Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1962, n° 27463

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1962, n° 27463 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 février 1962 s'inscrit dans un contexte administratif et successoral impliquant la délivrance d'un document officiel par les autorités gouvernementales monégasques. À l'origine du litige se trouve une demande tendant à l'obtention d'un certificat de domicile. Cette démarche avait été entreprise par la succession de la dame Y., C. P. (les détails relatifs à l'ouverture de cette succession, à la date du décès de l'intéressée ou à la consistance de son patrimoine ne sont pas précisés dans la décision). On relèvera toutefois que les visas de la décision mentionnent la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950, rendue exécutoire dans la Principauté en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953, ce qui éclaire l'arrière-plan juridique dans lequel s'inscrivait vraisemblablement cette sollicitation administrative liée à la détermination du domicile de la défunte.

Les autorités monégasques, en la personne du Ministre d'État, ont opposé une fin de non-recevoir à cette demande de certificat de domicile. Ce refus administratif ne s'est pas manifesté par un acte isolé, mais s'est déployé à travers une séquence chronologique tripartite qui revêt une importance capitale pour le dénouement du litige :

1. Dans un premier temps, une décision initiale de refus a été prise le 10 novembre 1960 (les modalités exactes de notification de cet acte initial ne sont pas précisées dans la décision).
2. À la suite de ce premier refus, un recours gracieux a été formé par le requérant contre ladite décision du 10 novembre 1960. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet le 19 janvier 1961, constituant ainsi le deuxième refus opposé par l'administration.
3. Enfin, les intéressés ont de nouveau sollicité l'administration ou maintenu leurs démarches. À l'issue de ce que la décision qualifie d'« instruction nouvelle », le Ministre d'État a adressé une lettre en date du 21 juin 1961. Par cette missive, l'autorité gouvernementale a opposé un troisième refus de délivrance du certificat de domicile demandé par la succession de la dame Y., C. P.

C'est précisément cet ultime acte, matérialisé par la lettre du Ministre d'État du 21 juin 1961, qui a cristallisé le mécontentement des demandeurs et déclenché la phase contentieuse devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus réitéré de l'administration, la voie juridictionnelle a été empruntée par deux requérants agissant conjointement en raison des règles de capacité juridique applicables. D'une part, la requête est présentée par le sieur A. V., identifié comme étant un mineur émancipé. D'autre part, agit à ses côtés le sieur F. V., intervenant en sa qualité légale de curateur de son fils mineur émancipé A. V. (la nature exacte du lien successoral unissant le sieur A. V. à la feue dame Y., C. P. n'est pas précisée dans la décision).

Par une requête datée et enregistrée le 19 août 1961, les sieurs A. V. et F. V. ont saisi le Tribunal Suprême. Leur action constituait un recours en annulation dirigé exclusivement contre le refus de certificat de domicile résultant de la lettre du Ministre d'État en date du 21 juin 1961. Au soutien de leurs prétentions au fond, les requérants articulaient un grief touchant à la légalité interne de l'acte administratif : ils demandaient l'annulation de la décision au « motif pris que cette décision est insuffisamment fondée sur les faits de la cause ». Ils reprochaient ainsi au Ministre d'État une mauvaise appréciation de la situation factuelle entourant la réalité du domicile de la dame Y., C. P.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 8 septembre 1961. La stratégie défensive de l'administration s'est articulée sur deux niveaux hiérarchisés :

• À titre principal, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant irrecevable. Bien que la décision fasse mention de l'existence de plusieurs fins de non-recevoir (« Sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens opposés par le Ministre d'État à la recevabilité de la requête »), le moyen d'irrecevabilité central mis en avant dans les visas résidait dans la « cause de forclusion », c'est-à-dire la tardiveté du recours contentieux au regard des délais légaux d'exercice de l'action.
• À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême aurait écarté les obstacles procéduraux, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant « non fondée », défendant ainsi la pertinence factuelle et juridique de son refus de délivrer le certificat de domicile.

L'instruction de l'affaire s'est poursuivie par la production de diverses pièces jointes au dossier (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision). Lors de l'audience devant le Tribunal Suprême, M. Paul Reuter, membre de la juridiction, a été entendu en son rapport. Les avocats des parties, Maîtres Boiteau et Fourcade (la répartition exacte de la représentation entre les requérants et l'État n'est pas précisée dans la décision), ont présenté leurs observations orales, suivis par M. le Procureur Général qui a développé ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par les consorts V. confrontait la haute juridiction à une double problématique de droit public processuel, préalable à tout examen du fond du droit relatif aux conditions de délivrance d'un certificat de domicile.

La première question, d'ordre public et examinée d'office ou en premier lieu par la juridiction, concernait la compétence même du Tribunal Suprême. Il s'agissait de déterminer la nature juridique de l'acte par lequel le Ministre d'État refuse de délivrer un certificat de domicile. Plus précisément, un tel refus, contenu dans une simple lettre ministérielle, revêt-il le caractère d'une « décision ou mesure administrative » au sens de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, ouvrant ainsi la voie au contrôle de légalité du Tribunal Suprême ?

La seconde question, soulevée par la contre-requête du Ministre d'État, portait sur la recevabilité temporelle de la requête au regard de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui impose un délai de recours de deux mois à peine de déchéance. Le problème juridique se décomposait ici en deux sous-questions étroitement liées à la théorie des délais de recours et des actes confirmatifs :

1. Une décision ministérielle de refus (celle du 21 juin 1961), qui réitère le sens de deux décisions de refus antérieures (des 10 novembre 1960 et 19 janvier 1961), acquiert-elle le caractère d'une décision nouvelle susceptible de rouvrir le délai de recours contentieux du seul fait qu'elle a été prise à l'issue d'une « instruction nouvelle », ou demeure-t-elle une décision purement confirmative ?
2. Quelle est l'incidence exacte d'un recours gracieux préalable sur la computation du délai de deux mois, et à partir de quelle date ultime le délai contentieux recommence-t-il à courir lorsque ce recours gracieux est rejeté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigueur méthodologique classique en contentieux administratif, distinguant nettement l'examen de sa propre compétence de celui de la recevabilité de la requête.

1. L'affirmation de la compétence juridictionnelle

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à vérifier sa compétence au regard du cadre normatif nouvellement établi par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Le juge rappelle les termes de l'article 1er de ce texte, en vertu duquel la haute juridiction statue souverainement sur les recours formés notamment contre « les décisions ou mesures administratives ».

Procédant à la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême énonce de manière synthétique mais catégorique que l'acte attaqué — à savoir le refus de délivrance d'un certificat de domicile résultant de la lettre du Ministre d'État du 21 juin 1961 — « a le caractère d'une décision administrative au sens de ladite ordonnance-loi ». En conséquence directe de cette qualification d'acte décisoire faisant grief, le Tribunal Suprême se déclare compétent pour connaître de la requête des sieurs V.

2. La sanction de l'irrecevabilité pour tardiveté (forclusion)

Dans un second temps, le Tribunal aborde la question de la recevabilité. Faisant application du principe d'économie des moyens, il précise d'emblée qu'il statue « sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens opposés par le Ministre d'État à la recevabilité de la requête », se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté.

Le juge pose d'abord la majeure de son syllogisme en citant l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946), texte auquel renvoie expressément l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Cette disposition prescrit que le recours devant le Tribunal Suprême doit être formé, à peine de déchéance, « dans les deux mois du jour où a eu lieu le fait sur lequel il est fondé, ou à partir du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé ».

Le Tribunal procède ensuite à l'analyse de la chaîne des décisions administratives intervenues dans l'espèce pour appliquer cette règle de délai :

• Il constate que la requête du 19 août 1961 vise l'annulation de la décision du 21 juin 1961. Si l'on s'en tenait à ces deux seules dates, le recours semblerait introduit dans le délai de deux mois.
• Toutefois, le juge relève que cet acte du 21 juin 1961 « n'a fait que confirmer deux décisions de refus antérieures en date des 10 novembre 1960 et 19 janvier 1961 ».
• Surtout, le Tribunal Suprême neutralise l'argument que les requérants pouvaient tirer des conditions d'élaboration du troisième acte : il juge que la décision du 21 juin 1961, « bien qu'intervenue sur instruction nouvelle », n'a pas pu avoir pour effet de prolonger le délai du recours contentieux imparti par l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911. La nature confirmative de l'acte l'emporte donc sur la circonstance procédurale d'un réexamen du dossier par l'administration.

Enfin, le Tribunal Suprême affine son raisonnement en intégrant l'hypothèse la plus favorable aux requérants concernant le jeu du recours administratif préalable. Il examine l'incidence du recours gracieux qui avait été formé contre la toute première décision du 10 novembre 1960. Sans même trancher définitivement la question théorique de savoir si ce recours gracieux remplissait toutes les conditions pour conserver le délai (« à supposer même que le recours gracieux dirigé par le requérant contre la décision du 10 novembre 1960 ait pu prolonger le délai du recours contentieux »), le juge constate que cette prorogation éventuelle avait nécessairement pris fin avec la décision du 19 janvier 1961, date du rejet dudit recours gracieux.

Dès lors, le délai contentieux de deux mois « commençait à courir au plus tard à compter du 19 janvier 1961 ». En introduisant leur requête devant le Tribunal Suprême seulement le 19 août 1961, soit sept mois après le rejet de leur recours gracieux, les requérants avaient largement dépassé le délai légal de deux mois. La requête est donc déclarée tardive et, par suite, frappée d'irrecevabilité, ce qui dispense le Tribunal d'examiner le moyen de fond tiré de l'insuffisance des faits motivant le refus de certificat de domicile.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation concluant à la forclusion des demandeurs, le Tribunal Suprême prononce le rejet de l'action par le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête des sieurs A. et F. V. en date du 19 août 1961 est rejetée. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

(Note liminaire : Conformément aux règles de rigueur méthodologique gouvernant la présente analyse, le commentaire s'abstient de citer toute décision jurisprudentielle tierce, nationale ou européenne, qui ne figure pas dans le texte de l'arrêt rapporté, pour concentrer l'étude sur l'apport intrinsèque de la décision du 12 février 1962 au regard des textes qu'elle vise et applique).

La décision rendue le 12 février 1962 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance fondamentale dans l'histoire du droit administratif monégasque. Elle intervient en effet à un moment charnière de l'évolution institutionnelle et juridictionnelle de la Principauté, marqué par l'adoption récente de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Pour saisir toute la portée de cet arrêt, il convient d'analyser la manière dont le juge suprême articule les textes fondateurs de son office — l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 et l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 — avec ce nouvel instrument législatif de 1961.

1. La consécration d'une conception extensive et matérielle de la « décision administrative »

Le premier apport majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Historiquement, le Tribunal Suprême, institué par l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée successivement par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946), voyait sa compétence principalement orientée vers la protection des droits et libertés constitutionnels. L'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 est venue structurer et affermir le contentieux administratif de l'annulation, confiant au Tribunal Suprême le pouvoir de statuer souverainement sur les recours formés contre « les décisions ou mesures administratives ».

En l'espèce, l'acte déféré à la censure du juge se présentait sous les dehors d'une simple lettre du Ministre d'État refusant de délivrer un certificat de domicile. En matière administrative, la délivrance de certificats ou d'attestations peut parfois être perçue comme une opération purement recognitive ou déclarative, par laquelle l'administration se borne à constater un fait sans modifier par elle-même l'ordonnancement juridique. On aurait pu s'interroger sur le point de savoir si le refus d'un tel document constituait véritablement une « décision administrative » susceptible de recours pour excès de pouvoir, ou un simple acte non décisoire échappant au juge de l'annulation.

Le Tribunal Suprême tranche cette interrogation sans la moindre ambiguïté. En affirmant sobrement que « l'acte attaqué a le caractère d'une décision administrative au sens de ladite ordonnance-loi », la haute juridiction adopte une approche matérielle et protectrice des administrés. Peu importe la forme instrumentale de l'acte (une « lettre » du Ministre d'État) ; dès lors que l'autorité administrative oppose un refus à une demande d'attestation officielle — refus qui paralyse les démarches des administrés, ici dans le cadre d'une succession impliquant potentiellement l'application de la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 —, cette manifestation de volonté produit des effets juridiques négatifs. Elle fait grief aux intéressés et entre, à ce titre, pleinement dans le champ de compétence ouvert par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Cet attendu fonde ainsi une ouverture large du prétoire quant à la nature des actes susceptibles d'être déférés au contrôle de légalité.

2. L'élaboration prétorienne rigoureuse de la théorie des décisions confirmatives

Si le Tribunal Suprême se montre libéral quant à la définition de sa compétence matérielle, il fait preuve, en revanche, d'une rigueur absolue quant au respect des règles procédurales de délai, posant les jalons d'une jurisprudence stricte sur les actes confirmatifs et le jeu des recours gracieux.

Le mécanisme du délai de recours contentieux repose sur un impératif de sécurité juridique : les décisions de l'administration ne peuvent demeurer indéfiniment exposées au risque d'une annulation juridictionnelle. À Monaco, cette exigence est codifiée à l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946), auquel renvoie l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961. Le texte fixe un délai préfix de deux mois, courant soit du jour où a eu lieu le fait sur lequel le recours est fondé, soit du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé. La sanction prévue par le texte est radicale : le recours doit être formé dans ce délai « à peine de déchéance ».

Toutefois, la pratique administrative met fréquemment cette règle à l'épreuve lorsque les administrés,Au lieu de saisir immédiatement le juge après un premier refus, multiplient les démarches auprès de l'administration pour tenter de la faire fléchir. Si chaque nouveau refus opposé par l'administration faisait courir un nouveau délai de deux mois, la forclusion édictée par l'article 11 deviendrait lettre morte : il suffirait à un administré forclos de provoquer une nouvelle réponse négative du Ministre d'État pour ressusciter artificiellement son droit au recours.

C'est pour parer à ce contournement que le Tribunal Suprême mobilise, dans la présente décision du 12 février 1962, la théorie de la décision confirmative. Le juge constate l'identité d'objet entre les trois actes successifs (refus du 10 novembre 1960, rejet du recours gracieux le 19 janvier 1961, et lettre de refus du 21 juin 1961). Mais l'apport doctrinal et jurisprudentiel majeur de l'arrêt réside dans l'incise suivante : la décision du 21 juin 1961 n'a pu prolonger le délai du recours contentieux, « bien qu'intervenue sur instruction nouvelle ».

Cette précision est d'une importance théorique considérable en droit du contentieux administratif. Dans la théorie générale des actes administratifs, on distingue traditionnellement l'acte purement confirmatif (qui ne rouvre pas les délais) de l'acte nouveau (qui fait courir un nouveau délai). Or, la question se pose avec acuité lorsque l'administration, saisie d'une nouvelle demande, ne se contente pas de renvoyer mécaniquement à sa décision antérieure, mais accepte de procéder à un réexamen du dossier, c'est-à-dire à une « instruction nouvelle ».

Deux conceptions s'affrontent alors en doctrine et en jurisprudence :

• Selon une première conception, souple, le fait que l'administration procède à une instruction nouvelle démontre qu'elle a accepté de remettre en cause sa position initiale ; la décision prise à l'issue de cette nouvelle instruction constituerait alors un acte nouveau, détachable des précédents, ouvrant un nouveau délai de recours, même si elle aboutit au même résultat négatif.
• Selon une seconde conception, beaucoup plus stricte et objective, le caractère confirmatif d'un acte s'apprécie au regard de l'identité d'objet et de l'absence de modification dans les circonstances de droit ou de fait