Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1966, n° 27473

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1966, n° 27473 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du contentieux administratif de l'urbanisme, mettant aux prises des personnes privées, physiques et morales, avec l'autorité exécutive monégasque au sujet d'une opération de construction immobilière d'envergure au cœur du territoire princier.

À l'origine des faits se trouve l'édiction, par le Ministre d'État, d'un arrêté en date du 28 octobre 1961. Par cet acte administratif unilatéral, l'autorité ministérielle a délivré un permis de construire au bénéfice d'une personne morale de droit privé, la Société Civile Immobilière « Le Soleil ». Ce permis autorisait l'édification d'un immeuble situé sur un emplacement précis de la Principauté, à savoir sur le Boulevard de Suisse et l'Avenue de la Costa. Les caractéristiques architecturales, la volumétrie exacte du bâtiment projeté ainsi que la nature précise des droits réels ou personnels détenus par les riverains contestataires sur les fonds voisins ne sont pas détaillées par l'arrêt rapporté (non précisé dans la décision).

Toutefois, il ressort des éléments factuels exposés dans les visas de la décision que l'octroi de cette autorisation d'urbanisme, ou le début de sa mise en œuvre par le bénéficiaire, a immédiatement suscité l'opposition de tiers, à savoir monsieur R. J. (de son vivant) et la société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco ». Ces derniers ont manifestement entrepris des démarches auprès de l'administration afin de contester les travaux ou les conditions d'implantation de l'ouvrage projeté par la Société Civile Immobilière « Le Soleil ».

Ces démarches ont conduit le Ministre d'État à se prononcer à deux reprises au début de l'année suivante, par deux actes distincts datés respectivement du 29 janvier 1962 et du 31 janvier 1962. Aux termes des prétentions des requérants, ces deux interventions ministérielles s'analysaient comme des décisions administratives comportant un refus d'intervenir à l'encontre du constructeur. L'administration, de son côté, établissait une distinction nette quant à la nature juridique de ces deux actes : si le second (du 31 janvier 1962) revêtait bien un caractère décisoire aux yeux du Ministre d'État, le premier (du 29 janvier 1962) se bornait, selon l'analyse gouvernementale, à « donner un renseignement » aux intéressés, sans emporter par lui-même d'effets juridiques contraignants ou nouveaux.

Un événement factuel majeur est ensuite survenu en cours d'instance, modifiant la configuration subjective du litige : le décès de l'un des requérants initiaux, monsieur R. J. Cet événement a conduit ses ayants droit, identifiés dans la décision comme étant les dames H., P., C., A. D. et H., G. A., à intervenir dans la procédure aux côtés de la société co-requérante initiale afin de poursuivre, puis finalement de clore, l'action engagée par leur auteur.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La chronologie procédurale de cette affaire s'étend sur près de quatre années, illustrant les différentes étapes d'une instance devant la haute juridiction monégasque, marquée par une décision avant dire droit ou préparatoire, une interruption liée au décès d'une partie, une reprise d'instance et, enfin, un désistement.

L'instance a été initialement introduite par une requête datée du 29 mars 1962, déposée conjointement par monsieur R. J., alors en vie, et par la société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco ». Par cet acte introductif d'instance, les demandeurs sollicitaient du Tribunal Suprême l'annulation de trois actes distincts émanant du Ministre d'État :

• En premier lieu, l'annulation de l'arrêté ministériel du 28 octobre 1961 portant délivrance du permis de construire l'immeuble situé Boulevard de Suisse et Avenue de la Costa à la Société Civile Immobilière « Le Soleil » ;
• En second lieu, l'annulation des deux décisions du Ministre d'État en date des 29 et 31 janvier 1962, « en tant qu'elles comportent refus d'intervenir à l'encontre du constructeur ».

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête articulant des moyens d'irrecevabilité et des moyens de fond, opérant une distinction tripartite entre les actes attaqués :

• S'agissant de l'arrêté du 28 octobre 1961 portant permis de construire, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant irrecevable. De manière singulière sur le plan de la technique contentieuse, les visas rapportent que cette irrecevabilité était soulevée « motif pris de ce qui est "strictement conforme aux dispositions réglementaires" » ;
• S'agissant de la « prétendue décision » du 29 janvier 1962, l'autorité ministérielle soulevait également une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte. Selon la contre-requête, cet écrit, « se bornant à donner un renseignement, ne constituerait pas une décision susceptible d'être déférée au Tribunal Suprême aux fins d'annulation » ;
• Enfin, s'agissant de la décision du 31 janvier 1962, le Ministre d'État ne contestait pas la recevabilité du recours mais concluait au rejet de la requête comme étant « mal fondée ».

La procédure a donné lieu à un premier arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 5 juin 1962, dûment enregistré. La teneur exacte, les motifs et le dispositif de cet arrêt intermédiaire du 5 juin 1962 ne sont pas reproduits dans le texte de la décision commentée (non précisé dans la décision). Entre-temps, le cadre normatif régissant la juridiction a évolué avec la promulgation de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte expressément visé par la décision du 2 février 1966.

Plus de trois ans après ce premier arrêt, et à la suite du décès de monsieur R. J., la dynamique procédurale a connu un tournant définitif à l'automne 1965. Par une requête datée du 18 novembre 1965 et déposée le même jour au Greffe Général, les dames H., P., C., A. D. et H., G. A. (agissant en qualité d'ayants droit de feu R. J.) ainsi que la société « Les Éditions Littéraires de Monaco » ont saisi le Tribunal Suprême d'une double demande procédurale :

• D'une part, qu'il leur soit donné acte de la reprise de l'instance initialement engagée du vivant de monsieur R. J. conjointement avec la société anonyme monégasque ;
• D'autre part, qu'il leur soit donné acte de leur désistement d'instance et d'action.

En réponse à cette initiative, le Ministre d'État a produit une nouvelle contre-requête, datée du 23 décembre 1965 et déposée au Greffe Général le 24 décembre 1965. Aux termes de cet acte, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déclaré « accepter purement et simplement le désistement d'instance et d'action dont il s'agit ».

Lors de l'audience publique, le Tribunal Suprême a entendu Monsieur Louis Trotabas, Membre du Tribunal Suprême, en la lecture de son rapport. Les conseils des parties ont ensuite été entendus en leurs explications et conclusions : Maître Sanita a pris la parole au nom des dames D. et A. ainsi que de la société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco », tandis que Maître Fourcade, assisté de Maître Jean-Charles Marquet, est intervenu pour le Ministre d'État. Enfin, Monsieur le Procureur Général a été entendu en ses conclusions, dont le sens exact n'est pas détaillé par l'arrêt (non précisé dans la décision).

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si le litige soulevait initialement d'importantes questions de droit matériel et processuel relatives au contentieux de l'urbanisme — telles que la légalité interne et externe d'un permis de construire au regard des dispositions réglementaires applicables, l'étendue des pouvoirs de police ou de contrôle de l'administration face à un constructeur, ou encore la qualification juridique d'un acte administratif simplement informatif au regard des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir —, l'évolution des prétentions des parties a entièrement déplacé l'objet du débat juridictionnel.

Par l'effet des écritures déposées en novembre et décembre 1965, le Tribunal Suprême n'était plus appelé à trancher le fond du droit ni à statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État dans sa contre-requête initiale. La question de droit soumise à la haute juridiction était exclusivement d'ordre procédural.

Elle se décomposait en trois interrogations successives et complémentaires :

1. Les ayants droit d'un requérant personne physique décédé en cours d'instance, agissant de concert avec la personne morale co-requérante initiale, sont-ils recevables à reprendre l'instance engagée devant le Tribunal Suprême aux seules fins d'y mettre un terme volontaire ?
2. Quelles sont les conditions de validité et d'efficacité d'un désistement d'instance et d'action formulé devant le Tribunal Suprême, et dans quelle mesure l'acceptation sans réserve de la partie défenderesse (le Ministre d'État) lie-t-elle l'office du juge pour en donner acte ?
3. Quelle est la règle d'imputation de la charge des dépens lorsque l'instance s'éteint par l'effet d'un désistement d'instance et d'action accepté par l'administration défenderesse ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 2 février 1966 se caractérise par une extrême concision, inhérente à la nature même des décisions donnant acte d'un désistement lorsque celui-ci ne soulève aucune contestation entre les parties. La motivation s'articule autour de deux considérants uniques, répondant respectivement à la question de l'extinction de l'instance et à celle du règlement des frais du procès.

Dans son premier considérant, la haute juridiction examine la régularité et la portée de l'accord procédural intervenu entre les demandeurs et l'administration. Le Tribunal relève que « le désistement d'instance et d'action présenté par les ayants droit de feu R. J. et la Société anonyme monégasque "Les Éditions Littéraires de Monaco" est accepté, sans réserve, par le Ministre d'État » et ajoute immédiatement « que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ».

L'analyse de ce motif révèle la structure logique du contrôle exercé par le juge suprême monégasque en matière de désistement :

• En premier lieu, le Tribunal valide implicitement mais nécessairement la qualité pour agir des dames D. et A. en les qualifiant directement d'« ayants droit de feu R. J. ». La transmission du droit d'agir — et, corrélativement, du droit de renoncer à l'action et à l'instance — des suites du décès du requérant initial est ainsi reconnue sans difficulté, permettant la jonction de la reprise d'instance et de l'acte de désistement dans un même mouvement procédural.
• En deuxième lieu, le juge prend acte de la nature précise de l'acte abdicatif : il s'agit d'un désistement à la fois « d'instance et d'action ». Les requérants ne se bornent pas à renoncer à la procédure engagée le 29 mars 1962 ; ils abdiquent définitivement le droit même de contester en justice les décisions ministérielles d'octobre 1961 et de janvier 1962.
• En troisième lieu, le Tribunal constate la rencontre des volontés procédurales en relevant l'acceptation « sans réserve » formulée par le Ministre d'État dans sa contre-requête du 23 décembre 1965. En l'absence de conclusions reconventionnelles ou de réserves formulées par le défendeur, le contrat judiciaire (ou la convergence des actes unilatéraux de procédure) est parfait.
• En quatrième lieu, par la formule classique selon laquelle « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte », le Tribunal Suprême exerce un contrôle négatif d'ordre public. Le juge vérifie qu'aucun principe supérieur, qu'aucune règle d'ordre public régissant l'organisation et le fonctionnement de la juridiction (telle que fixée par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 visée en tête de l'arrêt) ne fait obstacle à ce que la volonté des parties produise son plein effet extinctif.

Dans son second considérant, le Tribunal Suprême statue sur le sort des frais engendrés par la procédure depuis son introduction en mars 1962. La juridiction énonce « que vu les circonstances de l'affaire, il y a lieu de mettre les dépens à la charge des demandeurs ». Bien que la formule « vu les circonstances de l'affaire » puisse paraître renvoyer à une appréciation d'espèce, elle traduit en réalité l'application du principe général du droit processuel selon lequel la partie qui se désiste, prenant l'initiative d'abandonner ses prétentions après avoir mis en mouvement l'appareil juridictionnel et contraint le défendeur à organiser sa défense, doit supporter la charge financière des dépens de l'instance, sauf accord contraire des parties ou circonstances exceptionnelles qui, en l'espèce, faisaient défaut.

C. Le dispositif

Par suite de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce la clôture définitive du litige en des termes qui reprennent exactement les conclusions convergentes des parties sur la procédure et tranchent la question des frais. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Il est donné acte de la reprise d'instance et du désistement d'instance et d'action présenté par les ayants droit de feu R. J. et la Société « Les Éditions Littéraires de Monaco » ; Les dépens sont mis à la charge des demandeurs. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que la décision rendue le 2 février 1966 par le Tribunal Suprême de Monaco revête la forme brève d'un arrêt donnant acte d'un désistement, son examen attentif permet de mettre en lumière plusieurs mécanismes fondamentaux du droit processuel administratif et constitutionnel monégasque, tel qu'il s'est structuré au lendemain de la réforme majeure opérée par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

1. L'articulation de la reprise d'instance et du désistement en contentieux administratif monégasque

Le premier enseignement de l'arrêt réside dans le traitement simultané de la reprise d'instance après décès et du désistement. En droit processuel, le décès d'une partie personne physique en cours d'instance affecte le lien juridique d'instance. Pour que la procédure puisse valablement trouver son issue — fût-ce par son extinction volontaire —, il est juridiquement indispensable que l'instance soit préalablement ou concomitamment reprise par ceux qui continuent la personne du défunt ou qui lui succèdent dans ses droits et actions.

Dans l'espèce commentée, l'instance initiale avait été introduite conjointement par deux requérants : une personne physique (monsieur R. J.) et une personne morale (la société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco »). Si la personnalité juridique de la société commerciale demeurait intacte tout au long de la procédure, le décès de monsieur R. J. imposait une régularisation de la situation procédurale de ce volet de la demande. En acceptant que les dames H., P., C., A. D. et H., G. A. présentent, par un acte unique en date du 18 novembre 1965, à la fois une déclaration de reprise d'instance et un désistement d'instance et d'action, le Tribunal Suprême fait preuve d'un pragmatisme procédural conforme aux exigences d'une bonne administration de la justice.

Cette solution implique par ailleurs que le recours en annulation dirigé contre un permis de construire et contre des refus d'intervention administrative, bien qu'étant un recours objectif de légalité, repose sur un intérêt à agir (souvent lié à la propriété ou à la jouissance d'un bien immobilier voisin) qui est transmissible aux héritiers ou ayants droit. Dès lors que l'intérêt et la qualité pour poursuivre l'instance sont transmissibles mortis causa, la faculté corrélative de renoncer à cette instance et à l'action qui la sous-tend est tout aussi transmissible. Le dispositif de l'arrêt prend soin de respecter l'ordre logique des opérations juridiques en énonçant formellement qu'il est donné acte « de la reprise d'instance et du désistement d'instance et d'action ». Ce n'est que parce que l'instance est régulièrement reprise par les ayants droit que leur volonté abdicative peut valablement produire ses effets juridiques.

2. La distinction et la portée du désistement d'instance et d'action

Un deuxième aspect fondamental de la décision tient à la qualification expresse du désistement retenue par le Tribunal Suprême : il s'agit d'un désistement « d'instance et d'action ». Cette précision terminologique, reprise des écritures des requérants du 18 novembre 1965 et de la contre-requête du Ministre d'État du 23 décembre 1965, revêt une importance théorique et pratique considérable au regard de la théorie générale du procès et de son application devant la juridiction administrative suprême.

En procédure civile, la distinction entre le désistement d'instance et le désistement d'action est cardinale. Le premier n'emporte renonciation qu'aux actes de la procédure engagée ; il laisse subsister le droit substantiel et l'action en justice, permettant au demandeur d'introduire une nouvelle instance tant que le délai de prescription ou de forclusion n'est pas expiré. Le second, en revanche, porte sur le droit d'agir lui-même : il éteint définitivement la faculté de soumettre la prétention au juge et rend irrecevable toute nouvelle demande ayant le même objet.

En contentieux administratif de l'excès de pouvoir, la jurisprudence administrative — tant dans la tradition juridique française dont s'inspire souvent la pratique monégasque (comme en témoigne ici la présence, en qualité de rapporteur, du doyen Louis Trotabas, éminent professeur de droit public français siégeant au Tribunal Suprême) que dans le droit propre de la Principauté — tend parfois à considérer que tout désistement pur et simple s'analyse par nature en un désistement d'action, en raison de la brièveté des délais de recours contentieux qui empêche, en pratique, la réintroduction d'une requête après l'extinction de la première instance. Toutefois, lorsque les parties prennent le soin, comme en l'espèce, de qualifier expressément leur acte de « désistement d'instance et d'action », toute ambiguïté est levée.

Le Tribunal Suprême, en donnant acte d'un tel désistement, confère l'autorité de la chose jugée à l'extinction définitive du droit d'agir des ayants droit de R. J. et de la société « Les Éditions Littéraires de Monaco » à l'encontre de l'arrêté du 28 octobre 1961 et des décisions des 29 et 31 janvier 1962. La sécurité juridique du bénéficiaire du permis de construire (la Société Civile Immobilière « Le Soleil ») ainsi que celle de l'administration monégasque s'en trouvent pleinement consolidées.

3. Le rôle de l'acceptation du défendeur et l'office du juge

Le premier considérant de l'arrêt met en exergue le fait que le désistement « est accepté, sans réserve, par le Ministre d'État ». Cette mention soulève la question du caractère unilatéral ou bilatéral du désistement devant le Tribunal Suprême sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.

Dans le déroulement de cette affaire, le litige était pleinement lié au fond et sur la recevabilité dès 1962, le Ministre d'État ayant déposé une première contre-requête concluant au rejet de la demande (pour irrecevabilité concernant les actes des 28 octobre 1961 et 29 janvier 1962, et pour