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# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 27 juin 2025, n° 31012 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 2025, n° 31012 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/06-27-31012)) --- ## Introduction La décision rendue le 27 juin 2025 par le Tribunal Suprême de Monaco siégeant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Stéphane Braconnier, dans l'affaire enregistrée sous le numéro TS 2024-29, n'est en apparence qu'une décision de procédure d'une grande sobriété : le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté y donne acte à la société requérante de son désistement d'instance et met les dépens à sa charge. La motivation tient en quatre considérants, dont le dernier énonce simplement que « ce désistement est pur et simple » et que « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». Ce laconisme apparent ne doit toutefois pas masquer l'intérêt jurisprudentiel et doctrinal de la décision. D'abord, parce que le Tribunal Suprême a jugé opportun de statuer en Assemblée plénière, avec une formation de cinq membres titulaires (Messieurs Braconnier, Martinez, de Montalivet, Blacher et Guignard), ce qui n'allait nullement de soi s'agissant d'un simple désistement et témoigne du soin pris par la haute juridiction à donner à sa pratique procédurale toute sa solennité, y compris pour les actes de procédure les plus simples. Ensuite, parce que les conclusions au fond, dont la requérante s'est désistée, soulevaient des questions juridiques particulièrement substantielles : la qualification d'actes détachables d'un contrat de la commande publique, la portée du droit de préemption institué par l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 portant réglementation des marchés publics de l'État, l'articulation des compétences entre Tribunal Suprême juge de la légalité et Tribunal de Première Instance juge du contrat, ainsi que les conditions d'indemnisation du candidat irrégulièrement évincé d'une procédure de marché public. Enfin, parce que la décision met en lumière l'application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte fondateur dont la pratique du désistement constitue une illustration topique de l'autonomie procédurale monégasque. L'intérêt du commentaire tient ainsi à un double registre. Sur le plan procédural, la décision permet de revenir sur la physionomie du désistement devant le Tribunal Suprême, sur ses conditions de recevabilité, sur le pouvoir d'appréciation du juge et sur le traitement des dépens, dans un système qui emprunte largement, mais sans s'y confondre, au droit administratif français. Sur le plan substantiel, elle invite à analyser, à titre prospectif, les questions de fond qui ont été soulevées et qui ne sont pas tranchées : le désistement prive certes la juridiction de l'occasion de prendre parti, mais il fige aussi un état de la controverse qu'il importe de documenter, ne serait-ce que parce que les mêmes questions reviendront immanquablement devant le juge à l'occasion d'autres procédures de passation, notamment dans le contexte particulièrement actif de la commande publique monégasque liée aux opérations de reconstruction immobilière comme celle de l'immeuble Bel Air dont il est ici question. ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables La décision du 27 juin 2025 mobilise trois corpus normatifs distincts qu'il convient de présenter successivement, dans la mesure où ils définissent l'office du juge et la nature des questions soulevées. **1. Les textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême.** L'article 90, B, de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière contentieuse administrative. Cette compétence s'étend, conformément à une jurisprudence constante, aux actes détachables des contrats administratifs, ce qui constitue précisément le point d'entrée du recours initial de la société A. L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, plusieurs fois modifiée, organise la procédure devant le Tribunal Suprême et énonce, à ses articles 18 et 27, les règles applicables au désistement d'instance que la requête de la société A invoque expressément. L'article 32 du même texte, mentionné dans la requête initiale, autorise par ailleurs le Tribunal Suprême à ordonner à l'administration la production de documents, ce qui ouvre, en matière de marchés publics, la possibilité d'une mesure d'instruction portant sur le rapport d'analyse des offres et les éléments essentiels de l'offre du candidat retenu, sous réserve du secret des affaires. **2. Les textes relatifs aux marchés publics de l'État.** L'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 portant réglementation des marchés publics de l'État constitue le cadre matériel dans lequel s'inscrit le litige. Ce texte, qui a renouvelé en profondeur l'encadrement de la commande publique monégasque, organise les procédures de passation et énonce les principes fondamentaux applicables, notamment la publicité, la mise en concurrence et l'égalité de traitement des candidats. L'article 33 de cette ordonnance, longuement débattu dans les écritures, prévoit l'existence d'un droit de préemption au profit d'un opérateur économique, mais seulement en présence d'une clause préférentielle de préemption inscrite dans le dossier de consultation. Cette spécificité monégasque, qui n'a pas d'équivalent strict en droit français de la commande publique, mérite d'être soulignée : elle constitue une originalité du droit local, dont la portée exacte demeure encore largement à préciser par la jurisprudence. **3. Les principes généraux du contentieux des marchés publics.** Au-delà des textes, le recours initial de la société A reposait sur une grammaire jurisprudentielle élaborée par le Tribunal Suprême au fil de ses décisions : théorie des actes détachables, principe d'égalité de traitement des candidats, indemnisation du candidat irrégulièrement évincé. Ces constructions doctrinales, largement inspirées du droit administratif français mais adaptées aux spécificités monégasques, forment le contexte intellectuel dans lequel s'inscrit, en filigrane, la procédure ici close par désistement. ### B. La jurisprudence antérieure Plusieurs lignes jurisprudentielles éclairent la décision commentée. **1. La jurisprudence du Tribunal Suprême sur le désistement.** Le Tribunal Suprême a, depuis longtemps, posé les conditions auxquelles il donne acte d'un désistement. La pratique, consolidée par une jurisprudence stable, exige que le désistement soit « pur et simple », c'est-à-dire dépourvu de réserves ou de conditions qui en altéreraient la portée. Le juge vérifie également que le désistement émane d'une personne ayant qualité pour s'en prévaloir, qu'il porte sur l'ensemble des chefs de demande ou, le cas échéant, sur certains d'entre eux clairement identifiés. Lorsque ces conditions sont réunies, et en l'absence d'opposition du défendeur, le Tribunal Suprême en prend acte par une formule constante : « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». La décision du 27 juin 2025 s'inscrit très exactement dans cette ligne, en reproduisant à la lettre cette formulation au quatrième considérant. Il convient toutefois de relever que, en cas d'opposition du défendeur, le juge conserve un pouvoir d'appréciation et peut, dans certaines hypothèses, refuser le désistement ou subordonner sa prise d'acte à certaines conditions. En l'espèce, le Ministre d'État ayant expressément accepté le désistement par son mémoire du 18 février 2025, cette difficulté ne s'est pas présentée. **2. La jurisprudence sur les actes détachables.** Le Tribunal Suprême reconnaît, depuis plusieurs décennies, la possibilité pour les tiers comme pour les candidats évincés d'attaquer devant lui, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les actes administratifs qui se détachent de la procédure de passation et de l'exécution d'un contrat. Cette construction, qui rappelle la jurisprudence française issue de l'arrêt *Martin* (CE, 4 août 1905) et profondément renouvelée par la jurisprudence *Tropic Travaux* (CE, ass., 16 juillet 2007) puis *Tarn-et-Garonne* (CE, ass., 4 avril 2014), conserve à Monaco sa pleine vigueur s'agissant des décisions de rejet d'offres ou de refus d'exercice d'un droit de préemption. La société A soutenait précisément, dans sa requête initiale, que les deux décisions attaquées — rejet de l'offre du 1er août 2024 et refus de préemption du 8 août 2024 — constituaient des actes détachables, ce que le Ministre d'État, dans sa contre-requête, ne semblait pas contester sur le principe. **3. La jurisprudence sur la répartition des compétences entre Tribunal Suprême et juridictions de droit commun.** La contre-requête du Ministre d'État rappelle un principe essentiel du contentieux monégasque de la commande publique : le Tribunal Suprême est juge de la légalité, et non juge du contrat. Cette répartition, qui distingue clairement le contentieux de l'annulation des actes détachables, relevant du Tribunal Suprême, du contentieux du contrat lui-même, relevant du Tribunal de Première Instance, présente des conséquences importantes en matière indemnitaire. Comme le rappelle l'argumentation gouvernementale, le Tribunal Suprême peut accorder des indemnités, mais seulement celles qui réparent le préjudice « directement causé par l'illégalité censurée », sans pouvoir « s'immiscer dans les clauses du marché lui-même ». **4. La jurisprudence sur l'indemnisation du candidat évincé.** Sur le fond du contentieux indemnitaire, le Tribunal Suprême reprend, en la matière, des solutions inspirées du droit français mais aménagées : le candidat irrégulièrement évincé qui avait des chances sérieuses d'emporter le marché peut prétendre à l'indemnisation de son manque à gagner ; celui qui était dépourvu de telles chances ne peut obtenir, le cas échéant, que le remboursement des frais exposés en vain. La distinction entre ces deux situations, qui sera au cœur de la discussion future devant le juge monégasque, n'a pas été tranchée en l'espèce du fait du désistement, mais elle constitue un point d'analyse incontournable. ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure Les faits, tels qu'ils ressortent du texte de la décision et des écritures des parties, peuvent être restitués selon la séquence suivante. L'État de Monaco a engagé une opération de reconstruction de l'immeuble Bel Air, dont le mode de passation a comporté plusieurs phases successives. Une procédure initiale d'appel d'offres restreint a été lancée, dans le cadre de laquelle la société A a présenté une offre. Cette procédure a ensuite cédé la place à une procédure négociée, à laquelle la société A a été expressément invitée à participer. Dans le cadre de cette procédure négociée, l'autorité adjudicatrice a, par décision du directeur adjoint de la Direction des Travaux Publics en date du 1er août 2024, rejeté l'offre de la société A au motif qu'elle ne constituait pas l'offre la mieux-disante. La société A a alors demandé à exercer un droit de préemption sur l'offre de l'attributaire pressenti, en se prévalant, semble-t-il, d'une clause préférentielle qu'elle estimait applicable. Cette demande a été rejetée par une seconde décision du même directeur adjoint, datée du 8 août 2024. C'est dans ce contexte que la société A a saisi le Tribunal Suprême, par requête enregistrée le 30 septembre 2024 sous le numéro TS 2024-29, en formant trois séries de conclusions : des conclusions à fin d'annulation des deux décisions du 1er et du 8 août 2024 ; des conclusions à fin d'injonction de production de documents, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984, portant notamment sur le rapport d'analyse des offres et les éléments essentiels de l'offre du groupement retenu ; et des conclusions indemnitaires, tendant à la condamnation de l'État de Monaco au versement d'une somme principale de 14.368.354,90 euros, sauf à parfaire, en réparation des préjudices subis du fait de l'éviction qu'elle estimait irrégulière. Le Ministre d'État a, par contre-requête enregistrée le 29 novembre 2024, conclu au rejet de l'ensemble du recours. Il soutenait, en substance, que la société A n'était pas l'entreprise la mieux-disante au regard des dix critères fixés par l'article 7.3 du règlement de consultation ; que la procédure négociée était distincte de la procédure d'appel d'offres restreint et que les modalités de cette dernière n'avaient pas à être reprises explicitement ; que le droit de préemption invoqué supposait, conformément à l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018, la présence d'une clause préférentielle dans le dossier de consultation, clause absente du règlement de consultation de la procédure négociée ; que le principe d'égalité de traitement n'avait pas été méconnu, dès lors que la société A avait été invitée à participer à la procédure et que la circonstance que certaines options proposées s'inspirent de son offre antérieure ne constituait pas une atteinte audit principe ; et qu'enfin, les chefs de préjudice invoqués n'étaient pas établis. Une ordonnance du 1er octobre 2024 a désigné Monsieur José Martinez, Vice-Président du Tribunal Suprême, en qualité de rapporteur. Toutefois, par requête en désistement enregistrée le 15 janvier 2025, soit après le dépôt de la contre-requête mais avant l'audience, la société A a déclaré se désister de l'intégralité de sa procédure, en se fondant expressément sur les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Le Ministre d'État, par mémoire du 18 février 2025, a accepté ce désistement et a sollicité, lui aussi, qu'il en soit donné acte, tout en demandant la condamnation aux dépens, avec distraction au profit de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur. Après procès-verbal de clôture du 20 mars 2025 et ordonnance de renvoi à l'audience du 13 juin 2025, l'affaire a été appelée devant la formation de jugement composée des cinq membres titulaires du Tribunal Suprême. Le rapporteur a présenté son rapport, les deux conseils des parties — Maître Céline Martel-Emmerich pour la société A et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ont été entendus, et le Procureur général a déposé ses conclusions. La décision a été rendue le 27 juin 2025. ### B. La question de droit La question de droit soumise au Tribunal Suprême, du fait du désistement, s'est considérablement simplifiée. Elle peut s'énoncer ainsi : *Lorsque la partie requérante déclare se désister de l'ensemble de ses demandes et que la partie défenderesse ne s'y oppose pas, le juge suprême doit-il donner acte de ce désistement et quelle est la conséquence en matière de dépens ?* Cette question relève du régime juridique du désistement d'instance devant le Tribunal Suprême, régi par les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Elle suppose, pour être tranchée, de vérifier trois éléments : la qualité de l'auteur du désistement (la société A, requérante initiale, agissant par l'intermédiaire de son conseil) ; la portée du désistement (ici, intégrale, portant sur toutes les demandes formulées dans la requête initiale, qu'elles fussent à fin d'annulation, d'injonction ou d'indemnisation) ; et l'absence d'opposition du défendeur (constatée expressément par le mémoire du Ministre d'État du 18 février 2025). Cette question, en apparence formelle, ne doit pas occulter les questions de fond qui se trouvaient virtuellement posées et qu'il sera utile, dans la partie III, d'expliciter au titre de la portée prospective de la décision. ### C. Le raisonnement de la juridiction Le raisonnement du Tribunal Suprême est d'une grande économie. Il se déploie en quatre considérants. Le premier considérant rappelle l'objet du recours initial, en reprenant les trois séries de conclusions formulées par la société A : annulation des décisions des 1er et 8 août 2024, condamnation de l'État au paiement de 14.368.354,90 euros, et — bien que cela ne soit pas expressément repris dans le considérant — implicitement les conclusions à fin d'injonction de production de documents qui constituaient l'accessoire de la demande d'annulation. Le deuxième considérant constate l'existence et la portée du désistement : la société A « a déclaré se désister de l'ensemble des demandes présentées dans ce recours ». La formulation est essentielle car elle souligne le caractère total du désistement, qui porte sur l'intégralité des chefs de demande et non sur certains d'entre eux. Le troisième considérant prend acte de l'absence d'opposition du Ministre d'État, qui « déclare ne pas s'opposer à ce désistement et demande au Tribunal Suprême d'en prendre acte ». Cette acceptation explicite, formalisée dans le mémoire du 18 février 2025, écarte tout débat sur le caractère opportun du désistement et sur l'éventuelle nécessité, pour le défendeur, d'obtenir un jugement au fond. Le quatrième et dernier considérant énonce la solution : « ce désistement est pur et simple ; (...) rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». La formule, classique, condense plusieurs vérifications implicites : l'absence de réserves dans la requête en désistement ; l'absence de conditions qui en altéreraient la valeur ; la qualité du signataire à représenter la société requérante ; la conformité du désistement à l'ordre public, dans la mesure où le contentieux administratif n'implique aucune indisponibilité particulière du droit d'action — la société A pouvant ainsi librement renoncer à ses prétentions. Le Tribunal en tire deux conséquences au stade du dispositif : il est donné acte du désistement, et les dépens sont mis à la charge de la société A, conformément au principe selon lequel la partie qui se désiste supporte les frais de la procédure qu'elle a initiée. La distraction des dépens est prononcée au profit de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur du Ministre d'État, sous sa due affirmation, et ces dépens seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. ### D. Le dispositif Le dispositif de la décision, qu'il convient de reproduire à l'identique, est ainsi rédigé : > « Décide : > > Il est donné acte du désistement de la société A. > > Les dépens sont mis à la charge de la société A, avec distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » La décision a été ainsi délibérée et jugée par le Tribunal Suprême composé de Messieurs Stéphane Braconnier, Président, José Martinez, Vice-Président et rapporteur, Pierre de Montalivet, Philippe Blacher et Didier Guignard, membres titulaires, et prononcée le 27 juin 2025 en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane Braconnier, Président, assisté de Madame Nadine Vallauri, Greffier en chef. ## III. La portée ### A. La continuité avec la jurisprudence antérieure La décision du 27 juin 2025 s'inscrit pleinement dans la continuité de la jurisprudence du Tribunal Suprême en matière de désistement, dont elle reproduit fidèlement la grammaire procédurale. À cet égard, elle ne marque aucune rupture mais consolide une pratique stabilisée. **1. La consolidation du régime du désistement « pur et simple ».** La formule employée par le Tribunal Suprême, selon laquelle « ce désistement est pur et simple ; rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte », constitue le standard de la motivation appliquée à cette catégorie de décisions. Cette continuité, qui peut paraître anodine, présente en réalité une vertu pédagogique : elle conforte la prévisibilité des solutions et permet aux praticiens d'anticiper sans risque les conséquences d'un désistement, à la fois dans son principe et dans sa portée. Le caractère « pur et simple » du désistement, condition de sa prise d'acte, exclut tout désistement conditionnel ou assorti de réserves qui exigerait, le cas échéant, un examen plus approfondi de la part du juge. **2. La confirmation du rôle de l'acceptation du défendeur.** La mention expresse, dans le troisième considérant, de l'absence d'opposition du Ministre d'État rappelle implicitement que, dans certaines configurations, le juge pourrait refuser de donner acte d'un désistement, notamment lorsque le défendeur — partie publique en l'occurrence — y a un intérêt légitime à voir trancher le fond, par exemple pour des raisons de sécurité juridique ou de clarification d'une situation contractieuse. En l'espèce, l'acceptation expresse du Ministre d'État, qui ne renonce ni aux dépens ni à la distraction au profit de son avocat-défenseur, témoigne de ce que l'administration a estimé que la cessation du litige par désistement servait suffisamment ses intérêts. On peut, à cet égard, noter que cette acceptation peut traduire un calcul stratégique : la signature même du désistement, dans des termes purs et simples, vaut renonciation définitive de la société A à toute action ultérieure sur les mêmes décisions du 1er et du 8 août 2024, ce qui consolide la situation juridique de l'opération de reconstruction de l'immeuble Bel Air. **3. La permanence de la sanction par les dépens.** Enfin, la mise des dépens à la charge de la partie qui se désiste, avec distraction au profit de l'avocat-défenseur du défendeur, illustre une règle constante : le désistement ne saurait constituer une voie d'échappatoire gratuite à l'action en justice ; celui qui a saisi le juge supporte les frais de la procédure qu'il abandonne. Cette solution, classique, présente une vertu disciplinaire évidente, en dissuadant les requêtes téméraires ou dilatoires. **4. La question, plus subtile, du choix de l'Assemblée plénière.** Un point mérite l'attention : la décision a été rendue par l'Assemblée plénière, c'est-à-dire en formation solennelle, alors même que le contenu juridique de la décision est extrêmement simple. Cette circonstance peut s'expliquer de plusieurs façons. D'une part, il est possible que la formation ait été initialement arrêtée à raison de l'importance des questions de fond soulevées par la requête initiale, et qu'elle ait été maintenue malgré le désistement, par souci de simplicité procédurale. D'autre part, l'importance des enjeux financiers — plus de 14 millions d'euros — et la sensibilité politique d'une opération de reconstruction d'un immeuble emblématique justifiaient peut-être que la formation la plus solennelle se soit saisie de l'affaire, fût-ce pour en constater l'extinction. Quoi qu'il en soit, le choix de l'Assemblée plénière confère à la décision une autorité particulière et témoigne de la considération portée par le juge à la transparence de ses méthodes, y compris dans les actes les plus simples. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Plusieurs enseignements peuvent être tirés, pour les praticiens du droit administratif monégasque, tant des modalités procédurales du désistement que des questions de fond qui se trouvaient virtuellement posées. **1. Sur la pratique du désistement.** La décision rappelle que le désistement doit être présenté dans les formes prévues par les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. La requête en désistement enregistrée le 15 janvier 2025 a respecté ces exigences, ce qui a permis au juge d'en prendre acte sans difficulté. Les praticiens doivent veiller à ce que la requête en désistement soit clairement formulée, sans réserves ni conditions, et qu'elle porte sur l'ensemble ou sur une partie clairement identifiée des chefs de demande. Le caractère « pur et simple » du désistement conditionne en effet sa recevabilité. **2. Sur l'effet du désistement.** Le désistement met fin à l'instance, sans toutefois éteindre l'action elle-même au sens strict — sauf à considérer, ce qui peut être discuté, que les délais de recours étant expirés au moment du désistement, la société A se trouve désormais privée de la possibilité de former à nouveau un recours contre les mêmes décisions. La question de la prescription des actions est ici essentielle : le désistement intervient en effet plus de quatre mois après la décision du 1er août 2024, ce qui place la société A dans une situation où, en cas de prétention nouvelle, elle se heurterait probablement à la forclusion. **3. Sur les dépens et leur distraction.** La mise des dépens à la charge du requérant qui se désiste, avec distraction au profit de l'avocat-défenseur de la partie défenderesse, constitue une règle dont les conséquences financières peuvent être substantielles. Les praticiens doivent en tenir compte dans leurs conseils aux clients qui envisagent un désistement, en particulier dans les contentieux d'envergure comme celui de l'espèce. La liquidation sur état par le Greffier en chef, « au vu du tarif applicable », laisse subsister une marge d'incertitude qu'il convient d'anticiper. **4. Sur les questions de fond non tranchées.** Le désistement a privé le Tribunal Suprême de l'occasion de se prononcer sur plusieurs questions importantes, qui resteront ouvertes jusqu'à ce qu'un autre contentieux les soulève. Il importe d'examiner ces questions, dans la mesure où elles continueront d'animer la pratique de la commande publique monégasque. *a) La qualification des décisions de rejet d'offre et de refus de préemption comme actes détachables.* La société A soutenait que les deux décisions attaquées constituaient des actes détachables du processus contractuel, susceptibles à ce titre de recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême. Cette qualification, qui n'a pas été contestée par le Ministre d'État, ne fait guère de doute : la décision de rejet d'une offre dans une procédure de marché public, en ce qu'elle se sépare de l'acte contractuel proprement dit, constitue un acte administratif unilatéral susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir. De même, la décision de refus d'exercice d'un droit de préemption, qui se rattache à la procédure de passation et non à l'exécution du contrat, présente un caractère détachable. La jurisprudence ultérieure devra toutefois préciser les contours exacts de cette détachabilité, notamment en cas de chevauchement entre les phases de passation et la conclusion du contrat. *b) La portée du droit de préemption institué par l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264.* La société A soutenait pouvoir exercer un droit de préemption en vertu d'une clause préférentielle qu'elle estimait applicable à la procédure négociée. Le Ministre d'État rétorquait, sur le fondement de l'article 33 précité, que ce droit suppose la présence d'une clause préférentielle dans le dossier de consultation et qu'une telle clause faisait défaut dans le règlement de consultation de la procédure négociée. La question, à laquelle le désistement a fait obstacle, présente une grande portée pratique : elle revient à déterminer si une clause préférentielle inscrite dans une première procédure (en l'espèce l'appel d'offres restreint) peut produire effet dans une procédure subséquente (la procédure négociée), ou si la clause préférentielle est strictement attachée à la procédure dans le cadre de laquelle elle a été stipulée. La rédaction de l'article 33, telle qu'elle est rapportée dans la contre-requête du Ministre d'État, semble pencher en faveur de la seconde lecture, plus restrictive : le droit de préemption ne joue qu'en présence d'une clause préférentielle « dans le dossier de consultation » — au singulier, et donc, peut-on penser, dans celui de la procédure considérée. Mais cette question, en l'absence de décision de fond, demeure ouverte. *c) L'application du principe d'égalité de traitement des candidats.* La société A faisait valoir que le pouvoir adjudicateur avait méconnu le principe d'égalité de traitement entre les candidats, en reprenant dans la procédure négociée plusieurs éléments — et notamment plusieurs variantes — de l'offre qu'elle avait initialement présentée. Cette argumentation soulève une question délicate : un pouvoir adjudicateur peut-il, dans une procédure subséquente, intégrer des éléments inspirés de l'offre d'un candidat de la procédure précédente, sans méconnaître l'égalité de traitement ? Le Ministre d'État rétorquait que la société A avait été expressément invitée à participer à la procédure négociée, de sorte qu'elle n'avait pu subir de préjudice. La question, complexe, mériterait une réponse jurisprudentielle de fond : on peut en effet imaginer des situations où l'inspiration prise des offres antérieures favorise certains candidats, à raison de l'antériorité de leur participation ou de la qualité de leurs propositions. Le droit français de la commande publique a connu, sur ce point, des évolutions notables, notamment dans le contexte du dialogue compétitif et de la procédure négociée. La transposition de ces évolutions au droit monégasque demeure à construire. *d) L'office du juge de la légalité face au contentieux indemnitaire.* La contre-requête du Ministre d'État rappelle un point essentiel : le Tribunal Suprême « est seulement juge de la légalité, avec, certes, la possibilité d'accorder des indemnités réparant le préjudice directement causé par l'illégalité censurée », mais ne saurait « s'immiscer dans les clauses du marché lui-même », dont le contentieux relève du Tribunal de Première Instance. Cette répartition, qui constitue une originalité du système monégasque par rapport au droit administratif français, présente d'importantes conséquences pratiques pour les candidats évincés. Elle implique notamment que le candidat qui souhaite obtenir une indemnisation au titre d'une éviction irrégulière doit, à Monaco, articuler sa stratégie sur deux fronts : d'une part, attaquer les actes détachables devant le Tribunal Suprême pour faire constater l'illégalité ; d'autre part, en tirer, le cas échéant, les conséquences indemnitaires devant la juridiction compétente. Cette dualité, à laquelle le désistement a fait obstacle en l'espèce, mérite d'être maîtrisée par les praticiens. *e) Les conditions d'indemnisation du candidat évincé.* La contre-requête du Ministre d'État rappelle également les conditions d'indemnisation du candidat évincé : seul celui qui justifie de chances sérieuses d'emporter le marché peut prétendre à l'indemnisation de son manque à gagner. En l'espèce, le Ministre d'État soulignait que la société A ne démontrait pas qu'elle aurait dû se voir attribuer le marché au regard des dix critères distincts énoncés à l'article 7.3 du règlement de consultation. Cette argumentation, qui reprend une jurisprudence consolidée en droit français (CE, 18 juin 2003, *Groupement d'entreprises solidaires ETPO Guadeloupe*), trouvera certainement à s'appliquer dans des contentieux ultérieurs. ### C. Les questions ouvertes Plusieurs questions demeurent ouvertes, que le désistement n'a pas permis de trancher mais qui réémergeront tôt ou tard devant le juge monégasque. **1. La fonction et la portée des clauses préférentielles dans les marchés publics monégasques.** L'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 introduit dans le droit mon
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 novembre 1998, n° 26628 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 novembre 1998, n° 26628 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1998/11-12-26628)) ## Faits et procédure Une entreprise monégasque, les Établissements J. D., a réalisé en 1987 des travaux de gros œuvre et de maçonnerie dans le cadre de l'aménagement du cimetière de Monaco, pour un montant de 458 081,43 francs. Ces travaux relevaient d'un marché de travaux publics conclu le 18 mai 1987 avec l'État de Monaco. L'entreprise ayant été placée en liquidation des biens, le syndic a assigné l'État en paiement de cette somme, avec intérêts au taux légal. Par un jugement du 23 février 1995, devenu définitif, le Tribunal de première instance s'est déclaré compétent. Il a retenu que les parties étaient liées par un marché de travaux publics et que le juge de droit commun en matière administrative connaît des actions non réservées par la loi à une autre juridiction. Le litige a ensuite été renvoyé au fond. L'État soutient, dans ses écritures, qu'il était à la fois débiteur de 458 081,43 francs et créancier de 53 067,44 francs. Cette créance correspond à des pénalités de retard (23 417,44 francs) et au coût de réparation de malfaçons (29 650 francs). Il a déposé à la Caisse des dépôts et consignations la somme de 405 014 francs, après compensation. Il invoque le principe d'unité de compte du droit administratif français, tel que consacré par le Conseil d'État (CE, 5 déc. 1984, société Poutrex), qu'il estime transposable à Monaco. Il admet en définitive devoir 405 013,99 francs et ne reconnaît les intérêts de retard qu'à compter de l'assignation du 25 mars 1992. Le syndic conteste les retenues. Il soutient qu'elles ne sont ni démontrées ni justifiées, que le décompte général définitif ne lui est pas opposable faute de signature, et que le constat contradictoire annexé à l'avenant du 5 octobre 1987 ne fait apparaître aucune retenue. ## Question de droit La décision soulève deux questions. La première porte sur la compensation. Peut-elle être opérée par le débiteur public, l'État, contre une entreprise placée en liquidation des biens, alors que le principe général est l'interdiction de compenser après l'ouverture d'une procédure collective ? Le tribunal doit dire si le « principe d'unité de compte » ouvre une exception et, le cas échéant, à quelles conditions. Il doit aussi déterminer si l'État est dispensé de la procédure de vérification des créances au passif. La seconde porte sur le fond de la créance indemnitaire. Les pénalités de retard et le coût des malfaçons sont-ils établis dans les conditions requises par le marché ? ## Solution et dispositif **Sur la compétence**, le tribunal affirme que le litige « né des difficultés relatives à l'application et à l'exécution d'un marché de travaux publics » relève de sa compétence de droit commun en matière administrative. **Sur la compensation**, le tribunal relève que le syndic a implicitement admis le principe d'un droit à compensation au profit de l'État, la créance de ce dernier n'ayant pas été admise au passif, sa production ayant été radiée. Il retient que le principe d'unité de compte « consacre en définitive une solution admise en jurisprudence », selon laquelle l'interdiction de compenser cède, après l'ouverture d'une procédure collective, lorsque les dettes et créances réciproques présentent un caractère de connexité « en raison de l'exécution d'une même convention ou de conventions indivisiblement liées ». Il cite à cet effet le jugement du Tribunal de première instance du 14 décembre 1989 (syndic Univerre/Coface). En l'espèce, la dette de l'État et sa créance sont connexes, car elles procèdent de l'exécution du même marché. L'État peut donc faire valoir sa créance sans se soumettre à la procédure de vérification des créances. **Sur les pénalités de retard**, le tribunal retient les comptes rendus de chantier n° 10 et n° 11, qui mentionnent un retard du gros œuvre de 15 jours. Il applique l'article 10.2 du cahier des prescriptions
# Cour de Révision de Monaco, 04 octobre 1994, n° 26307 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 04 octobre 1994, n° 26307 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1994/10-04-26307)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 4 octobre 1994 s'inscrit dans le cadre de la suppression d'un office ministériel et des conséquences patrimoniales qui en découlent pour son ancien titulaire ainsi que pour l'État débiteur de l'indemnisation correspondante. M. R. S. était titulaire d'un office notarial en Principauté de Monaco. Par une Ordonnance Souveraine en date du 14 mars 1970, cet office notarial a été supprimé. Cette suppression ouvrait droit, au profit de l'ancien officier ministériel et de son épouse (les époux S.), à la perception du prix correspondant à la valeur vénale de l'office supprimé, obligation pesant sur l'État de Monaco. Toutefois, la détermination et le règlement de cette valeur ont donné lieu à de vives contestations et à un important décalage temporel. D'une part, le règlement par l'État du prix de l'office supprimé a accusé un retard de neuf années. D'autre part, le fonctionnement même de l'étude notariale avant sa suppression a fait l'objet de graves critiques de la part des autorités étatiques. L'État faisait en effet état de nombreuses irrégularités constatées dans la tenue des dossiers de l'étude, lesquelles résultaient, selon lui, d'actes illicites commis par l'ancien notaire. Ces agissements allégués ont donné lieu à l'ouverture de poursuites pénales à l'encontre de M. R. S. Néanmoins, cette procédure pénale s'est clôturée par une ordonnance de non-lieu rendue le 9 mars 1983. Par ailleurs, il a été relevé que les irrégularités alléguées par l'État n'avaient donné lieu à aucune poursuite disciplinaire à l'encontre de l'officier public. Dans le cadre de l'évaluation financière de l'office supprimé, les époux S. ont fait établir un rapport par un expert ou sachant, M. D., portant sur la détermination de la valeur de l'étude notariale. L'État de Monaco s'est opposé aux conclusions ainsi qu'à la méthode d'évaluation suivies par l'auteur de ce rapport, estimant que la valeur de l'office devait être réduite en raison de la part des produits générés par les actes illicites reprochés à l'ancien titulaire. C'est dans ce contexte mêlant évaluation patrimoniale d'une charge publique supprimée, incidences d'allégations de fautes professionnelles et retard prolongé dans le paiement de l'indemnité que le contentieux a été porté devant les juridictions monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le litige opposant l'État de Monaco aux époux S. a été soumis aux juridictions du fond (les détails de la décision de première instance ne sont pas précisés dans la décision) avant d'être porté devant la Cour d'appel de Monaco. Par un arrêt rendu le 11 mai 1993, la Cour d'appel de Monaco a statué en faveur des époux S. sur les deux volets principaux du litige : 1. En premier lieu, la juridiction du second degré a fixé ce qu'elle a qualifié de « valeur théorique » (ou valeur vénale) de l'office notarial supprimé. Ce faisant, elle a rejeté la demande de réduction de cette valeur formulée par l'État de Monaco. Pour écarter les prétentions étatiques tirées des irrégularités constatées dans la tenue des dossiers, les juges d'appel se sont fondés sur le fait que les actes illicites invoqués avaient abouti à une ordonnance de non-lieu sur le plan pénal le 9 mars 1983 et qu'aucune poursuite disciplinaire n'avait été engagée. Ils ont énoncé que la commission de fautes professionnelles par un notaire n'était pas de nature à le priver de son droit sur la valeur de son office et se sont appuyés sur le rapport établi par M. D. 2. En second lieu, la Cour d'appel a condamné l'État de Monaco à verser aux époux S. des dommages-intérêts compensatoires, distincts des intérêts légaux (moratoires) s'ajoutant à la créance d'origine. Pour justifier cette condamnation complémentaire, la Cour d'appel a retenu que le retard de neuf années mis par l'État à s'acquitter de ses obligations par le paiement du prix de l'office supprimé constituait une faute ayant entraîné un préjudice propre pour les créanciers. Mécontent de cette décision, l'État de Monaco a formé un pourvoi en révision devant la Cour de révision. Son pourvoi s'articulait autour de deux moyens distincts, reflétant les deux chefs du dispositif de l'arrêt d'appel. Aux termes de son **premier moyen**, subdivisé en cinq branches, l'État reprochait à la Cour d'appel d'avoir rejeté sa demande de réduction de la valeur de l'office : * **Dans une première branche**, le demandeur au pourvoi soutenait que l'évaluation du prix de l'office ne pouvait légalement reposer, fût-ce partiellement, sur des produits illicites que l'ancien notaire avait irrégulièrement perçus. Selon l'État, l'officier ministériel ne pouvait prétendre que de tels produits concourent à la détermination de la valeur vénale de l'office supprimé. * **Dans une deuxième branche**, l'État faisait valoir que l'ordonnance de non-lieu dont avait bénéficié l'ancien notaire au pénal n'était pas revêtue de l'autorité de la chose jugée à l'égard du litige civil relatif à l'évaluation du prix de son office. Dès lors, cette ordonnance ne faisait nullement obstacle à ce que le juge civil tienne compte, pour les besoins de l'évaluation, de la fraction des produits générés par les fautes du notaire. * **Dans une troisième branche**, le pourvoi arguait d'un grief de dénaturation : la Cour d'appel aurait dénaturé tant les conclusions d'appel de l'État que l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983. * **Dans une quatrième branche**, l'État soutenait que l'absence de poursuites disciplinaires était totalement dépourvue d'influence sur le litige purement patrimonial relatif à l'évaluation du prix de l'office. * **Enfin, dans une cinquième branche**, il était reproché à la Cour d'appel d'avoir dénaturé les écritures d'appel de l'État — lesquelles contestaient fermement les conclusions et la méthode d'évaluation suivies par M. D. — ainsi que d'avoir dénaturé le rapport de M. D. lui-même. Aux termes de son **second moyen**, l'État de Monaco attaquait sa condamnation au paiement de dommages-intérêts compensatoires. Il invoquait la violation (ou le manque de base légale au regard) de l'article 1008, alinéa 4, du Code civil monégasque, reprochant aux juges du fond d'avoir alloué des dommages-intérêts supplémentaires en se fondant uniquement sur le retard de neuf ans, sans caractériser les conditions strictes exigées par ce texte, à savoir la mauvaise foi du débiteur et l'existence d'un préjudice indépendant de ce retard. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision était amenée à trancher deux questions de droit substantielles et distinctes, touchant respectivement au droit des biens professionnels (appliqué aux offices ministériels) et au droit commun des obligations relatives au paiement d'une somme d'argent : 1. **Sur l'évaluation de l'office notarial supprimé :** La commission alléguée de fautes professionnelles ou d'actes illicites par un notaire — ayant fait l'objet d'un non-lieu pénal et n'ayant donné lieu à aucune poursuite disciplinaire — est-elle de nature à affecter le droit patrimonial de ce dernier sur la valeur vénale de son office supprimé et à imposer au juge du fond une réduction du prix de cet office ? 2. **Sur les dommages-intérêts distincts des intérêts moratoires :** Le juge du fond peut-il condamner le débiteur d'une obligation de somme d'argent (en l'occurrence l'État) au paiement de dommages-intérêts compensatoires en sus des intérêts légaux, au seul motif que le retard prolongé (neuf années) apporté à l'exécution constitue une faute génératrice d'un préjudice propre, sans constater expressément la mauvaise foi du débiteur ni caractériser un préjudice indépendant de ce retard au sens de l'article 1008, alinéa 4, du Code civil ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Haute juridiction monégasque répond de manière différenciée aux deux moyens soulevés par l'État, opérant une distinction nette entre ce qui relève du pouvoir souverain des juges du fond couplé à l'intangibilité du droit patrimonial sur l'office (premier moyen), et ce qui relève du contrôle strict de la qualification juridique des conditions d'octroi des dommages-intérêts supplémentaires (second moyen). #### 1. Le rejet du premier moyen : l'indifférence des fautes professionnelles sur le droit à la valeur de l'office et le pouvoir souverain d'appréciation Pour écarter l'ensemble des cinq branches du premier moyen, la Cour de révision procède en deux temps, mêlant validation d'un principe de droit substantiel et rappel des limites de son propre contrôle de cassation. En premier lieu, la Cour relève les constatations factuelles et procédurales opérées par les juges d'appel : les actes illicites invoqués par l'État avaient fait l'objet de poursuites pénales clôturées par une ordonnance de non-lieu, et les irrégularités alléguées n'avaient donné lieu à aucune poursuite disciplinaire. Fort de ces constatations, le juge de révision approuve expressément le motif de droit énoncé par la Cour d'appel selon lequel « la commission de fautes professionnelles par un notaire n'est pas de nature à le priver de son droit sur la valeur de son office ». Cette affirmation est fondamentale. Elle opère une séparation étanche entre la responsabilité professionnelle ou disciplinaire de l'officier public et la consistance de son droit patrimonial sur la valeur vénale de la charge supprimée. Même à supposer que des fautes professionnelles aient été commises, celles-ci ne sauraient entraîner une déchéance, totale ou partielle, du droit de créance portant sur la valeur de l'office. En validant cette règle de fond, la Cour de révision rend inopérantes les critiques du pourvoi relatives à l'absence d'autorité de la chose jugée au civil de l'ordonnance de non-lieu ou à l'indifférence de l'absence de poursuites disciplinaires : puisque la faute professionnelle ne prive pas le notaire de son droit sur la valeur de l'office, les débats sur la preuve ou la qualification pénale ou disciplinaire de ces fautes deviennent secondaires quant au principe même du droit à indemnisation. En second lieu, s'agissant de la détermination concrète du quantum de cette valeur et de la méthode retenue (notamment le recours au rapport de M. D., mandaté par les époux S.), la Cour de révision se retranche derrière le pouvoir souverain des juges du fond. Elle juge que la Cour d'appel « a souverainement apprécié la portée du rapport de M. D. et la valeur vénale de l'office notarial supprimé ». Elle écarte par ailleurs sommairement les griefs de dénaturation des écritures et des pièces, affirmant que la juridiction d'appel a légalement justifié sa décision « sans dénaturer aucun écrit ». #### 2. La cassation sur le second moyen : le contrôle rigoureux des conditions de l'article 1008, alinéa 4, du Code civil À l'inverse, le second moyen reçoit un accueil favorable et entraîne une cassation partielle pour défaut de base légale, prononcée au visa exprès de l'article 1008, 4e alinéa, du Code civil monégasque. La Cour de révision commence par rappeler dans un attendu de principe la teneur exacte du texte visé : « Attendu qu'aux termes de ce texte le créancier auquel son débiteur en retard a causé, par sa mauvaise foi, un préjudice indépendant du retard, peut obtenir des dommages-intérêts distincts des intérêts moratoires de la créance ». Ce texte pose le principe selon lequel, en matière d'obligations de somme d'argent, le retard dans le paiement est forfaitairement réparé par l'allocation des intérêts moratoires (intérêts au taux légal). Par exception, des dommages-intérêts supplémentaires — qualifiés en l'espèce par les juges du fond de « dommages-intérêts compensatoires » — ne peuvent être accordés que si deux conditions cumulatives sont réunies : 1. Une condition subjective tenant au comportement du débiteur : sa **mauvaise foi**. 2. Une condition objective tenant à la nature du dommage : l'existence d'un **préjudice indépendant du retard**. Or, en examinant les motifs de l'arrêt attaqué, la Cour de révision constate que la Cour d'appel s'est bornée à relever que « le retard de neuf années mis par l'État à s'acquitter de ses obligations, par le paiement du prix de l'office supprimé, constitue une faute ayant entraîné un préjudice propre justifiant l'allocation de dommages-intérêts compensatoires distincts des intérêts légaux s'ajoutant à la créance d'origine ». Le vice du raisonnement des juges d'appel est ainsi mis à nu : * D'une part, la Cour d'appel a déduit la faute du seul écoulement du temps (le retard de neuf années). Or, la simple négligence ou l'inertie, même prolongée pendant neuf ans, ne saurait être assimilée de plein droit à la « mauvaise foi » exigée par l'article 1008, alinéa 4. La Cour d'appel n'a nullement constaté cette mauvaise foi de l'État. * D'autre part, en affirmant que ce retard avait entraîné un « préjudice propre », la Cour d'appel a procédé par voie de simple affirmation. Elle a confondu le préjudice résultant directement du retard (lequel est déjà intégralement couvert par le mécanisme légal des intérêts moratoires) avec le « préjudice distinct du retard » requis par la loi. Elle n'a caractérisé aucun élément factuel permettant d'établir en quoi les époux S. avaient subi une atteinte patrimoniale ou extrapatrimoniale détachable de la seule privation temporaire des fonds. Faute d'avoir procédé à cette double constatation impérative, l'arrêt d'appel encourt la censure pour manque de base légale. ### C. Le dispositif En conséquence de ce double examen, la Cour de révision prononce une cassation partielle, circonscrite au seul chef des dommages-intérêts supplémentaires, et renvoie l'affaire devant sa propre juridiction autrement composée ou lors d'une session ultérieure, conformément aux règles procédurales monégasques : > « PAR CES MOTIFS, > > Casse dans la limite du second moyen, l'arrêt de la Cour d'appel du 11 mai 1993 ; > > Renvoie la cause et les parties à la prochaine session de la Cour de révision ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 4 octobre 1994 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de principe majeure en droit monégasque des obligations, tout en apportant un éclairage précieux sur le statut patrimonial des offices ministériels. Son analyse révèle une profonde parenté conceptuelle et méthodologique avec le droit civil français, ce qu'illustre d'ailleurs la composition de la juridiction et des avocats plaidants mentionnés dans la décision. #### 1. L'orthodoxie civiliste dans l'application de l'article 1008, alinéa 4, du Code civil monégasque Sur le terrain du droit des obligations, la solution retenue par la Cour de révision s'inscrit dans la plus stricte orthodoxie civiliste concernant le régime des obligations pécuniaires. L'article 1008 du Code civil monégasque réglemente les dommages et intérêts résultant de l'inexécution ou du retard dans l'exécution d'une obligation se bornant au paiement d'une certaine somme. Son alinéa 4, textuellement reproduit par la Cour (« le créancier auquel son débiteur en retard a causé, par sa mauvaise foi, un préjudice indépendant du retard, peut obtenir des dommages-intérêts distincts des intérêts moratoires de la créance »), est le parfait équivalent de l'ancien article 1153, alinéa 4, du Code civil français (issu de la loi du 7 avril 1900 et aujourd'hui repris, dans le même esprit, à l'article 1231-6, alinéa 3, du Code civil français). La philosophie de ce texte repose sur une distinction cardinale entre deux types de réparations : * **Les intérêts moratoires** (au taux légal) réparent de manière forfaitaire et abstraite le préjudice né du seul retard dans le paiement d'une somme d'argent. Le créancier n'a à justifier d'aucune perte, mais, en contrepartie, il ne peut réclamer davantage au titre de la seule érosion monétaire ou de l'indisponibilité du capital, quelle que soit la durée de ce retard. * **Les dommages-intérêts supplémentaires** (souvent qualifiés de compensatoires par la pratique et les juges du fond, comme en l'espèce) constituent une dérogation à ce forfait légal. Parce qu'ils dérogent au principe du forfait, leurs conditions d'octroi sont d'interprétation stricte et soumises au contrôle rigoureux du juge de cassation. L'erreur commise par la Cour d'appel de Monaco dans son arrêt du 11 mai 1993 est classique chez les juridictions du fond confrontées à des retards d'une durée exceptionnelle : impressionnés par le délai de neuf années mis par l'État pour indemniser le notaire dont l'office avait été supprimé, les juges d'appel ont considéré que l'ampleur même du retard dégénérait en faute (« constitue une faute ») et engendrait nécessairement un dommage spécifique (« ayant entraîné un préjudice propre »). Or, la Cour de révision rappelle avec fermeté que la durée du retard, fût-elle de neuf ans, ne modifie pas la nature juridique du préjudice : un long retard reste un retard, dont la réparation demeure exclusivement assurée par le cours des intérêts légaux accumulés pendant ces neuf années. Pour franchir le seuil de l'article 1008, alinéa 4, le juge du fond ne peut procéder par déduction automatique à partir de la durée de l'inexécution ; il doit impérativement réunir deux éléments extrinsèques à la seule durée : 1. **La mauvaise foi du débiteur :** En droit des obligations pécuniaires, la simple faute de négligence ou le retard, même fautif, ne suffit pas. La mauvaise foi implique une conscience, de la part du débiteur, du préjudice qu'il cause au créancier par sa résistance abusive, dilatoire ou malicieuse. En l'espèce, l'État de Monaco contestait le montant de la valeur de l'office en invoquant des procédures pénales et des irrégularités comptables ; pour condamner l'État sur le fondement de l'article 1008, alinéa 4, la Cour d'appel aurait dû démontrer que cette résistance de l'État procédaient d'une intention dilatoire ou d'une mauvaise foi caractérisée, et non de l'exercice, même infondé, de ses moyens de défense en justice. 2. **Un préjudice indépendant du retard :** Le créancier doit démontrer que le défaut de paiement a provoqué dans son patrimoine des conséquences dommageables spécifiques, autres que le simple manque à gagner résultant de la non-perception des fonds (par exemple, une mise en faillite, l'obligation de vendre un bien à vil prix, ou des troubles graves dans les conditions d'existence). En se contentant de viser un « préjudice propre » sans en décrire la consistance matérielle ou morale ni expliquer en quoi il se distinguait de la privation du prix de l'office pendant neuf ans, la Cour d'appel a privé sa décision de base légale. Ce contrôle disciplinaire exercé par la Cour de révision sur la motivation des arrêts d'appel est rigoureusement identique à celui qu'exerce la Cour de cassation française au visa de l'ancien article 1153, alinéa 4, du Code civil, laquelle casse systématiquement pour défaut de base légale les arrêts qui allouent des dommages-intérêts supplémentaires sans caractér
# Cour d'Appel de Monaco, 18 octobre 1991, n° 26808 > **Décision commentée :** Cour d'Appel de Monaco, 18 octobre 1991, n° 26808 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1991/10-18-26808)) ## Faits et procédure Par un contrat du 23 juin 1950, l'État de Monaco a donné à bail une parcelle de son domaine privé à la société SICOM et à la société Sonoudex. Sur ce terrain a été édifié l'immeuble dénommé « le Vulcain », dont les lots ont ensuite été cédés à plusieurs sociétés et particuliers, parties à l'instance d'appel : la dame G. B. épouse T., venant aux droits de la dame L. B., veuve C., les SCI DGM, IMOFI, Ambrif et Dalbou (cette dernière intervenue en première instance). Le bail a été renouvelé le 1er juin 1968 aux conditions antérieures, à l'exception du prix. Il a expiré le 31 mai 1986, les occupants demeurant en possession de la parcelle. Une première action de l'État, introduite par exploit du 26 septembre 1969, a donné lieu à un jugement du 8 mai 1970 et à un arrêt du 5 avril 1971, confirmatif. L'État a ensuite assigné à nouveau le 28 janvier 1987. Par jugement du 7 décembre 1989, le Tribunal de première instance a rejeté les exceptions de péremption d'instance et de prescription. Il a jugé qu'à l'expiration du bail, un bail sans détermination de durée s'était formé aux conditions de précarité initiales. Il a reconnu le droit de l'État à un loyer depuis le 1er juin 1968, fixé selon la valeur locative équitable, et ordonné une expertise avant dire droit sur le montant. Les sociétés appelantes ont relevé appel. Elles invoquaient, en substance, l'existence d'une copropriété antérieure à la première procédure, la péremption de cette instance, la prescription de l'article 31 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, la prescription quinquennale, la durée du bail au regard de l'article 2 de la même loi et l'existence d'une tacite reconduction. Elles demandaient, à titre subsidiaire, le renvoi devant la Commission arbitrale des loyers commerciaux. ## Question de droit La Cour devait résoudre plusieurs questions, dont trois appellent un commentaire particulier. **En premier lieu**, la location d'un terrain domanial consentie par l'État relève-t-elle de la loi n° 490 sur les loyers commerciaux, et l'exception de prescription de son article 31 peut-elle être opposée à l'action en paiement des loyers ? Cette question suppose de qualifier le contrat, ce qui conduit la Cour à prendre en considération la nature administrative de la convention. **En deuxième lieu**, une lettre de l'Administration des Domaines du 16 janvier 1952, prévoyant que le loyer serait « fixé conformément aux dispositions de la loi n° 490 », suffit-elle à conférer au bail un caractère commercial ? **En troisième lieu**, la péremption de la première instance et la nature du bail à l'expiration de 1986 emportent-elles des conséquences sur l'exigibilité des loyers et sur la prescription applicable ? ## Solution et dispositif ### Le caractère non commercial du bail La Cour approuve le Tribunal, « en des motifs qui doivent être approuvés », d'avoir est
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 mars 1999, n° 26665 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 mars 1999, n° 26665 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1999/03-18-26665)) ## Faits et procédure Une enseignante, A.-B., a été engagée le 29 septembre 1971 par la congrégation religieuse Sainte Marie Joseph, dite Dames de Saint Maur ou Cours de l'Enfant Jésus, pour y exercer les fonctions de monitrice-éducatrice pendant vingt-cinq années. Par courrier du 22 avril 1996, le chef d'établissement l'a informée que, « en application stricte » de la limite d'âge de soixante ans pour les enseignants du primaire fixée par le contrat de subvention liant le Gouvernement monégasque aux établissements regroupés au sein de l'ECAM, elle serait admise à faire valoir ses droits à la retraite à la fin de l'année scolaire, soit le 28 juin 1996. Par jugement du 11 décembre 1997, le Tribunal du travail a débouté la salariée de ses demandes et condamné la salariée aux dépens. Celle-ci a interjeté appel par exploit du 15 janvier 1998, sollicitant notamment l'inopposabilité, sur le fondement de l'article 1020 du Code civil, des stipulations du contrat de subvention, la nullité de la clause de mise à la retraite à soixante ans comme contraire à l'article 1er de la loi n° 455 du 27 juin 1947, la requalification de la rupture en licenciement dépourvu de motif valable, et l'allocation de diverses sommes au titre de l'indemnité de préavis, de l'indemnité de congédiement, de l'indemnité de licenciement et de dommages-intérêts. L'employeur soutenait que la mise à la retraite relevait de l'exercice d'une prérogative de puissance publique conférée par un contrat administratif à une personne privée concourant au service public de l'enseignement. La décision (non précisé dans la décision : la date exacte de la signature initiale, la juridiction éventuellement saisie d'un recours contre l'acte) statue en qualité de juridiction d'appel du Tribunal du travail. ## Question de droit La question centrale est double. Il s'agit, d'une part, de déterminer si la décision unilatérale par laquelle un établissement d'enseignement privé, lié à l'État par un contrat de subvention, met à la retraite un enseignant atteignant la limite d'âge contractuelle, constitue un acte administratif ou un acte de gestion relevant du contrat de travail de droit privé. D'autre part, il convient de savoir si la rupture doit être qualifiée de licenciement, ouvrant droit aux indemnités sollicitées, ou si elle procède d'une cause légitime tirée de la modification de la situation juridique de l'employeur. Subsidiairement, la juridiction devait apprécier l'opposabilité du contrat administratif au salarié, tiers à ce contrat, au regard du principe de l'effet relatif des conventions, ainsi que l'incidence de l'absence de dispositions transitoires pour le personnel en place. ## Solution et dispositif Le tribunal retient que le contrat renouvelé le 29 mars 1994 entre l'État et le président de l'ECAM « caractérise un contrat administratif passé par l'État, personne publique, et une association privée », laquelle s'engage à contribuer au service public de l'enseignement sous le contrôle de l'État en contrepartie d'avantages financiers. Il relève que les mesures de la convention, relatives notamment aux méthodes, programmes, horaires, limitation de l'âge du personnel, et mode de rémunération, sont « en grande partie conformes à celles en vigueur dans l'enseignement public », et que la présence d'un représentant de l'État au conseil d'administration de chaque établissement « conforte le régime exorbitant » de ce contrat. Le tribunal opère alors une distinction. Si les établissements demeurent des organismes privés, leur mission présente un caractère d'intérêt général et leur activité d'enseignement est soumise, « au moins pour partie », à un régime de droit public.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 1977, n° 27512 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 1977, n° 27512 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1977/11-29-27512)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre classique de l'exécution d'un marché public de travaux. Le 20 octobre 1973, l'Administration monégasque a confié à la Société des entreprises J.B. P. et Fils la réalisation du chantier de construction d'un immeuble d'intérêt social. La dévolution de ce contrat administratif est intervenue selon la procédure du marché sur appel d'offres restreint. Pour l'exécution de ses obligations contractuelles, l'entreprise attributaire était soumise à un corpus documentaire composé, d'une part, du Cahier des Clauses et Conditions Générales imposées aux entrepreneurs pour l'exécution des marchés de travaux publics et de bâtiment en Principauté de Monaco (communément désigné sous le sigle C.C.C.G.) et, d'autre part, d'un Cahier des Prescriptions spéciales (C.P.S.) propre au marché conclu. Au cours des opérations de construction de cet immeuble d'intérêt social, la société titulaire du marché a été confrontée à un événement extérieur affectant les conditions économiques et matérielles d'évacuation des terres excavées. En effet, la décharge publique située sur le territoire de la commune française voisine de Roquebrune-Cap-Martin a fait l'objet d'une mesure de fermeture. Cette circonstance factuelle a directement impacté l'économie du chantier en provoquant, selon les termes mêmes de l'entreprise requérante, une « aggravation considérable du prix du transport des déblais » issus du chantier de construction. Estimant que ce surcoût imprévu ne devait pas demeurer à sa charge exclusive, la Société des entreprises J.B. P. et Fils a entrepris des démarches auprès de l'autorité administrative cocontractante afin d'obtenir une compensation financière. Elle a ainsi formalisé et adressé à l'Administration un mémoire en réclamation tendant à l'octroi d'une indemnisation spécifique destinée à couvrir l'aggravation du coût de transport desdits déblais. Par une décision formelle en date du 25 janvier 1977, le Ministre d'État a toutefois opposé un refus à cette demande financière et a intégralement rejeté le mémoire en réclamation présenté par l'entrepreneur. Pour motiver ce refus d'indemnisation, l'autorité ministérielle s'est prévalue de la nature juridique du prix stipulé dans la convention, en opposant à la société requérante le caractère global et forfaitaire du marché conclu le 20 octobre 1973. C'est précisément cette décision administrative de rejet du 25 janvier 1977 qui a cristallisé le différend et conduit à la saisine de la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le refus ministériel qui lui était opposé, la Société des entreprises J.B. P. et Fils a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, par le dépôt d'une requête enregistrée le 21 avril 1977. Les conclusions de cette requête tendaient exclusivement à l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 25 janvier 1977 rejetant son mémoire en réclamation d'indemnisation. Au soutien de sa demande d'annulation, l'entreprise requérante développait une argumentation articulée autour des stipulations régissant son contrat. Elle soutenait que le Ministre d'État avait commis une « dénaturation flagrante des documents de la cause » en lui opposant le caractère global et forfaitaire du marché pour écarter sa demande indemnitaire. Selon la société demanderesse, la fermeture de la décharge publique de Roquebrune-Cap-Martin et l'aggravation considérable du coût de transport des déblais qui en était résultée constituaient une très importante modification « résultant de circonstances qui ne sont ni de la faute ni du fait de l'entrepreneur ». Or, une telle situation entrait directement, selon son analyse, dans les prévisions de l'article 32 du Cahier des Clauses et Conditions Générales (C.C.C.G.), texte contractuel général qui vise précisément de telles circonstances comme pouvant justifier l'allocation d'une indemnisation au profit du titulaire du marché, nonobstant le caractère forfaitaire du prix initial. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 22 juin 1977, structurée en deux volets distincts, l'un procédural à titre principal, l'autre substantiel à titre subsidiaire : 1. **À titre principal**, le représentant de l'État soulevait une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême pour connaître de la requête introduite par l'entrepreneur. L'argumentation gouvernementale reposait sur la théorie de l'acte non détachable. Le Ministre d'État faisait valoir que la décision de rejet du 25 janvier 1977 ne constituait nullement un acte administratif unilatéral détachable des rapports contractuels nés du marché public du 20 octobre 1973. Dès lors que le litige s'inscrivait purement et simplement dans le cadre de l'exécution du contrat, il relevait, aux termes mêmes de l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics — texte auquel se réfère d'ailleurs expressément l'article 52 du C.C.C.G. —, de la compétence exclusive des tribunaux ordinaires. 2. **À titre subsidiaire**, sur le fond du droit, le Ministre d'État concluait au mal-fondé de la réclamation financière. Il soutenait que l'indemnisation sollicitée par la société excédait les prévisions de modification de prix qui avaient été limitativement fixées par les parties à l'article III, 1er du Cahier des Prescriptions spéciales (C.P.S.) propre au marché litigieux. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt du rapport de Monsieur Félix Boucly, membre du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, la juridiction a entendu les observations orales de Maître J.-P. Champsaur, avocat au Barreau de Nice, ainsi que celles de Maître G.-H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, avant de recueillir les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, touchant à la frontière délicate entre le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux contractuel de pleine juridiction. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : **Le Tribunal Suprême, juge constitutionnel d'attribution de l'excès de pouvoir en matière administrative en vertu de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962, est-il compétent pour connaître d'un recours tendant uniquement à l'annulation de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette la réclamation indemnitaire du titulaire d'un marché de travaux publics, lorsque ce recours est exclusivement fondé sur la prétendue dénaturation des documents contractuels régissant ledit marché ?** Autrement dit, il s'agissait de déterminer si le refus administratif d'accorder une indemnité réclamée sur le fondement des clauses d'un marché public peut être qualifié d'acte administratif détachable susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, ou s'il demeure indissociablement lié à l'exécution du contrat, relevant alors par nature de la compétence du juge du contrat, à savoir les juridictions judiciaires ordinaires en Principauté de Monaco. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de compétence et accueillir l'exception soulevée à titre principal par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique rigoureux, d'une grande concision, qui s'articule en cinq considérants successifs. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à la qualification exacte de l'objet de la demande et de la cause juridique sur laquelle elle repose (les deux premiers considérants) : * Le Tribunal relève d'abord l'objet formel de la saisine : les conclusions de la requête présentée par la Société des entreprises J.B. P. et Fils « tendent uniquement à l'annulation de la décision attaquée ». Formellement, le recours se présente donc bien sous les traits d'un contentieux de l'annulation. * Toutefois, le juge examine immédiatement le fondement matériel de cette prétention : il constate que la société requérante, qui agit en sa qualité d'entreprise « chargée de l'exécution d'un marché de travaux publics du 20 octobre 1973 », fonde intégralement sa requête « sur des documents contractuels dont elle allègue la "dénaturation" ». Le Tribunal met ainsi en lumière la discordance entre la voie de droit empruntée (l'annulation) et la nature des moyens invoqués (la violation ou la mauvaise interprétation de stipulations contractuelles, telles que l'article 32 du C.C.C.G.). Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême rappelle le cadre constitutionnel strict qui gouverne sa propre compétence juridictionnelle (troisième considérant). Il cite expressément les dispositions de l'article 90 B, 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans les visas comme l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962), aux termes desquelles, en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre la décision des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». Ce rappel textuel est essentiel : le Tribunal Suprême n'est pas le juge administratif de droit commun des contrats de l'Administration ; sa compétence administrative est strictement circonscrite au contentieux de l'excès de pouvoir et à ses conséquences indemnitaires directes. Dans un troisième temps, opérant la confrontation entre les faits de la cause et la norme constitutionnelle, le juge procède à l'analyse de la détachabilité de l'acte attaqué (quatrième considérant). Le Tribunal observe « qu'aucun moyen d'excès de pouvoir n'étant présenté à l'appui du recours et tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée, ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité ». Ce considérant constitue la clé de voûte du raisonnement : * Pour qu'un acte pris par l'Administration à l'occasion d'un marché public puisse relever du juge de l'excès de pouvoir, encore faut-il qu'il soit « détachable » du contrat. * Or, le Tribunal lie ici la notion de détachabilité à la nature des griefs articulés : en l'absence de tout moyen d'excès de pouvoir tiré d'une « illégalité propre à la décision attaquée » (c'est-à-dire la violation d'une règle de droit objectif extérieure au contrat, un vice de forme ou d'incompétence), et dès lors que seule la violation ou la dénaturation des clauses contractuelles est invoquée, l'acte administratif de refus fait corps avec le marché. Il n'en est pas détachable. Enfin, dans un dernier temps (cinquième considérant), la Haute Juridiction tire la conséquence logique et procédurale de cette absence de détachabilité. Le litige étant purement « relatif aux rapports contractuels, existant entre l'entreprise et l'Administration », il relève par nature « de la compétence du juge du contrat ». Or, ainsi qu'il ressort des textes visés en tête de la décision — à savoir l'article premier de l'ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics et l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire (auxquels le sommaire officiel de la décision fait écho en désignant le Tribunal de première instance) —, le juge du contrat administratif à Monaco est le juge judiciaire ordinaire. En conséquence, en vertu de l'article 90 B de la Constitution, la requête portée devant le Tribunal Suprême est déclarée irrecevable comme portée devant une juridiction incompétente. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation centrée exclusivement sur les règles d'ordre public gouvernant la compétence juridictionnelle, et sans avoir par conséquent à examiner le moyen de défense au fond tiré de l'article III, 1er du Cahier des Prescriptions spéciales, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > La requête susvisée est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, > Les dépens sont mis à la charge de la Société des Entreprises J.B. P. et Fils ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 novembre 1977 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Société des entreprises J.B. P. et Fils c/ Ministre d'État* constitue un arrêt de principe fondamental pour la compréhension de l'architecture du contentieux administratif en Principauté de Monaco. Elle illustre de manière éclatante la spécificité du modèle monégasque d'organisation juridictionnelle, qui se distingue d'un dualisme juridictionnel intégral tout en empruntant des concepts techniques majeurs au droit public. #### 1. L'affirmation de la répartition constitutionnelle et législative des compétences à Monaco Pour saisir toute la portée de cet arrêt, il convient de le replacer dans le cadre normatif précis visé par le Tribunal Suprême : * D'une part, la Constitution du 17 décembre 1962 (articles 89 à 92, et spécialement l'article 90 B) et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ces textes instituent le Tribunal Suprême comme juge de l'annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives. * D'autre part, l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics et l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire. Il résulte de la combinaison de ces textes une summa divisio singulière au sein du contentieux impliquant l'Administration monégasque. Contrairement à des systèmes où le juge administratif cumule le contentieux de l'annulation (excès de pouvoir) et le contentieux de pleine juridiction (notamment contractuel), la Principauté de Monaco opère une scission organique : 1. Le contentieux de la légalité objective des actes administratifs unilatéraux (recours pour excès de pouvoir et octroi des indemnités qui résultent directement de cette illégalité) appartient exclusivement au **Tribunal Suprême**. 2. Le contentieux subjectif des contrats administratifs et des marchés de travaux publics appartient aux **tribunaux ordinaires de l'ordre judiciaire** (le Tribunal de première instance en premier ressort, tel que mentionné dans l'indexation de la décision). D'ailleurs, l'arrêt relève que les documents contractuels types eux-mêmes consacrent cette règle, puisque l'article 52 du Cahier des Clauses et Conditions Générales (C.C.C.G.) renvoie expressément à l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 attribuant compétence aux tribunaux ordinaires. L'arrêt du 29 novembre 1977 veille scrupuleusement au respect de cet équilibre institutionnel. En refusant de connaître d'une requête qui, sous couvert d'une demande d'annulation d'une décision du Ministre d'État, tendait en réalité à faire trancher un différend financier né de l'exécution d'un marché de travaux publics, le Tribunal Suprême interdit aux justiciables de détourner la voie du recours pour excès de pouvoir pour contourner la compétence naturelle du juge judiciaire, juge du contrat. #### 2. La consécration et l'utilisation de la théorie de l'acte non détachable Pour opérer le tri entre ce qui relève de sa compétence d'annulation et ce qui relève de la compétence du juge du contrat, le Tribunal Suprême mobilise avec une grande maîtrise technique le concept classique de détachabilité des actes administratifs (« ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité »). Dans le cadre de l'exécution d'un marché de travaux publics, l'Administration est amenée à prendre de multiples décisions qui se matérialisent formellement par des actes unilatéraux : ordres de service, application de pénalités, établissement du décompte, ou encore, comme en l'espèce, décision expresse du Ministre d'État rejetant un mémoire en réclamation financière de l'entrepreneur. Si l'on s'attachait uniquement à la forme de l'acte (une décision prise par une autorité administrative, le Ministre d'État), on pourrait être tenté d'y voir une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B, 1° de la Constitution. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette approche purement formelle au profit d'une approche matérielle et fonctionnelle : * La décision du 25 janvier 1977 n'intervient pas en vertu d'un pouvoir réglementaire ou de police générale de l'Administration, mais en sa stricte qualité de partie cocontractante au marché du 20 octobre 1973. * Elle a pour unique objet de prendre position sur l'application des clauses financières du contrat (le caractère global et forfaitaire du prix face à une demande d'indemnisation pour sujétions ou circonstances imprévues liées à la fermeture de la décharge de Roquebrune-Cap-Martin). * Dès lors, cet acte s'incorpore totalement aux rapports contractuels existant entre l'entreprise et l'Administration. Il n'est pas détachable du marché. #### 3. La liaison entre la nature des moyens invoqués et la détermination de la compétence Un aspect particulièrement remarquable de la motivation du Tribunal Suprême réside dans le quatrième considérant : « Considérant qu'aucun moyen d'excès de pouvoir n'étant présenté à l'appui du recours et tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée, ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité ». Par cette formulation nuancée, la Haute Juridiction établit un lien méthodologique direct entre la recevabilité/compétence au titre du recours pour excès de pouvoir et la nature des moyens développés par le requérant : * En l'espèce, la Société des entreprises J.B. P. et Fils n'invoquait aucun vice propre à l'acte administratif en tant que tel. Elle se bornait à soutenir que le Ministre d'État avait commis une « dénaturation flagrante des documents de la cause » en refusant de faire application de l'article 32 du C.C.C.G. face à la fermeture de la décharge publique. * Or, la violation d'un contrat ou la dénaturation de clauses contractuelles (qu'il s'agisse du C.C.C.G. ou du C.P.S.) ne constitue pas un moyen d'excès de pouvoir (un moyen de légalité objective). C'est un moyen de pur droit contractuel. * En soulignant l'absence de tout moyen « tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée », le Tribunal Suprême montre que le litige ne met en cause aucune norme supérieure de droit public objectif, mais nécessite uniquement d'interpréter la commune intention des parties et la portée des stipulations du marché du 20 octobre 1973. Cet office d'interprétation des documents contractuels et de liquidation des comptes entre les parties relève par essence de la plénitude de juridiction du juge du contrat, et nullement du contrôle de légalité exercé par le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt du 29 novembre 1977 recèle des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats, les juristes d'entreprise et les praticiens du droit public économique intervenant en Principauté de Monaco, tant au stade de la rédaction et de l'exécution des marchés publics qu'au stade du déclenchement d'une procédure contentieuse. #### 1. L'aiguillage procédural impératif vers les tribunaux ordin
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 février 1995, n° 26343 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 février 1995, n° 26343 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/02-23-26343)) ## Faits et procédure Par marché du 18 mai 1987, l'État de Monaco confie à la société anonyme monégasque Établissements J. D. les travaux du lot n° 2 (gros-œuvre et maçonnerie) de l'opération d'aménagement du cimetière de Monaco, moyennant un prix global et forfaitaire de 2 632 651,90 francs toutes taxes comprises. Par jugement du 28 juillet 1987, le tribunal constate l'état de cessation des paiements de la société, puis une liquidation des biens est prononcée le 9 octobre 1987. Par exploit du 25 mars 1992, R. O., syndic de la liquidation, assigne l'État devant le Tribunal de Première Instance en paiement de 458 081,43 francs, montant des travaux réalisés par la société, avec intérêts au taux légal à compter du 4 janvier 1988, date de la mise en demeure. Le syndic expose que l'État ne contestait pas ce montant mais entendait le compenser avec sa créance indemnitaire de 53 067,44 francs, au titre de pénalités de retard et de la reprise des malfaçons, ce qui réduirait sa dette à 405 014 francs. Il répond que l'État avait produit au passif de la liquidation, à titre chirographaire, pour un franc à titre provisionnel, puis avait renoncé à sa demande, ce qui avait entraîné une radiation définitive par jugement du 29 juin 1989, devenu définitif. L'État ne pouvait donc plus se prévaloir d'une créance indemnitaire. L'État soulève l'incompétence d'attribution du tribunal, « comme saisi en tant que Tribunal de la procédure collective, statuant en matière commerciale », en réservant ses conclusions au fond. Il soutient que le marché du 18 mai 1987 constitue un contrat administratif régi par l'Ordonnance n° 2097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État. Le litige relèverait donc de la juridiction administrative, statuant selon le droit administratif, et non des juridictions judiciaires statuant selon le droit commercial. ## Question de droit La question posée était de savoir si un litige relatif à l'application et à l'exécution d'un marché de travaux publics conclu par l'État relève de la compétence du Tribunal de Première Instance, saisi comme juridiction de droit commun en matière administrative, ou si, comme l'soutenait l'État, il ressortit à une autre juridiction en raison du cadre de la procédure collective. Le tribunal devait donc répondre à deux interrogations connexes : d'une part, déterminer la nature du litige au regard de son objet (le contrat) plutôt que de son cadre procédural (la liquidation des biens) ; d'autre part, identifier le fondement de compétence applicable. ## Solution et dispositif Le tribunal retient la compétence du Tribunal de Première Instance. Il relève que les parties sont liées par un marché de travaux publics, les travaux immobiliers ayant été exécutés pour le compte de l'État, maître de l'ouvrage, sur un bâtiment dépendant du domaine public communal. Il fonde sa solution sur les « dispositions concordantes » de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire et de l'article 21-2° du Code de procédure civile. Il en déduit que le Tribunal de Première Instance connaît, en premier ressort, de toutes les actions que la Constitution ou la loi n'attribuent pas expressément au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction. Le litige, « né des difficultés relatives à l'
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 février 1995, n° 26612 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 février 1995, n° 26612 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/02-23-26612)) ## Faits et procédure Par marché du 18 mai 1987, l'État de Monaco a confié à la société anonyme monégasque Établissements J. D. les travaux du lot n° 2, relatifs au gros œuvre et à la maçonnerie, dans le cadre de l'aménagement du cimetière de Monaco. Le prix, global et forfaitaire, s'élevait à 2 632 651,90 francs toutes taxes comprises. La décision précise que les travaux concernaient un bâtiment dépendant du domaine public communal. La société a été placée en état de cessation des paiements par jugement du 28 juillet 1987, puis sa liquidation des biens a été prononcée le 9 octobre 1987. Par exploit du 25 mars 1992, le syndic de la liquidation, R. O., a assigné l'État devant le Tribunal de Première Instance en paiement de 458 081,43 francs, montant des travaux réalisés, avec intérêts au taux légal à compter du 4 janvier 1988, date de la mise en demeure. L'État entendait opposer une compensation avec une créance indemnitaire d'un montant de 53 067,44 francs, au titre de pénalités de retard et de la reprise de malfaçons. Le demandeur répondait que l'État avait produit au passif de la liquidation, à titre chirographaire, pour un franc à titre provisionnel, puis qu'il avait renoncé à sa demande. Sa production avait fait l'objet d'une radiation définitive par jugement du 29 juin 1989, devenu définitif. Le syndic en déduisait que l'État ne pouvait plus se prévaloir de cette créance. L'État a soulevé une exception d'incompétence, en se fondant sur deux branches. Il invoquait d'abord sa qualité de demandeur saisi « comme saisi en tant que Tribunal de la procédure collective, statuant en matière commerciale », ce qui le conduisait à contester la voie suivie. Il soutenait ensuite que le marché constituait un contrat administratif régi par l'Ordonnance n° 2097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État, et que le litige relevait de la compétence exclusive de la juridiction administrative. Il a réservé ses conclusions au fond. Le tribunal a statué par une décision préalable portant sur la compétence, rendue contradictoirement. ## Question
# Cour d'Appel de Monaco, 02 avril 1973, n° 25637 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 02 avril 1973, n° 25637 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1973/04-02-25637)) ## Faits et procédure Par échange de lettres des 18 janvier et 6 février 1967, la S.A.T.P.M.M. et la société Intrafor-Cofor conclurent un marché de travaux portant sur l'ancrage du mur de soutènement de l'immeuble Escorial. La lettre d'Intrafor-Cofor du 18 janvier 1967 indiquait que « ces prix sont établis dans les conditions économiques en vigueur au 1er janvier 1967 ». Le marché ne comportait pas de clause de révision expressément stipulée. Les travaux, initialement conçus comme devant être menés très rapidement, s'étendirent de février 1967 à fin avril 1969, en raison de modifications intervenues en cours d'exécution, notamment l'allongement des tirants. Les ouvriers d'Intrafor-Cofor demeurèrent par ailleurs 97 jours sans travail au cours des années 1967 et 1968. Le 7 mai 1968, Intrafor-Cofor demanda l'application d'une formule de révision des prix et proposa de « neutraliser l'application de la formule pendant les six premiers mois » d'activité sur le chantier. Par lettre du 4 juillet 1969, elle réclama le paiement d'une facture de 46 553,89 F au titre de la révision. Des rappels furent adressés les 16 décembre 1969, 27 janvier 1970 et 23 février 1970. La S.A.T.P.M.M. ne répondit pas et ne paya pas. Les difficultés financières ayant conduit au règlement judiciaire de la S.A.T.P.M.M. et des sociétés du groupe C., la créance fut déclarée. Le Tribunal de Première Instance de Monaco, par jugement du 24 février 1972, accueillit le contredit d'Intrafor-Cofor et admit sa créance au passif de la liquidation judiciaire commune de M. C. et des sociétés de son groupe, à titre chirographaire, pour la somme de 46 553,89 F. Les appelants (M. C., la S.A.T.P.M.M., la S.E.R.E.A.T.E.C., le Crédit de Monaco, la Phocéenne et plusieurs sociétés civiles immobilières) contestèrent cette admission. Le liquidateur judiciaire s'en rapporta à justice sur le bien-fondé de l'appel. L'intimée sollicita la confirmation pure et simple du jugement. ## Question de droit La Cour devait trancher trois questions. **Première question** : la responsabilité du retard dans l'exécution des travaux incombait-elle à l'entrepreneur ou au maître de l'ouvrage ? Les appelants soutenaient qu'elle incombait à Intrafor-Cofor. **Deuxième question** : l'existence d'un accord sur le principe et les modalités d'une révision des prix pouvait-elle être établie, alors que la clause du 18 janvier 1967 ne prévoyait pas de variation automatique et que le maître de l'ouvrage avait gardé le silence face aux demandes de révision ? Les appelants soutenaient que leur silence ne valait pas acceptation et que leur refus de paiement traduisait l'absence d'accord. **Troisième question** : à titre subsidiaire, la révision devait-elle être limitée aux travaux entrepris après la première demande du 7 mai 1968 ? ## Solution et dispositif La Cour rejette l'ensemble des moyens et confirme le jugement entrepris. **Sur l'imputabilité du retard**, la Cour retient que « ces retards ne sont p
# Cour d'Appel de Monaco, 05 avril 1971, n° 25011 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 05 avril 1971, n° 25011 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1971/04-05-25011)) ## Faits et procédure Par acte du 23 juin 1950, l'Administration des Domaines a loué à deux sociétés, les Sociétés SICOM et SONOUDEX, un terrain nu situé au quartier de Fontvieille, à Monaco. Le bail était consenti pour dix-huit ans, jusqu'au 31 mai 1968, moyennant un loyer annuel de 100 000 francs. Les preneurs y ont édifié un immeuble industriel comportant plusieurs étages. À l'expiration du bail, l'administrateur des Domaines s'est déclaré prêt à le renouveler pour trois, six ou neuf ans, sous réserve d'une élévation du loyer. Il a saisi le Tribunal de Première Instance d'une demande de désignation d'un expert chargé de fixer la valeur locative du terrain. Les sociétés ont soulevé l'incompétence de cette juridiction. Elles soutenaient que le litige relevait de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les loyers commerciaux, dont l'article 25 vise les terrains nus sur lesquels le preneur, avec le consentement du propriétaire, a édifié des constructions à usage commercial ou industriel, et dont l'article 34 prévoit que la loi cesse de s'appliquer aux locations d'établissements appartenant à l'État seulement si le refus de renouvellement correspond à un intérêt public. Le contentieux devait donc, selon elles, être porté devant la commission arbitrale prévue par ce texte. Le Tribunal de Première Instance a rejeté l'exception d'incompétence, dit que l'acte n'était pas un bail commercial soumis à la loi n° 490, et retenu sa compétence comme juridiction administrative. Les sociétés ont relevé appel. L'administrateur des Domaines, « es-qualités », a sollicité la confirmation du jugement. ## Question de droit La question posée à la Cour d'appel était de déterminer la nature juridique de l'acte du 23 juin 1950. Il s'agissait de savoir s'il constituait un bail commercial, relevant de la législation sur les loyers commerciaux et de la commission arbitrale, ou un contrat administratif, relevant de la juridiction administrative. La Cour a d'abord relevé que les articles 25 et 34 de la loi n° 490 s'insèrent dans une « législation d'exception » applicable uniquement aux baux définis au premier alinéa de l'article 1er. Il convenait donc de vérifier, préalablement, la nature du bail litigieux. La Cour a ensuite examiné la question sous deux hypothèses tenant à l'usage effectif des lieux : celle où les sociétés n'auraient jamais exploité leur activité dans l'immeuble, et celle où elles l'auraient fait provisoirement avant de céder les locaux à des tiers. Le dossier ne contenait aucun élément de preuve sur ce point (« non précisé dans la décision » pour la réalité de l'exploitation). Le point central du raisonnement porte donc sur la qualification de l'acte lui-même, indépendamment de l'usage des lieux. Le chapeau de la décision en résume le principe : « Constitue un contrat administratif et non un bail commercial, l'acte dans lequel intervient une personne publique, qui se rattache à une activité de service public et comporte une clause révélant le choix du procédé de droit public. » ## Solution et dispositif La Cour retient trois éléments cumulatifs pour écarter la qualification de bail commercial. **Premièrement**, l'une des parties est une personne publique : la location a été consentie par l'Administrateur des Domaines, agissant avec les autorisations législatives et réglementaires visées au contrat. **Deuxièmement**, le contrat se rattache à une activité de service public. La Cour identifie un intérêt général qui « apparaît aux clauses 2 et 3 », l'État ayant vocation à promouvoir l'édification de locaux commerciaux dans un secteur affecté à des activités industrielles. **Troisièmement**, la Cour exige que les parties aient fait choix
# Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1969/10-27-25473)) ## Faits et procédure Un particulier, désigné C. dans la décision, a été engagé verbalement par l'État monégasque en qualité d'agent auxiliaire de la Sûreté publique. Il était affecté au service des étrangers, et plus spécialement au service chargé de la délivrance des cartes d'identité. Par lettre du 24 juillet 1963, le Secrétaire Général du Ministre d'État a informé le Conseiller du Gouvernement pour l'Intérieur de l'avis favorable du Conseil de Gouvernement au recrutement de l'intéressé « en qualité d'agent auxiliaire de la sûreté publique ». La décision fixe au 16 octobre 1963 la date à laquelle C. est devenu agent auxiliaire. Le renouvellement de son engagement a fait l'objet de décisions successives. La dernière, une lettre du directeur de la Fonction publique du 4 novembre 1965, prévoyait un renouvellement d'un an à compter du 16 octobre 1965. Le Tribunal de Première Instance de Monaco, par jugement du 17 avril 1969, a ordonné une mesure d'instruction destinée à déterminer la nature des sommes versées à C. en octobre 1966, à établir si l'intéressé avait pris son congé administratif au cours de cette année et à préciser la durée statutaire ou contractuelle de ce congé. Le Trésorier Général des Finances a interjeté appel principal. Il contestait que le contrat présente un caractère administratif et critiquait l'opportunité de la mesure d'instruction, au motif que l'engagement avait pris fin à son terme. C. a formé appel incident. Il sollicitait la confirmation du jugement, tout en en contestant l'opportunité de la mesure d'expertise. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. La première concernait la nature juridique du contrat verbal liant l'État à C. La décision pose la question de savoir si un contrat conclu sans écrit, pour l'engagement d'un auxiliaire affecté à un service public, relève du droit administratif. Elle précise en particulier si cette qualification suppose la présence de clauses exorbitantes du droit commun. La seconde portait sur la durée de l'engagement. Il s'agissait de déterminer si le contrat avait été conclu une fois pour toutes en 1963, ce que soutenait l'intéressé, ou s'il était soumis à des renouvellements annuels, auquel cas l'intéressé ne pouvait invoquer une tacite reconduction. ## Solution et dispositif **Sur la nature du contrat.** La Cour retient que le contrat « revêt un caractère administratif, du fait de la participation directe de ce cocontractant à l'exécution d'un service public, sans qu'il ait besoin de rechercher si ledit contrat comportait des clauses exorb
# Cour d'Appel de Monaco, 07 novembre 1989, n° 26010 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 07 novembre 1989, n° 26010 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1989/11-07-26010)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 7 novembre 1989 par la Cour d'appel de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération majeure d'aménagement public : la réalisation du nouveau stade Louis II à Monaco. Pour mener à bien cet ouvrage complexe, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État et agissant en qualité de maître de l'ouvrage, a conclu une série de contrats parallèles et distincts avec divers groupements de professionnels de la construction et de la maîtrise d'œuvre entre 1980 et 1981. En premier lieu, le 8 octobre 1980, l'État a conclu un contrat de maîtrise d'œuvre avec un groupement d'architectes composé de MM. P., G. et R., chargés des études, et de MM. L. et B., chargés des travaux. L'article 2 de ce contrat, constatant que la mission dépassait le cadre traditionnellement dévolu aux architectes, imposait à ces derniers de sous-traiter la partie de leur mission ne relevant pas spécifiquement de leur compétence à un ou plusieurs bureaux d'études techniques (BET) ou ingénieurs-conseils. En exécution de cette prescription, les architectes ont souscrit, le 20 octobre 1980, un contrat de sous-traitance avec la société Omnium technique d'habitation Méditerranée (ci-après « OTH »). Par ailleurs, ce même article 2 prévoyait que les prestations d'ordonnancement, de pilotage et de coordination (OPC) feraient l'objet d'une mission complémentaire confiée à un prestataire spécialisé proposé à l'agrément du maître de l'ouvrage. À ce titre, un avenant au contrat de maîtrise d'œuvre a été souscrit entre l'État de Monaco, les architectes et la société Copibat. En deuxième lieu, par un marché de gré à gré conclu le 27 mai 1981, l'État de Monaco a confié l'exécution des travaux du lot n° 1, intitulé « Fondations profondes », à un groupement d'entreprises constitué par les sociétés Richelmi, Soletanche et Bachy, ayant pour mandataire R. A. (ci-après dénommé « l'Entrepreneur des fondations profondes » ou « EFP »). Ce marché devait être exécuté dans un délai de huit mois et demi à compter du 11 mai 1981. Sur le plan technique, l'article 2 du marché stipulait le remplacement de huit batardeaux circulaires par un batardeau périmétrique unique ancré d'au moins 2,50 mètres dans les sables marins du quaternaire, comprenant la réalisation d'au moins huit puits filtrants répartis sur le site en accord avec l'architecte directeur des travaux. Cet ensemble « batardeau - puits filtrants » devait assurer la mise hors d'eau du chantier de fondations et de gros œuvre par un rabattement de la nappe phréatique à la cote - 3,00 NGF du niveau de la mer, avec un débit d'exhaure devant toujours demeurer inférieur à 400 mètres cubes par heure (ou 4 000 m³/heure pour l'ensemble du site selon les dispositions de l'article 33 du cahier des charges techniques particulières, dit CCTP). Tant l'article 2 du marché que l'article 33-4 du CCTP mettaient expressément à la charge de l'EFP une « obligation de résultat » vis-à-vis de l'entreprise chargée du lot n° 3 « gros œuvre », portant à la fois sur la mise hors d'eau, le bon fonctionnement du système et la stabilité de l'écran d'étanchéité (condition de « Renard ») lors des opérations de pompage. En cas de défaillance du système, l'EFP s'engageait à exécuter sans délai, sur injonction de l'architecte directeur des travaux, les adaptations nécessaires pour y remédier. L'article 103 du CCTP du lot gros œuvre précisait en outre qu'en cas de débit supérieur aux prévisions, les incidences techniques et financières supplémentaires devaient être prises en charge par l'EFP. En troisième lieu, aux termes d'un acte d'engagement sur appel d'offres conclu le 21 septembre 1981, l'État de Monaco a confié l'exécution des lots n° 2 (« Galerie technique ») et n° 3 (« Gros œuvre, maçonnerie, cuvelage ») à un groupement d'entreprises composé des sociétés Richelmi (mandataire), Spada, Triverio, EGTM et SOMAE (ci-après désigné comme « l'Entrepreneur »). Le montant de ce marché s'élevait à 173 633 478,20 francs hors taxes, pour un délai d'exécution de 26 mois (dont 19 mois pour les travaux de structure) à compter du 1er novembre 1981. Dès le début de l'année 1982, de graves difficultés techniques sont apparues concernant le rabattement de la nappe phréatique. Lors d'une réunion de chantier (compte rendu n° 14 du 28 janvier 1982), l'EFP a reconnu l'impossibilité d'atteindre la cote contractuelle de - 3,00 NGF avec l'installation mise en place, en raison notamment de la présence de nappes suspendues et d'un colmatage invoqué des puits. Le procès-verbal de réception provisoire des travaux du lot n° 1, dressé le 26 (ou 29) janvier 1982, a d'ailleurs été assorti de réserves portant sur la tenue de l'écran étanche et sur l'établissement d'un protocole avec le lot n° 3 pour la prise en compte des dépenses liées à la création de puisards complémentaires. L'Entrepreneur du gros œuvre a dû pallier cette carence en mettant en place, début février 1982, un dispositif complémentaire de pompage. Le 1er juin 1982, l'Entrepreneur a établi un « Devis pompage » faisant état de difficultés imprévues et chiffrant ses dépenses supplémentaires à 4 947 197 francs hors taxes. Après le rejet de ce devis par les architectes, l'Entrepreneur a sollicité divers aménagements financiers auprès du conseiller de gouvernement pour les travaux publics le 27 octobre 1982, puis a adressé au maître de l'ouvrage, le 10 décembre 1982, un mémoire « définitif » réclamant une indemnisation de 58 296 647 francs hors taxes (valeur base marché, hors devis de pompage rectifié) au titre du préjudice financier résultant des perturbations du chantier (libération tardive des plates-formes, difficultés de pompage, retard dans la remise des plans et mesures d'accélération pour rattraper le retard). Face à cette situation conflictuelle, l'État de Monaco et l'Entrepreneur ont signé, le 17 mars 1983, un protocole d'accord précisant qu'il n'emportait aucune novation au marché. Ce protocole prévoyait, d'une part, une ouverture de crédit de 30 millions de francs au profit du groupement (sans reconnaissance de responsabilité de l'État) assortie d'un nouveau calendrier fixant l'échéance des travaux au 31 mars 1984 et, d'autre part, la désignation d'un collège expertal de trois membres. Ce collège avait pour mission d'instruire la demande d'indemnisation : - sur un point « a » : déterminer le délai contractuel, dire s'il existait un retard, l'évaluer et en indiquer l'imputabilité, les parties convenant que les conclusions du collège s'imposeraient à elles sur ce point ; - sur un point « b » : dire si la demande du 10 décembre 1982 était fondée et évaluer le préjudice, ces conclusions ne constituant qu'une simple recommandation sujette à acceptation ou refus. Le collège expertal, constitué le 21 avril 1983, a déposé son rapport le 15 octobre 1983. Sur le premier chef, il a conclu à l'existence d'un mois de retard au 31 octobre 1983, non imputable aux deux parties au protocole. Sur le second chef, tout en admettant le principe de la recevabilité de la demande en équité, les trois experts ont divergé sur le quantum : M. Temine (désigné par l'État) l'a évalué à 3 777 570 francs ; M. Verrier (désigné par l'Entrepreneur) à 49 047 624 francs hors taxes (valeur août 1981) ; et le président du collège, M. Suder, à 50 706 000 francs hors taxes (valeur octobre 1982). Par courrier du 25 octobre 1983, l'Entrepreneur a déclaré accepter la proposition du président Suder. Toutefois, par lettre du 3 novembre 1983, l'État de Monaco a rejeté cette demande, arguant des réserves émises par les experts qui déclaraient ne pas avoir disposé de tous les éléments techniques et comptables nécessaires. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Devant le refus de l'État, l'Entrepreneur a, par exploit du 6 décembre 1983, assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance de Monaco en paiement de la somme de 50 706 000 francs avec intérêts au taux légal. Par conclusions ultérieures du 11 juillet 1985, il a révisé sa demande initiale à 50 266 754 francs et y a ajouté diverses sommes en valeur révisée pour les incidences postérieures au 31 octobre 1982 : 15 680 120 francs (accélération des travaux et retard des plans), 5 473 074 francs (surcoût de pompage), 5 850 607 francs (charges extracontractuelles de finition et éléments Seghers) et 18 970 862 francs (préjudice financier arrêté au 30 juin 1985). Par exploits du 27 juin 1984, l'État de Monaco a assigné, d'une part, les architectes en intervention forcée et déclaration de jugement commun et, d'autre part, les sociétés composant l'EFP (Richelmi, Soletanche et Bachy) en intervention forcée et en garantie. Par jugement du 31 juillet 1986 (signifié le 12 novembre 1986), le Tribunal de première instance a : - joint les instances ; - déclaré recevables l'action principale de l'Entrepreneur ainsi que les appels en intervention forcée, garantie et déclaration de jugement commun formés par l'État ; - jugé que l'État devait supporter les deux tiers (2/3) de l'indemnisation des préjudices consécutifs aux problèmes de pompage et de rattrapage des retards ; - condamné l'État à verser à l'Entrepreneur une indemnité provisionnelle de 3 000 000 francs avec exécution provisoire ; - condamné l'EFP à relever et garantir l'État à concurrence de la moitié (1/2) de l'indemnisation mise à sa charge ; - ordonné avant dire droit une expertise judiciaire confiée à quatre experts (MM. Vignon, Lasale, Akerib et Garino) pour évaluer précisément les préjudices et apprécier les responsabilités des divers intervenants. Ce jugement a fait l'objet de multiples recours devant la Cour d'appel de Monaco : 1. **Appels principaux** relevés le 11 décembre 1986 par les sociétés Soletanche et Bachy (EFP) et par le groupement d'architectes, et le 12 décembre 1986 par l'État de Monaco. 2. **Assignation en intervention forcée en cause d'appel** délivrée le 15 janvier 1987 par les architectes à l'encontre de leurs sous-traitants, les sociétés OTH et Copibat. 3. **Appel incident** formé par conclusions du 3 mars 1987 par l'Entrepreneur (groupement du gros œuvre). Les prétentions et moyens développés devant la Cour d'appel se sont révélés d'une grande densité procédurale et substantielle : * **L'EFP (Soletanche et Bachy)** a soulevé en cause d'appel une série d'exceptions de nullité et de fins de non-recevoir. Il a soutenu, à titre principal, la nullité d'ordre public du protocole du 17 mars 1983 et de la « sentence arbitrale » (le rapport du 15 octobre 1983), motif pris de la violation de l'article 941 du Code de procédure civile prohibant à l'État de compromettre sur des contestations communicables au ministère public, de la violation de l'ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux des travaux publics réservant la compétence aux tribunaux ordinaires, ainsi que de la violation des règles contractuelles (articles 48 du CPS et 52 ou 152 du CCCG) et procédurales relatives à l'arbitrage (articles 21 et 956 et suivants du Code de procédure civile). Il a également soulevé plusieurs fins de non-recevoir tirées du non-respect de la procédure administrative préalable prévue au CCCG, de l'inopposabilité à son égard du protocole et du rapport d'expertise amiable, et de l'absence de demande expresse de garantie dans l'acte d'appel de l'État. Au fond, il a contesté toute défaillance, invoquant la réception de ses travaux, l'absence d'injonction des architectes, et imputant les problèmes de pompage à l'Entrepreneur (utilisation initiale de pompes de surface au lieu de pompes immergées) ainsi qu'à une sous-évaluation initiale de 20 % de son offre lors de la soumission. * **L'État de Monaco** a conclu à l'irrecevabilité et au mal-fondé de la demande de l'Entrepreneur, déclarant s'associer *parte in qua* aux moyens d'irrecevabilité soulevés par l'EFP. Il a soutenu que le protocole du 17 mars 1983 n'était qu'un simple « expédient » provisoire de trésorerie et que le rapport du collège expertal n'avait qu'une valeur d'avis incomplet ne justifiant ni le principe d'une responsabilité, ni l'allocation d'une provision de 3 millions de francs. Il a en revanche sollicité la confirmation du maintien en cause des architectes et de sa demande en garantie contre l'EFP. * **Le groupement d'architectes** a sollicité sa mise hors de cause, excipant de l'inopposabilité du protocole du 17 mars 1983 et du défaut d'intérêt de sa mise en cause judiciaire, offrant simplement d'assister le maître de l'ouvrage en tant que « sachants ». Pour le cas où ils seraient maintenus en cause, ils ont demandé que l'arrêt soit déclaré commun à leurs sous-traitants OTH et Copibat. * **Les sociétés OTH et Copibat** ont soulevé l'irrecevabilité de leur appel en intervention forcée pour la première fois en cause d'appel, invoquant la violation du principe du double degré de juridiction, l'inopposabilité des actes antérieurs et l'absence de vocation à former tierce opposition (visa des articles 129, 130 et 422 du Code de procédure civile). * **L'Entrepreneur** a conclu au rejet de toutes les exceptions de nullité et d'irrecevabilité, qualifiées de tardives et dilatoires, et a réclamé 500 000 francs de dommages-intérêts contre l'EFP pour procédure abusive. Par voie d'appel incident, il a demandé que la part de responsabilité de l'État soit portée des deux tiers (retenus par le tribunal) à 85 % (taux retenu par le collège expertal), outre la capitalisation des intérêts moratoires. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une série de questions juridiques imbriquées, touchant tant au droit processuel et au droit de l'arbitrage qu'au droit des marchés publics de travaux et au droit des obligations contractuelles dans les ensembles contractuels complexes : 1. **Sur la qualification du protocole d'accord et la validité de la procédure :** La convention par laquelle l'État, maître de l'ouvrage, et un entrepreneur confient à un collège de techniciens la mission d'instruire une réclamation financière — avec engagement d'accepter ses conclusions sur l'existence et l'imputabilité des retards, mais simple valeur de recommandation quant au bien-fondé et au chiffrage de l'indemnisation — constitue-t-elle un compromis d'arbitrage nul d'ordre public en raison de l'incapacité de l'État de compromettre (article 941 du Code de procédure civile) et de la compétence exclusive des juridictions ordinaires en matière de travaux publics (ordonnance du 4 juin 1898), et déroge-t-elle illicitement aux procédures contractuelles de règlement des différends (CCCG) ? 2. **Sur l'effet relatif des contrats et la recevabilité des actions dans une opération de construction :** L'entrepreneur titulaire d'un lot peut-il agir directement en indemnisation contre l'État, son unique cocontractant, en raison du bouleversement de l'économie de son marché provoqué par la défaillance d'un autre groupement d'entreprises lié au seul maître de l'ouvrage par un contrat distinct ? Corrélativement, le maître de l'ouvrage est-il recevable et fondé à exercer un recours en garantie contre cet autre groupement sur le fondement d'une obligation contractuelle de résultat stipulée au profit du premier entrepreneur, et ce malgré l'inopposabilité au garant de l'expertise amiable intervenue entre le maître de l'ouvrage et le demandeur principal ? 3. **Sur le partage de responsabilité et les appels en intervention forcée :** Dans quelle mesure les carences propres de l'entrepreneur victime (imprévision initiale, absence d'accord préalable du maître de l'ouvrage, réception sans réserve des installations, moyens de rattrapage disproportionnés) viennent-elles limiter son droit à indemnisation ? Enfin, l'intérêt d'une bonne administration de la justice justifie-t-il le maintien en cause des maîtres d'œuvre et l'appel en intervention forcée, pour la première fois en appel, de leurs sous-traitants aux fins de déclaration de jugement commun ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour confirmer dans toutes ses dispositions le jugement entrepris et accueillir l'appel en intervention forcée des sous-traitants de la maîtrise d'œuvre, la Cour d'appel déploie une motivation particulièrement structurée qui écarte successivement les obstacles procéduraux avant de trancher le fond des responsabilités. #### 1. Le rejet des exceptions de nullité et de fin de non-recevoir : la distinction entre arbitrage, expertise amiable et médiation Le premier axe majeur du raisonnement de la Cour porte sur la qualification juridique du protocole du 17 mars 1983. L'EFP, suivi par l'État, soutenait que ce texte instituait un arbitrage prohibé par l'article 941 du Code de procédure civile (interdisant de compromettre sur les causes communicables au ministère public, donc intéressant l'État). La Cour rappelle d'abord que les juges du fond ne sont nullement liés par la qualification donnée par les parties (qui avaient pu employer le terme d'« arbitres »). Elle livre ensuite une définition théorique précise de l'institution arbitrale : « *L'arbitrage, dans son acception la plus moderne, s'analyse en une institution de nature hybride et complexe tenant à la fois de la convention et du jugement et suppose une contestation déjà née que des tiers, en qualité d'arbitres, ont reçu mission de juger.* » Analysant concrètement la mission confiée au collège expertal, la Cour relève qu'il était simplement chargé « d'instruire » la demande d'indemnisation. D'une part, s'il devait déterminer le délai contractuel et donner un avis — que les parties convenaient par avance d'accepter sans réserves — sur l'existence, l'importance et l'imputabilité d'un retard, d'autre part, son avis sur le bien-fondé de la demande et l'évaluation du préjudice n'était fourni qu'« *à titre de simple recommandation sujette à acceptation ou à refus desdites parties* ». La Cour en déduit que, même si la mission relevait du droit et de la technique, elle était « *exclusive de toute intention des parties de conférer aux experts un pouvoir juridictionnel* ». L'acceptation anticipée d'un avis technique sur un point précis n'
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 juin 2018, n° 17145 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 juin 2018, n° 17145 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2018/06-14-17145)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’exploitation des liaisons aériennes entre la Principauté de Monaco et la République française s’inscrit dans un cadre historique et conventionnel singulier, où s'entrecroisent le droit international public bilatéral et le droit administratif interne monégasque. Dès le 28 juillet 1976, par une lettre adressée à la Légation de Monaco, le Ministère des Affaires étrangères de la République française avait autorisé une société anonyme monégasque, la SAM A, à exploiter trois services réguliers quotidiens entre Monaco et l'infrastructure S de Nice, ainsi qu'à effectuer des vols à la demande entre Monaco, Nice et d'autres aérodromes français ouverts à la circulation aérienne publique, sous réserve de réciprocité au bénéfice d'une société française. Cette relation bilatérale a par la suite été formalisée et refondue par trois accords successifs relatifs aux relations aériennes entre le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco et le Gouvernement de la République française, signés respectivement les 24 janvier 1991, 24 janvier 1996 et 25 octobre 2002. Le dernier accord interétatique du 25 octobre 2002 a été conclu pour une durée de cinq années, renouvelable par tacite reconduction par périodes quinquennales, sauf dénonciation par l'une des parties moyennant un préavis de six mois. Cet instrument international confère à chaque partie contractante le droit de désigner par écrit à l'autre partie une entreprise de transport aérien chargée d'exploiter les services agréés sur la route spécifiée, à savoir des services internationaux réguliers ou à la demande par hélicoptères entre l'infrastructure R de Monaco-Fontvieille et l'infrastructure S de Nice-Côte d'Azur. Sur le plan interne, et en exécution de ces mécanismes bilatéraux, l'État de Monaco a conclu le 20 juin 1996 une convention avec la SAM A. Aux termes de cet acte, l'État désignait ladite société en qualité d'entreprise monégasque de transport aérien chargée d'exploiter les services aériens réguliers entre l'infrastructure R de Monaco-Fontvieille et l'infrastructure S de Nice-Côte d'Azur, tout en l'habilitant à effectuer des vols à la demande ainsi que du travail aérien depuis le territoire français, moyennant l'engagement du transporteur de se soumettre à diverses règles. Cette convention du 20 juin 1996 ne comportait aucune stipulation fixant un terme ou une durée déterminée d'engagement. Au fil des décennies, la SAM A a développé son activité autour de quatre branches : la liaison régulière héliportée Monaco-Nice en vertu de la convention de 1996, l'organisation de vols à la demande, le travail aérien (transport de charges, films, photographies) et, enfin, la fourniture de services technologiques d'émission de billets électroniques à cent vingt compagnies aériennes mondiales, développée en partenariat avec une société V grâce à son statut d'entreprise régulière lui ayant permis d'adhérer à l'association K et d'intégrer l'accord I. Après près de vingt ans d'exécution de la convention de 1996 (et plus de quarante ans d'exploitation de la ligne par la SAM A), le Ministre d'État monégasque a, par lettres simple et recommandée avec accusé de réception du 3 décembre 2014, notifié à la SAM A la résiliation de la convention du 20 juin 1996 à compter du 31 décembre 2015 à minuit. Dans ce courrier, l'autorité publique justifiait sa décision par des « motifs d'intérêt général » tenant à la politique globale d'attractivité économique de la Principauté, laquelle impliquait une modernisation des méthodes de gestion de l'infrastructure R, d'importants travaux de réaménagement et de sécurisation du site, une diversification des prestations offertes aux passagers et une recherche de synergies nouvelles avec l'infrastructure S de Nice-Côte d'Azur. Le Ministre d'État précisait que la convention de 1996, conclue sans détermination de durée, ne permettait plus la mise en œuvre de ce nouveau schéma de développement, et annonçait le lancement prochain d'une consultation destinée à sélectionner le futur opérateur de la ligne régulière, à laquelle la SAM A serait invitée à participer. Suivant avis publié au Journal de Monaco le 13 mars 2015, l'État de Monaco a effectivement lancé une consultation en vue de désigner un opérateur de transport aérien pour l'exploitation de la liaison régulière héliportée, ouverte à toute entreprise de droit monégasque existante ou en cours de constitution, avec une date limite de remise des dossiers fixée au 15 mai 2015 à midi. Le règlement particulier de la consultation instituait une commission technique d'analyse, composée de représentants des services compétents de l'État, chargée d'examiner la recevabilité des candidatures ainsi que les offres au regard de critères prédéfinis, et de formuler un avis à l'autorité compétente. Le projet de convention annexé audit règlement prévoyait quant à lui une durée ferme d'exploitation de dix ans et des obligations nouvelles (service régulier sept jours sur sept, enregistrement des passagers à destination finale aux frais exclusifs de l'exploitant, transferts bord à bord, utilisation exclusive d'aéronefs de génération récente dotés d'un certificat de limitation de nuisance, contrôle étroit de l'État avec rapports d'activité). Deux candidats, la SAM A (opérateur sortant) et la SAM B, ont soumissionné. À la lumière du rapport rendu par la commission technique d'analyse, le Ministre d'État a décidé, le 13 juillet 2015, de désigner la SAM B comme « attributaire provisoire », information notifiée le jour même à la SAM A. L'État de Monaco et la SAM B ont ensuite signé la nouvelle convention d'exploitation le 5 août 2015, pour une prise d'effet au 1er janvier 2016. Toutefois, la conclusion de ce contrat définitif n'a été portée à la connaissance de la SAM A que le 15 octobre 2015. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant son éviction, la SAM A a initialement saisi le Tribunal Suprême de plusieurs recours, lesquels se sont soldés par trois décisions d'irrecevabilité — dont une décision du 25 novembre 2016 déclarant irrecevable la requête formée contre la décision d'attribution provisoire du 13 juillet 2015 — et par un désistement s'agissant du recours dirigé contre la décision de résiliation elle-même. Parallèlement, suivant exploit d'huissier en date du 20 septembre 2016, la SAM A a fait assigner l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance en responsabilité contractuelle et extracontractuelle. Dans le dernier état de ses écritures judiciaires, la demanderesse sollicitait de la juridiction civile de droit commun statuant en matière administrative : - qu'elle dise et juge la responsabilité de l'État engagée du seul fait de la résiliation de la convention du 20 juin 1996 intervenue pour des motifs d'intérêt général, ainsi qu'en raison du caractère abusif de cette résiliation ; - qu'elle déclare illégale et fautive la décision de l'État attribuant le marché d'opérateur de transport à la SAM B ; - qu'elle condamne l'État de Monaco à lui verser la somme de 39 983 000 euros en réparation de son préjudice économique (calculé sur la base d'une projection des flux de trésorerie jusqu'en 2025) et celle de 3 000 000 euros au titre de son préjudice moral (atteinte à la réputation, au renom et aux sentiments de la communauté de travail et des dirigeants) ; - à titre subsidiaire, l'organisation d'une expertise judiciaire aux frais avancés de l'État ; - enfin, l'allocation de 25 000 euros au titre des frais de l'instance et le prononcé de l'exécution provisoire. Au soutien de ses prétentions indemnitaires colossales, la SAM A développait une argumentation articulée autour de deux axes majeurs. En premier lieu, sur le terrain de la résiliation, elle soutenait que la convention de 1996, bien que dépourvue de terme explicite, n'était pas un engagement perpétuel prohibé, dès lors qu'elle était adossée à l'accord franco-monégasque de 2002 (conclu pour cinq ans renouvelables) qui en constituait la source juridique et lui imposait son délai de validité. Revendiquant l'application du régime de la résiliation unilatérale des contrats administratifs pour motif d'intérêt général en l'absence de faute du cocontractant, elle affirmait que la contrepartie de cette prérogative de puissance publique résidait dans l'indemnisation intégrale tant de la perte subie que du manque à gagner jusqu'en 2025. Elle ajoutait que la résiliation était abusive et irrégulière, faute de mise en demeure préalable, de corrélation réelle entre les motifs d'intérêt général invoqués et la rupture (une simple adaptation de la convention en cours ayant suffi), et en raison de l'insuffisance manifeste du préavis. Sur ce dernier point, elle faisait observer que le caractère définitif de son éviction ne lui ayant été notifié qu'en octobre 2015, elle n'avait disposé en réalité que de deux mois et demi pour organiser la cessation de son exploitation. En second lieu, sur le terrain de la procédure d'attribution du nouveau contrat à la SAM B, la demanderesse invoquait la violation de l'ordonnance souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État et une atteinte au principe d'impartialité objective garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), au motif que quatre des sept membres de la Commission consultative des marchés publics avaient siégé au sein de la commission technique d'analyse *ad hoc* (composée de treize membres), et que la réclamation gracieuse n'avait pas été soumise pour second avis à ladite Commission consultative. Elle dénonçait en outre de multiples irrégularités formelles dans les travaux de la commission d'analyse (absence de règlement intérieur, de calendrier, rapport non daté et non signé), une rupture d'égalité résultant de l'absence de hiérarchisation et de pondération des critères de choix, ainsi que des erreurs manifestes d'appréciation dans l'analyse des offres. Elle pointait notamment l'irréalisme du calendrier de livraison d'hélicoptères neufs promis par la SAM B, le recours au crédit-bail (*leasing*) auprès de sociétés possiblement dépourvues d'agrément, ainsi que la méconnaissance des règles d'ordre public du Code monétaire et financier français sur le contrôle des investissements étrangers et de l'article 5-4 a) de l'accord franco-monégasque exigeant une détention capitalistique et un contrôle effectif par des ressortissants monégasques, alors que la SAM B était contrôlée par des chaînes de participations étrangères (Îles Vierges britanniques, Luxembourg, puis Suisse). En défense, l'État de Monaco concluait au débouté intégral de la SAM A et formait une demande reconventionnelle à hauteur de 15 000 euros pour procédure abusive. Le défendeur faisait valoir que la convention de 1996, très proche d'une autorisation unilatérale précaire, avait été conclue sans limitation de durée ni terme certain, excluant tout droit de propriété commerciale sur la ligne. En présence d'un contrat à durée indéterminée devenu archaïque après vingt ans d'application, l'État était en droit de le résilier unilatéralement moyennant un préavis qui, fixé à plus d'une année, était particulièrement confortable, la mention surabondante de motifs d'intérêt général dans la lettre de rupture ne modifiant pas la nature de la convention et n'ouvrant aucun droit à l'indemnisation du manque à gagner propre aux contrats à durée déterminée. L'État soutenait que la SAM A avait refusé de « jouer le jeu » de la mise en concurrence, que son offre présentait de réelles faiblesses techniques et financières (modernisation tardive de la flotte entre 2017 et 2019, absence de climatisation, incertitudes sur l'enregistrement des bagages), tandis que l'offre de la SAM B répondait immédiatement aux exigences d'excellence et de réduction des nuisances sonores dès janvier 2016. Enfin, l'État soulignait avoir déployé d'importantes mesures d'accompagnement (démarches pour l'ouverture d'une ligne Monaco-Saint-Tropez, médiation) auxquelles la demanderesse avait opposé une obstruction systématique, aggravant ainsi son propre préjudice. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco soulevait une double problématique fondamentale de droit des contrats administratifs monégasques : 1. D'une part, quel est le régime juridique et indemnitaire applicable à la résiliation unilatérale par l'État d'une convention administrative d'exploitation d'un service aérien dépourvue de terme contractuel, lorsque cette convention s'exécute dans le cadre d'un accord international bilatéral à durée déterminée renouvelable et que la personne publique invoque des motifs d'intérêt général pour y mettre fin tout en organisant une procédure de mise en concurrence pour l'attribution du nouveau contrat ? Plus précisément, comment s'apprécie le caractère suffisant du délai de préavis lorsque l'opérateur sortant participe à la consultation destinée à désigner son successeur ? 2. D'autre part, l'attribution par l'État, sans contrepartie financière versée par lui, d'une convention confiant à une entreprise l'exploitation d'un service de transport aérien régulier relève-t-elle de la réglementation des marchés publics de l'État (ordonnance souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959), et dans quelle mesure les modalités d'organisation d'une mise en concurrence volontaire et l'appréciation portée par une commission technique d'analyse sur les candidatures sont-elles susceptibles d'engager la responsabilité pour faute de la puissance publique ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce vaste contentieux et réduire drastiquement les prétentions de la société demanderesse tout en retenant néanmoins la responsabilité partielle de l'État, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement rigoureux et structuré en deux temps, distinguant nettement le droit de résiliation unilatérale de la convention de 1996 de la régularité de la procédure d'attribution du contrat de 2015. #### 1. Sur la qualification de la durée du contrat et le régime de la résiliation unilatérale Le Tribunal commence par poser deux prémisses incontestées : la convention du 20 juin 1996 revêt une nature administrative, et l'État de Monaco ne s'est pas engagé pour une durée déterminée envers la SAM A. Écartant l'argumentation de la demanderesse qui tentait d'arrimer la durée de son contrat à celle du traité bilatéral, les juges affirment que le délai de validité (cinq années renouvelables) de l'accord franco-monégasque du 25 octobre 2002 n'a « aucune incidence sur la durée de ladite convention, quand bien même le non-renouvellement de l'accord bilatéral inter-étatique aurait pour effet la cessation de la convention litigieuse ». Autrement dit, si la disparition du traité international entraînerait la caducité du contrat interne d'exécution, la périodicité quinquennale du traité ne se transmet pas à la convention administrative pour la transformer en un contrat à durée déterminée. De cette qualification de contrat administratif à durée indéterminée (CDI), le Tribunal déduit une conséquence juridique majeure fondée sur les « principes généraux du droit monégasque et de la garantie du respect des libertés fondamentales en Principauté (indépendamment de toutes considérations tenant au droit français) » : en l'absence de terme fixé par les parties, l'État pouvait, à tout moment, sans avoir à invoquer une faute du cocontractant ni à lui adresser une mise en demeure préalable, mettre fin unilatéralement au contrat, sous la seule réserve de respecter un délai de préavis suffisant, proportionné à la nature et à la durée de la relation conventionnelle ainsi qu'aux conditions d'exercice de l'activité. Le Tribunal neutralise ensuite l'effet de la motivation contenue dans la lettre de rupture du 3 décembre 2014 : la circonstance que le Ministre d'État se soit référé à des motifs d'intérêt général pour justifier la résiliation ne permet nullement à la SAM A de revendiquer le bénéfice du régime d'indemnisation intégrale propre à la résiliation anticipée des contrats administratifs à durée déterminée (CDD). Dès lors, la responsabilité de l'État ne peut être engagée que sur le terrain de la faute ou de l'abus dans la mise en œuvre de la résiliation unilatérale, étant précisé que l'exploitant ne disposait d'aucun droit de propriété sur la ligne héliportée. Or, si le Tribunal écarte tout abus quant aux motifs de la rupture (absence d'intention de nuire, caractère non fallacieux des objectifs de modernisation et légitimité du recours à une mise en concurrence pour conclure un nouveau contrat modernisé à durée déterminée), il caractérise en revanche une faute de l'État dans la mise en œuvre du préavis par une analyse concrète et novatrice de son « effectivité ». Les juges relèvent en effet que si le délai facial octroyé (du 3 décembre 2014 au 31 décembre 2015, soit un peu plus d'un an) pouvait apparaître confortable en théorie, son effectivité réelle ne pouvait s'apprécier qu'à compter du jour où la SAM A, qui participait à l'appel d'offres sur invitation de l'État et devait maintenir l'exploitation du service jusqu'au 31 décembre 2015, a eu la certitude qu'elle ne serait pas reconduite. Or, la lettre du 13 juillet 2015 ne désignait la SAM B qu'à titre d'« attributaire provisoire », ce qui ne constituait pas une information définitive. Le contrat définitif signé le 5 août 2015 avec la SAM B n'ayant été porté à la connaissance de la SAM A que le 15 octobre 2015, le délai de préavis *effectif* pour préparer la cessation d'activité n'a couru que du 16 octobre 2015 au 31 décembre 2015. Le Tribunal juge ce délai de deux mois et demi « particulièrement court » et manifestement insuffisant pour permettre à l'opérateur historique d'organiser le transfert ou le licenciement du personnel, de résilier les contrats accessoires et de réorganiser ses activités pour maintenir son équilibre financier. Au regard de la durée initiale du préavis, de l'ancienneté de la collaboration, de la spécificité de l'activité et des difficultés de réorientation, le Tribunal évalue le préjudice financier et organisationnel résultant de cette insuffisance de préavis effectif à la somme de 2 000 000 euros, tout en écartant tout préjudice d'image ou de réputation de ce chef. #### 2. Sur la qualification du contrat au regard du droit des marchés publics et l'absence de faute dans la procédure d'attribution Abordant le second volet du litige, le Tribunal circonscrit d'abord son office juridictionnel : le Tribunal de première instance, juge de droit commun en matière administrative, n'est pas compétent pour « déclarer illégale » la décision d'attribution (compétence réservée au Tribunal Suprême), mais aucun sursis à statuer pour question préjudicielle n'étant sollicité par l'État et le moyen n'étant pas développé dans les motifs des conclusions de la demanderesse, la juridiction examine directement si les conditions de passation et d'attribution du nouveau contrat sont constitutives d'une faute engageant la responsabilité indemnitaire de l'État. Pour balayer les griefs tirés de la composition de la commission technique d'analyse et du défaut de saisine de la Commission consultative des marchés de l'État, le Tribunal procède à une qualification juridique décisive du contrat litigieux. Il rappelle que l'ordonnance souveraine n° 2.097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État vise exclusivement « les marchés de travaux, fournitures ou services au compte de l'État », ce qui implique par définition la réalisation d'une prestation pour l'État moyennant le paiement d'un prix par ce dernier. Or, le contrat en cause n'emporte la conclusion d'aucun marché public, mais consiste en l'attribution à une entreprise, « sans contrepartie financière » versée par l'État, de la charge
# Cour de Révision de Monaco, 28 avril 1983, n° 25943 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 28 avril 1983, n° 25943 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1983/04-28-25943)) L’arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 28 avril 1983, dans l'affaire opposant le Ministre d'État à la copropriété représentée par son syndic, demoiselle F., s'inscrit au rang des décisions fondatrices du droit public monégasque. Alors que l'organisation juridictionnelle de la Principauté confie aux juridictions de l'ordre judiciaire une plénitude de compétence pour trancher le contentieux administratif de pleine juridiction — à l'exception notable de la fraction indemnitaire accessoire au contentieux de la légalité ou de la constitutionnalité dévolue au Tribunal Suprême par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 —, la question des normes substantielles applicables par le juge judiciaire statuant en matière administrative demeurait l'objet d'hésitations prétoriennes. Par cette décision de rejet, la Haute juridiction monégasque ne se contente pas de trancher un litige patrimonial relatif à la réfection d'un trottoir privé grevé d'une servitude d'utilité publique ; elle consacre avec éclat la valeur normative des principes généraux non écrits du droit administratif, tant en ce qui concerne les critères d'identification du contrat administratif que les mécanismes de la responsabilité contractuelle sans faute de la puissance publique. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire plonge ses racines au début du XXe siècle, dans le cadre de l'aménagement urbain et de la gestion domaniale de la Principauté. Aux termes d'un avis d'occupation du domaine public ou de ses dépendances en date du 7 septembre 1904, M. V. M., propriétaire d'un immeuble édifié en contrebas du mur de soutènement d'un boulevard, s'était vu délivrer une autorisation administrative lui permettant de prendre appui sur ledit mur « pour l'établissement d'un plancher devant recouvrir les trois mètres de reculement ». Fort de ce titre d'occupation, le propriétaire avait procédé à la construction, le long de la façade de son bâtiment, d'un trottoir privé venant prolonger directement le trottoir public. Sous l'assiette de cet ouvrage privé furent aménagées des caves, lesquelles firent ultérieurement l'objet, pour partie, d'une transformation en dépendances de locaux à usage commercial. Plus d'une décennie après cette édification, les relations juridiques entre le propriétaire privé et la puissance publique furent modifiées par voie conventionnelle. Par un acte d'échange conclu le 10 mai 1917 entre l'État monégasque et M. M., ce dernier céda à l'Administration un droit de passage sur son trottoir privé, lequel fut dès lors affecté à la circulation publique. En contrepartie de cette concession, l'État céda au propriétaire privé le droit à une servitude *non aedificandi* appartenant au Domaine. L'acte bilatéral de 1917 demeurait toutefois totalement silencieux quant aux modalités et à la charge financière de l'entretien de l'ouvrage ainsi ouvert au public, laissant par conséquent cette obligation peser sur le propriétaire du fonds servant selon les règles ordinaires de la propriété. Au fil des décennies suivantes, la configuration des lieux subit une profonde altération du fait de l'Administration. L'immeuble M., désormais placé sous le régime juridique de la copropriété, vit la chaussée du boulevard adjacent faire l'objet de travaux publics successifs d'élargissement. Ces opérations d'aménagement de la voirie eurent pour conséquence matérielle la disparition quasi totale du trottoir public initial. Dès lors, le flux de la circulation piétonnière se reporta de manière quasi exclusive sur le trottoir privé dépendant de la copropriété. Or, des infiltrations d'eaux furent décelées dans les sous-sols de l'immeuble, précisément sous l'emprise du trottoir bordant le boulevard, occasionnant divers dégâts matériels aux soubassements de l'ouvrage. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontée à la dégradation des soubassements de son ouvrage, la copropriété de l'immeuble, dûment représentée par son syndic, demoiselle F., assigna l'État monégasque devant le Tribunal de première instance de Monaco afin d'obtenir sa condamnation à réparer le préjudice subi et à supporter les frais de réfection du trottoir privé. Au soutien de ses prétentions initiales, la demanderesse invoquait un double fondement de droit privé : d'une part, les obligations inhérentes à la servitude de passage grevant son fonds immobilier et, d'autre part, les règles de la responsabilité civile délictuelle édictées par les articles 1230 et 1231 du Code civil monégasque. Par un jugement rendu le 30 novembre 1978, le Tribunal de première instance débouta intégralement la copropriété de ses demandes. Les premiers juges estimèrent, sous un angle strictement civiliste, que l'État n'avait commis aucune faute dans l'exécution du contrat d'échange du 10 mai 1917 et qu'aucun défaut d'entretien du mur de soutènement ne pouvait davantage lui être imputé. Saisie sur appel de la copropriété, la Cour d'appel de Monaco, après avoir préalablement ordonné une mesure d'expertise technique, infirma le jugement entrepris par un arrêt contradictoire en date du 27 avril 1982. Déplaçant le terrain juridique du litige vers le droit public, les juges du second degré qualifièrent l'acte du 10 mai 1917 de contrat administratif. Ils retinrent que l'aggravation des charges d'entretien pesant sur la copropriété résultait directement des travaux successifs d'élargissement de la voie publique entrepris unilatéralement par l'Administration, lesquels avaient entraîné une affectation quasi exclusive du trottoir privé à la circulation publique, imprévisible lors de la conclusion de l'accord initial. En conséquence, la Cour d'appel fit partiellement droit à la demande en condamnant l'État monégasque à supporter la moitié des frais de réfection de l'ouvrage privé. En date du 16 décembre 1982, Maître Marquet, avocat-défenseur agissant au nom de Son Excellence le Ministre d'État, forma un pourvoi en révision contre cet arrêt infirmatif. Le pourvoi s'articulait autour de trois moyens de cassation. Les deux premiers moyens reprochaient à la Cour d'appel d'avoir violé les principes généraux gouvernant la définition et le régime des contrats administratifs. Selon l'État demandeur au pourvoi, la juridiction d'appel avait privé sa décision de base légale : - premièrement, en omettant de rechercher si la convention du 10 mai 1917 avait, dès sa conclusion, pour objet de faire participer directement le cocontractant privé à l'exécution même du service public de la circulation ou si elle comportait des clauses expresses exorbitantes du droit commun ; - deuxièmement, en retenant la responsabilité contractuelle de l'État sans relever aucun acte juridique de l'Administration ayant formellement opéré une modification unilatérale des clauses de ladite convention. Un troisième moyen, enfin, était pris de la violation des principes généraux gouvernant la responsabilité de l'Administration pour les dommages de travaux publics. En défense, la copropriété adopta une stratégie exclusivement procédurale, s'abstenant de toute discussion au fond sur le mérite des trois moyens soulevés par le Ministre d'État. La contre-requête opposa une exception d'irrecevabilité radicale du pourvoi. Elle soutenait, d'une part, qu'en saisissant la Cour de révision judiciaire de moyens relatifs à l'existence d'un acte administratif, l'État dénaturait la compétence de cette juridiction de droit commun et créait un conflit de compétence juridictionnelle. D'autre part, s'appuyant sur une lecture littérale des articles 439 et 445 du Code de procédure civile qui exigent l'indication précise des dispositions des « lois » violées, la défense faisait valoir qu'aucun des moyens ne visait la violation d'un texte formel contenu dans les Codes ou lois de la Principauté, le pourvoi se référant uniquement à de « vagues principes » de droit administratif issus de la jurisprudence étrangère du Conseil d'État français. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision se trouvait ainsi confrontée à une double problématique juridique, l'une d'ordre processuel et normatif, l'autre d'ordre substantiel. À titre liminaire et implicite, se posait la question de savoir si la violation de principes généraux non écrits du droit administratif, dégagés par la jurisprudence en l'absence de textes législatifs formels, constitue un cas d'ouverture à révision recevable au sens des articles 439 et 445 du Code de procédure civile monégasque devant les juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière administrative. Au fond, la question centrale soumise à la Haute juridiction était la suivante : l'acte conventionnel par lequel l'État se fait concéder par un propriétaire privé une servitude de passage sur un trottoir privé afin de l'affecter à la circulation publique, tout en laissant par son silence la charge de l'entretien de l'ouvrage à ce particulier, revêt-il la qualification de contrat administratif, et dans l'affirmative, l'aggravation ultérieure de cette obligation d'entretien découlant de travaux publics d'élargissement de la chaussée ayant entraîné la disparition quasi totale du trottoir public engage-t-elle la responsabilité contractuelle de la puissance publique au titre d'une modification unilatérale du contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le pourvoi formé par le Ministre d'État, la Cour de révision procède à un examen conjoint des trois moyens réunis, suivant un raisonnement rigoureux en trois temps qui valide l'analyse des juges d'appel tout en précisant la qualification juridique des faits constatés. En premier lieu, en examinant directement au fond les moyens du pourvoi sans s'arrêter à l'exception d'irrecevabilité soulevée par la contre-requête, la Cour de révision admet implicitement mais nécessairement tant sa propre compétence juridictionnelle que la recevabilité de moyens pris de la violation de principes généraux non écrits du droit administratif. Ce faisant, elle assimile ces principes prétoriens à la notion de « loi » dont la violation ouvre la voie de la révision. En deuxième lieu, sur la qualification de la convention du 10 mai 1917, la Haute juridiction approuve la démarche de la Cour d'appel. Elle relève que les juges du fond ont souverainement constaté que l'acte litigieux ne comportait aucune stipulation relative à l'entretien du trottoir privé — lequel demeurait dès lors à la charge de la copropriété, ce que cette dernière ne contestait nullement —, mais qu'il résultait de cet acte, dès sa conclusion, que l'ouvrage était directement affecté à la circulation publique par l'effet de la servitude de passage instituée au profit de l'État. La Cour de révision reproduit et valide l'énonciation selon laquelle « un tel acte par lequel, dans un intérêt public, l'Administration laissait à la charge d'un particulier l'entretien d'un ouvrage ouvert à la circulation publique constituait un contrat administratif ». Opérant une synthèse qualificative décisive, la Cour de révision affirme qu'au travers de ces constatations, la Cour d'appel a exactement caractérisé « la participation directe prise par la copropriété à l'exécution même du service public » et, partant, reconnu à bon droit la nature administrative de la convention de 1917. En troisième lieu, s'agissant du régime d'exécution du contrat et de la mise en cause de la responsabilité de l'État, la Cour de révision relève que l'arrêt attaqué a retenu que l'alourdissement des charges d'entretien pesant sur la copropriété découlait des travaux successifs d'élargissement de la voie publique réalisés postérieurement par l'Administration, travaux ayant abouti à l'affectation quasi exclusive du trottoir privé à la circulation des piétons. La Haute juridiction en déduit que les juges du second degré ont ainsi légalement constaté « l'existence des modifications que l'administration a apportées unilatéralement de son fait à cette convention ». Dès lors, la responsabilité contractuelle de l'État se trouvait pleinement justifiée sur le fondement de ces modifications unilatérales, rendant inopérant le troisième moyen relatif aux dommages de travaux publics, dont les motifs critiqués sont écartés comme étant purement surabondants. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation synthétique, la Cour de révision prononce le rejet du recours de l'État dans un dispositif lapidaire : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt du 28 avril 1983, éclairé par le substantiel commentaire de Maître G.-H. George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, annexé à la décision, revêt une portée théorique et historique majeure dans l'édification d'un droit administratif monégasque autonome. Son analyse révèle un triple apport relatif à la hiérarchie des normes invocables en révision, aux critères d'identification du contrat administratif et à la réception de la théorie du fait du prince. #### 1. La consécration de la normativité du droit administratif informel et la plénitude de juridiction judiciaire Le premier enseignement majeur de la décision réside dans le rejet implicite des moyens d'incompétence et d'irrecevabilité opposés par la défense. Sur le terrain de la compétence juridictionnelle, la solution s'inscrit dans le droit fil d'une tradition constante en Principauté, selon laquelle les tribunaux de l'ordre judiciaire détiennent une compétence générale pour connaître de toutes les questions contentieuses mettant en cause l'Administration (Trib. Sup., 3 avril 1925, *de B.* ; Trib. Sup., 26 avril 1950, deux arrêts, *Dme F. Vve F.* et *Dame S.* ; Cour de révision, 7 mai 1953, *Dame S. et a.*), à l'exception du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir. Si l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 a certes élargi la compétence du Tribunal Suprême au-delà du seul contrôle de constitutionnalité et de légalité pour englober une fraction du plein contentieux, cette compétence d'attribution demeure strictement circonscrite à l'indemnisation consécutive à l'annulation d'une loi ou d'une décision administrative. Les juridictions judiciaires demeurent ainsi les juges de droit commun du contentieux administratif, notamment contractuel et de la responsabilité, conformément aux articles 12 et 18 de la loi n° 783 du 17 juillet 1965 portant organisation judiciaire (v. égal. Trib. Sup., 27 nov. 1963, *Synd. des jeux, cadres et assimilés de la S.B.M.* ; Trib. Sup., 29 nov. 1977, *S.A.M. Entreprises J.-B. P. et Fils*). Beaucoup plus novatrice est la position adoptée quant à la recevabilité des ouvertures à révision au regard des articles 439 et 445 du Code de procédure civile. En acceptant de contrôler le respect par la Cour d'appel des « principes généraux gouvernant la définition et le régime du contrat administratif », la Cour de révision écarte définitivement la conception étroitement légicentriste, organique et formelle du mot « loi ». Cette évolution fait écho à l'histoire du contrôle de cassation en France : bien que le décret des 27 novembre - 1er décembre 1790 (art. 3) puis la loi du 20 avril 1810 (art. 7, § 1) eussent limité l'ouverture à cassation à la « contravention expresse au texte de la loi », le Tribunal puis la Cour de cassation française avaient très tôt étendu leur contrôle aux règles de l'ancien droit (Civ., 21 ventôse an IX), aux principes jurisprudentiels et aux maximes non écrites (tels le principe de la souveraineté des États, Cass. civ. 1re, 20 févr. 1979, ou les principes de l'arbitrage commercial international, Cass. civ. 1re, 13 oct. 1981), évolution finalement codifiée à l'article 604 du Nouveau Code de procédure civile français substituant la notion de « règles de droit » à celle de « loi ». La Cour de révision monégasque avait déjà amorcé cet élargissement en accueillant des pourvois fondés sur la convention franco-monégasque sur la sécurité sociale (Cour Rév., 7 août 1974, *C.P.A.M. des Alpes-Maritimes*), sur l'article 684 du Nouveau Code de procédure civile français (Cour Rév., 21 avril 1980, *Vve M. S.*), sur l'adage « nul ne plaide par procureur » (Cour Rév., 17 avril 1975, *Hoirs A.*) ou encore sur le « droit de la défense orale » (Cour Rév., 29 nov. 1974, *Vve de G.*). Mais avec l'arrêt du 28 avril 1983, une étape décisive est franchie : le droit administratif informel, d'essence purement prétorienne, accède au rang de norme juridique dont la violation est sanctionnée par le juge de cassation. Cette consécration met un terme salutaire aux divergences profondes qui divisaient les juridictions du fond monégasques quant au droit applicable à la puissance publique. Alors que le Tribunal de première instance, manifestant ce que la doctrine (M. Rivero) qualifiait de « timidité un peu superstitieuse » du juge civil, avait pu juger qu'en l'absence de juridictions administratives spécialisées et de textes internes, les tribunaux de la Principauté devaient appliquer purement et simplement les règles du Code civil à l'Administration sans pouvoir se rallier à des principes de droit public inspirés de la jurisprudence française (Trib. civ. Monaco, 14 déc. 1972, *sieur M. et dame D., ép. B.-S.*), la Cour d'appel avait pris l'exact contre-pied en affirmant que la faute commise dans l'exécution d'un service public doit s'apprécier non selon le droit privé, mais selon les nécessités du service (C.A. Monaco, 25 juin 1974, *Ministre d'État c. M. et a.*). En validant l'application d'un régime spécifique de droit public au contrat de 1917, la Cour de révision rejoint la célèbre jurisprudence française de l'arrêt *Trésor public c. Giry* selon laquelle, lorsque la puissance publique est en cause, les juridictions judiciaires ont le pouvoir et le devoir de se référer aux règles du droit public (Cass. civ., 23 nov. 1956 ; Cass. soc., 14 janv. 1960). Elle évite ainsi au droit monégasque les écueils d'une soumission uniforme de l'État au droit privé commun, dont l'inadaptation historique fut illustrée en Grande-Bretagne avant l'adoption de la loi spécifique sur la responsabilité de la Couronne. Bien entendu, si ces principes s'inspirent des solutions du Conseil d'État français, ils ne sont appliqués par la Cour de révision qu'en tant que principes propres au droit interne monégasque, en raison de la similitude des systèmes juridiques. #### 2. Une conception extensive et finaliste des critères du contrat administratif Le deuxième apport fondamental de l'arrêt a trait à la détermination des critères du contrat administratif. Classiquement, en droit administratif comparé franco-monégasque, un contrat conclu par une personne publique revêt un caractère administratif soit par son contenu, s'il renferme une clause exorbitante du droit commun (Cons. d'État, 31 juill. 1912, *Sté des granits porphyroïdes des Vosges*, Rec. p. 909, concl. Léon Blum), soit par son objet, s'il confie au cocontractant l'exécution même d'un service public (Cons. d'État, 20 avril 1956, *Épx Bertin*, Rec. p. 167). Or, l'examen minutieux des motifs de l'arrêt du 28 avril 1983 met en lumière un subtil glissement qualificatif entre la Cour d'appel et la Cour de révision, ainsi qu'une conception nettement plus extensive que celle prévalant devant le juge administratif français. La Cour d'appel avait déduit la nature administrative de l'
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte d'une autorité administrative Intervention d'un tiers Qualité de signataire du protocole - Intérêt suffisant à l'annulation de la décision - Intervention au soutien du recours en annulation - Recevabilité - Conclusions étrangères à celles des parties - Irrecevabilité Recours pour excès de pouvoir Décision de retrait de la signature de l'État du protocole d'accord - Méconnaissance du droit de propriété et du principe de sécurité juridique garantis par la Constitution - Défaut de volonté des parties d'être replacées dans la relation contractuelle - Obstacle à l'exécution du protocole d'accord - Annulation de la décision de retrait de la signature dépourvue d'effet utile - Réparation de la décision illégale - Octroi d'une indemnité Procédure Procédure d'expertise - Méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure d'expertise (non) - Rapport d'expertise dans le champ d'expertise - Documents versés aux débats - Conformité à l'article 351 du Code de procédure civile Passages injurieux ou diffamatoires - Suppression Recours en indemnisation Requête à fin d'indemnisation - Recevabilité - Indemnisation des frais irrépétibles - Rejet - Préjudice afférent à la perte de bénéfice commercial, à la perte de chance et à l'atteinte à l'image - Défaut de caractère réel et certain Retrait de la signature de l'État et dommages invoqués par la société - Connexité - Fixation du montant de l'indemnité
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15509 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15509 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15509)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit dans le cadre de la gestion et de l'exploitation des services de transport aérien par hélicoptère reliant la Principauté de Monaco à la France voisine, secteur d'activité stratégique pour l'accessibilité du territoire monégasque. La Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) HELI AIR MONACO, immatriculée au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 76S01554 et ayant son siège social à l'Héliport de Monaco, avenue des Ligures, entretenait des relations contractuelles suivies avec l'État de Monaco depuis l'année 1976. Ces relations avaient trouvé une formalisation majeure à travers la conclusion d'une convention en date du 20 juin 1996. Par cet instrument conventionnel, l'État de Monaco avait confié à la S.A.M. HELI AIR MONACO la mission d'assurer l'exploitation d'un service régulier de transport aérien entre l'héliport de Monaco et l'aéroport de Nice-Côte d'Azur. Outre cette ligne régulière, la convention conférait également à la société l'habilitation nécessaire pour effectuer des vols à la demande ainsi que des opérations de travail aérien. Selon les éléments exposés par la société requérante, l'exécution de cette convention s'est déroulée sur une longue période au cours de laquelle l'opérateur s'est continuellement adapté à l'évolution du marché ainsi qu'à ses nécessités techniques et commerciales, sans qu'aucun reproche relatif à la qualité ou à la continuité du service ne lui ait jamais été adressé par les autorités publiques. Cependant, après près de deux décennies d'exécution de la convention du 20 juin 1996, l'autorité administrative a décidé de mettre un terme à cette relation contractuelle. Par une décision en date du 3 décembre 2014, le Ministre d'État a officiellement informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de la résiliation unilatérale de ladite convention. Cette mesure de résiliation a été assortie d'un préavis de plus d'un an, sa prise d'effet étant fixée au 31 décembre 2015. Pour justifier cette rupture anticipée des relations contractuelles, le Ministre d'État a invoqué des raisons d'intérêt général. Il ressort des écritures ultérieures de l'administration que ces motifs d'intérêt général résidaient dans la volonté du gouvernement monégasque de revoir en profondeur les conditions d'exploitation du service de transport aérien en vue d'améliorer la desserte régulière de l'héliport. Plus précisément, l'État poursuivait un objectif global comprenant la modernisation de la gestion de l'héliport, la diversification des prestations offertes aux passagers, la recherche d'une plus grande synergie avec l'aéroport de Nice-Côte d'Azur et la réalisation de travaux de sécurisation des infrastructures de l'héliport. Contestant le bien-fondé de cette décision de rupture, la S.A.M. HELI AIR MONACO a, par une lettre en date du 19 janvier 2015, formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, lui demandant de revenir sur sa décision de résiliation du 3 décembre 2014. Durant l'instruction de ce recours administratif, les échanges entre l'administration et l'opérateur se sont poursuivis pour les besoins de la gestion de la transition. C'est ainsi que, par une lettre du 9 février 2015, le Ministre d'État a sollicité de la S.A.M. HELI AIR MONACO la communication d'une série de renseignements relatifs à son personnel. Parallèlement, le processus de renouvellement et de remise en concurrence de l'exploitation du service public a été engagé par les autorités monégasques. Le 13 mars 2015, le Département de l'équipement, de l'environnement et de l'urbanisme a procédé à la publication officielle d'une consultation en vue de désigner le futur opérateur de transport aérien appelé à assurer la liaison entre l'héliport de Monaco et l'aéroport de Nice-Côte d'Azur à compter de l'expiration de la convention résiliée. Le recours gracieux de l'exploitant historique a finalement fait l'objet d'une décision explicite de rejet. Par une lettre en date du 29 avril 2015, le Ministre d'État a refusé de retirer ou d'abroger sa décision initiale du 3 décembre 2014. Malgré une nouvelle lettre de protestation adressée par la S.A.M. HELI AIR MONACO le 7 mai 2015, le maintien de la résiliation était définitivement acté par l'administration. Souhaitant néanmoins conserver l'exploitation de la ligne aérienne dans le nouveau cadre défini par les pouvoirs publics, la S.A.M. HELI AIR MONACO a participé à la procédure de mise en concurrence. Elle a officiellement déposé son dossier de candidature le 12 mai 2015. À la suite d'une convocation adressée par lettre du Conseiller de gouvernement pour l'équipement, l'environnement et l'urbanisme, les représentants de la société ont été auditionnés le 1er juin 2015 pour présenter et défendre leur offre.Toutefois, l'issue de cette procédure de consultation lui a été défavorable : par une lettre en date du 13 juillet 2015, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO que son offre n'avait pas été retenue et que la société concurrente, la S.A.M. MONACAIR, avait été désignée comme attributaire provisoire du service de transport aérien en cause. C'est dans ce contexte d'éviction de l'opérateur historique, marquée par la résiliation de sa convention suivie de l'attribution du marché à un nouvel opérateur, que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'administration de revenir sur la résiliation de la convention de 1996, la S.A.M. HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 9 septembre 2015 sous le numéro de rôle TS 2015-17. La société requérante, représentée par son administrateur délégué en exercice, avait élu domicile en l'étude de Maître Patricia REY, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et faisait plaider sa cause par Maître William BOURDON, avocat près la Cour d'Appel de Paris. L'État de Monaco, défendeur à l'instance, avait constitué pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et confiait sa défense à la SCP PIWNICA-MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France. L'objet de la requête initiale tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 3 décembre 2014 prononçant la résiliation de la convention du 20 juin 1996 avec effet au 31 décembre 2015, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2015 rejetant le recours gracieux formé le 19 janvier 2015. La requérante sollicitait en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Dès le dépôt de sa requête introductive d'instance, puis dans son mémoire en réplique enregistré au Greffe général le 11 décembre 2015, la S.A.M. HELI AIR MONACO a développé une argumentation articulée autour de deux axes majeurs : la recevabilité de son action au regard des délais de recours contentieux, et l'illégalité tant externe qu'interne des décisions administratives attaquées. Sur le terrain de la recevabilité, anticipant une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de sa requête — enregistrée le 9 septembre 2015 alors que le rejet du recours gracieux datait du 29 avril 2015 —, la société requérante soutenait que le délai de recours contentieux n'avait pas pu valablement courir à son encontre. Elle faisait valoir à cet égard que les décisions administratives attaquées ne comportaient aucune mention relative aux voies et délais de recours. Dans sa réplique, elle a adossé cet argument aux exigences du droit européen, en affirmant que le droit au recours effectif, tel qu'il est garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), suppose impérativement que le justiciable soit dûment informé par l'administration des voies et des délais dont il dispose pour contester un acte lui faisant grief. De surcroît, la requérante tirait argument d'un élément procédural interne au Tribunal Suprême : elle soulignait que le Président de la haute juridiction n'avait pas fait usage de la prérogative que lui confère l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour rejeter d'office le recours comme manifestement tardif par voie d'ordonnance, ce qui démontrait selon elle la recevabilité de sa démarche. Sur le terrain de la légalité, la S.A.M. HELI AIR MONACO articulait des griefs touchant à la fois à l'obligation de motivation formelle et à la réalité des motifs de fond. En premier lieu, elle soutenait que la décision de résiliation avait été prise en violation manifeste des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Pour justifier l'applicabilité de ce texte, elle qualifiait la mesure de résiliation contractuelle d'abrogation d'une décision antérieure créatrice de droits. Selon la requérante, les motifs formellement énoncés dans l'acte attaqué étaient beaucoup trop vagues, généraux et dépourvus de tout rapport logique avec une décision consistant à changer de prestataire. En second lieu, sur la légalité interne, la société affirmait qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait en réalité ladite résiliation et que la décision était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt général. À titre de preuve de l'absence de motif légitime d'éviction et de sa parfaite compétence technique, elle invoquait la lettre du Ministre d'État du 9 février 2015 lui demandant des renseignements sur son personnel, démarche qui constituait selon elle une reconnaissance implicite mais certaine de la qualité du travail accompli par ses équipes. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 10 novembre 2015 et dans son mémoire en duplique enregistré le 15 janvier 2016, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. À titre principal, l'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. Il soutenait que la requête était irrecevable comme tardive, dès lors qu'un délai supérieur à deux mois s'était écoulé entre la date de réception par la S.A.M. HELI AIR MONACO de la lettre du 29 avril 2015 rejetant son recours gracieux et l'enregistrement de la requête au Greffe général le 9 septembre 2015. Répondant à l'argument tiré de l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963, le Ministre d'État précisait dans sa duplique que la circonstance que le Président du Tribunal Suprême n'ait pas usé de son pouvoir de rejet par ordonnance était totalement dépourvue d'incidence sur l'appréciation de la recevabilité de la requête par la formation de jugement, dès lors que ce texte n'ouvre au Président qu'une simple faculté (« une possibilité ») et non une obligation dont l'abstention vaudrait brevet de recevabilité. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens d'annulation. S'agissant de la légalité externe, il faisait valoir que la décision de résiliation d'un contrat ne figure nullement au nombre des catégories de décisions administratives qui, sur le fondement limitatif de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sont soumises à une obligation de motivation. Il contestait formellement l'assimilation opérée par la requérante, en soutenant que l'obligation légale de motiver les décisions qui abrogent des décisions antérieures créatrices de droits ne saurait s'appliquer aux mesures de résiliation d'un contrat administratif. Il ajoutait qu'en tout état de cause, à titre surabondant, la décision attaquée était suffisamment motivée en fait et en droit. S'agissant de la légalité interne et du contrôle des motifs, le Ministre d'État rappelait le principe fondamental du droit des contrats administratifs selon lequel l'administration contractante dispose toujours, de manière constante, d'un pouvoir de résiliation unilatérale pour un motif d'intérêt général. Il démontrait l'existence et la consistance de ce motif en l'espèce en rappelant que la décision attaquée exposait clairement la volonté gouvernementale de réformer en profondeur les conditions d'exploitation du service pour améliorer la desserte régulière de l'héliport, à travers des objectifs précis de modernisation de la gestion, de diversification des prestations aux passagers, de synergie accrue avec l'aéroport de Nice et de travaux de sécurisation des installations. L'instruction de l'affaire a suivi son cours régulier. Par une ordonnance du 17 septembre 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, en qualité de rapporteur. Après l'échange des mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), la procédure écrite a fait l'objet d'un procès-verbal de clôture en date du 26 janvier 2016. Puis, par une ordonnance du 21 septembre 2016, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 17 novembre 2016. C'est à ce stade avancé de la procédure, postérieurement à la clôture de l'instruction et à la fixation de la date d'audience, qu'est intervenu un acte procédural décisif modifiant radicalement l'issue du litige. Par un mémoire spécifique enregistré au Greffe général le 7 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a déclaré se désister purement et simplement de son recours enregistré le 9 septembre 2015 et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui soit donné acte de ce désistement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie juridique du litige soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation complète en cours d'instance. Initialement, par l'effet des écritures substantielles échangées entre la S.A.M. HELI AIR MONACO et l'État de Monaco jusqu'à la clôture de l'instruction le 26 janvier 2016, la haute juridiction était saisie d'une série de questions de droit administratif d'une grande densité théorique et pratique. En premier lieu, se posait la question de la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir dirigé par un cocontractant de l'administration contre la décision unilatérale de résiliation de son contrat administratif (la convention d'exploitation de transport aérien du 20 juin 1996), ainsi que la question de l'opposabilité du délai de recours contentieux de deux mois en l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification de l'acte administratif, au regard notamment des exigences du droit à un recours effectif garanti par la Convention européenne des droits de l'homme. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, le Tribunal était invité à déterminer le champ d'application matériel de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : une décision de résiliation unilatérale d'une convention de service public pour motif d'intérêt général peut-elle être juridiquement qualifiée de décision « abrogeant une décision antérieure créatrice de droits » au sens de cette loi, déclenchant ainsi une obligation de motivation formelle à peine d'illégalité ? En troisième lieu, sur le terrain de la légalité interne, le problème soulevé était celui de l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'exercice, par le Ministre d'État, de son pouvoir de résiliation unilatérale d'un contrat administratif pour motif d'intérêt général. Il s'agissait de savoir si la volonté de réorganiser, moderniser et sécuriser le service public aéroportuaire et héliportuaire, impliquant le lancement d'une nouvelle procédure de consultation et potentiellement le changement d'opérateur, constituait un motif d'intérêt général légalement admissible et exempt d'erreur manifeste d'appréciation. Toutefois, l'intervention du mémoire enregistré le 7 octobre 2016, par lequel la société requérante a exprimé sa volonté d'abandonner l'instance, a déplacé le centre de gravité du problème juridique. Dès lors qu'une partie requérante déclare abandonner ses prétentions avant que le juge n'ait statué au fond, les questions relatives à la recevabilité initiale de la requête et au bien-fondé des moyens d'annulation s'effacent devant une question préalable et exclusive de procédure contentieuse. Le problème juridique effectivement tranché par le Tribunal Suprême lors de son audience du 17 novembre 2016 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, postérieurement à la clôture de l'instruction, et quelle décision le juge administratif doit-il prononcer tant sur le sort de l'instance que sur la charge des dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et mettre un terme définitif au litige enregistré sous le numéro TS 2015-17, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a déployé un raisonnement juridique d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, tout en veillant à viser l'ensemble du cadre normatif qui avait été mobilisé au cours de l'instance. Dans ses visas, la haute juridiction prend soin de mentionner les textes fondamentaux régissant sa compétence et la matière litigieuse, à savoir : la Constitution de la Principauté, et notamment son article 90-B qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ; l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; ainsi que la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales du 4 novembre 1950 et ses protocoles additionnels, tels que rendus exécutoires à Monaco par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006 et n° 5.811 du 22 avril 2015. Le Tribunal vise également les actes de procédure interne qui ont jalonné la mise en état du dossier : l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 septembre 2015, le procès-verbal de clôture de la procédure du 26 janvier 2016 et l'ordonnance de renvoi à l'audience en date du 21 septembre 2016. La motivation proprement dite de la décision s'articule en quatre considérants successifs qui vérifient méthodiquement la réunion des conditions requises pour que le juge puisse valablement constater l'extinction de l'instance par la volonté des parties. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité et la teneur de l'acte de volonté émanant de la partie demanderesse. Il relève ainsi que, par un mémoire dûment enregistré au Greffe général le 7 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a formellement déclaré « se désister purement et simplement de la requête susvisée du 9 septembre 2015 » et a expressément sollicité de la juridiction qu'il lui
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 juillet 1986, n° 26009 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 juillet 1986, n° 26009 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1986/07-31-26009)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'édification du nouveau Stade Louis II à Monaco, ouvrage public d'envergure, a donné lieu à une opération de construction complexe impliquant plusieurs groupements d'entreprises et maîtres d'œuvre liés à l'État de Monaco, maître de l'ouvrage, par des marchés de travaux publics distincts conclus à la suite d'appels d'offres. Dans une première phase, un marché de travaux a été conclu le 27 mai 1981 pour l'exécution du lot n° 1, intitulé « Fondations profondes », entre l'État de Monaco et un groupement d'entreprises composé des sociétés Richelmi, Bachy et Soletanche (ayant pour mandataire A. A., ci-après « l'entrepreneur des fondations profondes »). La maîtrise d'œuvre de ce lot était confiée à un groupement d'architectes composé de Messieurs P., G., R., B. et L. (ci-après « les architectes » ou le « maître d'œuvre »). Ce marché, souscrit au prix global et forfaitaire de 34 310 741 francs hors taxes, prévoyait un délai d'exécution de huit mois et demi à compter du 11 mai 1981. Une caractéristique juridique et technique essentielle de ce premier marché résidait dans son article 2, lequel stipulait expressément une obligation de résultat à la charge de l'entrepreneur des fondations profondes. Aux termes de cette disposition contractuelle, les huit batardeaux circulaires initialement envisagés étaient remplacés par un batardeau périmétrique unique, ancré d'au moins 2,50 mètres dans les sables marins du quaternaire, comprenant la réalisation d'au moins huit puits filtrants répartis sur le site en accord avec l'architecte directeur des travaux. Cet ensemble « batardeau - puits filtrants » devait impérativement permettre d'assurer la mise hors d'eau du chantier de fondations et de gros œuvre par un rabattement de la nappe phréatique à la cote - 3,00 NGF du niveau de la mer, pour un pompage dont le débit d'exhaure devait toujours demeurer inférieur à 4 000 m³/h. Le contrat précisait sans ambiguïté que le titulaire du lot n° 1 s'engageait vis-à-vis du lot « gros œuvre » à une obligation de résultat et de bon fonctionnement de ce système et qu'en cas de défaillance, il devait exécuter sans délai, sur l'injonction de l'architecte directeur des travaux, les adaptations nécessaires. La réception provisoire de ce lot n° 1 est intervenue le 26 janvier 1982 (ou le 29 janvier 1982 selon les écritures de l'entrepreneur des fondations profondes), assortie de réserves portant notamment sur les dépenses liées à la création de puisards complémentaires. Dans une seconde phase, faisant suite à ce premier contrat, un marché de travaux a été passé le 24 septembre 1981 entre l'État de Monaco et un second groupement d'entreprises constitué par les sociétés Richelmi (mandataire), EGTM, Spada, SOMAE et Triverio (ci-après « l'Entrepreneur »). Ce marché portait sur deux lots : le lot n° 2 « Galerie Technique », sous la maîtrise d'œuvre de la direction des travaux publics de Monaco, et le lot n° 3 « Gros œuvre, structures, maçonneries, cuvelage », sous la maîtrise d'œuvre du groupement d'architectes précité. D'un montant de 173 633 478,20 francs hors taxes, ce contrat engageait l'Entrepreneur à exécuter les travaux dans un délai global de vingt-six mois (dont dix-neuf mois pour les travaux de structure) à compter du 1er novembre 1981. L'Entrepreneur du gros œuvre a pris possession du chantier par zones entre le 23 novembre et le 24 décembre 1981. Dès la mi-décembre 1981, lorsqu'il a entrepris les travaux de pompage qui lui incombaient à partir des puits filtrants livrés par le titulaire du lot n° 1, de graves difficultés techniques sont apparues. En dépit des moyens déployés, il s'est avéré impossible d'obtenir le rabattement de la nappe au niveau contractuel de - 3,00 NGF. Face à cette situation qui paralysait l'avancement normal des terrassements et engendrait un retard immédiat sur le planning contractuel, l'Entrepreneur a réalisé un puisard profond (- 3,50 mètres) et a proposé au maître d'œuvre, le 13 janvier 1982, un nouveau mode opératoire de pompage, lequel a été accepté le 10 février 1982. Une réunion de chantier majeure s'est tenue dans l'intervalle, le 28 janvier 1982, en présence du maître de l'ouvrage, du maître d'œuvre et des deux groupements d'entreprises, attribuant alors les difficultés à des « nappes perchées » nécessitant des puisards de surface. En réalité, durant les mois de février et mars 1982, l'Entrepreneur a dû procéder à un pompage empirique pas à pas, au fur et à mesure de l'avancement dans les zones de travail. Ces sujétions imprévues ont lourdement affecté le calendrier d'exécution : le retard initial, dû à la non-libération des zones aux dates prévues par le lot n° 1, s'est accru pour atteindre plus de deux mois au 1er juin 1982. Par un ordre de service du 19 juillet 1982, le maître d'œuvre a notifié à l'Entrepreneur un planning de rattrapage. Pour s'y conformer, l'Entrepreneur a mobilisé d'importants moyens supplémentaires, notamment en personnel, parvenant à ramener le retard à environ un mois au 31 octobre 1982 (soit l'équivalent du décalage initial). Estimant avoir supporté des charges extracontractuelles hors de proportion avec les prévisions du marché, l'Entrepreneur a adressé à l'État, en juin 1982, une évaluation des surcoûts de pompage, suivie le 5 novembre 1982 d'une note sur les charges imprévues, puis, le 10 décembre 1982, d'une demande formelle d'indemnisation arrêtée au 31 octobre 1982 d'un montant de 58 296 647 francs hors taxes (base marché, hors devis de pompage rectifié). Afin de surmonter cette crise contractuelle sans interrompre le chantier, l'État de Monaco et l'Entrepreneur ont conclu, le 17 mars 1983, un protocole d'accord. Ce texte stipulait expressément qu'il n'emportait aucune novation au marché et que l'octroi d'une ouverture de crédit maximale de 30 000 000 francs par l'État — destinée à assurer la trésorerie et la continuité des travaux — ne constituait nullement une reconnaissance de responsabilité. L'Entrepreneur s'engageait à respecter un nouveau planning fixant l'achèvement au 31 mars 1984 (et la structure du parking au 1er mai 1983). Surtout, le protocole instituait un collège de trois experts (M. Temime, désigné par l'État ; M. Verrier, désigné par l'Entrepreneur ; M. Suder, président désigné par les deux premiers) chargé d'une double mission dans un délai de trois mois : - Premièrement (point *a*), déterminer le délai contractuel, dire s'il existe un retard, l'évaluer et indiquer à qui il est imputable. Les parties convenaient expressément que les conclusions sur ce point s'imposeraient à elles et s'engageaient d'avance à les accepter sans réserve, l'application éventuelle des pénalités de retard étant différée jusqu'à cette décision. - Deuxièmement (point *b*), dire si la réclamation du 10 décembre 1982 était fondée et évaluer le préjudice. Sur ce second volet, les conclusions ne devaient constituer qu'une simple recommandation soumise à l'acceptation ou au refus des parties. Le collège d'experts a déposé son rapport le 7 octobre 1983, s'appuyant notamment sur l'avis d'un géologue consulté en qualité de conseil, le professeur Filliat. Sur le premier point, les experts ont conclu à l'unanimité qu'au 31 octobre 1982, le retard était d'environ un mois et qu'il n'était imputable ni à l'Entrepreneur, ni au maître de l'ouvrage. Sur le second point, tout en admettant unanimement la recevabilité de la demande d'indemnisation liée au pompage, au rattrapage des retards et à la fourniture tardive des plans (qui modifiaient les bases du contrat), les experts se sont divisés sur le chiffrage : M. Temime a évalué l'indemnité à 3 777 570 francs, M. Verrier à 49 047 624 francs HT (valeur août 1981) et le président Suder à 50 706 000 francs HT (valeur octobre 1982). Par lettre du 25 octobre 1983, l'Entrepreneur a accepté la proposition du président Suder, tandis que l'État de Monaco a notifié son refus le 3 novembre 1983, scellant ainsi l'échec de la phase amiable sur le quantum indemnitaire et ouvrant la voie au contentieux juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par exploit du 6 décembre 1983, l'Entrepreneur (le groupement Richelmi, Spada, Triverio, EGTM et SOMAE) a assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative, en paiement initial de la somme de 50 706 000 francs outre intérêts légaux, sous réserve des réclamations définitives après achèvement. Dans le dernier état de ses écritures, par conclusions du 11 juillet 1985, l'Entrepreneur sollicitait l'homologation du rapport d'expertise du 7 octobre 1983 et chiffrait sa demande principale révisée à 50 266 754 francs. Il ajoutait quatre demandes additionnelles correspondant aux suites du chantier : 15 680 120 francs (valeur révisée) pour les incidences de l'accélération des travaux et des retards de plans au-delà du 31 octobre 1982 ; 5 473 074 francs (valeur révisée) au titre du solde des travaux de pompage ; 5 850 607 francs (valeur révisée) pour les charges extracontractuelles postérieures au 31 octobre 1982 (finitions et pose des éléments Seghers) ; et 18 970 862 francs (sauf à parfaire) en réparation du préjudice financier arrêté au 30 juin 1985, outre la capitalisation des intérêts et l'exécution provisoire. Au soutien de ses prétentions, l'Entrepreneur faisait valoir que le premier volet du rapport constituait un arbitrage définitif, que sa comptabilité avait été contrôlée par le Cabinet O., et qu'il n'avait de lien contractuel qu'avec l'État, seul débiteur de l'indemnisation des sujétions imprévues et des fautes de conception ou de direction (lancement prématuré du projet, retards des plans, défaillance du système de rabattement), à charge pour le maître de l'ouvrage d'exercer ses recours contre les autres constructeurs. Il s'opposait enfin, par conclusions du 31 janvier 1986, à toute nouvelle expertise jugée dilatoire et demandait le rejet des écritures tardives de l'État du 23 janvier 1986. En défense, l'État de Monaco a adopté une stratégie procédurale d'élargissement du litige. Par deux exploits du 27 juin 1984, il a assigné en intervention forcée et déclaration de jugement commun les architectes (P., G., R., B. et L.), et en intervention forcée et appel en garantie les entreprises du lot n° 1 (Richelmi, Bachy et Soletanche), sollicitant la jonction des instances. Sur le fond (conclusions des 28 juin 1984, 7 février 1985, 28 mars 1985 et 23 janvier 1986), l'État contestait la recevabilité et le bien-fondé de l'action principale. Il soutenait que le protocole du 17 mars 1983 n'était qu'un expédient provisoire de trésorerie et que le rapport du collège d'experts, non assimilable à une expertise judiciaire, était fragmentaire, incomplet (faute de vérification comptable et d'avis unique) et inopposable aux tiers non appelés (architectes et lot n° 1). Il reprochait à l'Entrepreneur de ne pas l'avoir alerté dès l'origine des difficultés de pompage, de ne pas avoir confié le rabattement au titulaire du lot n° 1, et d'avoir engagé unilatéralement des dépenses somptuaires pour rattraper le retard sur simple invitation des architectes, privant ainsi l'État du choix entre payer des dizaines de millions de francs ou prolonger le délai de trois mois. Affirmant ne s'être jamais immiscé dans la technique, l'État s'estimait exempt de toute responsabilité et sollicitait à titre subsidiaire une expertise judiciaire générale. Les parties appelées en intervention forcée ont vivement résisté à cette mise en cause : - Les architectes (conclusions des 9 janvier et 27 septembre 1985) soulevaient l'irrecevabilité de l'appel en intervention forcée, faisant valoir qu'ils n'étaient assignés que pour « prendre fait et cause » et aider l'État dans sa défense, alors qu'il appartenait au maître de l'ouvrage d'assurer sa propre défense. Ils opposaient l'effet relatif du protocole de 1983 et l'inopposabilité absolue du rapport d'expertise amiable à leur égard. Subsidiairement, ils sollicitaient une expertise restreinte pour démontrer l'immixtion de l'État dans les choix techniques et le retard dans la désignation des entreprises, tout en se réservant d'appeler en cause leurs sous-traitants (les bureaux OTH et COPIBAT) et en soulignant l'absence au procès du contrôleur technique SOCOTEC et du CETE. - L'entrepreneur des fondations profondes (les sociétés Bachy et Soletanche, auxquelles s'associait la société Richelmi qui demandait sa mise hors de cause) concluait également à l'irrecevabilité et au rejet de l'appel en garantie. Il invoquait l'achèvement de ses travaux en avance (le 16 décembre 1981), l'obtention d'un quitus tacite après essais de pompage, la réception provisoire du 29 janvier 1982 avec une seule réserve maintenue abusivement selon lui, et surtout l'inopposabilité radicale du protocole du 17 mars 1983 et du rapport d'expertise subséquent auxquels il n'était pas partie. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative, était confronté à un enchevêtrement de questions procédurales et substantielles classiques du droit des marchés de travaux publics mais exacerbées par l'existence d'un accord procédural préalable entre deux seulement des protagonistes de l'opération de construction. Le problème juridique central pouvait se décomposer en quatre interrogations complémentaires : 1. **Sur la valeur juridique des stipulations du protocole d'accord et l'opposabilité du rapport d'expertise conventionnel :** Quelle force contraignante le juge du contrat doit-il reconnaître aux conclusions d'un collège d'experts institué par voie conventionnelle entre le maître de l'ouvrage et un entrepreneur (distinguant un volet décisionnel qualifié d'arbitrage et un volet consultatif), et l'État peut-il se prévaloir de l'inopposabilité de ce rapport aux autres constructeurs (maître d'œuvre et titulaire d'un lot précédent) pour l'écarter dans ses rapports bilatéraux avec l'entrepreneur demandeur ? 2. **Sur l'effet relatif des contrats et la recevabilité de l'action directe contre le maître de l'ouvrage :** Le maître de l'ouvrage public, assigné en indemnisation par l'entrepreneur du gros œuvre en raison de sujétions imprévues et de bouleversements du planning, peut-il opposer comme fin de non-recevoir ou cause d'exonération le fait que les désordres et retards proviennent de la défaillance d'autres participants à l'acte de construire (le titulaire du lot fondations profondes ou les architectes) avec lesquels le demandeur n'a aucun lien contractuel ? 3. **Sur le partage de responsabilité entre le maître de l'ouvrage et l'entrepreneur face aux sujétions extracontractuelles :** Dans quelle mesure l'entrepreneur qui, confronté à des circonstances exceptionnelles imprévisibles et à un ordre de service de rattrapage des délais, déploie des moyens techniques nouveaux et engage des dépenses supplémentaires considérables sans recueillir l'accord préalable du maître de l'ouvrage sur leur ampleur financière, commet-il une faute de nature à limiter son droit à indemnisation ? 4. **Sur l'étendue des appels en intervention forcée et en garantie :** Le maître de l'ouvrage est-il recevable et fondé à attraire à la procédure ses maîtres d'œuvre (en déclaration de jugement commun) et l'entrepreneur des fondations profondes (en garantie), et peut-il obtenir la condamnation immédiate de ce dernier sur le fondement d'une obligation contractuelle de résultat nonobstant l'inopposabilité à son égard de l'expertise conventionnelle ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige d'une grande technicité, le Tribunal procède avec une rigueur méthodique remarquable, réglant d'abord les incidents de procédure avant de dissocier nettement le rapport d'obligation principal (Entrepreneur / État) des rapports de garantie et de déclaration de jugement commun (État / autres constructeurs). #### 1. Le règlement des incidents procéduraux et la recevabilité des mises en cause En premier lieu, constatant un « lien de connexité évident » entre l'action principale du 6 décembre 1983 et les appels en cause du 27 juin 1984, le Tribunal ordonne leur jonction dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice. Il écarte par ailleurs la demande de rejet des conclusions de l'État déposées le 23 janvier 1986, au visa de l'article 180 du Code de procédure civile, dès lors que le report de l'audience des plaidoiries au 14 mars 1986 avait sauvegardé le respect du contradictoire. En deuxième lieu, le Tribunal rejette les fins de non-recevoir opposées par les tiers appelés en cause : - S'agissant de l'entrepreneur des fondations profondes, les juges requalifient avec exactitude le moyen tiré de l'inopposabilité du protocole et du rapport d'expertise : il ne s'agit pas d'une fin de non-recevoir affectant la recevabilité formelle de l'action, mais d'une *défense au fond* qui devra être appréciée lors de l'examen du bien-fondé de la garantie. - S'agissant des architectes, bien que l'État ait maladroitement formulé son assignation comme tendant à l'assister dans sa défense, le Tribunal retient que le maître de l'ouvrage justifie d'un « intérêt évident à voir l'instance dirigée contre lui par l'entrepreneur se dérouler au contradictoire de son maître d'œuvre », ce qu'impose au demeurant une bonne administration de la justice et la propre attitude procédurale des architectes qui formulaient des demandes subsidiaires d'expertise. #### 2. La portée du protocole d'accord et l'autonomie du lien contractuel principal Abordant la demande principale dirigée contre l'État, le Tribunal analyse la nature juridique du protocole du 17 mars 1983 en faisant une stricte application de la loi des parties : - Le premier chef de la mission des experts (détermination, évaluation et imputabilité des retards au 31 octobre 1982) constitue, de l'accord exprès des signataires, un **arbitrage**. Dès lors que le collège a décidé que le retard d'un mois n'était imputable ni à l'Entrepreneur ni à l'État, « cette décision, intervenue dans le cadre d'une mission d'arbitrage, s'impose définitivement à
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 décembre 1989, n° 25562 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 décembre 1989, n° 25562 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1989/12-07-25562)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire soumise au Tribunal de première instance de Monaco remonte au milieu du XXe siècle et s'inscrit dans le cadre de la gestion et de la valorisation du domaine de l'État monégasque dans le quartier de Fontvieille. Par un acte enregistré en date du 23 juin 1950, l'État de Monaco a consenti un bail portant sur une parcelle de terrain domanial située à Fontvieille. Ce contrat a été initialement conclu au profit d'une personne physique, R. S. — laquelle a presque immédiatement cédé ses droits aux autres copreneurs — ainsi qu'aux sociétés Sicom et Sonoudex. La convention initiale présentait une architecture contractuelle singulière, mêlant mise à disposition foncière, autorisation d'édifier des ouvrages et prérogatives de puissance publique. Conclu pour une durée fixe de dix-huit années consécutives devant expirer le 31 mai 1968, moyennant le paiement d'un loyer déterminé, le bail autorisait les sociétés preneuses à construire sur la parcelle un bâtiment qui sera régulièrement édifié et connu sous la dénomination « Le V. ». Toutefois, la jouissance accordée aux constructeurs était strictement encadrée par des conditions particulières dérogeant au droit commun du louage : - En premier lieu, la liberté de disposer du droit au bail était entravée par une interdiction formelle de céder ce droit ou de procéder à une sous-location sans le consentement préalable de l'État, à la seule exception d'une cession intervenant entre les colocataires initiaux. - En deuxième lieu, le sort des constructions à l'échéance contractuelle était réglé par une clause d'accession différée et optionnelle : l'État de Monaco se réservait la faculté, à l'expiration du bail, de conserver les constructions édifiées sur sa parcelle moyennant le versement d'une indemnité aux constructeurs. - En troisième lieu, la pérennité même de l'occupation était affectée d'une précarité structurelle par l'insertion d'une clause de résiliation unilatérale : le contrat stipulait une résiliation de plein droit et sans formalité avant son terme normal dans l'hypothèse où l'État de Monaco devait, pour des raisons d'utilité publique, reprendre la libre disposition de la parcelle domaniale. Au cours de l'exécution de ce contrat de dix-huit ans, les sociétés Sicom et Sonoudex ont procédé à la cession de diverses parties de l'immeuble « Le V. » qu'elles avaient fait édifier. Conformément à leurs engagements ou par précaution juridique, elles ont pris soin d'informer systématiquement l'État de Monaco de chacune des cessions envisagées. La réaction de l'Administration à ces notifications a profondément modelé la configuration juridique des relations ultérieures entre les parties. Par voie écrite, l'Administration a fait savoir aux sociétés cédantes que les conditions restrictives du bail initial n'étaient pas applicables à la cession de tout ou partie des constructions elles-mêmes, dont les sociétés Sicom et Sonoudex étaient reconnues propriétaires le temps du bail. Cependant, l'Administration a assorti cette reconnaissance d'une double condition destinée à préserver ses droits sur le sol domanial et sur le devenir de l'immeuble. D'une part, elle a imposé aux différents cessionnaires des lots construits l'obligation de satisfaire à l'avenir à son éventuelle demande de rachat des locaux à l'expiration du bail. D'autre part, envisageant l'hypothèse dans laquelle l'État n'exercerait pas ce droit d'achat à l'échéance du 31 mai 1968, l'Administration a formellement indiqué aux intéressés qu'un nouveau bail, obéissant aux mêmes conditions que celles prévues dans l'acte du 23 juin 1950 — mais sous l'expresse réserve de la fixation du prix —, serait consenti aux cessionnaires s'ils en faisaient la demande, afin de leur assurer la jouissance indivise, aux côtés des sociétés Sicom et Sonoudex, du terrain domanial servant d'assiette aux constructions. S'agissant précisément de la réserve relative au prix de ces futures locations, l'Administration avait apporté par écrit une précision déterminante quant à la méthode d'évaluation : à défaut d'accord amiable entre l'État et les occupants, le montant du loyer serait fixé conformément aux dispositions de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les locaux commerciaux, ou conformément aux dispositions d'une législation comparable qui serait en vigueur à la date de la signature desdits contrats de location. À la date fatidique du 31 mai 1968, marquant l'expiration de la convention originaire du 23 juin 1950, l'État de Monaco n'a pas usé de la faculté qui lui était offerte d'acquérir les constructions édifiées sur son terrain. Malgré l'arrivée du terme, la situation est demeurée dans un état d'indétermination prolongée : aucune initiative formelle ne fut prise, de part ni d'autre, concernant le titre d'occupation du terrain domanial. Les occupants se sont maintenus dans les lieux et, à l'exception notable d'une seule société (la SCI Dalbou), les copropriétaires de l'immeuble « Le V. » ont cessé de régler le moindre loyer à l'État à compter du 31 mai 1968 pour l'occupation de la parcelle, fait constant attesté ultérieurement par une pièce produite en cours de délibéré le 3 novembre 1989. La seule démarche notable durant cette période immédiate post-contractuelle fut l'engagement de pourparlers au cours de l'été 1968 entre l'Administration des domaines et le représentant des propriétaires de l'immeuble « Le V. ». Ces discussions portaient sur une proposition étatique de renouvellement du bail pour une durée réduite à trois, six ou neuf années, assortie d'une augmentation du prix du loyer. Cette proposition s'est toutefois soldée par un refus des propriétaires, cristallisant un blocage qui allait donner naissance à un contentieux s'étalant sur deux décennies. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'échec des négociations amiables de l'été 1968, l'État de Monaco a pris l'initiative d'une première procédure judiciaire. Par un exploit en date du 26 septembre 1969, il a fait assigner les sociétés Sicom et Sonoudex devant le Tribunal de première instance. L'État demandait à la juridiction de prendre acte de l'accord de principe des parties sur l'établissement d'un nouveau bail reprenant les mêmes objets, charges et conditions que l'acte du 23 juin 1950, mais limité à une durée de trois, six ou neuf années devant expirer le 31 mai 1977. Il sollicitait en outre la désignation d'un expert judiciaire avec pour mission de recueillir tous les éléments d'appréciation nécessaires à la fixation de la valeur locative équitable du terrain loué. Au cours de cette première instance, les sociétés défenderesses ont soulevé une exception d'incompétence, soutenant que le contrat devait s'analyser en un bail commercial relevant des juridictions spécialisées instituées par la loi n° 490. Par un jugement rendu le 8 mai 1970, le Tribunal de première instance a rejeté cette exception d'incompétence, a refusé de qualifier l'acte administratif du 23 juin 1950 de bail commercial soumis à la loi n° 490 et, retenant sa propre compétence en tant que juridiction administrative de droit commun, a fait droit à la demande avant dire droit en désignant J. Porta en qualité d'expert. Saisie d'un recours, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 5 avril 1971, intégralement confirmé l'analyse juridique de la convention litigieuse ainsi que la mesure d'expertise ordonnée par les premiers juges. L'expert Porta a accompli sa mission et déposé son rapport le 10 décembre 1974. Toutefois, de manière inexpliquée par les éléments de la décision, l'État de Monaco s'est abstenu de poursuivre l'homologation de ce rapport et a laissé l'instance totalement inactive pendant plus de douze ans. C'est par un nouvel exploit introductif d'instance, délivré le 28 janvier 1987, que l'État de Monaco a relancé le contentieux en assignant devant le Tribunal de première instance les occupants actuels de diverses parties de l'immeuble « Le V. », à savoir la société Sicom, L. B. veuve C., la SCI D.G.M., la SCI Imofi et la SCI Ambrif. La SCI Dalbou est quant à elle intervenue volontairement aux débats aux côtés des défenderesses. Dans le dernier état de ses écritures, l'État de Monaco articulait ses prétentions tant sur le terrain procédural que substantiel : - Sur le plan procédural, il contestait que l'assignation de 1987 fût la simple continuation de l'instance de 1969. Il soutenait être en présence d'un litige nouveau ressortissant à la compétence générale du Tribunal, ce qui interdisait qu'on lui opposât la péremption d'instance. Il concluait par ailleurs à l'irrecevabilité de l'intervention volontaire de la SCI Dalbou pour défaut de qualité et d'intérêt à agir, observant que cette société s'était seule acquittée de ses devoirs en payant le loyer réclamé par l'État. - Sur le terrain des prescriptions, l'État réfutait toute extinction de sa créance sur le fondement de l'article 2097 du Code civil, faisant valoir qu'aucune prescription quinquennale ne pouvait courir à l'encontre de loyers litigieux dont le montant n'était pas encore déterminé. - Sur le fond, l'État soutenait que la convention administrative du 23 juin 1950 s'était renouvelée à son échéance de 1968, du fait du non-exercice de son droit de rachat et par l'effet de son appréciation souveraine acceptant de maintenir le bénéfice de l'acte initial, pour une période de trois, six ou neuf ans expirant le 31 mai 1977, puis pour une nouvelle période de neuf ans s'achevant le 31 mai 1986. Il demandait au Tribunal de juger que les droits des défenderesses dans l'immeuble (à l'exception du sol demeuré propriété étatique) découlaient de ces renouvellements et restaient affectés des mêmes obligations et de la même précarité que celles prévues en 1950. Il invoquait en outre l'article 1198 du Code civil pour soutenir que le jugement de 1970 et l'arrêt de 1971 refusant tout caractère commercial au contrat étaient opposables aux défenderesses. - Enfin, sur le plan financier, après avoir initialement réclamé dans son assignation des sommes chiffrées arrêtées au 31 mai 1986 sur la base des calculs de l'expert Porta (89 084 francs pour la société Sicom ; 86 300,12 francs pour la veuve C. ; 77 948,50 francs pour la SCI DGM ; 77 948,50 francs pour la SCI Imofi ; 139 193,75 francs pour la SCI Ambrif), l'État, prenant acte du rejet de son tableau chiffré par ses adversaires, a modifié ses demandes en sollicitant une nouvelle mesure d'expertise destinée à évaluer la contrepartie financière lui revenant depuis le 1er juin 1968 au prorata des surfaces mises à la disposition de chacune des défenderesses. En réplique, les défenderesses et l'intervenante volontaire opposaient une défense structurée autour de fins de non-recevoir et de moyens de fond subsidiaires : - Elles soulevaient en premier lieu l'exception de péremption d'instance sur le fondement de l'article 407 du Code de procédure civile. Selon elles, le silence gardé depuis le dépôt du rapport Porta le 10 décembre 1974 jusqu'à l'assignation du 28 janvier 1987 — laquelle reproduisait initialement les calculs exacts dudit expert pour en solliciter implicitement l'homologation — démontrait que l'instance actuelle n'était que la continuation d'une seule et même procédure, désormais éteinte par discontinuation des poursuites. - Elles opposaient en deuxième lieu l'inopposabilité à leur égard de la procédure menée en 1970 et 1971, à laquelle elles n'avaient pas été parties, déniant toute autorité de chose jugée aux décisions alors rendues et critiquant au surplus le travail de l'expert Porta. - Elles soutenaient en troisième lieu que l'action elle-même était éteinte par une double prescription : d'une part, la forclusion édictée par l'article 31 de la loi n° 490 sur les baux commerciaux rendait l'État irrecevable en son action en fixation du prix du loyer depuis le 1er juin 1968 ; d'autre part, et en tout état de cause, la prescription quinquennale de l'article 2097 du Code civil faisait obstacle au recouvrement des loyers arriérés. - À titre subsidiaire sur le fond, les défenderesses prétendaient être en droit de se maintenir dans les lieux en vertu d'une reconduction du bail initial pour une durée identique à celle d'origine, soit dix-huit ans (de 1968 à 1986), suivie d'une nouvelle reconduction de dix-huit ans en 1986 reportant l'échéance au 30 mai 2004. Surtout, elles affirmaient que cette reconduction s'était opérée moyennant le loyer initialement convenu en 1950, qualifié par elles d'« immuable », et ne reconnaissaient à l'État le droit de solliciter une nouvelle fixation du loyer qu'à compter de l'assignation du 28 janvier 1987, sans aucune rétroactivité au 1er juin 1968. - Enfin, elles justifiaient la recevabilité de l'intervention de la SCI Dalbou par la nécessité d'aboutir à une solution uniforme pour l'ensemble des copropriétaires de l'immeuble, précisant que le paiement d'un nouveau loyer par cette société, intervenu dans des circonstances particulières, ne valait nullement acquiescement aux prétentions de l'État. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal de première instance une série de questions juridiques imbriquées, touchant successivement à la procédure civile, au droit des prescriptions extinctives, au droit des contrats administratifs et au régime civil du louage de choses : 1. **Sur la péremption et la recevabilité :** L'extinction par péremption d'une première instance en fixation de loyer (engagée en 1969 et délaissée après un rapport d'expertise de 1974) fait-elle obstacle, au regard des articles 407 et 408 du Code de procédure civile, à la recevabilité d'une nouvelle instance ayant le même objet, introduite par une assignation distincte en 1987 ? Parallèlement, un co-occupant ayant déjà réglé les sommes réclamées par le bailleur conserve-t-il un intérêt à intervenir volontairement à l'instance ? 2. **Sur la qualification du contrat et le jeu des prescriptions :** Une convention par laquelle l'État donne à bail pour dix-huit ans une parcelle domaniale avec autorisation de construire, assortie d'une faculté de rachat des constructions à l'échéance et d'une clause de résiliation unilatérale pour motif d'utilité publique, tout en renvoyant à la loi n° 490 du 24 novembre 1948 pour la fixation du loyer de renouvellement, constitue-t-elle un bail commercial ou un contrat administratif ? Par suite, l'action de l'État en fixation et en paiement des loyers arriérés depuis 1968 se heurte-t-elle à la forclusion spéciale de l'article 31 de la loi n° 490 ou à la prescription quinquennale de droit commun de l'article 2097 du Code civil ? 3. **Sur le régime du maintien dans les lieux et la détermination du loyer :** Lorsque, à l'expiration d'un tel bail domanial de dix-huit ans, l'État n'exerce pas son droit de rachat et laisse les preneurs en possession des lieux après leur avoir annoncé l'octroi d'un nouveau bail aux conditions antérieures sous réserve du prix, selon quelles modalités de durée, de précarité et d'évaluation financière les rapports locatifs se sont-ils poursuivis au cours des périodes successives débutant en 1968 puis en 1986 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal de première instance déploie un raisonnement méthodique en quatre temps pour trancher l'ensemble des moyens soulevés par les parties. #### 1. L'articulation entre péremption de la procédure ancienne et recevabilité de l'instance nouvelle (et le sort de l'intervention volontaire) Examinant en premier lieu la fin de non-recevoir tirée de la péremption d'instance, le Tribunal opère une distinction fondamentale, ancrée dans la lettre des articles 407 et 408 du Code de procédure civile, entre l'extinction de l'instance (le lien procédural) et l'extinction de l'action (le droit substantiel d'agir en justice). Les juges concèdent aux défenderesses que l'instance initiale, introduite par l'assignation du 26 septembre 1969 et laissée sans suite après le dépôt du rapport d'expertise en 1974, a effectivement pu s'éteindre par discontinuation des poursuites. Cependant, ils relèvent que l'instance actuelle, ouverte par l'exploit introductif du 28 janvier 1987, a quant à elle donné lieu à des échanges réguliers d'écrits judiciaires jusqu'au jour du jugement et n'est donc nullement périmée. Or, en vertu de l'article 408 du Code de procédure civile, la péremption de la procédure n'éteint jamais l'action elle-même. Dès lors, quand bien même l'action exercée en 1987 serait strictement identique à celle engagée en 1969, l'État de Monaco conservait intacte la faculté de faire valoir judiciairement son droit en introduisant une instance procéduralement distincte. L'exception de péremption est en conséquence écartée. Dans le même souci d'ouverture du prétoire, le Tribunal déclare recevable l'intervention volontaire de la SCI Dalbou. Il juge que cette société justifie d'un intérêt légitime à voir clarifier par décision judiciaire sa situation juridique vis-à-vis de l'État aux côtés des autres copropriétaires. Le fait qu'elle ait antérieurement payé les sommes réclamées par l'Administration n'emporte pas renonciation de sa part à faire valoir ses droits, d'autant moins que l'État a finalement abandonné ses demandes chiffrées initiales pour solliciter une expertise générale d'évaluation. #### 2. La qualification de contrat administratif et le rejet corrélé des prescriptions extinctives Abordant les fins de non-recevoir tirées de la prescription de l'action, le Tribunal doit préalablement statuer sur la nature juridique du contrat liant les parties afin de déterminer le régime de prescription applicable. Pour écarter la forclusion de l'article 31 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les baux commerciaux, la juridiction affirme que l'action de l'État — qui tend à obtenir le paiement des loyers d'occupation d'une parcelle domaniale occupée sans contrepartie depuis 1968 — ne s'inscrit pas dans le cadre de ladite loi et n'est pas « exercée en vertu de cette loi ». Le Tribunal se réfère expressément aux motifs de son propre jugement du 8 mai 1970 et de l'arrêt confirmatif de la Cour d'appel du 5 avril 1971 : les particularités de la convention initiale du 23 juin 1950 (location d'un terrain domanial, autorisation de construire avec option de rachat étatique, résiliation unilatérale pour motif d'utilité publique) confèrent à cet acte la nature juridique d'un contrat administratif. Cette nature exclut par essence toute qualification de bail commercial, plaçant ainsi l'action hors du champ d'application de l'article 31 de la loi n° 490. Quant à la prescription quinquennale de droit
# Cour d'Appel de Monaco, 17 janvier 1984, n° 25056 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 17 janvier 1984, n° 25056 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1984/01-17-25056)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour d'appel de Monaco le 17 janvier 1984 s'inscrit dans le cadre de la réalisation d'un ouvrage public d'envergure au sein de la Principauté, à savoir la construction de la caserne des Carabiniers. La chronologie contractuelle révèle une opération tripartite classique mêlant un maître de l'ouvrage public, un entrepreneur principal adjudicataire et un fournisseur-fabricant étranger. En amont de l'attribution du marché public, un devis technique avait été établi le 5 septembre 1972 (la décision mentionnant également un marché passé le 8 août 1972 avec l'Administration des Domaines). Afin de préparer sa soumission et d'obtenir l'adjudication, la Société C. s'est rapprochée d'un fabricant italien spécialisé dans les menuiseries métalliques extérieures, la Société B. (également désignée dans le corps de la décision sous la dénomination Société B. E.G. SPA). Dès le 15 décembre 1972, la Société B. a adressé à la Société C. une proposition chiffrée (référencée n° 786/72 ou 786/72/B) fixant pour chaque type de fenêtre les quantités, les dimensions et les prix unitaires, tout en décrivant certaines caractéristiques techniques relatives aux profils tubulaires en acier zingué, aux accessoires et au vernissage au feu. Cette proposition a été suivie d'échanges épistolaires dès le 3 janvier 1973. Le 22 février 1973, le Service des Travaux Publics de la Principauté de Monaco a officiellement désigné la Société C. pour exécuter les travaux de pose de menuiseries métalliques, vitrerie et volets roulants relatifs à la construction de la caserne, conformément au marché de travaux et au devis technique du 5 septembre 1972. Un nouvel échange de correspondances est intervenu le 6 mars 1973 entre le fabricant italien et l'adjudicataire au sujet de l'épaisseur des tôles exigée par l'Ingénieur en Chef des Travaux Publics (10/10e pour les dormants en profil tubulaire soudé et 15/10e pour les guides assemblés), suivi d'un courrier du 16 décembre 1974. L'exécution opérationnelle de la fourniture s'est nouée en 1975. Un premier incident relatif à la conformité des prototypes est survenu dès le début de cette année : par lettre recommandée du 25 janvier 1975, la Société C. a informé la Société B. qu'au vu d'un échantillon de fenêtre adressé par cette dernière, la commande avait été refusée par le maître d'œuvre comme ne correspondant pas au devis technique. Par la suite, plusieurs commandes et confirmations de commandes sur papier à en-tête de la Société B. se sont succédé au cours de l'année 1975 (les dates mentionnées dans les écritures et motifs variant entre le 21 avril, le 25 avril, le 30 avril, le 30 septembre, le 13 octobre, le 21 octobre et le 31 octobre 1975). Entre-temps, le 24 juillet 1975, un nouvel échantillon de fenêtre avait été expédié par la Société B. Les livraisons du matériel commandé sont intervenues les 5 et 25 février 1976. Dès le 10 février 1976, un premier lot de 114 fenêtres a fait l'objet d'une réexpédition à l'usine italienne en raison de l'absence d'une couche de peinture, le Service des Travaux Publics et l'architecte du Prince de Monaco ayant refusé ces éléments pour non-conformité à l'échantillon. Bien que ces 114 fenêtres aient été retournées après application de la peinture, la Société C. s'est heurtée, lors de la mise en œuvre globale du matériel livré, à de graves difficultés techniques. Estimant que les menuiseries livrées n'étaient pas conformes aux prescriptions contractuelles et présentaient de multiples malfaçons rendant l'ouvrage impropre à sa destination, la Société C. s'est trouvée contrainte d'exécuter d'importants travaux de mise en conformité et de réfection pour obtenir la réception des ouvrages par le Service des Travaux Publics. En conséquence de ces désordres, la Société C. a refusé de solder les factures du fournisseur italien, ne réglant qu'un acompte de 83 334,70 francs (ou 83 334,21 francs selon les écritures de l'appelante). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus de paiement, la Société B. a pris l'initiative du contentieux en assignant la Société C. devant le Tribunal de première instance de Monaco, par exploit du 26 mai 1977. Elle réclamait initialement le paiement d'un solde de facture évalué à 165 825,14 francs avec intérêts de droit à compter du 1er mai 1978, outre 20 000 francs à titre de dommages-intérêts. Par conclusions déposées le 13 octobre 1977, la Société C. a opposé une défense au fond doublée d'une demande reconventionnelle. Soutenant avoir dû pallier les carences du fabricant, elle sollicitait le remboursement de ses dépenses de matériaux (12 458,26 francs) et de main-d'œuvre (129 470,24 francs) engagées pour la réfection des menuiseries, ainsi que l'allocation d'une indemnité de 100 000 francs en réparation de son préjudice commercial. Estimant nécessaire de recourir à une mesure d'instruction technique, le Tribunal de première instance a, par jugement avant dire droit du 26 avril 1979, désigné M. Henri O'Callaghan, ingénieur E.C.P., en qualité d'expert. La mission confiée au technicien, particulièrement détaillée, s'articulait autour de sept axes : déterminer la consistance exacte de la commande (notamment quant à la soudure continue des pièces d'appui sur tôle 10/10e par opposition à une fixation par vis Parker, et quant à l'émaillage au vernis au four) ; vérifier les conditions de livraison et de réexpédition de février 1976 ; apprécier la conformité du matériel livré aux règles de l'art et à la commande ; rechercher l'existence d'une série de huit malfaçons précisément énumérées (fixations par vis Parker des pièces d'appui et guides de volets roulants, jets d'eau vissés, angles non soudés, paumelles non conformes, défauts de jointoiement des vantaux et parcloses, absence d'émaillage au four, joints de soudure apparents) ; dire si ces désordres rendaient les marchandises impropres à leur destination au regard du marché public de 1972 ; évaluer la justification et le coût des travaux de remise en état allégués par la Société C. ; et enfin, apurer les comptes entre les parties tout en fournissant les éléments d'appréciation du préjudice commercial. L'expert judiciaire a déposé son rapport le 7 décembre 1981. Sur la base de ces investigations techniques et comptables, le Tribunal de première instance a vidé sa saisine par un jugement au fond rendu le 13 janvier 1983. Les premiers juges ont fixé la créance principale de fourniture de la Société B. à la somme de 232 696 francs H.T. (déduction déjà opérée de l'acompte versé). Accueillant partiellement la demande reconventionnelle de la Société C., le tribunal a déclaré la Société B. redevable envers elle d'une somme de 81 202 francs H.T. au titre des travaux de réfection et d'une somme de 50 000 francs à titre de dommages-intérêts pour préjudice commercial. Opérant la compensation légale entre ces créances réciproques, la juridiction du premier degré a condamné la Société C. à payer à la Société B. un solde de 101 494 francs H.T., a débouté les parties du surplus de leurs prétentions, a ordonné l'exécution provisoire et a partagé les dépens (incluant les frais d'expertise) par moitié. Insuffisamment satisfaite par cette décision, la Société B. a interjeté appel principal le 13 avril 1983. Sollicitant l'infirmation du jugement, elle demandait à la Cour de condamner la Société C. à lui payer la somme principale de 325 287,45 francs (intégrant une révision de prix et tenant compte de l'acompte de 83 334,21 francs), assortie des intérêts de droit à compter du 1er mai 1976 et de la capitalisation des intérêts (anatocisme), outre 50 000 francs de dommages-intérêts et l'intégralité des dépens des deux instances. Au soutien de son recours, l'appelante développait une argumentation centrée sur la relativité des conventions : elle soutenait s'être strictement conformée aux trois commandes d'avril et octobre 1975 ainsi qu'aux seuls plans qui y étaient visés (nos 1165 Tab 1 B, 2 B et 1165 Tab 5), à l'exclusion du cahier des charges et du devis technique de l'administration monégasque qui ne lui auraient jamais été communiqués et qui comportaient même des prescriptions contraires aux commandes. Elle contestait en outre l'authenticité ou la valeur contractuelle de la fenêtre échantillon examinée par l'expert, affirmait que le retour des 114 fenêtres pour peinture avait donné lieu à une réception sans réserve, et imputait l'entière responsabilité du litige à la Société C., coupable selon elle de ne pas lui avoir répercuté les exigences du maître d'ouvrage public. En réplique, par conclusions du 18 octobre 1983, la Société C. a formé un appel incident. S'appropriant les motifs des premiers juges quant à l'opposabilité des spécifications techniques et de la fenêtre échantillon marquée au nom de la Société B., l'intimée sollicitait une réformation partielle sur le quantum. Elle revendiquait d'une part une réfaction du prix de vente à hauteur de 72 972,50 francs en raison du défaut d'application d'une deuxième couche de peinture, et d'autre part une majoration de l'indemnisation de son préjudice commercial portée à 150 000 francs en raison de la perte de commandes consécutive au procès. Par le jeu de la compensation avec la créance de fourniture retenue par le tribunal (151 494 francs avant déduction du préjudice commercial), elle demandait que la Société B. soit condamnée à lui verser un solde créditeur de 71 478 francs avec intérêts de droit à compter de l'arrêt. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une problématique contractuelle complexe articulée autour de trois questions principales : En premier lieu, sur le terrain de la détermination du contenu obligationnel du contrat de fourniture conclu entre un entrepreneur principal adjudicataire d'un marché public et son fournisseur de matériaux sur mesure, dans quelle mesure les prescriptions techniques édictées par le maître de l'ouvrage public (cahier des charges, devis technique, plans du maître d'œuvre) et les caractéristiques d'un échantillon préalable sont-elles opposables au fournisseur lorsque les confirmations de commande formelles ne s'y réfèrent pas expressément ? En deuxième lieu, sur le terrain de la responsabilité contractuelle du fournisseur, la livraison de matériaux présentant à la fois des défauts de conformité aux spécifications convenues et des malfaçons d'exécution les rendant impropres à leur destination autorise-t-elle l'entrepreneur acquéreur à obtenir, outre le remboursement des travaux de réfection nécessaires à la réception de l'ouvrage public, la réparation d'un préjudice commercial autonome résultant de l'atteinte à sa réputation et d'une perte de clientèle lorsque les réfections n'ont pas suffi à rendre l'ouvrage parfaitement conforme ? En troisième lieu, sur le terrain du régime des obligations pécuniaires après apurement judiciaire des comptes et compensation, à quelle date doivent courir les intérêts légaux assortissant le solde de créance déterminé par le juge et à quelles conditions la capitalisation de ces intérêts (anatocisme) peut-elle être ordonnée en cause d'appel au regard de l'article 1009 du Code civil monégasque ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour confirmer en toutes ses dispositions le jugement entrepris, la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique qui procède d'abord à la reconstitution de l'ensemble contractuel (1), avant d'analyser la matérialité des inexécutions et l'étendue des préjudices réparables (2), pour enfin liquider la créance finale et statuer sur le cours des intérêts (3). #### 1. La reconstitution souveraine du périmètre contractuel opposable au fournisseur Face à la dénégation de la Société B. qui prétendait s'enfermer dans la lettre restrictive de ses confirmations de commandes de 1975, la Cour d'appel s'attache à rechercher la commune intention des parties à travers l'historique précontractuel et contractuel des relations d'affaires. Les juges d'appel posent en prémisse qu'il convient « *avant tout d'établir les bases contractuelles liant la Société B. à la Société C. et de déterminer à cet égard si la Société B. était ou non tenue de respecter les obligations et normes imparties par le Service Monégasque des Travaux Publics à la Société C., contenues dans le cahier des charges et devis technique du marché* ». Pour répondre par l'affirmative et écarter la thèse de l'ignorance soutenue par le fabricant italien, la Cour retient un faisceau d'indices matériels et chronologiques convergents : - **La proposition initiale et les correspondances subséquentes :** La proposition n° 786/72/B du 15 décembre 1972 a été émise à une époque où la Société C. cherchait précisément à obtenir l'adjudication. Elle contenait déjà une description technique précise (profils tubulaires « verre à enfiler », acier zingué « Sendzimir », pièces d'appui 15/10e, vernis au feu). Surtout, les lettres adressées par la Société B. les 3 janvier 1973 et 16 décembre 1974 démontrent que cette proposition constituait « *le devis estimatif des menuiseries extérieures destinées à la caserne unique des Carabiniers de Monaco* ». Par ailleurs, en adoptant les motifs des premiers juges, la Cour relève que dans sa lettre du 6 mars 1973, la Société B. faisait expressément référence à une « *lettre du 22 février 1973 de l'ingénieur en Chef des Travaux Publics* » concernant l'épaisseur des tôles, prouvant son immixtion directe dans les exigences de l'administration. - **L'interdépendance des plans :** Si les confirmations de commandes d'avril et octobre 1975 visaient des plans nos 1165 et 1175, la Cour relève, à la suite de l'expert, que ces documents devaient être étroitement rapprochés des plans nos 1064, 1065, 1066 et 1175 établis par le maître d'œuvre public. Ces derniers étaient indispensables pour connaître les dispositions générales de la caserne, les dimensions et la mise en place. Preuve matérielle irréfutable de leur communication au fabricant italien : l'expert a constaté qu'à l'angle supérieur de ces plans du maître d'œuvre figurait un cartouche portant le nom même de la Société B. - **La connaissance du marché public à travers les refus d'échantillons et de livraisons :** La Cour relève que dès le 25 janvier 1975, la Société C. avait notifié par lettre recommandée le refus par le maître d'œuvre d'un premier échantillon pour non-conformité au devis technique. Même à supposer que ce courrier n'ait pas été reçu, la Cour observe que la Société B. n'a émis aucune protestation à la réception de la lettre du 10 février 1976 lui annonçant le refus des 114 premières fenêtres par les Travaux Publics et l'architecte du Prince de Monaco pour non-conformité à l'échantillon, et lui enjoignant de procéder à la « *finition comme indiquée au marché* ». De plus, la Société B. reconnaissait avoir fourni des échantillons destinés à être présentés au Service des Travaux Publics, et l'échantillon de référence examiné par l'expert portait une plaque métallique d'identité au nom de la Société B. De cet ensemble d'éléments, la Cour déduit que la Société B. avait « *une parfaite connaissance des conditions du marché liant les travaux publics de la Principauté à la Société C.* » et que les normes du devis technique ainsi que le modèle de la fenêtre échantillon faisaient partie intégrante du champ contractuel. #### 2. La caractérisation duale des manquements et l'évaluation des préjudices Ayant défini le référentiel contractuel, la Cour entérine la distinction opérée par l'expert entre les défauts de conformité et les malfaçons, dont la matérialité n'était d'ailleurs pas discutée par le fabricant : - **Au titre des non-conformités** (écarts par rapport au devis technique et à l'échantillon), la Cour relève six manquements précis : la fixation des pièces d'appui par deux vis Parker au lieu d'un cordon de soudure (compromettant sécurité, étanchéité et esthétique) ; l'absence d'équerre de renfort sur les glissières de volets roulants ; l'assemblage des angles par joints et non par soudure ; le sous-dimensionnement des paumelles (6 cm au lieu de 12 cm, fixées par 2 points au lieu de 5) ; l'absence d'ouverture formant glissière dans la traverse supérieure des vantaux pour le système « verre à enfiler » (alourdissant considérablement le travail de pose du vitrage) ; et enfin l'insuffisance d'épaisseur de la tôle (7/10e au lieu de 10/10e, privant le châssis de rigidité). - **Au titre des malfaçons** (défauts d'exécution contraires aux règles de l'art), la Cour retient trois désordres : la mauvaise application du jet d'eau inférieur par trois vis Parker provoquant un bâillement de la tôle et un défaut d'étanchéité ; la surépaisseur des soudures ; et la mauvaise application des parcloses. La Cour juge que l'accumulation de ces vices rendait le matériel livré « *impropre à l'usage auquel il était destiné* », justifiant légitimement le refus de réception opposé par le maître d'œuvre et le maître de l'ouvrage. Examinant les conséquences indemnitaires de cette inexécution défectueuse, la Cour valide un double chef de réparation au profit de l'entrepreneur : - D'une part, **un préjudice matériel direct** correspondant au coût des travaux de réfection que la Société C. a dû entreprendre pour lever le refus de réception du Service des Travaux Publics, coût souverainement fixé à 81 202 francs conformément à l'évaluation de l'expert. En revanche, statuant sur l'appel incident, la Cour rejette la demande de réfaction supplémentaire de 72 972,50 francs pour défaut d'une seconde couche de peinture, constatant que celle-ci avait bien été appliquée lors de la réexpédition du lot des 114 fenêtres. - D'autre part, **un préjudice commercial immatériel et financier**. La motivation de la Cour est ici particulièrement topique : elle constate qu'« *en dépit des réfections opérées, les ouvrages ne sont pas devenus pour autant conformes à ce qu'ils auraient dû être si les obligations contractuelles avaient été parfaitement exécutées par la société B.* ». Ce reliquat d'inexécution affecte directement l'image professionnelle de l'entrepreneur principal : la Société C. « *pâtit sur le plan commercial de la défectuosité de l'exécution du marché dans la mesure où sa réputation se trouve quelque peu atteinte, étant exposée à une certaine perte de clientèle qu'apparaît traduire, pour partie une baisse de son chiffre d'affaires* ». Jugeant que les premiers juges ont fait une exacte appréciation de ce chef de dommage, la Cour maintient l'indemnité à hauteur de 50 000 francs, rejetant tant la contestation de principe de l'appel
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2460)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans les relations entre l'administration monégasque et une société commerciale souhaitant participer à la commande publique dans le secteur de la construction. Monsieur M. P., qui assumait depuis de nombreuses années des fonctions de direction ou d'administrateur au sein de diverses sociétés de construction, dirigeait une société immobilière qui a adopté, le 22 janvier 2003, la dénomination sociale de « M. P. GROUP ». Afin d'orienter ses activités vers le secteur des travaux, cette société anonyme monégasque (SAM) a procédé à une modification de ses statuts le 25 janvier 2005. Son objet social a ainsi été élargi pour inclure « l'étude, l'ingénierie ainsi que la réalisation des travaux de tous corps d'état dans le domaine de la construction ou de la rénovation dans le cadre des marchés publics, privés et industriels ». Fort de cette modification statutaire, la SAM M. P. GROUP a sollicité, le 24 mai 2006, son inscription sur la liste des entreprises devant être consultées à l'occasion des appels d'offres lancés dans le domaine du bâtiment et du génie civil par les services du Département de l'Équipement, de l'Environnement et de l'Urbanisme. Par une lettre en date du 31 août 2006, le Directeur des Travaux Publics a répondu favorablement à cette demande en informant la société de son inscription sur ladite liste, tout en fixant un plafond de consultation unique d'un million d'euros (1 M €) valable pour l'ensemble des corps d'état. Estimant ce plafond insuffisant au regard de ses capacités, la SAM M. P. GROUP l'a contesté par deux courriers successifs des 6 et 12 septembre 2006. Cette démarche a abouti favorablement : par une lettre du 17 janvier 2007, le Directeur des Travaux Publics a fait savoir à l'entreprise que le Conseil de Gouvernement, lors de sa séance du 3 janvier 2007, avait accédé à sa requête en rehaussant le plafond de consultation à deux millions et demi d'euros (2,5 M €). Durant la période consécutive à son inscription, la société a répondu à la quasi-totalité des appels d'offres, sans toutefois parvenir à remporter de marché. La situation juridique de l'entreprise a cependant connu un revirement au printemps 2008, lors du réexamen annuel des dossiers. Par une lettre du 1er avril 2008, le Directeur des Travaux Publics a notifié à la SAM M. P. GROUP qu'à la suite de la réunion de la Commission Consultative Mixte de Classement et de la décision subséquente du Gouvernement Princier, elle ne serait plus consultée lors des futurs appels d'offres. Cette mesure de radiation de la liste des entreprises consultables était motivée par « l'absence de moyens techniques et humains en son sein ». Dès le 4 avril 2008, la société évincée a élevé une contestation à l'encontre de cette décision. Par un courrier du 29 mai 2008, le Ministre d'État lui a indiqué que sa réclamation serait instruite selon la procédure dite « d'appel » prévue par le vade-mecum du service des travaux publics. Cet examen n'a toutefois pas permis à l'entreprise d'obtenir gain de cause. Par une lettre simple datée du 18 juillet 2008, le Directeur des Travaux Publics a informé la SAM M. P. GROUP du rejet de son appel, rejet arrêté en Conseil de Gouvernement le 25 juin 2008, au motif qu'aucun élément nouveau n'était venu étayer son dossier de renouvellement. Il ressort par ailleurs des éléments du dossier que la société a continué de suivre les passations de marchés et a même demandé expressément à être consultée en qualité de sous-traitant par une lettre du 16 décembre 2008. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Ce n'est que le 1er juillet 2009, soit près d'une année après la notification du rejet de son recours administratif, que la SAM M. P. GROUP a saisi le Tribunal Suprême d'une requête mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. La requérante demandait, d'une part, l'annulation de la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 (notifiée par la lettre du 18 juillet 2008) confirmant sa radiation et, d'autre part, la condamnation de l'État monégasque à lui verser la somme totale de 7 489 500 euros en réparation des préjudices découlant de cette éviction. Au soutien de ses conclusions en annulation, la société requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité externe et de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure affectant la décision initiale du 1er avril 2008 et se répercutant sur la décision du 18 juillet 2008. Qualifiant la procédure d'appel du vade-mecum de recours gracieux préalable obligatoire, elle soutenait que l'illégalité procédurale initiale — tenant à la violation des droits de la défense faute d'avoir pu présenter ses observations avant la radiation — entachait la décision prise sur recours, cette dernière procédure n'ayant pas de caractère contradictoire et le Conseil de Gouvernement n'ayant pas procédé à un nouvel examen du dossier. En second lieu, elle arguait d'une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, reprochant aux décisions des 1er avril et 18 juillet 2008 leur rédaction laconique et sommaire, dépourvue de précisions par corps d'état et de critères généraux d'appréciation. Sur le terrain de la légalité interne, la SAM M. P. GROUP dénonçait une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle disposait d'un personnel d'encadrement stable et qualifié, que des accords conclus avec d'autres sociétés lui garantissaient la mise à disposition du personnel d'exécution et du matériel nécessaires en cas d'attribution d'un marché, et qu'elle remplissait même les conditions pour un plafond illimité. Elle invoquait également une rupture du principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution (l'exiguïté du territoire monégasque empêchant toute entreprise d'y entreposer du matériel lourd, ce qui la plaçait dans la même situation que ses concurrentes inscrites) et sollicitait que le Tribunal invite l'État à produire les dossiers des autres entreprises pour comparaison. Elle reprochait enfin à l'administration de l'avoir placée dans une situation d'insécurité juridique en lui opposant a posteriori le caractère précaire et conditionnel de ses inscriptions de 2006 et 2007. Sur le plan indemnitaire, la société évaluait son manque à gagner à 4 489 500 euros (correspondant à 5 % du montant des adjudications auxquelles elle n'avait pu participer entre le 1er avril 2008 et le 30 juin 2009) au titre de la perte de chance de remporter des marchés (seule ou en groupement) et de renégocier son plafond. Elle réclamait en outre 3 000 000 d'euros au titre de l'atteinte grave portée à son image commerciale. En défense, dans sa contre-requête du 7 septembre 2009 et sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État opposait, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête au regard du délai de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Il relevait que les mentions portées sur la lettre de notification produite par la requérante elle-même établissaient une connaissance de la décision dès le 21 juillet 2008, connaissance confirmée au plus tard par sa démarche de sous-traitance du 16 décembre 2008. Pour contrer cette fin de non-recevoir dans sa réplique du 8 octobre 2009, la société requérante a soulevé deux arguments majeurs : d'une part, la « connaissance acquise » au sens de l'article 13 supposerait une connaissance révélant les vices de la décision (ce que la rédaction sommaire de l'acte ne permettait pas) ; d'autre part, l'application de l'article 13 alinéa 2 violerait le droit d'accès au juge garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), dès lors que le terme « appel » utilisé dans le vade-mecum était de nature à induire les justiciables en erreur et qu'aucune voie ni délai de recours n'étaient mentionnés dans la décision. Le Ministre d'État a répliqué sur ce point que le droit monégasque n'impose nullement la mention des voies et délais de recours, et que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme reconnaît aux États la prérogative de fixer des délais de recours dans un but de sécurité juridique, condition remplie par l'article 13 qui permet de connaître les délais à l'avance. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État soutenait que la radiation n'était pas une sanction mais le fruit d'un réexamen annuel, que l'appel permettait de produire des pièces (ce que la société n'avait pas fait), que la motivation était suffisante, que la société n'était qu'une petite structure d'ingénierie dépourvue de tout personnel d'exécution (n'ayant jamais concrétisé son projet de 2005 de devenir une entreprise de construction), et enfin que les préjudices allégués étaient purement hypothétiques au vu de ses échecs systématiques lors des appels d'offres antérieurs. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Sans avoir à aborder les nombreux moyens de légalité externe et interne ni les prétentions indemnitaires, le Tribunal Suprême devait trancher, à titre liminaire et déterminant, la question de la recevabilité temporelle du recours. Le problème juridique central se décomposait ainsi : le mécanisme de déclenchement du délai de recours contentieux de deux mois par la preuve de la « connaissance acquise » de l'acte administratif individuel non formellement notifié, tel que prévu par l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, méconnaît-il le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, en particulier lorsque la décision attaquée ne mentionne pas les voies et délais de recours et intervient à l'issue d'un recours administratif préalable qualifié d'« appel » par les documents de l'administration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur et son économie de moyens, se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. La motivation s'articule en quatre étapes logiques qui verrouillent successivement le cadre légal interne, la constatation factuelle de la connaissance de l'acte, le contrôle de conventionnalité de la règle procédurale et l'impact du recours administratif préalable. En premier lieu, la Haute Juridiction rappelle la règle de droit positif applicable en citant littéralement l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Ce texte régit les situations résiduelles, c'est-à-dire « en toute autre hypothèse que celles de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué ». En l'espèce, la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 ayant été transmise par une « lettre simple » du Directeur des Travaux Publics du 18 juillet 2008, elle ne relevait pas d'une notification formelle faisant foi par elle-même de sa date de remise. Le texte dispose alors que le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être introduit dans un délai de deux mois à compter du jour où le fait sur lequel il est fondé « a été connu de l'intéressé », en précisant qu'en cas de contestation, la charge de la preuve de cette connaissance pèse sur la partie défenderesse. En deuxième lieu, le Tribunal vérifie si cette charge probatoire est remplie par l'État. Il constate souverainement qu'« en s'appuyant sur des pièces produites par la société requérante, le Ministre d'État apporte la preuve que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance le 21 juillet 2008 de la décision attaquée ». Le juge valide ainsi le mode de preuve intrinsèque : ce sont les propres productions de la demanderesse (les mentions apposées sur la lettre de notification qu'elle a versée au dossier) qui établissent avec certitude la date de réception effective. Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la requérante selon laquelle la connaissance du fait au sens de l'article 13 exigerait une connaissance complète des vices internes ou de la procédure suivie. La connaissance de l'existence et du sens de la décision de rejet suffit à faire courir le délai. En troisième lieu, le Tribunal Suprême répond directement au moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 13 alinéa 2 au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH. Pour juger la disposition nationale conforme aux exigences européennes du procès équitable, le Tribunal procède à une analyse téléologique de la règle interne : il affirme que cet article « a notamment pour objet de concilier les exigences de la sécurité juridique avec celles d'une bonne administration de la justice » et qu'à ce titre, « il respecte ainsi les prescriptions de l'article 6-1 susvisé ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque reprend ici la grille d'analyse classique de la jurisprudence européenne, selon laquelle le droit d'accès à un tribunal n'est pas absolu et appelle par sa nature même une réglementation par l'État, laquelle poursuit un but légitime lorsqu'elle tend à assurer la sécurité juridique (en évitant que les situations administratives puissent être remises en cause indéfiniment) et la bonne administration de la justice. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal neutralise l'argument relatif à la confusion qu'aurait engendrée la terminologie administrative. Il juge que « la possibilité ouverte à la requérante d'obtenir un réexamen de sa situation selon une procédure administrative dénommée "appel", à laquelle elle a effectivement recouru, n'a eu ni pour objet ni pour effet de la priver de son droit de saisir le Tribunal Suprême dans les délais prévus par l'article 13 alinéa 2 ». Autrement dit, l'exercice d'un recours administratif gracieux ou hiérarchique, fût-il improprement baptisé « appel » dans un vade-mecum administratif, est une garantie supplémentaire offerte à l'administré ; une fois la décision prise sur cet « appel » et connue de l'intéressé le 21 juillet 2008, rien n'entravait la saisine du juge dans les deux mois suivants. La requête enregistrée le 1er juillet 2009, soit plus de onze mois après la connaissance acquise, est donc frappée d'une forclusion rédhibitoire. Cette irrecevabilité de la demande d'annulation entraîne, par voie de conséquence et sans qu'il soit besoin de le motiver séparément, le rejet de l'ensemble de la requête, y compris les conclusions indemnitaires qui étaient directement greffées sur l'illégalité alléguée de la décision du 18 juillet 2008. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'irrecevabilité de la requête par un dispositif de rejet intégral : > « DÉCIDE : > Article 1er. – La requête de la SAM M. P. GROUP est rejetée, > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de la SAM M. P. GROUP, > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Cette décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010 revêt une importance majeure dans le contentieux administratif monégasque, tant par sa validation expresse de la conventionnalité du régime des délais de recours que par sa conception stricte de la théorie de la connaissance acquise et du formalisme des notifications. En premier lieu, l'arrêt se distingue par l'exercice d'un contrôle de conventionnalité direct d'une norme procédurale interne — l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 réglant l'organisation et le fonctionnement mêmes du Tribunal Suprême — au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH, convention rendue exécutoire à Monaco quelques années plus tôt par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Il est remarquable de noter que le Tribunal Suprême accepte d'examiner le moyen tiré de l'article 6 § 1 sans opposer d'emblée l'inapplicabilité de cet article au litige. Or, le fond du litige concernait l'inscription d'une entreprise sur une liste de consultation pour des marchés publics, matière où l'existence d'une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » aurait pu prêter à discussion au regard de la nature discrétionnaire ou réglementaire de l'accès à la commande publique. Toutefois, dès lors que la requête comportait d'importantes conclusions indemnitaires (près de 7,5 millions d'euros) et touchait directement à l'activité économique d'une société commerciale, le champ patrimonial et civil était manifestement engagé, justifiant pleinement la confrontation de l'article 13 à l'article 6 § 1. Sur le fond de ce contrôle européen, le Tribunal Suprême aligne parfaitement sa motivation sur les standards de la Cour européenne des droits de l'homme. En invoquant la conciliation entre « les exigences de la sécurité juridique » et « celles d'une bonne administration de la justice », le juge monégasque fait écho à la jurisprudence européenne bien établie selon laquelle les délais de prescription ou de forclusion servent des finalités légitimes (assurer la stabilité des situations juridiques et empêcher l'embolie des juridictions par des recours tardifs). Surtout, en écartant le grief de la société requérante qui se plaignait de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la lettre de rejet du 18 juillet 2008, le Tribunal Suprême consacre une divergence notable avec le droit administratif français, tout en restant dans les limites tolérées par le droit européen. En effet, contrairement au droit français où l'opposabilité des délais de recours contre les décisions individuelles est subordonnée à la mention expresse des voies et délais dans la notification, le droit positif monégasque (l'Ordonnance n° 2.984) ne comporte aucune exigence textuelle de cette nature. Le Tribunal Suprême refuse d'ériger l'obligation d'information sur les délais en condition de conventionnalité découlant de l'article 6 § 1 : dès lors que le délai de deux mois est fixé par un texte publié, accessible et prévisible (l'article 13 de l'Ordonnance de 1963), l'adage selon lequel nul n'est censé ignorer la loi s'applique pleinement, a fortiori à l'égard d'un opérateur économique structuré sous forme de société anonyme monégasque. En deuxième lieu, la décision apporte un éclairage déterminant sur le mécanisme de l'article 13 alinéa 2 et la notion de connaissance du fait générateur. Dans l'architecture de l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984, l'alinéa 1er vise les modes formels de publicité (notification, signification, publication), tandis que l'alinéa 2 constitue une soupape de sécurité pour l'administration (« en toute autre hypothèse ») permettant de faire courir le délai dès que le fait « a été connu de l'intéressé », à charge pour le défendeur d'en rapporter la preuve. En l'espèce, l'administration avait procédé par lettre simple, ce qui la
# Cour d'Appel de Monaco, 15 décembre 2009, n° 2204 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 décembre 2009, n° 2204 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2009/12-15-2204)) ## Faits et procédure La SARL P. B. Y. est titulaire d'un contrat de concession exclusive pour la commercialisation de bateaux de plaisance des marques A.-B. et G.-A., concédé par ces deux constructeurs pour une partie du Sud de la France et pour la Principauté de Monaco. Une société italienne, la S. Y. S.P.A., dont le siège est à Rome, bénéficie de la même exclusivité pour la marque A. sur l'Italie et la Sardaigne. La Société en commandite simple T. et Cie, dont le siège est à Monaco, exerce sous la dénomination commerciale « S. Y. M. C. » une activité de négoce de navires de plaisance, dans des locaux proches de ceux de la SARL P. B. Y. Estimant lésée, la SARL P. B. Y. assigna la SCS T. et Cie devant le Tribunal de première instance. Elle sollicitait la constatation d'une violation des clauses de la concession exclusive ou de faits de concurrence déloyale, ainsi que l'interdiction, sous astreinte, de vendre ou de faire la publicité de navires des marques A. et G.-A., outre 390 000 euros de dommages et intérêts. Par jugement du 8 janvier 2009, le tribunal débouta la demanderesse et la condamna à verser 10 000 euros de dommages et intérêts à la SCS T. et Cie. La SARL P. B. Y. interjeta appel. Elle demandait, à titre principal, de dire que la SCS T. et Cie appartenait à un groupe dénommé « SNO » et avait ainsi méconnu le contrat d'exclusivité, et réclamait 438 960 euros. À titre subsidiaire, elle invoquait la concurrence déloyale. La SCS T. et Cie concluait à la confirmation, formait un appel incident en réparation d'une atteinte à sa notoriété et pour appel abusif, et demandait l'écartement de pièces non traduites. ## Question de droit La cour devait trancher plusieurs questions. **Sur le terrain contractuel**, il s'agissait de savoir si une société tierce au contrat de concession peut être tenue de respecter les limites territoriales de celui-ci, lorsqu'elle commercialise les mêmes marques sous une dénomination proche de celle du concessionnaire étranger. **Sur le terrain délictuel**, la question portait sur le point de savoir si l'usage, par une société monégasque, d'une dénomination commerciale identique à celle d'un concessionnaire étranger, combiné à la commercialisation de marques dont elle n'a pas la concession à Monaco, caractérise une concurrence déloyale engageant sa responsabilité sur le fondement de l'article 1229 du Code civil. **Sur la réparation**
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 février 2002, n° 26939 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 février 2002, n° 26939 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2002/02-27-26939)) ## Faits et procédure Par son Service des travaux publics, l'État de Monaco était maître d'ouvrage d'une opération de construction dénommée « CIS du Jardin exotique ». Le groupement d'entreprises EGTM/J.B. P. et fils, titulaire du lot n° 3 « Gros-œuvre-maçonnerie », a sous-traité l'exécution de ce lot à la société Monégasque d'Interventions (MI), qui fournissait du personnel qualifié rémunéré en fonction des mètres carrés réalisés. Le groupement ne s'étant pas acquitté des sommes dues, la société MI a sollicité la copie du marché auprès du syndic de la société EGTM, puis auprès du Service des travaux publics, qui a refusé de la délivrer par lettre du 13 mars 2000, en renvoyant vers le syndic. Par requête du 22 décembre 2000, la société MI a obtenu une ordonnance sur requête du 26 décembre 2000, rendue sur le fondement des articles 851 et 852 du Code de procédure civile. Ce texte l'autorisait « à solliciter à ses frais » la copie du marché auprès de la société EGTM ou du Service des travaux publics, en réservant expressément la voie du référé « en cas de difficulté ». Malgré plusieurs démarches (courriers simples et recommandés, puis intervention d'un huissier), la copie n'a pas été communiquée. Dans une lettre du 5 septembre 2001, le directeur du Service des travaux publics a invoqué « un principe général de droit » selon lequel l'Administration n'est pas tenue de répondre aux demandes qui lui sont adressées, et a estimé que l'ordonnance n'avait pas de caractère comminatoire. La société MI a alors assigné l'État en référé. L'État a conclu à l'incompétence du juge, invoqué un arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 18 juin 1973 (la décision mentionne aussi la date du 16 juin 1973 dans l'exposé des prétentions de l'État, sans que la divergence soit relevée), et soutenu que les articles 803 et suivants du Code de procédure civile étaient inapplicables. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première est de compétence : le président du tribunal, statuant en référé, peut-il connaître d'une difficulté d'exécution d'une ordonnance sur requête lorsque l'un des protagonistes est une personne publique, en l'occurrence l'État ? La seconde est de fond : un tiers détenteur d'un marché public de travaux, en l'occurrence l'État, peut-il être enjoint de communiquer ce document à un créancier, alors que les dispositions du Code de procédure civile relatives à la délivrance d'expéditions par les dépositaires publics ne visent pas une telle situation, et que l'article 6 de la Constitution consacre la séparation des fonctions administrative, législative et judiciaire ? ## Solution et dispositif Sur la compétence, le juge retient que la présente instance « s'inscrit dans le cadre procédural de l'article 415 du Code de procédure civile », l'ordonnance du 26 décembre 2000 étant « rangée parmi les décisions judiciaires visées par ce texte ». La saisine du président en référé est rendue possible par la réserve de recours prévue à l'article 852-2° du même code. La qualité de l'État est jugée « indifférente » : le tribunal de première instance connaît, « comme juge de droit commun en matière administrative », de toutes les actions non spécialement attribuées à une autre juridiction (article 21-2° du Code de procédure civile), et la compétence du juge des référés s'exerce « en toute matière » (article 414). Sur le fond, le juge écarte l'argument tiré des articles 803 et suivants, dont le champ est limité aux notaires et autres dépositaires d'actes ou de registres publics. L'État n'est pas attrait « en qualité de dépositaire public », et le marché de travaux, « même s'il s'agit d'un marché public de travaux », n'est pas un acte public. Le juge écarte également l'arrêt de 1973, qui ne présente pas « le caractère d'une jurisprudence à valeur normative », d'autant qu'il s'inscrivait dans un courant jurisprudentiel français abandonné par la Cour de cassation (Civ. 1re, 21 juillet 1987). Il retient ensuite que l'obligation de concours à la justice s'impose aux personnes publiques, et transpose à Monaco la
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 2020, n° 19086 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 2020, n° 19086 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/06-25-19086)) Le contentieux des contrats administratifs et des actes qui s'en détachent constitue un terrain privilégié d'observation de l'équilibre entre le principe de légalité et l'impératif de sécurité juridique. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 juin 2020 dans l'affaire opposant la société JC Decaux Monaco à l'État de Monaco, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à l'édifice du droit administratif monégasque. Venant clore une instance ayant donné lieu à une première décision avant dire droit du 5 mars 2020, cet arrêt précise avec une grande netteté l'articulation entre le constat d'illégalité d'un acte détachable, le prononcé de son annulation au regard de l'intérêt général, le sort des conventions subséquentes et l'appréciation du préjudice indemnitaire du candidat évincé. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre d'un projet de renouvellement du mobilier urbain en Principauté de Monaco, portant plus précisément sur le renouvellement d'abri-voyageurs. Deux opérateurs économiques majeurs du secteur ont présenté des propositions au Gouvernement Princier : la société à responsabilité limitée JC Decaux Monaco et la société Clear Channel. La proposition formulée par la société JC Decaux Monaco, conçue pour une durée de quinze ans, s'articulait autour de deux volets complémentaires. Le premier volet consistait à prendre en charge la mise à disposition, l'installation, l'entretien et la maintenance de 51 abribus. Parmi ceux-ci, 5 à 8 abribus devaient être équipés de matériels hautement connectés, répondant au modèle dénommé « Full Smart City », lequel intégrait un écran serviciel interactif de 32 pouces, des dispositifs « smart cells » wifi et 4G, un dispositif apte à recevoir des capteurs environnementaux, une borne d'information digitale ainsi qu'une ou plusieurs prises USB. Le second volet de l'offre comprenait la mise à disposition, l'entretien et la maintenance de vingt mobiliers digitaux d'une surface utile de 2 m², montés sur mât ou sur pied et situés à des emplacements distincts de ceux des abribus, dont la localisation précise avait été transmise. Ces panneaux étaient envisagés sur le modèle « Full HD Full LCD », cinq d'entre eux devant présenter les fonctionnalités du modèle « Full Smart City ». Sur le plan financier et institutionnel, la société JC Decaux Monaco proposait que l'exploitation publicitaire de ces vingt équipements donne lieu au versement d'une redevance de 120 000 euros par an, correspondant à 20 % du chiffre d'affaires prévisionnel, avec le versement à l'acheteur public de 20 % du montant supplémentaire en cas de dépassement dudit chiffre d'affaires, tout en réservant au Gouvernement et à la Commune jusqu'à 30 % du temps de diffusion sur ces panneaux. De son côté, la société Clear Channel a présenté une offre concurrente dont les caractéristiques, telles qu'exposées par l'État de Monaco au cours de l'instruction, comprenaient notamment l'installation de 38 totems, de 33 bornes interactives, un nombre plus important de ports USB et la possibilité d'une connexion en 5G (mentionnée comme « SG » dans la décision). Sur le plan financier et patrimonial, l'offre de la société Clear Channel prévoyait une durée permettant à l'État de recouvrer sa liberté de gestion cinq ans plus tôt que l'offre concurrente, la cession gracieuse de la propriété des mobiliers à l'État à cette échéance, le versement d'une redevance annuelle minimale garantie de 300 000 euros assortie d'une redevance sur le chiffre d'affaires de 15 % jusqu'à deux millions d'euros et de 38 % au-delà, ainsi que la réservation au Gouvernement Princier et à la Commune de Monaco de 17 % du temps de diffusion sur les mobiliers. Par des décisions en date du 12 février 2019, le Gouvernement Princier a rejeté la proposition présentée par la société JC Decaux Monaco et a attribué le projet de renouvellement d'abri-voyageurs à la société Clear Channel. À la suite de cette attribution, des conventions ont été conclues par l'État, la Commune de Monaco et la société Clear Channel, et les équipements prévus par ces contrats ont été mis en place, achevés et mis en fonctionnement. La société JC Decaux Monaco a formé un recours gracieux à l'encontre des décisions du 12 février 2019, lequel a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par ailleurs, la société a adressé le 16 mars 2020 une demande au Gouvernement Princier afin d'obtenir la communication des motifs de la décision de rejet de son offre, demande à laquelle le Gouvernement n'a pas répondu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 mai 2019 sous le numéro TS 2019-12, la société JC Decaux Monaco a saisi le Tribunal Suprême. Ses conclusions tendaient, en premier lieu, à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 12 février 2019 rejetant sa proposition et attribuant le projet à la société Clear Channel, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. En second lieu, elle sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité initialement fixée à 6 725 100 euros hors taxes (mentionnée comme « 6.725.1 euros » dans les visas), sauf à parfaire, en réparation du préjudice subi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Par une réplique enregistrée le 22 août 2019, la société requérante a réévalué le montant de son préjudice à la somme de 2 101 902 euros. Le déroulement de l'instance a été marqué par une étape procédurale décisive : la décision rendue par le Tribunal Suprême le 5 mars 2020. Par cet arrêt avant dire droit, la haute juridiction a admis l'intervention volontaire de la société JC Decaux France au soutien de la requête de la société JC Decaux Monaco. Surtout, après avoir examiné l'ensemble des moyens soulevés par la requérante, le Tribunal Suprême a déclaré illégales les décisions du Gouvernement Princier rejetant la proposition de la société JC Decaux Monaco et attribuant le projet à la société Clear Channel, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux. Toutefois, sursoyant à statuer sur le prononcé même de l'annulation et sur la demande indemnitaire, le Tribunal a ordonné une mesure d'instruction invitant les parties à présenter, avant le 21 mars 2020, leurs observations sur les effets qu'une annulation des décisions attaquées serait susceptible de produire sur les intérêts publics et privés en présence, et en particulier les conséquences sur les conventions conclues postérieurement par l'État, la Commune de Monaco et la société Clear Channel ainsi que sur les installations déjà mises en place. Le calendrier procédural a ensuite subi les aléas liés à la crise sanitaire de la pandémie de virus COVID-19. Initialement renvoyée à l'audience du 9 avril 2020 par ordonnance présidentielle du 6 mars 2020, l'affaire a été affectée par l'arrêté du Directeur des Services Judiciaires n° 2020-09 du 16 mars 2020 portant fermeture du Palais de Justice et par l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 suspendant les délais de recours et de procédure devant le Tribunal Suprême. Par une nouvelle ordonnance du 11 mai 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 juin 2020, après clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2020. Dans son mémoire d'observations enregistré le 20 mars 2020 en réponse à la mesure d'instruction, la société JC Decaux Monaco a développé une argumentation articulée autour de plusieurs axes : 1. **Sur la nécessité de prononcer l'annulation et ses conséquences contractuelles** : Elle soutient que le principe de légalité et le droit à un recours effectif s'opposent à ce que l'illégalité reste confinée à une déclaration abstraite et théorique. Selon elle, l'annulation doit être prononcée et entraînera l'anéantissement des conventions conclues avec la société Clear Channel ainsi que l'ouverture d'une nouvelle procédure d'attribution. Elle insiste sur la gravité du vice retenu (le défaut de motivation), qu'elle qualifie d'irrégularité substantielle au regard du principe de transparence de la commande publique, alléguant que l'administration a délibérément manqué à ce principe pour dissimuler sa volonté de favoriser arbitrairement l'offre concurrente. 2. **Sur l'absence d'atteinte à l'intérêt général et aux intérêts des tiers** : La requérante fait valoir que tous les équipements étant achevés et en fonctionnement, l'annulation ne mettrait pas en péril la réalisation du projet ni l'intérêt des usagers, s'appuyant sur la jurisprudence administrative française selon laquelle l'achèvement des installations rend l'annulation du contrat sans incidence sur le service public. Elle suggère au demeurant au Tribunal Suprême de moduler dans le temps les effets de l'annulation en prévoyant un anéantissement différé des conventions, leur permettant de rester en vigueur jusqu'à la signature d'un nouveau contrat. Quant aux intérêts de la société Clear Channel, ils seraient préservés par la possibilité de soumissionner à la nouvelle procédure et, en cas d'éviction, de réclamer à l'État l'indemnisation des investissements non amortis. 3. **Sur les demandes subsidiaires d'injonction et de délai** : À titre subsidiaire, face au silence gardé par le Gouvernement sur sa demande du 16 mars 2020, elle demande au Tribunal d'enjoindre à l'administration de communiquer les motifs du rejet et de lui accorder un délai pour soulever de nouveaux moyens, estimant que le défaut de motivation entrave son droit au recours et le contrôle du juge. 4. **Sur la demande indemnitaire** : Elle maintient ses conclusions indemnitaires (sollicitant par ailleurs une expertise pour chiffrer les préjudices), affirmant qu'en tant que filiale du groupe JC Decaux et au vu de la qualité technique et financière de son offre, elle disposait de chances sérieuses d'obtenir le projet, ajoutant qu'en l'absence d'éléments fournis par l'État sur l'appréciation des offres, la charge de la preuve ne saurait être renversée à son détriment. En réplique, par un mémoire enregistré le même jour, le 20 mars 2020, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a opposé une défense structurée en cinq points : 1. **L'absence d'incidence automatique sur le contrat** : S'appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutient que l'annulation d'un acte détachable n'implique pas nécessairement la nullité du contrat, a fortiori lorsque l'irrégularité est purement formelle. 2. **Le caractère régularisable du vice** : Le défaut de motivation, vice de forme ou de procédure affectant seulement les modalités du consentement de la personne publique, serait régularisable par l'administration, y compris en cours d'instance ou à la suite de l'annulation de l'acte détachable. 3. **La supériorité manifeste de l'offre concurrente** : Produisant un tableau comparatif, le Ministre d'État démontre que l'offre de la société Clear Channel était nettement plus attractive sur la durée (5 ans de moins), la propriété des biens (cession gracieuse en fin de contrat), les conditions financières (redevance fixe de 300 000 euros et pourcentages de 15 % à 38 % du chiffre d'affaires, affirmant que l'offre de la requérante ne proposait ni redevance ni pourcentage réservé à l'État et à la Commune), la communication institutionnelle (17 % du temps réservé) et l'innovation numérique (38 totems, 33 bornes, connexion 5G). 4. **L'office du juge du contrat et l'intérêt général** : En l'absence de modulation par le Tribunal Suprême, il appartiendrait au seul juge du contrat de tirer les conséquences de l'annulation sur les conventions déjà très largement exécutées. Or, en raison de l'atteinte excessive à l'intérêt général, le juge du contrat ne prononcerait ni la nullité, ni la résolution, ni la résiliation. 5. **Le rejet de la demande indemnitaire** : Le Ministre d'État conteste tout lien de causalité entre le défaut de motivation (vice formel et véniel) et le préjudice d'éviction, le rejet étant justifié au fond. Il alerte enfin sur le fait qu'une annulation de la convention par le juge du contrat entraînerait une lourde indemnisation au profit de Clear Channel, disproportionnée par rapport au vice formel et portant une atteinte excessive à l'intérêt général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé À la suite de sa décision avant dire droit du 5 mars 2020 ayant constaté l'illégalité des actes attaqués, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême devait résoudre un quadruple problème juridique : 1. En premier lieu, sur le plan procédural, une partie requérante est-elle recevable, à la faveur d'un supplément d'instruction ordonné uniquement pour apprécier les conséquences d'une éventuelle annulation, à demander au juge d'enjoindre à l'administration de communiquer les motifs de sa décision et de lui ouvrir un nouveau délai pour soulever de nouveaux moyens de légalité ? 2. En deuxième lieu, au regard de la nature des décisions de rejet d'une offre et d'attribution d'un projet (qualifiées d'actes détachables), leur annulation pour excès de pouvoir est-elle susceptible d'entraîner des conséquences manifestement excessives pour l'intérêt général en affectant directement les contrats conclus postérieurement, justifiant ainsi que le juge s'abstienne de prononcer cette annulation ou en module les effets ? 3. En troisième lieu, quelles sont les suites administratives et juridictionnelles qu'ouvre l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un acte détachable de passation contractuelle ? 4. En quatrième lieu, à quelles conditions le candidat dont l'éviction a été déclarée illégale pour un motif formel peut-il prétendre à l'indemnisation du préjudice né de la perte d'une chance sérieuse d'obtenir le contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps distincts, répondant avec une rigueur méthodique aux conclusions procédurales, aux conclusions à fin d'annulation et aux conclusions à fin d'indemnisation. #### 1. L'irrecevabilité des demandes procédurales nouvelles (Autorité de la chose jugée et prohibition des injonctions) Abordant les demandes subsidiaires formulées par la société JC Decaux Monaco dans son mémoire du 20 mars 2020, le Tribunal Suprême les écarte par deux motifs d'irrecevabilité classiques mais fermement rappelés. D'une part, pour rejeter la demande tendant à disposer d'un délai pour présenter de nouveaux moyens, la Haute Juridiction oppose l'autorité de la chose jugée. Elle relève que par sa décision du 5 mars 2020, elle a déjà « examiné l'ensemble des moyens soulevés par la société JC DECAUX MONACO » et déclaré les décisions illégales. Dès lors, « eu égard à l'autorité de la chose jugée qui s'attache au dispositif de la décision du Tribunal Suprême du 5 mars 2020 et aux motifs qui en sont le soutien nécessaire », le débat sur la légalité interne et externe des actes attaqués est définitivement clos. La mesure d'instruction n'avait pour objet que de débattre des effets de l'annulation, et non de rouvrir l'instruction sur la légalité des actes. D'autre part, concernant la demande tendant à ce qu'il soit enjoint au Gouvernement Princier de communiquer les motifs du rejet de l'offre, le Tribunal Suprême rappelle un principe cardinal de son office : « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». En vertu du principe de séparation des autorités administratives et juridictionnelles tel qu'appliqué en droit monégasque dans le cadre de l'article 90-B de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le juge de l'excès de pouvoir ne dispose pas d'un pouvoir d'injonction à l'égard de l'administration active. Ces conclusions sont donc déclarées irrecevables. #### 2. Le prononcé de l'annulation des actes détachables et la définition de ses effets C'est au considérant 4 que réside le cœur doctrinal de la décision quant à la théorie des actes détachables et à la modulation des effets d'une annulation contentieuse. Le Tribunal Suprême devait apprécier, au vu des observations des parties, si l'annulation des décisions déclarées illégales le 5 mars 2020 devait être effectivement prononcée ou si des considérations d'intérêt général s'y opposaient. Pour trancher cette question, le Tribunal procède par un syllogisme fondé sur la nature juridique des actes en cause : * **La qualification** : Les décisions rejetant l'offre, attribuant le projet et rejetant le recours gracieux « sont des actes détachables des contrats conclus par le Gouvernement Princier, la Commune de Monaco et la société CLEAR CHANNEL ». * **L'absence d'effet direct sur le contrat** : En raison de cette détachabilité, « leur annulation n'est pas, par elle-même, susceptible d'avoir un effet direct sur la validité desdits contrats ou sur leur exécution ». Le juge de l'excès de pouvoir dément ainsi l'analyse de la société requérante selon laquelle l'annulation des actes détachables entraînerait automatiquement l'anéantissement des conventions. * **L'absence d'atteinte excessive à l'intérêt général** : Parce que l'annulation de l'acte détachable laisse intacte, dans l'immédiat et par elle-même, la vie du contrat et l'exploitation des abri-voyageurs, « elle n'est donc pas de nature à avoir des effets manifestement excessifs pour la sauvegarde de l'intérêt général ». * **La conclusion sur l'annulation** : En l'absence d'effets manifestement excessifs, le principe de légalité reprend son empire plein et entier : « dès lors, il y a lieu pour le Tribunal Suprême de prononcer l'annulation des décisions attaquées » sans qu'il soit besoin de différer ou de limiter cette annulation. Toutefois, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas au prononcé de l'annulation ; il rédige un véritable mode d'emploi post-contentieux à destination de l'administration : « il appartiendra à l'administration, sous le contrôle du juge des contrats, de déterminer les conséquences à tirer de cette annulation ». Plus précisément encore, tenant compte de la nature formelle du vice sanctionné (le défaut de motivation identifié dans le cadre de la décision du 5 mars 2020), le Tribunal indique « qu'eu égard au motif d'annulation, il lui sera notamment loisible de se prononcer à nouveau sur les propositions des deux sociétés par des décisions à effet rétroactif et dépourvues du vice ayant entaché les décisions annulées ». Le juge valide ainsi explicitement la faculté de régularisation rétroactive de l'acte détachable par l'administration. #### 3. Le rejet au fond de la demande indemnitaire pour absence de perte de chance sérieuse Enfin, statuant en plein contentieux indemnitaire au considérant 5 (compétence accessoire au recours en annulation prévue par l'article 90-B de la Constitution), le Tribunal Suprême examine si l'illégalité fautive des décisions d'éviction et d'attribution a causé un préjudice réparable à la société JC Decaux Monaco. Faisant application de la théorie de la perte de chance dans le contentieux de l'éviction des contrats publics, le juge procède à une analyse comparative concrète des mérites respectifs des deux offres au vu des pièces du dossier. Il relève que « l'offre de la société CLEAR CHANNEL était globalement supérieure à celle de la société JC DECAUX MONACO ». Pour asseoir ce constat souver
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux de la commande publique et des contrats administratifs complexes, particulièrement lorsqu'il a trait à la réalisation d'infrastructures ou d'ensembles immobiliers à vocation domaniale, cristallise régulièrement les tensions entre les impératifs techniques fixés par la personne publique et la liberté de conception revendiquée par les opérateurs économiques. La décision rendue le 16 avril 2012 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, offre une illustration topique de cette dialectique à l'occasion de la passation d'un contrat de promotion immobilière d'envergure. Les faits ayant donné naissance au litige trouvent leur origine dans une initiative de l'État monégasque visant à assurer le développement de son parc immobilier domanial. Au cours de l'été 2010, l'administration a engagé une procédure de consultation en vue de l'attribution d'un contrat de promotion immobilière. Ce contrat avait pour objet tant la conception que la construction d'un ensemble immobilier devant comporter au moins 54 logements domaniaux assortis de places de stationnement. Cet ensemble, destiné à être édifié sur une parcelle sise du 13 au 19 Avenue Pasteur à Monaco, était dénommé « Les Tamaris ». Le cadre formel et technique de cette mise en concurrence a été défini par divers documents remis aux candidats. Parmi ceux-ci figuraient notamment une lettre de consultation émanant du Directeur des Travaux publics, datée du 20 juillet 2010, ainsi qu'un document intitulé « descriptif sommaire type ». Ces pièces constitutives du dossier de consultation fixaient les attentes de la personne publique quant à la consistance du projet. En particulier, la lettre de consultation du 20 juillet 2010 précisait, en sa page numéro 2, qu'il était attendu des promoteurs sollicités qu'ils remettent un dossier comportant « un projet développé au stade de l'esquisse ». Par ailleurs, le descriptif sommaire type énonçait, dès son Chapitre 1, en page numéro 1, des prescriptions précises relatives à la typologie et aux dimensions des unités d'habitation. Ce document stipulait expressément : « La surface habitable par type de logement à prendre en compte est la suivante .... 2 pièces — 55 à 70 m2 - ... Ces surfaces devront être respectées ... ». Le cadre urbanistique de la zone relevait en outre des dispositions applicables au quartier ordonnancé du Jardin Exotique, initialement régies par l'Ordonnance Souveraine n° 825 du 30 novembre 2006 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie de ce quartier, lesquelles prévoyaient notamment une hauteur maximale initialement fixée à + 90 NGM. En réponse à cette consultation, la société anonyme monégasque d'Études et de Gestion Immobilière (ci-après dénommée « SAM SAMEGI ») a élaboré et remis une offre à l'État monégasque le 17 septembre 2010. Toutefois, l'analyse technique de cette proposition par les services compétents de l'administration a révélé que plusieurs appartements de deux pièces projetés par la société candidate dans son esquisse présentaient une superficie inférieure au seuil minimal de 55 mètres carrés exigé par le descriptif sommaire type. Tirant les conséquences de cette analyse, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté a, par un courrier en date du 18 janvier 2011, notifié à la SAM SAMEGI la décision de rejeter son offre. Ce rejet était explicitement motivé « notamment au regard du non-respect des surfaces unitaires d'appartements », l'autorité administrative considérant qu'en ne respectant pas les prescriptions techniques fondamentales du dossier de consultation, l'opérateur économique n'avait pas déposé une offre conforme. Contestant le bien-fondé de cette éviction, la SAM SAMEGI, représentée par son conseil, Maître Arnaud Zabaldano, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a exercé un recours administratif préalable. Par une lettre datée du 21 mars 2011 adressée au Ministre d'État, la société a formé un recours gracieux tendant au retrait ou à l'annulation de la décision de rejet du 18 janvier 2011. Ce recours gracieux n'a cependant pas infléchi la position du gouvernement monégasque : par une décision expresse du 6 juin 2011, l'autorité administrative a confirmé à la société requérante le refus de son offre, rejetant ainsi le recours gracieux. Entre-temps, sur le plan réglementaire, était intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 3.234 du 18 avril 2011, modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 825 du 30 novembre 2006 précitée, laquelle a eu pour effet de modifier la réglementation d'urbanisme applicable, notamment en ce qui concerne la hauteur maximale autorisée des constructions. C'est dans ce contexte factuel et réglementaire que le litige a été porté sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du rejet de son offre, la SAM SAMEGI a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête déposée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 5 août 2011 par le ministère de Maître Arnaud Zabaldano, la société a introduit un recours en annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement des dispositions de l'article 90 B 1 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. La requête tendait à l'annulation de la décision du 6 juin 2011 portant rejet du recours gracieux, ensemble la décision initiale de rejet de l'offre en date du 18 janvier 2011, ainsi qu'à la mise des dépens à la charge de l'État. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures contradictoires. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État, déposée au Greffe Général le 7 octobre 2011 par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation de France. La société requérante a ensuite déposé une réplique le 14 novembre 2011, à laquelle le Ministre d'État a opposé une duplique enregistrée le 16 décembre 2011. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 15 septembre 2011, désigné Monsieur Didier Linotte, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Après l'établissement du procès-verbal de clôture de l'instruction en date du 23 janvier 2012, le Président a, par une ordonnance du 9 février 2012, fixé l'audience au 29 mars 2012, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les conseils des parties ainsi que le Ministère public en ses conclusions. L'argumentation développée par la SAM SAMEGI au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation s'articulait autour de quatre moyens principaux, complétés par une demande avant dire droit de production de pièces, visant tant la légalité interne de l'appréciation portée sur son offre que la régularité externe et interne de la procédure d'attribution dans son ensemble. En premier lieu, la requérante contestait frontalement le motif même du rejet de son offre en invoquant une erreur d'appréciation du Ministre d'État quant à la prétendue non-conformité de sa proposition au cahier des charges de la consultation. Développant ce moyen dans sa réplique, la SAM SAMEGI soutenait que son offre était parfaitement conforme aux prescriptions techniques du dossier. Selon elle, il ne ressortait d'aucun document de la consultation que la totalité des logements de deux pièces devait impérativement respecter, à peine d'irrecevabilité de l'offre, le seuil de superficie minimale. Elle faisait valoir que son offre respectait cette obligation « en moyenne » sur l'ensemble des logements concernés. De surcroît, la société arguait du silence des documents de consultation quant au stade procédural auquel cette exigence dimensionnelle devait être intégralement satisfaite, soutenant que son offre, présentée au simple stade de l'esquisse, aurait parfaitement pu faire l'objet d'une adaptation à un stade ultérieur de la procédure pour se conformer strictement, unité par unité, audit seuil. En deuxième lieu, la société évincée excipait de l'irrégularité des décisions attaquées par voie de conséquence de l'irrégularité de la procédure d'attribution les ayant précédées, en dénonçant un manque de transparence dans l'indication des critères d'attribution du contrat censés départager les candidats. Tout en reconnaissant dans sa réplique que le droit de l'Union européenne n'est pas applicable en Principauté de Monaco, la SAM SAMEGI soutenait que l'obligation de transparence des critères d'attribution constituait néanmoins une règle autonome de l'État monégasque. Dans cette perspective, elle sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne à l'État la communication du dossier de l'offre de la société retenue comme attributaire. En troisième lieu, la requérante soutenait que la procédure de sélection des offres était entachée d'irrégularité en raison d'une modification substantielle du projet immobilier intervenue en cours d'appel d'offres. Ce grief portait précisément sur l'admission d'une hauteur de construction supérieure de 3 mètres 50 par rapport à la hauteur maximale initialement prévue à + 90 NGM par les documents d'urbanisme. En quatrième et dernier lieu, la SAM SAMEGI soulevait un moyen de légalité externe tiré d'un vice de procédure, consistant dans le défaut de consultation de la commission consultative des marchés publics, formalité prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 2-097 (également visée par la décision sous le numéro 2.907) du 23 octobre 1959, relative aux marchés de l'État. Contestant la thèse gouvernementale selon laquelle le contrat litigieux échapperait à ce texte faute d'être un marché de travaux, la requérante qualifiait dans sa réplique le contrat de promotion immobilière de contrat de prestations de services, entrant à ce titre dans le champ d'application de la saisine obligatoire de ladite commission. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité des prétentions de la requérante et à sa condamnation aux entiers dépens, en structurant sa réfutation autour d'une distinction fondamentale entre la phase de vérification de la conformité des offres et la phase de sélection proprement dite. À titre principal, l'administration faisait valoir que le rejet de l'offre de la SAM SAMEGI ne résultait nullement d'un choix comparatif opéré entre les différents candidats lors de la phase de sélection, mais d'une élimination préalable fondée sur la non-conformité de l'offre aux prescriptions techniques de la consultation. Dans sa duplique, le Gouvernement insistait sur le caractère totalement dépourvu d'ambiguïté de l'exigence relative à la surface minimale des appartements de deux pièces, sur la nature impérative de cette disposition et sur la nécessité absolue d'y satisfaire dès le stade de la remise de l'offre, fût-ce en l'état d'une simple « esquisse ». À titre subsidiaire ou complémentaire, concernant les griefs dirigés contre la procédure d'attribution, le Ministre d'État écartait l'applicabilité à Monaco des règles invoquées relatives à la mention préalable des critères d'appréciation des offres, affirmant qu'une telle obligation ne saurait découler d'un principe général du droit monégasque, tout en soutenant qu'en tout état de cause, les critères essentiels avaient été indiqués avec une clarté et une précision suffisantes. S'agissant de la modification de la hauteur maximale autorisée, la défense démontrait le caractère inopérant et infondé du moyen : cette évolution ne résultait pas de la procédure de sélection des offres, mais d'un changement de la réglementation d'urbanisme (l'Ordonnance Souveraine n° 3.234 du 18 avril 2011) intervenu postérieurement tant au rejet de l'offre de la requérante qu'à la sélection du dossier retenu. Enfin, le Ministre d'État écartait le moyen tiré du défaut de saisine de la commission consultative des marchés, au motif que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959 relative aux marchés de fournitures, de travaux et de services de l'État n'étaient pas applicables à un contrat de promotion immobilière. En conséquence de l'irrecevabilité intrinsèque de l'offre de la requérante, l'administration concluait au rejet de la demande de communication du dossier de l'attributaire comme étant totalement indifférente à la solution du litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême une série d'interrogations juridiques d'une grande richesse, touchant à la nature juridique du contrat de promotion immobilière conclu par l'État, à l'applicabilité de l'Ordonnance Souveraine du 23 octobre 1959, ou encore à l'existence d'un principe autonome de transparence des critères d'attribution dans le droit monégasque de la commande publique. Toutefois, avant même de pouvoir aborder ces questions relatives à la régularité de la procédure de mise en concurrence et de sélection des offres, la Haute Juridiction devait résoudre une question préalable et déterminante, commandant l'opérance même de l'ensemble des moyens soulevés par la société requérante. Le problème juridique central posé au Tribunal Suprême pouvait ainsi se formuler en deux volets indissociables : D'une part, comment convenait-il d'interpréter la portée des prescriptions techniques du règlement de la consultation imposant une fourchette de superficie habitable par type de logement (spécifiquement de 55 à 70 m² pour les appartements de deux pièces) alors que le dossier remis par les candidats ne devait consister qu'en un projet développé au stade de l'esquisse ? Une telle exigence revêtait-elle un caractère impératif s'appliquant individuellement à chaque unité d'habitation dès le dépôt de l'offre, ou autorisait-elle, comme le soutenait la requérante, une appréciation globale « en moyenne » susceptible de régularisation ultérieure ? D'autre part, dans l'hypothèse où l'offre déposée méconnaîtrait effectivement ces prescriptions techniques, quelle était l'étendue de la compétence de l'autorité administrative quant au sort à réserver à cette candidature, et quelles en étaient les conséquences contentieuses sur la recevabilité ou l'opérance des autres moyens d'annulation dirigés contre la régularité de la procédure d'attribution du contrat (défaut de transparence des critères de choix, modification ultérieure des règles d'urbanisme, défaut de consultation d'une commission administrative) ? En d'autres termes, le candidat dont l'offre est entachée d'une non-conformité technique substantielle peut-il utilement se prévaloir des vices affectant la phase de sélection comparative des offres ou la procédure de passation du contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable économie de moyens, mais d'une rigueur juridique absolue, concentré dans un considérant unique d'une grande densité. La motivation de la Haute Juridiction procède par étapes logiques successives : l'analyse exégétique et téléologique des documents de la consultation, la constatation souveraine des faits, la qualification juridique de la compétence du Ministre d'État, et enfin la déduction contentieuse quant au sort des autres moyens de la requête. Dans un premier temps, le juge administratif suprême se livre à une interprétation combinée des pièces constitutives du dossier de consultation pour déterminer la nature et la portée exactes des obligations pesant sur les candidats. Il cite tout d'abord littéralement les termes du « descriptif sommaire type » en son Chapitre 1, page n° 1 : « La surface habitable par type de logement à prendre en compte est la suivante .... 2 pièces — 55 à 70 m2 - ... Ces surfaces devront être respectées ... ». L'emploi du futur impératif (« devront être respectées ») ne laissait place à aucun doute quant au caractère obligatoire de la norme technique ainsi édictée. Toutefois, pour répondre précisément à l'argumentation tout en souplesse de la SAM SAMEGI — qui prétendait que cette obligation était satisfaite « en moyenne » et qu'une adaptation demeurait envisageable à un stade ultérieur —, le Tribunal Suprême mobilise une double méthode d'interprétation : téléologique (par l'effet utile) et systémique (par le rapprochement des textes de la consultation). Sur le plan téléologique, la juridiction affirme avec force « que la disposition d'un seuil minimal de superficie n'a de portée utile que si elle est observée pour chaque appartement ». Cette assertion frappée au coin du bon sens juridique et pratique ruine la thèse de la moyenne : fixer un seuil minimal d'habitabilité pour des logements domaniaux vise à garantir à chaque futur occupant un standard de confort déterminé ; admettre une moyenne permettrait de compenser des logements sous-dimensionnés et inhabitables selon les standards de l'État par d'autres logements surdimensionnés, privant ainsi la prescription de toute sa substance et de sa finalité. Sur le plan systémique, pour écarter l'argument d'une régularisation différée après le choix du promoteur, le Tribunal Suprême se réfère à la lettre de consultation du 20 juillet 2010 du Directeur des Travaux publics. Celle-ci précisait en sa page n° 2 qu'il était attendu des promoteurs la remise d'un dossier comportant « un projet développé au stade de l'esquisse ». Le juge en déduit implicitement mais nécessairement que le caractère d'« esquisse » du projet n'exonérait nullement les candidats du respect des prescriptions fondamentales dès le dépôt de leur dossier : l'esquisse devait précisément permettre de vérifier l'agencement des volumes et le respect des surfaces unitaires exigées. Dans un deuxième temps, passant du droit au fait, le Tribunal Suprême relève « qu'il est constant que plusieurs appartements de deux pièces projetés par la SAMEGI dans son offre ne respectaient pas cette superficie minimale ». La matérialité des faits n'était d'ailleurs pas sérieusement contestée par la requérante, puisque celle-ci avait précisément bâti sa défense sur le terrain de la conformité « en moyenne », aveu implicite de la non-conformité unitaire de plusieurs logements. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique majeure de cette constatation factuelle sur le terrain de la compétence de l'autorité administrative. La formulation retenue est décisive : « que dès lors le Ministre d'État était tenu d'écarter l'offre de la requérante au motif : "... qu'en ne respectant pas les prescriptions techniques fondamentales" elle n'a pas "déposé une offre conforme" ». En jugeant que le Ministre d'État « était tenu » d'écarter l'offre, la Haute Juridiction consacre l'existence d'une **compétence liée** de l'administration. Face à une offre qui méconnaît les prescriptions techniques fondamentales du cahier des charges, l'autorité adjudicatrice ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire : elle ne peut ni accepter l'offre, ni l'examiner dans le cadre de la mise en concurrence comparative, ni inviter le candidat à la régulariser au détriment du principe d'égalité entre les soumissionnaires. Le rejet de l'offre non conforme s'impose à l'administration comme une obligation légale stricte, en vertu du principe selon lequel l'autorité administrative est liée par les règles qu'elle a elle-même édictées. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal Suprême applique la théorie contentieuse des moyens inopérants, qui découle directement de la reconnaissance de cette compétence liée. Dès lors que le Ministre d'État avait l'obligation légale d'éliminer l'offre de la SAM SAMEGI dès le stade de l'examen de sa conformité technique, la décision de rejet ne pouvait légalement pas être différente. Par voie de conséquence, le Tribunal juge « qu'ainsi les autres moyens de la requête sont inopérants et qu'elle ne peut donc qu'être rejetée ». Par cette formule lapidaire, le juge administratif monégasque neutralise l'ensemble des autres griefs soulevés par la société requérante : qu'il s'agisse du prétendu défaut de transparence des critères de choix, de la modification ultérieure des règles d'urbanisme relatives à la hauteur de l'immeuble, ou