Tribunal Suprême de Monaco, 06 juin 1962, n° 27465

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 juin 1962, n° 27465 (Lire sur source officielle)

Le droit de la commande publique et le contentieux administratif monégasque trouvent dans la décision rendue le 6 juin 1962 par le Tribunal Suprême de Monaco (sieur J. M. c/ Ministre d'État) une illustration topique des prérogatives de la puissance publique lors de la phase préalable à la conclusion des contrats administratifs, ainsi que des règles strictes gouvernant la procédure et la compétence de la haute juridiction. Rendue sous l'empire de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 modifiée et de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, cette décision tranche simultanément trois questions fondamentales du droit public monégasque : le régime procédural du désistement du requérant face au refus d'acceptation de l'Administration, l'étendue de la liberté de la personne publique de ne pas donner suite à un appel d'offres malgré l'identification d'un candidat moins-disant, et les limites de la compétence d'attribution du Tribunal Suprême en matière indemnitaire à cette époque.

Par une motivation concise mais particulièrement dense, le Tribunal Suprême refuse de donner acte d'un désistement non accepté par le défendeur, consacre l'absence de tout droit acquis au profit du soumissionnaire ayant présenté l'offre la plus basse tant que l'engagement contractuel n'est pas formalisé, et rappelle que le contentieux de l'excès de pouvoir tel qu'organisé par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 exclut par nature les conclusions pécuniaires aux fins d'indemnisation. Ce faisant, la haute juridiction fixe des repères essentiels tant sur le plan de l'instance administrative que sur celui de la théorie générale des contrats administratifs et de la formation du lien contractuel.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du litige se trouve une opération de travaux publics initiée par l'Administration monégasque. Le Gouvernement Princier avait organisé une procédure d'appel d'offres portant sur l'exécution de travaux relatifs à la construction de la nouvelle entrée du Jardin Exotique et de ses dépendances. Cette consultation était régie par un devis et un cahier des charges particulières en date du 17 octobre 1961, dont l'article 6-9° visait lui-même le Cahier des prescriptions administratives et techniques générales du 12 mai 1952. L'ensemble de la procédure s'inscrivait plus largement dans le cadre de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État.

Le sieur J. M., exerçant la profession d'entrepreneur, a pris part à cette mise en concurrence. Le 8 janvier 1962, il a déposé sa soumission, en déclarant à cette occasion avoir pris connaissance du devis et du cahier des charges particulières du 17 octobre 1961 ainsi que du Cahier des prescriptions administratives et techniques générales du 12 mai 1952 auquel il a souscrit.

Le jour même du dépôt de cette soumission, soit le 8 janvier 1962, la Commission de dépouillement des offres s'est réunie en séance. À l'issue de l'examen des plis, ladite commission a constaté que l'offre présentée par le sieur J. M. était la plus basse. Toutefois, l'Administration n'a pas donné une suite favorable à cette première consultation. Deux jours plus tard, par une lettre de l'Ingénieur en Chef des Travaux Publics en date du 10 janvier 1962, il a été porté à la connaissance de l'entrepreneur une décision du Gouvernement Princier annulant l'appel d'offres initial relatif aux travaux de construction de la nouvelle entrée du Jardin Exotique et de ses dépendances, et faisant procéder à une nouvelle consultation. S'estimant lésé par cette interruption du processus d'attribution alors que sa qualité de moins-disant venait d'être constatée, l'entrepreneur a décidé de porter le différend sur le terrain contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête en date du 10 mars 1962, le sieur J. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours à double objet. D'une part, sur le terrain de la légalité, il demandait l'annulation de la décision du Gouvernement Princier, résultant de la lettre de l'Ingénieur en Chef des Travaux Publics du 10 janvier 1962, annulant l'appel d'offres et prescrivant une nouvelle consultation. D'autre part, sur le terrain pécuniaire, il concluait à l'allocation, à titre d'indemnité, d'une somme de 200 000 nouveaux francs (NF).

Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait plusieurs moyens de droit et de fait. Il soutenait que la décision attaquée avait été prise « arbitrairement et sans motifs ». Selon lui, cet acte était contraire tant au règlement qu'aux usages en vigueur en matière d'adjudication ou d'appel d'offres pour les travaux publics. En outre, le sieur J. M. faisait valoir que l'annulation de la procédure avait porté atteinte aux « droits acquis » qu'il estimait détenir en sa qualité de « meilleur offrant », et que cette décision administrative lui avait causé un préjudice certain justifiant la réparation financière réclamée.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 31 mars 1962. Le représentant de l'Exécutif concluait au rejet intégral de la requête en distinguant les deux chefs de conclusions du demandeur. Concernant la demande d'octroi d'une indemnité de 200 000 NF, le Ministre d'État soulevait une exception d'incompétence, concluant à l'irrecevabilité de la requête sur ce point. Concernant les conclusions aux fins d'annulation de la décision attaquée, le Ministre d'État concluait à leur rejet comme étant non fondées.

Le déroulement de l'instance a cependant été marqué par un incident procédural majeur le jour même où l'affaire devait être examinée. Par une requête datée du 6 juin 1962, le sieur J. M. a déclaré se désister de son recours. Immédiatement, par une requête du même jour (6 juin 1962), Son Excellence le Ministre d'État a déclaré ne pas accepter le désistement du sieur J. M. et a expressément demandé au Tribunal Suprême qu'il lui soit donné acte de ce refus. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par M. Louis Pichat, membre du Tribunal Suprême, le sieur M. a été entendu en personne, suivi de Maître Fourcade en ses observations et de M. le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration singulière du litige soumettait au Tribunal Suprême trois problèmes juridiques distincts, devant être résolus dans un ordre logique strict : une question préalable de procédure, une question principale de fond touchant au droit des marchés publics, et une question de compétence contentieuse.

En premier lieu, sur le terrain procédural, le Tribunal Suprême pouvait-il donner acte au requérant de son désistement formulé le jour de l'audience, dès lors que l'autorité administrative défenderesse déclarait expressément refuser d'accepter ce désistement au regard des prescriptions de l'article 17, alinéa 2, de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ?

En deuxième lieu, dans l'hypothèse où l'instance devait se poursuivre au fond, la décision de l'Administration d'annuler un appel d'offres sans exprimer de motifs et de lancer une nouvelle consultation, après que la Commission de dépouillement a constaté qu'un soumissionnaire avait présenté l'offre la plus basse, est-elle entachée d'illégalité pour défaut de motivation, violation des règlements et usages, ou atteinte à des droits acquis ?

En troisième lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême, saisi sur le fondement de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 relative au contentieux administratif de l'annulation, est-il compétent pour connaître de conclusions tendant à la condamnation de l'Administration au versement d'une indemnité en réparation d'un préjudice ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ces trois questions et aboutir au rejet intégral de la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, alliant une exégèse rigoureuse des textes procéduraux et statutaires à une analyse classique des prérogatives de l'Administration contractante.

1. Le refus de donner acte du désistement faute d'acceptation par le défendeur

Avant tout examen au fond, le Tribunal Suprême devait statuer sur le sort de la requête en désistement déposée le 6 juin 1962 par le sieur J. M. Pour ce faire, la haute juridiction se fonde exclusivement sur le texte régissant alors sa procédure, à savoir l'alinéa 2 de l'article 17 de l'Ordonnance du 21 avril 1911. Ce texte dispose que : « si le demandeur se désiste de son recours et si ce désistement est accepté par toutes les parties en cause, entre la notification et le jour de l'audience, il peut en être donné acte par une simple ordonnance du Président qui statue, en tant que de besoin, sur les dépens ».

Procédant à une interprétation littérale et stricte de cette disposition, le Tribunal relève que l'efficacité du désistement est subordonnée à des conditions cumulatives, au premier rang desquelles figure l'acceptation par toutes les parties en cause. Or, en l'espèce, si le requérant a bien manifesté sa volonté de se désister le 6 juin 1962, le Ministre d'État a, par une requête du même jour, formellement déclaré ne pas accepter ce désistement et demandé acte de son refus. Constatant que « les conditions fixées par la disposition précitée de l'ordonnance du 21 avril 1911 n'étant pas réalisées », le Tribunal en déduit logiquement qu'il ne peut être donné acte au demandeur de son désistement. En conséquence, l'instance demeure liée et la juridiction a l'obligation de « statuer, au fond, sur sa requête ».

2. La légalité de l'annulation de l'appel d'offres et l'absence de droits acquis du moins-disant

Examinant ensuite la légalité de la décision administrative attaquée, le Tribunal Suprême écarte méthodiquement chacun des griefs formulés par l'entrepreneur.

Tout d'abord, sur la faculté de ne pas donner suite à l'appel d'offres et de procéder à des consultations successives, le juge pose un principe général d'habilitation par défaut : « aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit à l'Administration, en cas d'appel d'offres en vue de l'exécution de travaux, de procéder, si elle le juge nécessaire, à plusieurs consultations successives au cas où les offres faites ne lui paraîtraient pas devoir être retenues ». Mieux encore, le Tribunal relève que cette liberté d'action ne découle pas seulement du silence des textes législatifs ou réglementaires, mais qu'elle est « expressément reconnue » par les documents contractuels types régissant la procédure en cause. En effet, l'article 2 du Cahier des prescriptions administratives et techniques générales du 12 mai 1952 — auquel renvoyait l'article 6-9° du devis et cahier des charges particulières du 17 octobre 1961 — stipule expressément que « l'administration est libre de ne pas donner suite à la consultation... ». Le Tribunal souligne que le requérant avait souscrit à ce texte en déclarant en avoir pris connaissance lors du dépôt de sa soumission le 8 janvier 1962. Face à cette stipulation claire, l'argumentation du sieur J. M., qui se bornait « à se référer à un règlement qu'il ne produit pas et à de prétendus usages », est jugée dépourvue de tout fondement.

Ensuite, sur le moyen tiré de la violation des droits acquis, le Tribunal Suprême livre une analyse fondamentale de la formation des contrats administratifs. Le requérant prétendait tirer un droit acquis à l'exécution des travaux du fait que la procédure suivie avait été régulière et que la Commission de dépouillement des offres avait constaté, lors de sa séance du 8 janvier 1962, que son offre était la plus basse. Le juge balaie cet argument en affirmant qu'un soumissionnaire ne saurait se prévaloir d'un tel droit acquis « alors même que la procédure suivie aurait été régulière et bien que la Commission de dépouillement des offres ait [...] constaté que l'offre du requérant était la plus basse ». La raison juridique en est clairement énoncée : « un tel droit n'aurait pu résulter que de l'acceptation par l'administration de cette offre et de l'engagement contractuel qui en aurait été la conséquence ». Le simple constat du caractère moins-disant d'une offre par une commission administrative ne vaut pas conclusion du contrat ; seule l'acceptation formelle de l'offre par l'autorité compétente fait naître le lien contractuel et, partant, des droits subjectifs au profit de l'entrepreneur.

Enfin, sur le terrain du contrôle des motifs et de la forme de l'acte, le Tribunal écarte les deux derniers reproches du requérant. D'une part, répondant au grief selon lequel la décision aurait été prise « sans motifs », la juridiction affirme que la motivation de la décision d'annuler l'appel d'offres « n'était pas obligatoire ». D'autre part, exerçant un contrôle du détournement de pouvoir ou de l'erreur sur la finalité de l'action administrative, le Tribunal relève que la charge de la preuve incombe au demandeur : le sieur J. M. « n'apporte pas la preuve que l'administration aurait annulé l'appel d'offres auquel il a pris part pour des motifs étrangers à l'intérêt du service ». En l'absence d'une telle démonstration, la décision attaquée n'est entachée d'aucune illégalité.

3. L'incompétence du Tribunal Suprême pour statuer sur les conclusions indemnitaires

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême examine les conclusions du requérant tendant à l'allocation d'une indemnité de 200 000 NF. Le juge accueille ici pleinement l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État dans sa contre-requête.

Le raisonnement s'appuie sur la lettre même de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, aux termes duquel : « Le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours aux fins d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir, formés par des personnes justifiant d'un intérêt direct et personnel, contre les ordonnances prises pour l'exécution des lois et les décisions ou mesures administratives ». De cette définition textuelle strictement circonscrite au contentieux objectif de la légalité (recours aux fins d'annulation), le Tribunal déduit immédiatement qu'il « n'est pas compétent pour statuer sur les recours tendant à l'allocation d'une indemnité ». Dès lors, les conclusions indemnitaires du sieur J. M. sont rejetées « comme porté[es] devant une juridiction incompétente pour en connaître ».

C. Le dispositif

Au terme de cette triple analyse procédurale, substantielle et juridictionnelle, le Tribunal Suprême prononce une décision de rejet pur et simple dont le dispositif est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La requête du sieur J. M., en date du 10 mars 1962 est rejetée. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 6 juin 1962 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon historique majeur dans la construction du droit administratif monégasque au début des années 1960. Elle intervient à une période charnière du développement institutionnel de la Principauté, marquée par l'application de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (telle que modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et, surtout, par la récente entrée en vigueur de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation. Quelques mois seulement avant l'adoption de la Constitution du 17 décembre 1962 (non mentionnée dans l'arrêt puisque postérieure), le Tribunal Suprême précise avec une grande fermeté les contours de son office et les règles substantielles applicables à l'action administrative.

1. L'autonomie procédurale du désistement et la maîtrise de la matière litigieuse

L'un des apports les plus remarquables de l'arrêt réside dans son traitement du désistement. Dans le contentieux administratif classique d'inspiration française, le désistement d'instance ou d'action dans le cadre du recours pour excès de pouvoir est traditionnellement perçu comme un acte unilatéral du requérant : dès lors que le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte dans un but d'intérêt général de rétablissement de la légalité, et que l'Administration défenderesse ne forme pas de demandes reconventionnelles, l'acceptation du défendeur n'y est en principe pas requise pour que le juge donne acte du désistement.

Or, le Tribunal Suprême de Monaco adopte ici une solution radicalement différente, dictée par le particularisme de son texte procédural de l'époque : l'article 17, alinéa 2, de l'Ordonnance du 21 avril 1911. En exigeant que le désistement soit « accepté par toutes les parties en cause, entre la notification et le jour de l'audience » pour qu'il puisse en être donné acte par ordonnance présidentielle, le texte monégasque transposait une logique civiliste et contractuelle du lien d'instance au sein même du contentieux public.

L'intérêt jurisprudentiel de la décision du 6 juin 1962 est de montrer comment l'Administration monégasque a pu utiliser cette disposition pour forcer le prononcé d'un arrêt de principe au fond. En l'espèce, le sieur J. M. a tenté de se désister le jour même de l'audience (le 6 juin 1962), probablement après avoir pris mesure de la fragilité de sa position juridique face à la contre-requête du Ministre d'État du 31 mars 1962. Mais le Ministre d'État, soucieux d'obtenir du Tribunal Suprême une consécration juridictionnelle solennelle de la liberté de l'Administration en matière d'appels d'offres et de l'incompétence du Tribunal en matière indemnitaire, a immédiatement opposé un refus formel à ce désistement. En jugeant que les conditions de l'article 17, alinéa 2, de l'Ordonnance du 21 avril 1911 n'étaient pas réunies (tant en raison du refus exprès du défendeur que de la tardiveté d'un acte intervenu le jour de l'audience), le Tribunal Suprême a refusé au requérant la libre disposition de son recours une fois l'instance liée et le défendeur opposé au retrait. Le procès fait à l'acte échappe ainsi à son auteur pour permettre à la juridiction suprême de dire le droit au fond.

2. La théorie de la formation des marchés publics : distinction entre appel d'offres et adjudication, et souveraineté du pouvoir adjudicateur

Sur le fond du droit des contrats administratifs, la décision du 6 juin 1962 pose les bases de la jurisprudence monégasque relative à la passation des marchés de travaux publics sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État.

Le litige révèle une confusion manifeste commise par le requérant entre deux modes de passation historiques : l'adjudication ouverte ou restreinte d'une part, et l'appel d'offres d'autre part. Dans sa requête, l'entrepreneur invoquait indistinctement les usages « en matière d'adjudication ou d'appel d'offres » et se présentait comme ayant un droit acquis en qualité de « meilleur offrant » (au sens d'entrepreneur ayant proposé le prix le plus bas). Dans les régimes traditionnels d'adjudication publique purement mécanique, l'attribution provisoire au moins-disant par le bureau