadre du régime d'autorisation administrative préalable des modifications statutaires applicable aux associations composées de Monégasques et d'étrangers, l'autorité gouvernementale peut légalement, sans méconnaître le principe à valeur constitutionnelle de la liberté d'association et en l'absence d'habilitation législative expresse, subordonner son approbation à la condition que les statuts de l'association maintiennent une clause d'adhésion obligatoire à une fédération sportive nationale.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême articule sa motivation en deux temps distincts, répondant successivement à l'exception d'irrecevabilité opposée par le Ministre d'État, puis au moyen de fond tiré de la violation de la liberté d'association.

En premier lieu, s'agissant de la recevabilité de la requête, le juge administratif suprême écarte l'argumentation gouvernementale qui tentait de réduire la lettre du 22 août 1997 à un simple échange informel d'observations. Pour opérer la qualification juridique de cet acte, le Tribunal Suprême procède à une analyse réaliste et contextuelle, en rattachant le courrier litigieux au cadre légal dans lequel il s'inscrit. Il rappelle d'abord que la demande de modification des statuts de l'Association Tennis Club de Monaco devait être accordée par arrêté ministériel, conformément aux articles 8 et 12-4° de la loi n° 1072 du 27 juin 1984 concernant les associations lorsqu'elles sont constituées entre Monégasques et étrangers. Partant de cette exigence légale d'une décision formelle d'autorisation, le Tribunal juge que la lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur « ne saurait être assimilée à une simple mesure d'instruction » de ladite demande. Scrutant l'acte lui-même, les juges relèvent « que, dans les termes où elle est rédigée et compte tenu des motifs sur lesquels elle se fonde, elle revêt le caractère d'une décision faisant grief ». En effet, en subordonnant l'approbation à la révision de sept articles précis des nouveaux statuts, l'administration refusait, en l'état, de délivrer l'arrêté d'autorisation sollicité. La requête en annulation est, par conséquent, déclarée recevable (étant observé que le Tribunal ne s'arrête pas dans ses motifs sur l'incident relatif à la tardiveté alléguée de la contre-requête, accueillant implicitement le calcul des délais francs rappelé en duplique).

En second lieu, statuant sur le fond du litige, le Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens en concentrant son contrôle de légalité sur le premier et principal grief contenu dans la décision attaquée, à savoir l'exigence d'une affiliation statutaire obligatoire à la Fédération Monégasque de Tennis. Le raisonnement syllogistique déployé par la Haute Juridiction repose sur une majeure de rang constitutionnel et législatif d'une grande netteté. Après avoir visé l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 3, 43 à 50, et 89 à 92) ainsi que la loi n° 1072 du 27 juin 1984, le Tribunal pose en principe fondamental « que la liberté du consentement est à la base du droit d'association ». Par cette affirmation solennelle, le juge consacre la dimension tant positive que négative de la liberté contractuelle et associative : un groupement ne saurait être contraint, contre sa volonté, d'adhérer ou de demeurer affilié à un autre organisme, fût-il une fédération sportive, sauf dérogation expresse prévue par le législateur. Or, examinant la mineure de son syllogisme, le Tribunal Suprême constate « qu'aucune disposition législative ne permettait au Conseiller de Gouvernement de subordonner l'autorisation des statuts du Tennis Club de Monaco à la condition que ceux-ci prévoient l'adhésion obligatoire de l'Association à la Fédération Monégasque de Tennis ». Ni la loi n° 1072 du 27 juin 1984, ni aucun autre texte de valeur législative n'investissait l'exécutif du pouvoir d'imposer une telle clause d'affiliation forcée lors de l'exercice de son contrôle préalable des statuts. L'argument du Ministre d'État tiré de la mission de service public de la fédération sportive et des propres statuts de cette dernière (qui ne sont que des actes de droit privé ou de niveau infra-législatif) se trouve ainsi radicalement inopérant face à la réserve de loi qui protège l'exercice d'une liberté constitutionnelle. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner la légalité des six autres observations administratives (relatives aux cotisations, au domicile des dirigeants, à la commission sportive, au libellé des ressources, à l'agencement des chapitres ou à la mise à disposition des installations), le Tribunal conclut « que le refus ainsi opposé à la demande de modification des statuts de l'Association est entaché d'erreur de droit et doit par suite être annulé ».

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué dans les termes suivants :

« Décide : La requête de l'Association Tennis Club de Monaco est recevable. La décision du 22 août 1997 est annulée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 28 mai 1998 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant sous l'angle du contentieux administratif général que sous celui de la protection des droits et libertés constitutionnels garantis par l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962.

Sur le plan du droit du contentieux administratif, l'arrêt illustre avec une particulière acuité la méthode réaliste d'identification de l'acte administratif unilatéral faisant grief. L'administration monégasque tentait, en l'espèce, de se soustraire au contrôle du juge de l'excès de pouvoir en habillant son refus d'approbation sous les traits d'une correspondance courtoise, qualifiée de simples « observations » ou de « mesure d'instruction », et assortie d'une formule finale d'ouverture au dialogue (« reste à sa disposition pour évoquer le dossier »). Si le Tribunal Suprême avait suivi la thèse du Ministre d'État, l'administration aurait disposé d'un moyen commode de paralyser indéfiniment l'entrée en vigueur des modifications statutaires d'une association : en s'abstenant de prendre un arrêté formel de rejet tout en multipliant les lettres d'observations conditionnant son accord, elle aurait maintenu le groupement dans une impasse juridique dépourvue de voie de recours. En jugeant que la lettre du 22 août 1997, « dans les termes où elle est rédigée et compte tenu des motifs sur lesquels elle se fonde, elle revêt le caractère d'une décision faisant grief