Tribunal Suprême de Monaco, 22 juillet 1959, n° 27456

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 22 juillet 1959, n° 27456 (Lire sur source officielle)

L’articulation entre l’organisation ordinale des professions réglementées et l’exercice du droit syndical constitue un point de rencontre classique entre le droit public économique et le droit des libertés professionnelles. L’ordonnance rendue le 22 juillet 1959 sur le rapport du Tribunal Suprême de Monaco, dans l’affaire opposant les sieurs S. et consorts au Ministre d’État, offre une illustration topique de cette problématique au sein de l’ordre juridique monégasque, tout en présentant une physionomie formelle et procédurale caractéristique de son époque.

Rendue sous l’empire de l’Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 créant un recours contentieux en annulation des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives, la décision commentée revêt formellement la nature d'un acte de justice retenue, pris par le Prince Souverain Rainier III « Sur le rapport de Notre Tribunal Suprême, saisi en matière administrative ». Malgré la brièveté de sa rédaction — qui s’inscrit dans la plus pure tradition de concision des juridictions administratives francophones du milieu du XXe siècle —, cette décision aborde trois questions fondamentales du contentieux administratif et du droit professionnel : l’intérêt pour agir des membres fondateurs ou potentiels d’un groupement en cours de constitution, l’articulation des normes législatives relatives au droit syndical et aux ordres professionnels, et la technique contentieuse de la neutralisation des motifs surabondants lorsque l’administration se trouve en situation de compétence liée ou que l’un des motifs de droit suffit à fonder légalement la décision de refus.

Par cette décision, l’autorité souveraine, suivant le rapport de la haute juridiction administrative, consacre la recevabilité large du recours pour excès de pouvoir exercé par des professionnels ayant vocation à intégrer un syndicat dont les statuts ont été refusés, mais rejette au fond leur requête en faisant prévaloir l’exclusion expresse prévue par la loi sur les syndicats patronaux à l’égard des professions dotées d’un statut particulier, telle la profession médicale organisée en Ordre par l'ordonnance-loi n° 327 du 30 août 1941.

Afin de saisir toute la richesse de cette décision, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge (I), la question de droit posée ainsi que la solution retenue par la juridiction (II), avant d'en analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême trouve son origine dans la volonté d'un groupe de praticiens d'organiser la défense de leurs intérêts professionnels sous une forme syndicale (A), démarche qui s'est heurtée à un refus de l'autorité administrative, déclenchant ainsi le mécanisme du contentieux de l'annulation récemment institué dans la Principauté (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en scène un groupe de personnes désignées sous l'appellation « les sieurs S. et consorts ». Bien que la décision ne détaille pas individuellement l'identité complète ou le nombre exact de ces requérants (non précisé dans la décision), il se déduit directement des motifs relatifs à la recevabilité qu'il s'agit de professionnels exerçant ou ayant titre à exercer la médecine à Monaco, dès lors qu'il est relevé qu'ils ont « vocation à devenir membres » du syndicat projeté.

Ces praticiens ont entrepris les démarches nécessaires à la création d'un « syndicat des médecins » au sein de la Principauté de Monaco. À cette fin, ils ont élaboré les statuts de ce groupement professionnel en formation et les ont soumis à l'approbation de l'autorité administrative compétente, en l'occurrence le Ministre d'État. Cette démarche administrative d'approbation préalable s'inscrivait dans le cadre de la législation relative aux groupements professionnels, et plus particulièrement sous l'angle de la loi n° 403 du 28 novembre 1944 autorisant la création de syndicats patronaux, texte sur lequel le litige allait ultérieurement se cristalliser.

Toutefois, l'initiative des sieurs S. et consorts s'est heurtée à une fin de non-recevoir de la part du chef du gouvernement monégasque. Par une décision administrative dont la date exacte d'édiction n'est pas mentionnée dans le texte de l'ordonnance (non précisé dans la décision), le Ministre d'État a formellement refusé d'approuver les statuts du projet de syndicat des médecins.

Pour justifier cette décision de refus d'approbation, le Ministre d'État s'est appuyé sur une pluralité de motifs, qualifiés globalement par la décision commentée de « motifs tirés de la législation actuellement en vigueur ». Parmi ces motifs figurait de manière déterminante l'inapplicabilité de la loi n° 403 du 28 novembre 1944 à la profession médicale, en raison de l'existence préalable d'un Ordre des médecins institué par l'ordonnance-loi n° 327 du 30 août 1941. La nature exacte des « autres motifs » invoqués par le Ministre d'État au soutien de son refus n'est pas dévoilée par le texte de la décision (non précisé dans la décision).

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus administratif qui paralysait la naissance juridique de leur groupement professionnel, les sieurs S. et consorts ont décidé de porter le litige sur le terrain contentieux.

Ils ont alors formé un recours aux fins d'annulation de la décision émanant du Ministre d'État. Ce recours a été exercé sur le fondement d'un texte procédural majeur de l'histoire du droit administratif monégasque, expressément visé en tête de la décision : « l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 créant un recours contentieux en annulation des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives ». Conformément à l'architecture institutionnelle découlant de ce texte, le recours a été adressé au Prince Souverain (« nous ont adressé un recours »), le Tribunal Suprême étant « saisi en matière administrative » pour instruire l'affaire et présenter un rapport au Prince, qui statue in fine par voie d'Ordonnance Souveraine.

La procédure contradictoire s'est déroulée selon les formes prescrites. Après le dépôt de la requête introductive d'instance par les sieurs S. et consorts, le Ministre d'État a produit un mémoire en réponse visant au rejet du recours. Le ministère public, en la personne du Procureur Général, a également déposé des conclusions. L'ensemble des pièces et documents produits a été examiné par le Tribunal Suprême.

Quant aux prétentions des parties, les requérants sollicitaient l'annulation pure et simple de la décision ministérielle refusant l'approbation des statuts de leur projet de syndicat. Bien que le détail de leur argumentation juridique ne soit pas intégralement reproduit dans les visas ou les motifs (non précisé dans la décision), il apparaît qu'ils revendiquaient le bénéfice de la législation sur les syndicats, notamment la loi n° 403 du 28 novembre 1944, pour soutenir que le refus du Ministre d'État manquait de base légale ou violait la loi. En défense, le Ministre d'État soutenait la légalité de sa décision de refus en excipant notamment des dispositions combinées de l'article 13 de la loi n° 403 et de l'ordonnance-loi n° 327 du 30 août 1941.

Avant même d'aborder le fond du droit, la juridiction devait vérifier la régularité de sa saisine au regard des conditions de délai et d'intérêt pour agir posées par l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

La résolution du litige imposait au Tribunal Suprême, dans son rapport au Prince, de trancher une double problématique, à la fois procédurale et substantielle (A), à laquelle il a répondu par un raisonnement rigoureux et concis (B) aboutissant à un dispositif de rejet (C).

A. Le problème juridique posé

Le problème juridique soumis à l'appréciation de la juridiction se décomposait en deux questions distinctes mais complémentaires.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : des personnes physiques peuvent-elles justifier d'un intérêt direct et personnel pour demander l'annulation d'une décision administrative refusant d'approuver les statuts d'un syndicat professionnel qui, par suite de ce refus même, n'a pas encore d'existence légale, au seul titre qu'elles ont vocation à devenir membres de ce futur groupement ?

En second lieu, sur le terrain de la légalité interne (le fond du droit) : le Ministre d'État commet-il une illégalité ou prive-t-il sa décision de base légale en refusant d'approuver les statuts d'un projet de syndicat des médecins sur le fondement de la loi n° 403 du 28 novembre 1944 autorisant la création de syndicats patronaux, alors que l'article 13 de cette loi exclut de son champ d'application les professions déjà régies par un statut particulier et que la profession médicale a été dotée d'un Ordre professionnel par l'ordonnance-loi n° 327 du 30 août 1941 ? Subsidiairement, quelle est l'incidence de la légalité de ce motif sur l'appréciation globale d'une décision administrative reposant par ailleurs sur d'autres motifs ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé dans la décision s'articule en trois temps parfaitement distincts : l'affirmation de la recevabilité du recours, l'analyse du cadre législatif applicable à la profession médicale au regard du droit syndical patronal, et la mise en œuvre de la technique de l'économie de moyens (ou neutralisation des motifs surabondants).

1. L'admission libérale de la recevabilité du recours

La décision commence par examiner d'office ou sur contestation (non précisé dans la décision) les conditions de recevabilité de la requête au regard de l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958. Deux conditions sont vérifiées :

• La condition de délai : Le juge constate sobrement que « ce recours est formé dans le délai de deux mois prévu à l'Ordonnance Souveraine n° 1792 ». Aucune difficulté de computation n'est soulevée.
• La condition d'intérêt pour agir : La question était plus délicate sur le plan théorique. Le syndicat des médecins n'étant qu'à l'état de « projet » faute d'approbation de ses statuts, il était dépourvu de personnalité morale. Le recours était donc porté par des personnes physiques, les sieurs S. et consorts. Pour caractériser leur qualité à agir, la décision retient que « les requérants, ayant vocation à devenir membres de ce syndicat, peuvent faire état d'un intérêt direct et personnel à obtenir l'annulation demandée ».

Le critère retenu est donc celui de la « vocation à devenir membres ». Il n'est pas seulement fait référence à leur qualité de fondateurs ou de rédacteurs des statuts, mais plus largement à leur appartenance à la catégorie professionnelle visée par le groupement en projet. Cet intérêt potentiel mais certain suffit à caractériser « l'intérêt direct et personnel » exigé en contentieux administratif monégasque. La conclusion tombe alors logiquement : « Considérant que le recours est donc recevable ».

2. L'inapplicabilité de la loi sur les syndicats patronaux aux professions dotées d'un statut particulier

Le cœur du raisonnement au fond repose sur un syllogisme juridique d'une grande clarté, mettant en rapport deux textes de valeur législative de l'ordre juridique monégasque :

• La majeure du syllogisme est tirée de la loi syndicale elle-même : « Considérant qu'en vertu de l'article 13 de la loi n° 403 autorisant la création de syndicats patronaux, les dispositions de cette loi ne sont pas applicables aux professions déjà régies par un statut particulier ». Le législateur de 1944, en ouvrant le droit de constituer des syndicats patronaux, a donc expressément ménagé une clause d'exclusion. Le droit commun syndical patronal cède devant l'existence d'une lex specialis antérieure organisant une profession déterminée (« déjà régies »).
• La mineure du syllogisme consiste à qualifier la situation juridique de la profession médicale au regard de cette clause d'exclusion : « Considérant que l'ordonnance-loi n° 327, du 30 août 1941, instituant un Ordre des médecins dans la Principauté a soumis la profession médicale à un statut particulier ». Chronologiquement (1941 étant antérieur à 1944) et matériellement (l'institution d'un Ordre professionnel organisant la profession), les médecins entrent exactement dans les prévisions de l'exception de l'article 13.
• La conclusion du syllogisme s'impose dès lors de manière mécanique : « et qu'ainsi la loi n° 403 ne s'applique pas à la profession médicale ». Les médecins ne peuvent donc pas revendiquer le bénéfice de la loi du 28 novembre 1944 sur les syndicats patronaux pour faire approuver les statuts d'un syndicat médical.

3. La validation de la décision administrative par l'effet d'un motif déterminant

Une fois établie l'inapplicabilité de la loi n° 403 à la profession médicale, le Tribunal Suprême confronte cette règle de droit à la décision attaquée. Il relève que le refus du Ministre d'État était motivé par plusieurs considérations (« fondée entre autres sur ce motif »).

Or, dès lors que le motif tiré de l'article 13 de la loi n° 403 et de l'ordonnance-loi n° 327 est juridiquement exact et qu'il excluait par principe l'application de la loi sur les syndicats patronaux aux médecins, le Ministre d'État ne pouvait légalement approuver les statuts sur ce fondement. La juridiction en déduit que « par conséquent, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres motifs par elle invoqués, elle ne saurait manquer de base légale ». Le motif tiré de l'inapplicabilité de la loi suffit à lui seul à donner une base légale solide au refus administratif, rendant inopérante ou surabondante toute discussion sur la validité des autres motifs avancés par l'administration.

C. Le dispositif

Conformément au protocole rédactionnel découlant de l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958, où le Prince statue par Ordonnance sur le rapport du Tribunal Suprême, le dispositif se présente en ces termes exacts :

« À ces causes ; Avons ordonné et ordonnons : Avons ordonné et ordonnons : Le recours formé par les sieurs S. et consorts est rejeté. Notre Secrétaire d'État et Notre Directeur des services judiciaires sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de la promulgation et de l'exécution de la présente Ordonnance. »

(Note : la répétition de la formule exécutoire « Avons ordonné et ordonnons : » figure telle quelle dans le texte officiel publié).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien que rendue dans un cadre institutionnel et législatif propre la Principauté de Monaco à la fin des années 1950, cette décision du 22 juillet 1959 présente un intérêt doctrinal et pratique considérable. Elle témoigne à la fois de la structuration du contentieux administratif monégasque autour des grands principes du recours pour excès de pouvoir (A) et livre des enseignements précieux pour les praticiens quant au régime juridique des professions réglementées et à la technique de rédaction des actes administratifs (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'ordonnance du 22 juillet 1959 mérite d'être analysée sous trois angles théoriques majeurs : son cadre institutionnel singulier (la justice retenue en matière administrative en 1959), sa contribution à la théorie de l'intérêt pour agir, et sa conception des rapports entre ordres professionnels et syndicats.

1. Un témoignage historique du contentieux administratif monégasque sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958

La lecture formelle de la décision frappe immédiatement l'observateur contemporain. Bien que répertoriée dans la jurisprudence du Tribunal Suprême, la décision est intitulée au nom de « Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco », qui statue « Sur le rapport de Notre Tribunal Suprême, saisi en matière administrative » et conclut par la formule impérative « Avons ordonné et ordonnons », suivie de l'injonction de promulgation et d'exécution adressée au Secrétaire d'État et au Directeur des services judiciaires.

Cette forme s'explique par le contexte historique précis de l'année 1959, expressément reflété dans le premier visa de la décision : « Vu l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958 créant un recours contentieux en annulation des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives ». À cette date, antérieure à la Constitution du 17 décembre 1962 (laquelle n'est évidemment pas mentionnée dans la décision qui lui est antérieure de trois ans), le recours en annulation pour excès de pouvoir des décisions administratives venait d'être réorganisé par l'Ordonnance Souveraine du 7 mai 1958 selon un mécanisme de justice formellement retenue : le recours était adressé au Prince, instruit par le Tribunal Suprême (après mémoire du Ministre d'État et conclusions du Procureur Général), lequel établissait un rapport que le Prince transformait en décision exécutoire par voie d'Ordonnance.

Ce qui est remarquable dans la décision commentée, c'est que derrière cette enveloppe formelle de justice retenue, le raisonnement juridique déployé par le Tribunal Suprême dans son rapport épouse intégralement les canons juridictionnels les plus classiques du contentieux de la légalité : examen préalable de la recevabilité (délai et intérêt à agir), contrôle de la base légale de l'acte attaqué par interprétation stricte des textes législatifs, et application de la théorie des motifs déterminants.

2. La consécration d'une conception subjective mais souple de l'intérêt pour agir en matière de groupements non encore constitués

L'un des apports majeurs de la décision du 22 juillet 1959 réside dans son deuxième considérant, qui énonce que « les requérants, ayant vocation à devenir membres de ce syndicat, peuvent faire état d'un intérêt direct et personnel à obtenir l'annulation demandée ».

En droit du contentieux administratif, l'exigence d'un « intérêt direct et personnel » constitue le filtre classique permettant d'écarter l'action populaire (actio popularis) tout en assurant une soumission effective de l'administration au principe de légalité. Lorsque l'acte administratif attaqué est un refus d'approuver les statuts d'un groupement (syndicat, association, société), une difficulté logique surgit : le destinataire naturel de l'acte — le groupement lui-même — n'a pas d'existence juridique pleine et entière puisque c'est précisément l'acte attaqué qui lui refuse cette reconnaissance. Si le juge exigeait que seul le syndicat agisse, le refus d'approbation bénéficierait d'une immunité juridictionnelle absolue.

Pour contourner cette impasse, une approche restrictive aurait consisté à ne reconnaître l'intérêt à agir qu'aux seuls signataires de la demande d'approbation ou aux membres fondateurs ayant déposé les statuts, au titre du refus opposé à leur propre demande administrative. Or, la formulation retenue par le Tribunal Suprême est nettement plus ouverte et conceptuellement très intéressante : elle ne vise pas la qualité procédurale de « demandeurs à l'approbation » ou de « fondateurs », mais le fait que les requérants ont « vocation à devenir membres de ce syndicat ».

En reliant l'intérêt « direct et personnel » à la « vocation à devenir membre », la juridiction monégasque reconnaît que l'acte qui empêche la naissance d'un syndicat professionnel lèse directement et personnellement chaque professionnel appartenant à la catégorie concernée et susceptible d'y adhérer. L'intérêt est personnel car les requérants exercent (ou ont