Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 1960, n° 27459

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 1960, n° 27459 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 30 novembre 1960 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale des sociétés commerciales par actions et du contrôle étatique exercé sur la régularité de leur fonctionnement comptable et social. En droit monégasque, tel qu'il résulte des textes visés par la décision, et notamment de l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions — successivement modifiée par les Ordonnances des 17 septembre 1907 et 10 juin 1909, ainsi que par les lois n° 71 du 3 janvier 1924, n° 216 du 27 février 1936, n° 340 du 11 mars 1942 et n° 342 du 25 mars 1942 —, la constitution et l'existence juridique de telles structures sociétaires sont subordonnées à un régime d'autorisation administrative préalable et d'approbation statutaire.

En l'espèce, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo avait régulièrement bénéficié de ce mécanisme d'habilitation étatique. Par un arrêté ministériel en date du 17 mars 1956, le Ministre d'État avait autorisé la constitution de ladite société et approuvé ses statuts. Dès lors, la personne morale jouissait de la capacité juridique nécessaire à l'exercice de son objet social financier et bancaire sur le territoire monégasque, sous réserve du respect continu des prescriptions légales et réglementaires gouvernant la vie des sociétés par actions.

Parmi ces prescriptions figurent des obligations strictes de transparence comptable et de reddition des comptes, renforcées au sortir de la Seconde Guerre mondiale. Le cadre normatif visé par le Tribunal Suprême mentionne à cet égard la loi n° 407 du 20 janvier 1945 complétant l'Ordonnance du 5 mars 1895 (ainsi que la loi n° 408 du 20 janvier 1945 citée dans les motifs de la décision), l'Ordonnance Souveraine n° 3167 du 29 janvier 1946 réglant l'établissement du bilan des sociétés anonymes et en commandite, et l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1946 soumettant à la révision les autorisations de constitution des sociétés par actions. En particulier, le dispositif législatif issu de la loi n° 408 du 20 janvier 1945 (en ses articles 34 à 39) impose aux sociétés concernées de produire, dans un délai impératif expirant à la fin du septième mois suivant la clôture de l'exercice social, une attestation certifiant que les bilans et les comptes de l'exercice écoulé ont été régulièrement établis et dûment approuvés par l'assemblée générale des actionnaires.

Constatant que la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo se trouvait dans le cas visé par ces dispositions législatives relatives au défaut de production de l'attestation comptable requise dans le délai légal de sept mois (la date exacte de clôture de l'exercice litigieux et la nature précise des difficultés internes de la société n'étant pas précisées dans la décision), l'autorité administrative a déclenché le mécanisme répressif prévu par les textes. Par un arrêté en date du 3 février 1960, le Ministre d'État a prononcé l'annulation (le retrait) de l'arrêté ministériel initial du 17 mars 1956 qui avait autorisé la société et approuvé ses statuts. Cette mesure administrative radicale, privant la société de son titre juridique d'existence et d'exercice, est à l'origine directe du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à cette décision administrative retirant l'autorisation de fonctionnement, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo, agissant de concert avec onze de ses actionnaires (dont les identités individuelles ne sont pas précisées dans la décision), a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée en date du 1er avril 1960, soit dans le délai de recours contentieux suivant l'arrêté ministériel du 3 février 1960. Les requérants étaient représentés par Maître Lorenzi, avocat, tandis que la défense de l'Administration était assurée par Maître Fourcade. Le rapport a été confié à Monsieur Armand Guillon, membre du Tribunal Suprême, et le Ministère Public a été entendu en les conclusions et réquisitions de Monsieur le Procureur Général.

L'argumentation développée par la société requérante et ses onze actionnaires tendait à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel du 3 février 1960. Pour fonder la compétence du Tribunal Suprême et obtenir l'invalidation de l'acte attaqué, les demandeurs articulaient un double niveau de critique juridique, mêlant des griefs de légalité externe et interne à des griefs de nature constitutionnelle :

En premier lieu, sur le terrain de la régularité procédurale et matérielle de l'acte administratif, les requérants soutenaient que l'arrêté du 3 février 1960 avait été pris en méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1946 soumettant à révision les autorisations de constitution des sociétés par actions. Plus précisément, ils reprochaient au Ministre d'État d'avoir édicté la mesure de retrait sans avoir préalablement recueilli l'avis de la commission consultative prévue par ladite ordonnance de 1946. En outre, sur le fond, ils dénonçaient la sévérité excessive de la sanction prononcée, estimant que celle-ci n'était nullement justifiée par les faits de la cause et qu'elle était, par suite, entachée d'un excès de pouvoir.

En second lieu, afin d'ancrer leur recours dans le champ de compétence d'attribution du Tribunal Suprême tel que défini par l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et par l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance n° 3250 du 15 juin 1946), les requérants affirmaient que l'illégalité de l'arrêté ministériel portait directement atteinte aux droits et libertés fondamentaux consacrés par le Titre II de la Constitution. Ils invoquaient expressément et notamment la violation de l'article 7 de l'Ordonnance constitutionnelle, qui consacre le principe de la légalité des délits et des peines, ainsi que la violation de l'article 9 du même texte, qui garantit l'inviolabilité du droit de propriété. Selon leur thèse, le retrait d'autorisation s'analysait à la fois comme une peine infligée hors des conditions légales régulières et comme une spoliation ou une privation arbitraire de la propriété sociale et des droits patrimoniaux des actionnaires.

En réplique, le Ministre d'État a déposé une contre-requête concluant au rejet intégral de la requête. L'Administration soutenait que la mesure attaquée ne violait aucun droit constitutionnel dès lors qu'elle constituait la stricte application d'une sanction légale, et que les autres griefs échappaient à la compétence du juge constitutionnel. Estimant en outre que l'action engagée par la société et ses actionnaires présentait un caractère manifestement abusif, le Ministre d'État demandait, en raison du caractère téméraire de la requête, la condamnation des requérants aux entiers dépens ainsi que, sur les réquisitions conformes du Ministère Public, leur condamnation au paiement du maximum de l'amende pour recours abusif prévue par la loi.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique fondamentale touchant tant à la protection substantielle des droits fondamentaux face au pouvoir de sanction de l'Administration qu'à l'architecture juridictionnelle et à la répartition des compétences contentieuses au sein de l'État monégasque sous l'empire de la Constitution de 1911 révisée.

Le problème de droit pouvait se décomposer en deux interrogations complémentaires et successives :

Premièrement, sur le terrain du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs : un arrêté du Ministre d'État prononçant le retrait de l'autorisation de constitution et l'annulation de l'approbation des statuts d'une société par actions, faute pour celle-ci d'avoir produit dans le délai légal de sept mois l'attestation de régularité et d'approbation de ses comptes annuels, porte-t-il atteinte au principe constitutionnel de légalité des peines (article 7 de l'Ordonnance constitutionnelle de 1911) ainsi qu'au droit constitutionnel de propriété (article 9 de la même Ordonnance) de la société et de ses actionnaires ?

Secondement, sur le terrain de la compétence juridictionnelle : le Tribunal Suprême, saisi sur le fondement de l'article 14 de la Constitution de 1911 et de l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 d'un recours pour atteinte aux droits et libertés constitutionnels, est-il compétent pour connaître de moyens de légalité administrative — tels que le vice de procédure tiré du défaut de consultation préalable d'une commission instituée par une ordonnance souveraine, ou l'excès de pouvoir tiré de la disproportion de la sanction au regard des faits —, alors même qu'une Ordonnance Souveraine du 7 mai 1958 a institué un recours contentieux administratif spécifique devant le Prince Souverain pour connaître des demandes d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 30 novembre 1960 se caractérise par une grande rigueur méthodologique et une concision toute prétorienne. La haute juridiction procède en trois étapes distinctes : elle circonscrit d'abord le cadre exact de sa propre compétence constitutionnelle ; elle examine ensuite au fond les griefs de nature véritablement constitutionnelle pour les écarter ; elle décline enfin sa compétence à l'égard des moyens de pure légalité administrative en opérant un renvoi didactique vers la voie de droit appropriée, avant de statuer sur les conséquences financières de l'instance.

1. Le rappel liminaire du périmètre strict de la compétence du Tribunal Suprême

Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation par le rappel textuel de la norme fondatrice de son office juridictionnel. En citant in extenso l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction souligne qu'elle « statue souverainement sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des Tribunaux ordinaires ».

Ce considérant liminaire n'est nullement une clause de style. Il pose le postulat méthodologique qui gouverne l'ensemble de l'arrêt : sous l'empire du cadre constitutionnel de 1911, le Tribunal Suprême n'est pas le juge de droit commun de la légalité administrative ; il est exclusivement le gardien spécialisé des droits et libertés fondamentaux limitativement énumérés au Titre II de la Charte constitutionnelle. Par conséquent, la recevabilité et l'opérance des moyens soulevés par les justiciables sont intégralement conditionnées par leur rattachement direct à la violation d'une disposition constitutionnelle garantissant un droit ou une liberté.

2. La réfutation au fond des griefs tirés de la violation des articles 7 et 9 de la Constitution

Ayant ainsi défini son prisme d'analyse, le Tribunal Suprême accepte d'examiner au fond la première branche de l'argumentation des requérants, en tant qu'elle invoque expressément les articles 7 et 9 de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911. La juridiction prend soin de reproduire littéralement ces deux dispositions : l'article 7, aux termes duquel « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi », et l'article 9, qui dispose que « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, dans les cas et de la manière établis par la loi et moyennant une juste et préalable indemnité ».

Pour apprécier si le retrait d'autorisation prononcé le 3 février 1960 méconnaît ces deux garanties constitutionnelles, le Tribunal Suprême confronte l'acte administratif individuel à sa base légale. Il relève à cet égard que la loi n° 408 du 20 janvier 1945, dans ses articles 34 à 39, « prévoit expressément le retrait de l'autorisation dans le cas où, à l'expiration du septième mois qui suit la clôture de l'exercice, une société n'aura pas fourni l'attestation certifiant que les bilans et comptes de l'exercice écoulé ont été régulièrement établis et dûment approuvés par l'Assemblée générale ».

De ce constat textuel, le Tribunal tire une conséquence juridique immédiate et décisive : « l'arrêté ministériel attaqué a appliqué la sanction prévue par la loi dans le cas visé par les dispositions ci-dessus rappelées ». Le syllogisme juridictionnel est implacable. Dès lors que la mesure administrative — que le Tribunal qualifie lui-même explicitement de « sanction » — trouve son fondement direct et exprès dans une loi formelle (la loi n° 408 du 20 janvier 1945) et qu'elle a été mise en œuvre dans l'hypothèse factuelle exactement prévue par ce texte législatif (le dépassement du délai de sept mois sans production de l'attestation comptable), l'exigence constitutionnelle de légalité des peines posée par l'article 7 est pleinement satisfaite (nulla poena sine lege).

Simultanément, et par une motivation globale englobant les articles 7 à 9 de la Constitution, le Tribunal écarte le grief tiré de l'atteinte au droit de propriété. En effet, le retrait d'une autorisation administrative d'exercer en société anonyme, lorsqu'il intervient à titre de sanction légale de l'inobservation des conditions de fonctionnement imposées par le législateur, ne saurait s'analyser en une expropriation ou une privation de propriété au sens de l'article 9 de la Constitution. Les requérants ne sont donc « pas fondés à prétendre qu'il ait porté atteinte aux droits et libertés consacrés par les articles 7 à 9 de la Constitution ».

3. La déclaration d'inopérance (incompétence) à l'égard des moyens de pure légalité administrative

Restait au Tribunal Suprême à statuer sur les deux autres moyens développés avec insistance par la société et ses actionnaires : d'une part, le vice de procédure tiré de l'absence d'avis préalable de la commission prévue par l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1946 ; d'autre part, le grief de fond tiré de la sévérité disproportionnée de la sanction au regard des faits de la cause, qualifié d'excès de pouvoir par les demandeurs.

Le Tribunal Suprême refuse catégoriquement d'entrer dans l'examen du bien-fondé de ces deux moyens. Pour justifier ce refus, il opère une distinction fondamentale entre le contentieux constitutionnel des libertés et le contentieux administratif général de l'annulation. Il juge que ces deux moyens « relèvent de la voie de recours prévue par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, portant création d'un recours contentieux administratif ».

Citant les termes mêmes de cette Ordonnance de 1958, le Tribunal rappelle que cette voie de droit spécifique permet de déférer à Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain, « à fin d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir les ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois et les décisions ou mesures prises en matière administrative ». Or, contester l'omission d'une formalité consultative prévue par une ordonnance souveraine (celle du 23 février 1946) ou discuter l'adéquation et la proportionnalité d'une sanction administrative aux faits de l'espèce constituent, par excellence, des questions de « violation de la loi » ou d'« excès de pouvoir » au sens administratif du terme, détachables de toute violation directe d'un droit constitutionnel.

Le Tribunal en conclut, selon une formule de principe d'une grande netteté, « que de tels moyens ne sauraient utilement être invoqués à l'appui d'une requête adressée au Tribunal Suprême ». En déclarant ces moyens inopérants devant lui en raison de l'incompétence de la juridiction constitutionnelle pour statuer sur le contentieux administratif général relevant de la justice retenue du Prince Souverain, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité de la requête.

4. L'appréciation souveraine des dépens et de l'amende pour recours abusif

Enfin, statuant sur les conclusions reconventionnelles de l'Administration et les réquisitions du Procureur Général, le Tribunal Suprême dissocie la question des dépens de celle de la pénalité procédurale. Conformément au principe selon lequel la partie qui succombe supporte les frais du procès, il juge qu'il y a lieu de condamner solidairement les requérants aux dépens. En revanche, usant de son pouvoir souverain d'appréciation et faisant preuve de modération à l'égard des plaideurs, le Tribunal estime que, « dans les circonstances de l'affaire il n'y a pas lieu de prononcer une amende à la charge des requérants », écartant ainsi le grief de témérité soulevé par le Ministre d'État et le Ministère Public.

C. Le dispositif

Par ces motifs, le Tribunal Suprême a tranché le litige en énonçant le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête susvisée de la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo et de onze de ses actionnaires est rejetée ; La Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo et les actionnaires requérants sont condamnés solidairement aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo c/ Ministre d'État du 30 novembre 1960 constitue un jalon historique et théorique de premier plan dans l'histoire du droit public monégasque. Rendue à une époque charnière — deux ans après l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 et deux ans avant l'adoption de la nouvelle Constitution du 17 décembre 1962 qui bouleversera précisément cet équilibre institutionnel —, cette décision éclaire tant la conception matérielle des droits constitutionnels face à la police économique que la structuration dualiste du contentieux de droit public d'alors.

1. La délimitation rigoureuse des compétences entre le juge constitutionnel des libertés et l'autorité souveraine juge de l'excès de pouvoir

L'intérêt majeur de la décision réside avant tout dans son apport au droit du contentieux public monégasque sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. En créant, dès 1911, le Tribunal Suprême (considéré par la doctrine constitutionnaliste comparée comme la plus ancienne cour constitutionnelle du monde), la Principauté avait institué une juridiction spécialisée dont la compétence, fixée par l'article 14 de la Charte et précisée par l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911, était strictement circonscrite aux « recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la loi constitutionnelle qui ne rentrent pas dans la compétence des Tribunaux ordinaires ».

Pendant près d'un demi-siècle, cette compétence d'attribution laissait subsister une lacune importante dans l'État de droit monégasque : lorsqu'un acte administratif individuel ou réglementaire était entaché d'une illégalité ordinaire (incompétence de l'auteur de l'acte, vice de forme ou de procédure tel que le défaut de consultation d'un organisme, erreur de fait, erreur de droit non