Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1960, n° 27457

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1960, n° 27457 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 12 février 1960 s'inscrit dans le cadre de la gestion des prestations sociales et plus particulièrement de l'octroi des droits à la retraite au sein de la Principauté de Monaco. Le litige oppose initialement un organisme de prévoyance sociale, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, à un ayant droit, désigné dans la décision sous le nom de Mme Veuve A. N.

Bien que la date exacte de la demande initiale de l'assurée ou de son ayant droit ne soit pas précisée dans la décision, il ressort des éléments factuels rapportés par la juridiction que Mme Veuve A. N. a sollicité le bénéfice d'une pension de retraite de réversion auprès de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants. Les motifs exacts ayant conduit l'organisme à examiner cette demande, ainsi que les conditions statutaires ou légales d'ouverture de ce droit, ne sont pas détaillés dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toujours est-il que la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a opposé un refus à cette demande d'attribution de pension de retraite de réversion.

Contestant cette décision de refus émanant de la Caisse, Mme Veuve A. N. a exercé une voie de recours devant un organe spécifique : la Commission Administrative Contentieuse. Cet organe avait été institué par les dispositions de l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947. Saisie de ce différend opposant la veuve à l'organisme de retraite, la Commission Administrative Contentieuse a examiné le recours formé par Mme Veuve A. N.

Par une décision rendue le 25 mars 1959, la Commission Administrative Contentieuse a fait droit au recours de Mme Veuve A. N. En conséquence de cette infirmation de la position initiale de l'organisme social, la Commission a attribué à la requérante la pension de retraite de réversion qui lui avait été préalablement refusée par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants. C'est précisément cet acte du 25 mars 1959 qui constitue le fait générateur du contentieux porté ultérieurement au plus haut niveau de l'ordre juridictionnel monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

À la suite de la décision rendue le 25 mars 1959 par la Commission Administrative Contentieuse, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a entendu contester l'obligation qui lui était ainsi faite de servir une pension de retraite de réversion à Mme Veuve A. N. Pour ce faire, l'organisme a choisi d'emprunter la voie du recours contentieux administratif.

Le 29 mai 1959, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a formellement introduit une requête aux fins d'annulation de la décision rendue le 25 mars 1959 par la Commission Administrative Contentieuse. Conformément aux mécanismes institutionnels et procéduraux alors en vigueur sous l'empire de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 — texte créant un recours contentieux en annulation des Ordonnances nécessaires à l'exécution des Lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives —, la requête a été adressée au Prince Souverain de Monaco, Rainier III, le Tribunal Suprême étant saisi en matière administrative pour établir son rapport.

Dans le cadre de l'instruction de cette affaire, le contradictoire a donné lieu à la production de diverses écritures et pièces. Si le détail de l'argumentation juridique développée par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants au soutien de sa demande d'annulation n'est pas reproduit dans le texte (non précisé dans la décision), l'objectif procédural de sa prétention est parfaitement identifié : obtenir la mise à néant de la décision du 25 mars 1959 ayant octroyé la pension litigieuse. Il est toutefois implicite mais nécessaire, au regard du texte visé (l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958), que la Caisse assimilait la décision de la Commission Administrative Contentieuse à une mesure ou décision administrative susceptible d'être déférée à la censure par la voie du recours en annulation.

En défense, la procédure a enregistré le dépôt d'un mémoire en réponse émanant du Ministre d'État. La teneur exacte des moyens de défense ou des exceptions soulevés par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas exposée dans la décision (non précisé dans la décision). De même, la procédure fait état des conclusions présentées par le Procureur Général, sans que le sens ou le détail de ces réquisitions ne soient explicités dans le corps du texte (non précisé dans la décision). L'ensemble des pièces et documents produits ayant été joints au dossier, le Tribunal Suprême, saisi en matière administrative, a présenté son rapport en vue du prononcé de la décision souveraine le 12 février 1960.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême, saisi en matière administrative, posait une question fondamentale de droit processuel et de droit administratif, touchant à la délimitation même du champ de compétence de la juridiction administrative d'annulation et à la qualification juridique des actes émanant d'organismes collégiaux institués par la loi.

Plus précisément, le problème de droit consistait à déterminer quelle était la nature juridique exacte de la Commission Administrative Contentieuse instituée par l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947, et, par voie de conséquence, quelle était la qualification juridique des décisions rendues par cet organe lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre un refus de prestation opposé par une caisse de retraite.

En d'autres termes, il s'agissait de savoir si la décision rendue le 25 mars 1959 par la Commission Administrative Contentieuse, attribuant une pension de réversion, constituait une « mesure ou décision administrative » au sens de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, ou si elle revêtait le caractère d'un acte juridictionnel. De la réponse à cette question préalable de qualification dépendait directement la recevabilité du recours contentieux administratif en annulation formé par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants devant le Prince Souverain sur le rapport du Tribunal Suprême.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé dans la décision du 12 février 1960 se caractérise par une grande rigueur syllogistique et une concision remarquable, allant directement à l'essentiel pour trancher la question de la recevabilité de la requête par le prisme de la compétence et de la nature de l'acte attaqué.

Dans un premier temps, la décision procède au rappel de l'objet exact de la saisine. Le premier considérant expose ainsi que la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a adressé une requête tendant à l'annulation de la décision du 25 mars 1959 par laquelle la Commission Administrative Contentieuse a fait droit au recours de Mme Veuve A. N. et lui a attribué une pension de retraite de réversion initialement refusée par ladite Caisse. Ce faisant, la motivation circonscrit immédiatement le litige autour de l'acte du 25 mars 1959 et de son auteur.

Dans un deuxième temps, le cœur de la motivation réside dans le deuxième considérant, qui opère une double qualification juridique décisive, à la fois organique et matérielle. Sur le plan organique, la décision affirme sans la moindre ambiguïté que « la Commission Administrative Contentieuse, instituée par la Loi n° 455, du 27 juin 1947, art. 20, est une juridiction ». Malgré la présence de l'adjectif « Administrative » dans sa dénomination officielle, le texte législatif l'ayant créée a entendu instituer un véritable organe juridictionnel et non une simple autorité administrative chargée d'un recours hiérarchique ou gracieux préalable. Sur le plan matériel et fonctionnel, le même considérant ajoute immédiatement « que la décision attaquée a été prise par cette juridiction dans l'exercice de ses attributions contentieuses ». La motivation prend ainsi le soin de vérifier non seulement que l'organe a le statut de juridiction, mais encore qu'en l'espèce, en tranchant le litige opposant Mme Veuve A. N. à la Caisse le 25 mars 1959, il a bien agi dans le cadre de sa fonction juridictionnelle (« ses attributions contentieuses ») et non dans le cadre d'éventuelles attributions purement administratives.

Dans un troisième et dernier temps, le troisième considérant tire la conséquence logique et juridique inéluctable de cette qualification au regard des textes régissant le contentieux de l'annulation, et notamment de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 visée en tête de la décision. Dès lors que l'acte émane d'une juridiction agissant dans l'exercice de ses attributions contentieuses, il constitue un acte juridictionnel. Par conséquent, la décision énonce « Qu'elle ne peut être retenue, en conséquence, comme une décision ou mesure prise en matière administrative susceptible de Nous être déférée par la voie du recours contentieux administratif ». La distinction entre l'acte administratif et l'acte juridictionnel opère ici comme une frontière infranchissable : le recours en annulation créé par l'Ordonnance du 7 mai 1958 est strictement réservé aux ordonnances nécessaires à l'exécution des lois ainsi qu'aux mesures ou décisions administratives. Il ne saurait être utilisé comme une voie de réformation ou de cassation dirigée contre des décisions de nature juridictionnelle.

C. Le dispositif

La conclusion de ce raisonnement conduit au rejet de la requête sur le terrain de la recevabilité. Conformément à la forme des décisions rendues sous l'empire de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, où le Prince Souverain statue sur le rapport du Tribunal Suprême, le dispositif est ainsi rédigé :

« À ces causes ; Avons ordonné et ordonnons : Le recours formé par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, le 29 mai 1959, est irrecevable. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 12 février 1960 constitue un jalon essentiel dans la construction du droit du contentieux administratif monégasque, particulièrement en ce qui concerne la summa divisio séparant l'acte administratif de l'acte juridictionnel. L'analyse des éléments contenus dans le texte même de la décision permet de mettre en lumière la structure institutionnelle et procédurale propre à cette période de l'histoire juridique de la Principauté.

En premier lieu, l'arrêt met en évidence l'architecture spécifique du contrôle de légalité telle qu'elle résultait de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. La lecture des visas et de la structure formelle de la décision est à cet égard particulièrement éclairante. La décision débute par l'intitulé « Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco », utilise le pluriel de majesté (« Vu Notre Ordonnance », « sur le rapport de Notre Tribunal Suprême », « nous a adressé une requête », « susceptible de Nous être déférée », « Avons ordonné et ordonnons »). Ce formalisme traduit le mécanisme institutionnel alors prévu par l'Ordonnance du 7 mai 1958 : le recours contentieux en annulation était formellement adressé au Prince Souverain, qui statuait par voie d'ordonnance rendue sur le rapport du Tribunal Suprême saisi en matière administrative.

Malgré cette forme spécifique, le fond du contrôle exercé par le Tribunal Suprême dans son rapport s'inscrit dans la plus pure tradition du contentieux administratif objectif. L'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 avait pour objet strictement défini de créer « un recours contentieux en annulation des Ordonnances nécessaires à l'exécution des Lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives ». La décision du 12 février 1960 vient poser une limite cardinale à l'interprétation de ces dispositions : la notion de « mesures ou décisions administratives » doit s'entendre de manière stricte, par opposition absolue aux actes juridictionnels.

En second lieu, la portée majeure de cette décision réside dans la méthode d'identification de l'organe juridictionnel et de l'acte juridictionnel. L'administration moderne, notamment dans le domaine social et de la prévoyance, voit souvent la loi instituer des commissions spécialisées chargées de régler les différends nés de l'application des textes. Telle était la vocation de la Commission Administrative Contentieuse instituée par l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947. La dénomination même de cet organe comportait une dualité terminologique susceptible d'induire en erreur les justiciables et les organismes gestionnaires : elle était qualifiée à la fois d'« Administrative » et de « Contentieuse ».

En jugeant que cette commission « est une juridiction », la décision du 12 février 1960 refuse de s'arrêter à l'épithète « administrative » figurant dans son intitulé ou à la nature administrative de la matière traitée (l'attribution de pensions de retraite en application de la loi du 27 juin 1947). Elle consacre la prééminence de la fonction contentieuse conférée par le législateur. Dès lors que la Loi n° 455 du 27 juin 1947 a doté cette commission du pouvoir de trancher des litiges — en l'espèce, de statuer sur le recours d'une veuve contre le refus d'une caisse et d'attribuer en conséquence une pension —, cet organe exerce le pouvoir de dire le droit avec l'autorité attachée aux actes juridictionnels.

La précision apportée par la décision selon laquelle la décision attaquée a été prise par cette juridiction « dans l'exercice de ses attributions contentieuses » mérite une attention toute particulière. Elle démontre une grande finesse d'analyse juridique : une même institution peut parfois être dotée par les textes d'attributions hybrides, tantôt consultatives ou purement administratives, tantôt juridictionnelles. Le critère de l'incompétence du juge de l'annulation administrative ne repose donc pas uniquement sur un critère purement organique (le fait que l'auteur de l'acte soit qualifié de juridiction), mais exige la réunion cumulative d'un critère organique (« est une juridiction ») et d'un critère matériel ou fonctionnel (« prise [...] dans l'exercice de ses attributions contentieuses »). C'est l'union de ces deux éléments qui confère à la décision du 25 mars 1959 son caractère d'acte juridictionnel, excluant par nature qu'elle puisse être retenue comme une « décision ou mesure prise en matière administrative ».

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les praticiens du droit et les acteurs institutionnels (tels que les caisses autonomes de retraite ou les justiciables), la décision du 12 février 1960 comporte des enseignements pratiques de premier ordre quant au maniement des voies de recours et à la stratégie contentieuse.

Tout d'abord, cette décision constitue une mise en garde sévère contre les pièges liés aux dénominations des organes institués par des lois spéciales. Les praticiens ne sauraient déduire la nature administrative d'une décision de la seule présence du mot « administrative » dans le titre de la commission qui l'a rendue (ici, la « Commission Administrative Contentieuse »). Avant d'engager un recours contentieux en annulation devant le Tribunal Suprême saisi en matière administrative, l'avocat ou le conseil juridique d'un organisme doit impérativement analyser le texte législatif instituant l'organe auteur de l'acte (en l'occurrence l'article 20 de la Loi n° 455 du 27 juin 1947) afin de déterminer si le législateur a entendu créer une autorité administrative ou une véritable juridiction spécialisée.

Ensuite, la décision illustre la sanction procédurale radicale qui frappe l'erreur d'aiguillage contentieux. Bien que le sommaire analytique précédant le texte mentionne la notion d'« incompétence du Tribunal Suprême », le dispositif même de l'ordonnance souveraine sanctionne le vice par l'irrecevabilité : « Le recours [...] est irrecevable ». Sur le plan de la technique contentieuse, le fait de déférer au juge de l'annulation administrative un acte qui ne présente pas le caractère d'une décision administrative mais celui d'un acte juridictionnel se traduit par un rejet pur et simple de la requête sans examen au fond des moyens d'annulation. Pour la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, l'implication pratique fut immédiate : la décision de la Commission Administrative Contentieuse du 25 mars 1959 n'ayant pu être valablement critiquée par cette voie, l'attribution de la pension de retraite de réversion à Mme Veuve A. N. est demeurée intacte à l'issue de cette procédure.

Enfin, cette jurisprudence oblige les praticiens à opérer une distinction rigoureuse entre les voies de recours ouvertes contre les actes administratifs et celles qui peuvent, le cas échéant, être exercées contre des décisions juridictionnelles. Le recours en annulation prévu par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 n'est pas un recours en cassation universel ouvert contre les décisions des juridictions administratives spécialisées. Lorsqu'un organe tel que la Commission Administrative Contentieuse statue dans l'exercice de ses attributions contentieuses, sa décision revêt un caractère juridictionnel qui la soustrait définitivement au contrôle exercé au titre du recours pour excès de pouvoir ou recours contentieux administratif en annulation des mesures administratives. Les praticiens doivent dès lors rechercher, dans les textes spécifiques régissant ces juridictions spécialisées ou dans le droit commun des voies de recours applicables aux décisions juridictionnelles (dont le régime n'est pas précisé dans la décision commentée), s'il existe une autre voie de droit appropriée, à défaut de quoi la décision rendue par la commission contentieuse s'impose aux parties sans pouvoir être remise en cause par le biais du contentieux de l'annulation administrative.