Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1966, n° 27474

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 février 1966, n° 27474 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière et d'urbanisme entreprise par la Société Civile Immobilière Sun-Tower. Initialement, cette société a obtenu une autorisation administrative relative à un projet de construction, laquelle a été formellement matérialisée et approuvée par un arrêté ministériel en date du 20 avril 1962. Ce projet de construction comportait, parmi ses aménagements validés par l'autorité administrative, la réalisation d'un certain nombre de garages (la localisation exacte de l'immeuble ainsi que le nombre initial et la superficie des garages prévus ne sont pas précisés dans la décision).

Ultérieurement à cette approbation initiale, la Société Sun-Tower a souhaité modifier la consistance de son programme immobilier. À cette fin, elle a sollicité de l'administration l'autorisation de supprimer une partie des garages qui avaient été prévus dans le projet de construction initialement approuvé par l'arrêté ministériel du 20 avril 1962. Après une première démarche (dont la date et la teneur exactes ne sont pas précisées dans la décision), la société a formellement réitéré sa demande modificative le 9 mars 1964 auprès des autorités compétentes de la Principauté.

Cette demande réitérée s'est toutefois heurtée à un refus de l'administration monégasque. Par une décision du Gouvernement Princier, qui a été notifiée à la société requérante par une lettre recommandée avec accusé de réception émanant de Monsieur le Ministre d'État en date du 15 juillet 1964, la demande tendant à être autorisée à supprimer une partie des garages a été purement et simplement rejetée (les motifs de droit ou de fait invoqués par le Gouvernement Princier pour justifier ce refus ne sont pas précisés dans la décision).

Face à cette décision administrative défavorable, la Société Civile Immobilière Sun-Tower a entrepris une démarche précontentieuse en formant un recours gracieux le 11 septembre 1964. Ce recours administratif était dirigé contre la décision gouvernementale de rejet du 15 juillet 1964 et visait à obtenir le réexamen de sa demande de modification du projet de construction.

Statuant sur ce recours gracieux, le Gouvernement Princier a adopté une seconde décision. Celle-ci a été notifiée à la société requérante selon le même formalisme, à savoir par une lettre recommandée avec accusé de réception de Monsieur le Ministre d'État en date du 7 janvier 1965. Par cet acte, le Gouvernement Princier a partiellement rejeté le recours gracieux formé le 11 septembre 1964 (la nature exacte et l'étendue de la satisfaction partielle accordée à la société requérante, tout comme la part maintenue du refus, ne sont pas précisées dans la décision). C'est cet ensemble de refus — le rejet total initial suivi du rejet partiel sur recours gracieux — qui a conduit à la naissance du contentieux devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Insatisfaite de l'issue partiellement défavorable de son recours gracieux, la Société Civile Immobilière Sun-Tower a saisi la juridiction suprême de la Principauté. Par une requête introductive d'instance déposée en date du 26 mars 1965, la société a formé un recours tendant à l'annulation conjointe des deux décisions administratives lui faisant grief. D'une part, elle demandait l'annulation de la décision du Gouvernement Princier notifiée le 15 juillet 1964 ayant rejeté sa demande réitérée du 9 mars 1964 relative à la suppression d'une partie des garages prévus au projet approuvé le 20 avril 1962. D'autre part, elle sollicitait l'annulation de la décision du Gouvernement Princier notifiée le 7 janvier 1965 ayant partiellement rejeté son recours gracieux du 11 septembre 1964 dirigé contre la première décision (les moyens d'annulation, qu'ils soient tirés de la légalité externe ou de la légalité interne des actes attaqués, ne sont pas précisés dans la décision).

En défense, Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 6 mai 1965. Aux termes de ces écritures, l'autorité gouvernementale concluait, à titre principal, à ce que le Tribunal Suprême déclare irrecevables les recours formés par la Société Sun-Tower, et, à titre subsidiaire (« en tout cas »), à ce qu'il les déclare mal fondés (les fins de non-recevoir soulevées ainsi que les arguments de fond opposés par le Ministre d'État ne sont pas précisés dans la décision).

L'instruction écrite s'est poursuivie conformément aux règles régissant la procédure contradictoire devant le Tribunal Suprême. La Société Sun-Tower a déposé un mémoire en réplique le 5 juin 1965, auquel Monsieur le Ministre d'État a répondu par une duplique déposée en date du 7 juillet 1965. D'autres pièces ont également été produites et jointes au dossier au cours de cette phase d'instruction.

Il ressort des visas de la décision commentée qu'une première décision juridictionnelle est intervenue au cours de l'instance : un arrêt a été rendu par le Tribunal Suprême le 9 novembre 1965, lequel a été dûment enregistré (l'objet et le dispositif de cet arrêt avant dire droit ou préparatoire du 9 novembre 1965 ne sont pas précisés dans la décision).

Lors de l'audience publique du 2 février 1966, la procédure orale s'est déroulée dans le respect des formes prescrites. Le Tribunal Suprême a tout d'abord entendu Monsieur Dupuy en la lecture de son rapport. Par la suite, les avocats des parties ont été entendus en leurs explications et conclusions : Maître Gallot a plaidé au nom de la Société Sun-Tower, tandis que Maître Fourcade est intervenu pour représenter les intérêts du Ministre d'État. Enfin, Monsieur le Procureur Général a été entendu en ses conclusions.

Toutefois, le jour même de cette audience, soit le 2 février 1966 (« en date de ce jour »), un revirement procédural majeur s'est produit. La Société Civile Immobilière Sun-Tower a déposé des conclusions par lesquelles elle demandait formellement au Tribunal Suprême de lui donner acte de ce qu'elle se désistait à la fois de son action et de son instance. Parallèlement, et par des conclusions également déposées le même jour, Monsieur le Ministre d'État a demandé à la juridiction de lui donner acte de son acceptation expresse de ce désistement d'action et d'instance. Le litige au fond s'effaçait ainsi au profit d'une question strictement procédurale relative à l'extinction de l'instance et de l'action par la volonté convergente des parties.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'évolution des prétentions des parties au jour de l'audience a intégralement modifié l'office du Tribunal Suprême. Initialement saisi d'une question de légalité administrative — à savoir la validité des refus opposés par le Gouvernement Princier à une demande de modification d'un arrêté ministériel d'autorisation de construire — ainsi que d'une question préalable de recevabilité des recours soulevée par la contre-requête du Ministre d'État, le juge suprême n'avait plus à trancher le fond du droit de l'urbanisme ni à examiner les fins de non-recevoir initiales.

Le problème juridique soumis au Tribunal Suprême le 2 février 1966 était exclusivement d'ordre processuel et se décomposait en deux interrogations complémentaires :

En premier lieu, à quelles conditions le Tribunal Suprême, statuant en matière de recours pour excès de pouvoir contre des décisions du Gouvernement Princier, peut-il entériner et donner acte d'un désistement cumulatif d'instance et d'action formulé par la société requérante en cours de procédure, après l'accomplissement complet des échanges de mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique) et le prononcé d'un premier arrêt ?

En second lieu, quelle est l'incidence d'un tel désistement, accepté par l'autorité administrative défenderesse, sur la dévolution de la charge des dépens de l'instance ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 2 février 1966 se caractérise par une grande concision, typique des décisions donnant acte d'un désistement, mais n'en demeure pas moins rigoureusement structurée autour des principes directeurs du procès. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en deux temps, correspondant aux deux considérations qui précèdent le dispositif.

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à la constatation formelle de la rencontre des volontés des parties au litige. Il relève tout d'abord l'initiative de la partie demanderesse : par des conclusions datées du jour même de l'audience, la Société Civile Immobilière Sun-Tower sollicite qu'il lui soit donné acte de son désistement. Le juge prend soin de préciser la nature exacte et la portée de cet acte abdicatif : la société se désiste « de son action et de son instance ». Cette double mention est juridiquement fondamentale, car elle manifeste la volonté de la requérante non seulement de mettre un terme à la procédure pendante (l'instance), mais également d'abandonner définitivement le droit substantiel d'agir en justice relativement aux décisions administratives contestées (l'action).

Ensuite, dans ce même premier considérant, le Tribunal relève l'attitude procédurale de la partie défenderesse. Il constate que, par des conclusions également datées du jour de l'audience, Monsieur le Ministre d'État demande acte de son acceptation de ce désistement d'action et d'instance. Cette constatation de l'acceptation du défendeur répond à l'état d'avancement de la procédure : dès lors que le Ministre d'État avait préalablement conclu au fond et à l'irrecevabilité par sa contre-requête du 6 mai 1965 et sa duplique du 7 juillet 1965, le lien d'instance était lié de manière contradictoire.

Enfin, le Tribunal Suprême exerce son contrôle juridictionnel sur la régularité et la recevabilité de cet accord processuel en énonçant la formule décisive : « que rien ne s'oppose à ce qu'il soit fait droit à ces demandes ». Par cette affirmation lapidaire mais essentielle, la juridiction vérifie qu'aucun motif d'ordre public ni aucune disposition de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 ou de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ne fait obstacle à ce que les parties disposent ainsi de l'instance et de l'action. L'absence d'obstacle légal ou d'ordre public valide l'extinction du processus juridictionnel.

Dans son second considérant, la haute juridiction règle la question accessoire mais obligatoire des frais de justice. Le Tribunal énonce que « dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu de mettre les dépens à la charge de la Société demanderesse ». Bien que les « circonstances de l'affaire » ne fassent l'objet d'aucun développement explicite (le contenu d'un éventuel accord transactionnel sous-jacent ou l'évolution de la situation administrative de l'immeuble n'étant pas précisés dans la décision), la solution retenue applique la règle de principe selon laquelle la partie qui se désiste, prenant l'initiative d'abandonner ses prétentions après avoir déclenché l'appareil juridictionnel, doit supporter la charge financière des dépens de la procédure qu'elle a engagée.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 2 février 1966 tire les conséquences exactes de cette double motivation en ces termes :

« PAR CES MOTIFS,

Il est donné acte aux parties du désistement d'action et d'instance présenté par la Société Civile Immobilière Sun-Tower et de son acceptation par Monsieur le Ministre d'État ;

Les dépens sont à la charge de la Société Sun-Tower. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 2 février 1966 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit dans un contexte institutionnel et normatif particulier de l'histoire juridique de la Principauté. En effet, comme le rappellent expressément les visas de l'arrêt, la juridiction statue sous l'empire de textes fondamentaux alors récemment adoptés : d'une part, l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962, et, d'autre part, l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Cette décision intervient donc moins de trois ans après la refonte du statut et des règles de fonctionnement de la haute juridiction monégasque par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.À ce titre, l'arrêt Société Sun-Tower c/ Ministre d'État présente un intérêt certain pour la compréhension du régime processuel applicable devant le Tribunal Suprême dans les premières années d'application du cadre constitutionnel de 1962. Il permet d'analyser la manière dont le juge suprême monégasque appréhende l'articulation entre le principe dispositif — qui laisse aux parties la maîtrise de la matière litigieuse — et les spécificités du contentieux administratif de l'annulation.

1. La distinction et le cumul du désistement d'instance et du désistement d'action

L'apport premier de la décision réside dans la réception expresse, au sein du contentieux de l'annulation devant le Tribunal Suprême, de la distinction conceptuelle classique entre le désistement d'instance et le désistement d'action. La requête initiale du 26 mars 1965 tendait à l'annulation de deux décisions du Gouvernement Princier (celle du 15 juillet 1964 et celle du 7 janvier 1965). Il s'agissait donc d'un recours objectif en annulation dirigé contre des actes administratifs individuels refusant une autorisation d'urbanisme.

Dans le cadre d'un tel contentieux objectif, la nature même du désistement fait traditionnellement l'objet de discussions doctrinales quant à la possibilité de renoncer à l'action, par opposition à la simple renonciation à l'instance en cours. En l'espèce, la Société Civile Immobilière Sun-Tower n'a pas opéré un simple retrait de sa requête (désistement d'instance), mais a expressément formulé un « désistement d'action et d'instance ». Le Tribunal Suprême, loin de requalifier cette demande ou d'en restreindre la portée au seul désistement d'instance, en prend acte dans les termes exacts choisis par les parties, tant dans ses motifs que dans son dispositif.

En validant ce cumul (« rien ne s'oppose à ce qu'il soit fait droit à ces demandes »), le Tribunal Suprême consacre l'efficacité pleine et entière du désistement d'action dans le contentieux administratif monégasque. Juridiquement, cela signifie que l'extinction ne frappe pas uniquement le lien juridique d'instance né de la requête du 26 mars 1965 ; elle éteint également de manière irrévocable la faculté même pour la société requérante de contester à l'avenir la légalité des décisions des 15 juillet 1964 et 7 janvier 1965, quand bien même les délais de recours contentieux ne seraient par hypothèse pas expirés ou seraient susceptibles d'être rouverts. Les décisions administratives attaquées acquièrent ainsi un caractère définitif absolu à l'égard de la société requérante.

1. Le rôle de l'acceptation de l'administration défenderesse et le caractère contradictoire de la procédure

Un deuxième axe d'analyse concerne le bilatéralisme du désistement constaté par la décision du 2 février 1966. La chronologie procédurale détaillée dans les visas démontre que l'instruction de l'affaire avait été menée à son terme : après la requête du 26 mars 1965, le Ministre d'État avait déposé une contre-requête le 6 mai 1965 concluant à l'irrecevabilité et au rejet au fond ; la société avait répliqué le 5 juin 1965 et le Ministre d'État avait dupliqué le 7 juillet 1965. De surcroît, un premier arrêt avait été rendu le 9 novembre 1965.

Dans cette configuration où le défendeur a présenté des défenses au fond et des fins de non-recevoir, la question de la nécessité de l'acceptation du désistement se pose avec acuité. En l'espèce, le Ministre d'État a déposé des conclusions le jour de l'audience pour demander acte de son acceptation du désistement d'action et d'instance. Le Tribunal Suprême prend soin de relever symétriquement les deux demandes — celle de la société et celle du Ministre d'État — avant de déclarer que rien ne s'oppose à ce qu'il y soit fait droit, et de donner acte « aux parties » (au pluriel) à la fois du désistement et de son acceptation.

Cette rédaction met en lumière le caractère synallagmatique ou conventionnel que revêt l'extinction de l'instance à ce stade avancé de la procédure. Dès lors que le Ministre d'État avait conclu à l'irrecevabilité et au mal-fondé des recours, il pouvait théoriquement avoir un intérêt légitime à ce que le Tribunal Suprême statue par un arrêt de rejet au fond ou d'irrecevabilité, afin de fixer la jurisprudence sur les questions de droit soulevées. Toutefois, dès lors que le désistement de la Société Sun-Tower était un désistement d'action (empêchant tout nouveau procès sur le même objet) et que le Ministre d'État l'a formellement accepté, toute discussion sur un éventuel refus légitime du défendeur se trouvait purgée. Le juge suprême agit alors comme le garant de la régularité de ce contrat judiciaire mettant fin au litige.

1. L'exercice du contrôle juridictionnel sur l'absence d'obstacle d'ordre public

Bien que le principe dispositif permette aux parties de mettre fin prématurément au procès, le juge administratif et constitutionnel qu'est le Tribunal Suprême ne saurait être réduit à une simple chambre d'enregistrement de la volonté des plaideurs. Le considérant selon lequel « rien ne s'oppose à ce qu'il soit fait droit à ces demandes » traduit l'existence d'un contrôle juridictionnel effectif, quoique sobrement exprimé.

Ce contrôle porte d'abord sur la régularité formelle des conclusions de désistement et d'acceptation. En l'occurrence, elles ont été présentées par écrit (« par conclusions, en date de ce jour ») et soutenues oralement à l'audience par les avocats constitués des parties (Maître Gallot et Maître Fourcade), en présence du Procureur Général qui a été entendu en ses conclusions. Le contrôle porte ensuite sur la matière même du litige : s'agissant d'un différend relatif à la suppression d'une partie des garages prévus dans un projet de construction approuvé par arrêté ministériel, les intérêts en jeu pour la société requérante sont d'ordre patrimonial et privé. La renonciation à contester les refus du Gouvernement Princier ne heurte aucune règle d'ordre public à laquelle la requérante ne pourrait déroger. Le maintien des décisions administratives des 15 juillet 1964 et 7 janvier 1965 laisse simplement subsister dans l'ordre juridique l'arrêté ministériel initial du 20 avril 1962 tel que possiblement amendé par la décision partiellement favorable du 7 janvier 1965.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Au-delà de son intérêt théorique sur le fonctionnement du Tribunal Suprême sous l'égide des textes de 1962 et 1963, la décision du 2 février 1966 comporte des enseignements pratiques précis pour les avocats et conseils intervenant dans le contentieux administratif et constitutionnel monégasque, particulièrement en matière de droit de l'urbanisme et de la construction.

1. La gestion dynamique du contentieux de l'urbanisme et l'articulation entre recours gracieux et recours contentieux

Le déroulement factuel rappelé dans les visas de la décision illustre parfaitement la stratégie procédurale classique en matière de décisions administratives d'urbanisme. Face au rejet initial notifié le 15 juillet 1964 concernant la modification de l'arrêté de