Tribunal Suprême de Monaco, 05 juin 1962, n° 27464

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 juin 1962, n° 27464 (Lire sur source officielle)

L’étude du contentieux administratif de l’annulation devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco révèle combien la physionomie d’un procès public dépend de l’articulation minutieuse entre la phase d’instruction écrite et les développements de la phase orale.Si les grands arrêts de principe tranchent généralement des questions substantielles relatives à la constitutionnalité des lois ou à la légalité des actes administratifs, les décisions avant dire droit ou purement préparatoires n’en constituent pas moins des témoignages précieux sur la pratique juridictionnelle, la direction du procès et l’office du juge administratif et constitutionnel monégasque. La décision rendue le 5 juin 1962 par le Tribunal Suprême dans l’affaire Sieur R. J. et autres s’inscrit précisément dans cette catégorie de décisions procédurales qui, sous une apparente brièveté, mettent en lumière les ressorts profonds du droit du contentieux administratif en Principauté à l’aube des années 1960.

Intervenant sous l’empire de l’Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 – quelques mois seulement avant la promulgation de la Constitution du 17 décembre 1962 – et faisant application de la récente Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l’annulation, cette décision s’attache à une opération d’urbanisme contestée par des tiers. Le litige cristallise d’emblée des problématiques classiques mais fondamentales du droit administratif : la légalité d’une autorisation de construire, la justiciabilité des actes préparatoires ou informatifs de l’administration, le contrôle du refus de l’autorité administrative d’user de ses pouvoirs de police ou de contrôle à l’encontre d’un constructeur, et enfin, les modalités d’administration de la preuve technique devant le juge de l’excès de pouvoir.

Toutefois, appelée à l’audience du 5 juin 1962, l’affaire ne reçoit pas à cette date de règlement au fond ni même de décision sur les fins de non-recevoir soulevées en défense. À la faveur d’une convergence de vues entre les parties lors des débats oraux sur la nécessité d’enrichir l’instruction par des éléments techniques, le Tribunal Suprême ordonne le renvoi de l’affaire à une audience ultérieure. Ce faisant, la Haute Juridiction offre une illustration topique de la souplesse gouvernant la mise en état des dossiers dans le contentieux de l’urbanisme et de la place accordée à la volonté commune des parties dans le déroulement de l’instance administrative, sous le regard vigilant du juge garant de la légalité.

L’examen approfondi de cette décision commande d’analyser, dans un premier temps, la genèse factuelle et la structuration procédurale de ce litige d’urbanisme complexe (I), avant d’étudier la question de droit procédurale immédiatement tranchée par la juridiction ainsi que la motivation et le dispositif de renvoi qui en résultent (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les enseignements pratiques de cette décision quant au fonctionnement du contentieux de l’annulation devant le Tribunal Suprême (III).

I. Le contexte factuel et procédural

Le litige soumis à la censure du Tribunal Suprême trouve sa source dans une opération immobilière autorisée par les pouvoirs publics monégasques à la fin de l’année 1961, laquelle a suscité une réaction contentieuse d’administrés cherchant à obtenir tant l’anéantissement de l’autorisation initiale que l’intervention coercitive de l’administration face aux travaux entrepris (A). Le parcours procédural qui s’en est suivi met en présence des stratégies contentieuses nettement opposées entre les requérants et l’exécutif monégasque (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Les éléments factuels, tels qu’ils ressortent strictement des visas de la décision commentée, s’articulent autour d’une séquence administrative en deux temps, caractéristique des contentieux de la construction et de l’urbanisme.

En premier lieu, le point de départ factuel et juridique de l’affaire réside dans l’intervention d’un acte administratif individuel créateur de droits (bien que le texte de la décision mentionne tour à tour un « arrêt » puis un « arrêté ») pris par le Ministre d’État le 28 octobre 1961. Par cet acte, le chef du gouvernement monégasque a délivré un permis de construire un immeuble au bénéfice d’une personne morale de droit privé dénommée la « société civile immobilière du Soleil ». La localisation précise de la parcelle, les caractéristiques architecturales ou volumétriques du projet immobilier projeté ainsi que la nature exacte des travaux entrepris demeurent (non précisé dans la décision). De même, la qualité exacte des requérants, désignés par l’intitulé de la décision sous l’appellation « Sieur R. J. et autres » – qu’il s’agisse de propriétaires riverains, de voisins immédiats ou d’autres tiers intéressés – est (non précisé dans la décision).

En second lieu, à la suite de la délivrance de cette autorisation d’urbanisme, une phase de contestation administrative s’est manifestement ouverte au début de l’année 1962. En effet, le texte de la décision fait état de deux actes ultérieurs émanant également du Ministre d’État, datés respectivement du 29 janvier 1962 et du 31 janvier 1962. Si la teneur exacte des demandes préalables ayant provoqué ces prises de position administratives est (non précisé dans la décision), les visas révèlent que les requérants analysaient ces deux actes comme comportant un « refus d’intervention à l’encontre du constructeur », c’est-à-dire à l’encontre de la société civile immobilière du Soleil.

On comprend, à la lecture combinée des prétentions des parties reproduites dans les visas, que la première prise de position ministérielle, en date du 29 janvier 1962, était qualifiée par l’administration elle-même de simple communication se bornant « à donner un renseignement », tandis que celle du 31 janvier 1962 revêtait le caractère d’une décision explicite opposant un refus aux sollicitations des intéressés qui souhaitaient voir l’autorité administrative intervenir face au constructeur. Les motifs précis pour lesquels cette intervention administrative était réclamée – tels qu’une éventuelle méconnaissance des prescriptions du permis de construire ou des règlements d’urbanisme en vigueur – reposaient manifestement sur des considérations techniques, ainsi que le confirme la mention ultérieure, dans les motifs de l’arrêt, de « points litigieux » nécessitant l’apport d’une « documentation technique ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à cette situation administrative consolidée par le maintien du permis de construire et l’abstention revendiquée de l’administration d’intervenir contre le bénéficiaire dudit permis, le Sieur R. J. et les autres requérants ont saisi le Tribunal Suprême par une requête introductive d’instance enregistrée le 29 mars 1962.

Leur action s’inscrit dans le cadre du contentieux administratif de l’annulation, régi à l’époque des faits par l’Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961, texte expressément visé par la Haute Juridiction aux côtés des textes organiques et constitutionnels fondateurs, à savoir l’Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et l’Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (modifiée par l’Ordonnance du 15 juin 1946, dont l’article 17 est particulièrement visé).

Aux termes de leur requête introductive d’instance, les demandeurs poursuivaient l’annulation de trois actes distincts mais matériellement liés :

1. L’arrêté (désigné comme « arrêt » dans le premier visa) du Ministre d’État en date du 28 octobre 1961 accordant le permis de construire un immeuble à la société civile immobilière du Soleil ;
2. La décision du Ministre d’État en date du 29 janvier 1962, en tant qu’elle comporte un refus d’intervention à l’encontre du constructeur ;
3. La décision du Ministre d’État en date du 31 janvier 1962, également attaquée en tant qu’elle comporte un refus d’intervention à l’encontre du constructeur.

En réponse à cette offensive contentieuse, le Ministre d’État a déposé une contre-requête articulant une défense différenciée selon les actes attaqués, mêlant habilement fins de non-recevoir et défense au fond.

D’une part, l’autorité ministérielle concluait au rejet de la requête comme irrecevable sur deux chefs des conclusions d’annulation :

• S’agissant de l’arrêté du 28 octobre 1961 portant permis de construire, le Ministre d’État soutenait que la requête était irrecevable au motif pris de ce que cet arrêté était « strictement conforme aux dispositions réglementaires ». On relèvera dès à présent la singularité conceptuelle de cette argumentation ministérielle, qui présente sous les traits d’une exception d’irrecevabilité un argument qui relève par nature de la légalité interne et donc du bien-fondé de l’acte attaqué (à moins qu’un texte ou un moyen non détaillé dans les visas, tel que la tardiveté couverte ou non par la légalité de l’acte, n’ait sous-tendu cette formulation, ce qui demeure (non précisé dans la décision)).
• S’agissant de ce qu’il qualifiait de « prétendue décision du 29 janvier 1962 », le Ministre d’État opposait une fin de non-recevoir classique tirée de la nature de l’acte : selon la contre-requête, cet écrit, « se bornant à donner un renseignement, ne constituerait pas une décision susceptible d’être déférée au Tribunal Suprême aux fins d’annulation », faute de caractère décisoire faisant grief.

D’autre part, concernant le troisième acte visé, à savoir la décision du 31 janvier 1962, le Ministre d’État ne contestait ni son existence juridique en tant que décision administrative exécutoire, ni la recevabilité des conclusions dirigées contre elle, mais concluait au rejet de la requête comme mal fondée.

L’instruction écrite ayant suivi son cours avec la production et la jonction au dossier de diverses autres pièces, l’affaire a été appelée à l’audience du 5 juin 1962. Lors de cette séance, les débats ont revêtu une solennité certaine, attestée par la qualité des conseils entendus en leurs explications orales : Maîtres Edgar Faure, Cueff, Fourcade et Marcilhacy (la répartition exacte de ces avocats entre la défense des requérants et celle de l’administration étant (non précisé dans la décision)), suivis des conclusions de Monsieur le Procureur Général. C’est précisément au cours de cette phase orale que la trajectoire procédurale de l’instance a connu une inflexion décisive : les parties ont conjointement manifesté leur capacité et leur souhait d’enrichir le dossier par des éléments techniques complémentaires et se sont accordées pour solliciter la remise de la cause.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Si le litige recelait en germe d’importantes questions de droit matériel et de recevabilité contentieuse, l’évolution des débats lors de l’audience du 5 juin 1962 a déplacé le centre de gravité de la délibération vers une question strictement procédurale relative à la direction de l’instance et à l’instruction du dossier (A). Pour y répondre, le Tribunal Suprême déploie une motivation concise mais juridiquement structurée autour du constat de l’accord des parties et de l’utilité probatoire de la mesure sollicitée (B), aboutissant à un dispositif avant dire droit de renvoi pur et simple (C).

A. Le problème juridique posé

Au seuil de l’audience du 5 juin 1962, le Tribunal Suprême se trouvait initialement saisi d’un faisceau de questions juridiques substantielles et procédurales soulevées par la requête et la contre-requête :

• Un arrêté de permis de construire du 28 octobre 1961 encourt-il l’annulation ou échappe-t-il à la censure en raison de sa conformité aux dispositions réglementaires ou d’une éventuelle irrecevabilité de la requête ?
• Une correspondance ministérielle du 29 janvier 1962 constitue-t-elle un acte décisoire portant refus d’intervenir contre un constructeur, ou un simple renseignement insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ?
• Le refus opposé le 31 janvier 1962 par le Ministre d’État d’intervenir à l’encontre du titulaire du permis de construire est-il entaché d’illégalité ?

Toutefois, aucune de ces questions initiales n’est tranchée par la décision commentée. En effet, l’incident soulevé de concert par les parties lors de leurs observations orales à la barre a substitué à ces problématiques de fond et de recevabilité une question préalable d’administration de la justice et de procédure contentieuse administrative.

Le problème juridique effectivement posé au Tribunal Suprême le 5 juin 1962 peut dès lors être formulé de la manière suivante : Lorsque, au cours des observations orales présentées à l’audience dans le cadre d’un recours en annulation en matière d’urbanisme, les parties se déclarent d’accord pour demander la remise de l’affaire afin de compléter le dossier par une documentation technique de nature à éclairer la juridiction sur les points litigieux, le Tribunal Suprême doit-il surseoir à statuer sur la recevabilité et le bien-fondé du recours en ordonnant le renvoi de l’affaire à une audience ultérieure ?

Il s’agissait donc pour la Haute Juridiction de déterminer l’attitude que doit adopter le juge administratif monégasque face à une demande conjointe de report d’audience motivée par la nécessité d’un complément d’instruction documentaire et technique, intervenant après la clôture des échanges écrits initiaux (requête et contre-requête) et au moment même des plaidoiries.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême pour accueillir la demande des parties se caractérise par une grande économie de moyens et une structure syllogistique resserrée en deux considérants succincts, précédés d’un visa textuel éclairant.

En premier lieu, sur le plan des fondements textuels, il convient d’observer que le Tribunal Suprême prend soin de viser explicitement « l’Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée par l’Ordonnance du 15 juin 1946 et notamment l’article 17 de ladite Ordonnance », ainsi que « l’Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961, concernant le contentieux administratif de l’annulation ». En mettant en exergue l’article 17 de l’Ordonnance souveraine régissant son organisation et son fonctionnement, la juridiction ancre sa compétence procédurale pour gérer le déroulement de l’audience, ordonner les mesures nécessaires à la manifestation de la vérité ou prononcer la remise de la cause dans le cadre réglementaire et législatif qui lui est propre.

En second lieu, l’examen des deux considérants révèle que le juge ne se contente pas d’enregistrer mécaniquement la volonté des plaideurs ; il procède à une double vérification, l’une objective (l’intérêt pour l’instruction du litige), l’autre subjective ou consensuelle (l’accord des parties).

Le premier considérant énonce : « Considérant que les parties, en leur observations orales, se déclarent en mesure de compléter le dossier par une documentation technique susceptible d’éclairer le Tribunal Suprême sur les points litigieux ». Par ce motif, le Tribunal Suprême relève trois éléments déterminants :

1. Le moment et le vecteur de la déclaration : c’est lors des « observations orales » – c’est-à-dire par la voix de leurs avocats respectifs, Maîtres Edgar Faure, Cueff, Fourcade et Marcilhacy – que la proposition de complément de dossier a émergé. Les débats d’audience ont manifestement fait apparaître que les pièces jusqu’alors produites et jointes au dossier écrit ne suffisaient pas à appréhender dans toute leur complexité matérielle les griefs articulés autour de la construction entreprise par la société civile immobilière du Soleil.
2. La nature et la disponibilité des éléments annoncés : les parties ne sollicitent pas une mesure d’instruction aléatoire ou dilatoire, ni même une expertise judiciaire ordonnée d’office par le juge à ce stade ; elles « se déclarent en mesure de compléter le dossier par une documentation technique ». Cela implique que cette documentation existe ou peut être immédiatement réunie et versée aux débats par les soins des parties elles-mêmes.
3. La pertinence probatoire au regard de l’office du juge : le Tribunal Suprême prend soin de qualifier cette documentation technique de « susceptible d’éclairer le Tribunal Suprême sur les points litigieux ». Cette incise est fondamentale. Dans une procédure administrative de nature essentiellement inquisitoire où le juge dirige l’instruction, le renvoi n’est justifié que parce que la juridiction estime elle-même que les documents annoncés présentent une utilité directe pour la résolution des « points litigieux » (lesquels touchent vraisemblablement à la conformité technique du permis de construire du 28 octobre 1961 aux dispositions réglementaires ou à la réalité des travaux motivant les demandes d’intervention des 29 et 31 janvier 1962).

Le second considérant parachève la motivation en constatant : « Qu’elles sont d’accord pour demander la remise de l’affaire ». Ce constat d’un consensus procédural entre les requérants (Sieur R. J. et autres) et le défendeur (le Ministre d’État) lève tout obstacle lié au respect du principe du contradictoire ou au droit à être jugé sans retard indu. Aucune des parties ne s’opposant au report et toutes deux y trouvant un intérêt pour parfaire la démonstration de leurs prétentions respectives, le Tribunal Suprême estime qu’une bonne administration de la justice commande de surseoir à statuer et d’accorder le délai nécessaire à la production de ces pièces.

Conséquence directe de ce raisonnement : le Tribunal Suprême s’abstient scrupuleusement d’aborder, même implicitement, l’examen des fins de non-recevoir soulevées par le Ministre d’État (qu’il s’agisse de la prétendue irrecevabilité tirée de la conformité réglementaire de l’arrêté du 28 octobre 1961 ou du caractère non décisoire de l’acte du 29 janvier 1962). Tout est réservé pour l’audience ultérieure, le juge estimant que l’éclairage technique annoncé doit précéder toute décision, fût-elle relative à la recevabilité de certains chefs de conclusions.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation alliant pragmatisme juridictionnel et respect des prérogatives des parties dans la conduite de l’instance, le Tribunal Suprême prononce une mesure purement préparatoire d’ajournement des débats. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« PAR CES MOTIFS : Renvoie l'affaire à une audience ultérieure. »

La sobriété de ce dispositif appelle deux brèves observations formelles. D’une part, la date de l’audience de renvoi est laissée indéterminée (« à une audience ultérieure »), sa fixation relevant ultérieurement des prérogatives d’organisation du rôle dévolues au Président du Tribunal Suprême conformément aux dispositions de l’Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 modifiée, une fois la documentation technique versée et contradictoirement débattue. D’autre part, les dépens ne sont pas mentionnés, ce qui est parfaitement logique s’agissant d’une décision avant dire droit qui ne dessaisit nullement le juge et laisse l’instance intégralement pendante.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien qu’elle se borne dans son dispositif à ordonner le renvoi de l’affaire, la décision Sieur R. J. et autres du 5 juin 1962 offre un prisme d’analyse remarquable sur l’état du droit du contentieux administratif monégasque au début des années 1960. Elle permet à la fois de situer la pratique du Tribunal Suprême dans l’histoire de ses textes organiques et des principes généraux du procès administratif (A), et de dégager des enseignements concrets toujours actuels pour les praticiens du contentieux de l’annulation et du droit de l’urbanisme en Principauté