Tribunal Suprême de Monaco, 30 janvier 1967, n° 27477

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 janvier 1967, n° 27477 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 30 janvier 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre du contentieux de l’annulation des actes réglementaires ou individuels pris par l'autorité souveraine. En l'espèce, le litige trouve sa source directe dans l'édiction de deux textes officiels : l'ordonnance souveraine n° 3478 et l'ordonnance souveraine n° 3479, toutes deux signées à la date du 20 janvier 1966. Conformément aux règles de publicité régissant l'entrée en vigueur des actes administratifs et souverains dans la Principauté, ces deux ordonnances ont fait l'objet d'une publication officielle au Journal Officiel de Monaco dès le lendemain de leur signature, soit le 21 janvier 1966.

L'objet matériel exact, le contenu normatif précis ainsi que le domaine d'intervention de ces deux ordonnances souveraines ne sont pas explicités dans le texte de la décision commentée (non précisé dans la décision). Toutefois, la nature des parties requérantes laisse apparaître un ancrage marqué dans le secteur économique et immobilier monégasque. En effet, les demandeurs initiaux, qui s'estimaient lésés par la promulgation de ces actes et soutenaient que lesdites ordonnances leur faisaient grief, se composaient de trois entités juridiques distinctes mais unies d'intérêts dans le cadre de cette contestation.

Il s'agissait, en premier lieu, de la dame D., identifiée civilement comme l'épouse séparée de biens du sieur B.-S., intervenant à l'instance en une qualité propre qui n'est pas davantage détaillée par les visas ou les motifs de l'arrêt (non précisé dans la décision). En deuxième lieu figurait le sieur H., n'agissant pas à titre purement personnel mais ès qualités de Président d'une société anonyme monégasque dénommée « Société Immobilière de l'Avenue Princesse Grace ». En troisième et dernier lieu intervenait la dame M.-L. A., agissant quant à elle en sa qualité d'administrateur délégué d'une personne morale désignée sous le sigle de « Société C.I.D.N.A. ». L'ensemble de ces acteurs, estimant que le dispositif des ordonnances souveraines n° 3478 et n° 3479 portait atteinte à leurs droits ou intérêts respectifs, a pris l'initiative de saisir la haute juridiction monégasque pour en obtenir la censure partielle ou totale.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'instance a été formellement engagée devant le Tribunal Suprême par le dépôt d'une requête introductive d'instance en date du 16 mars 1966, soit moins de deux mois après la publication des textes attaqués au Journal Officiel de Monaco du 21 janvier 1966. Par cet acte initial, les demandeurs — la dame D., le sieur H. ès qualités et la dame M.-L. A. ès qualités — sollicitaient de la haute juridiction l'annulation des ordonnances souveraines n° 3478 et n° 3479 du 20 janvier 1966. Il convient de souligner la précision de la prétention formulée par les requérants : l'annulation n'était requise que « dans la mesure où elles font griefs aux demandeurs », ce qui circonscrivait théoriquement l'office du juge aux seules dispositions desdites ordonnances affectant directement la situation juridique des intéressés.

En défense, l'État monégasque, représenté par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, a répliqué par le dépôt d'une contre-requête enregistrée le 14 mai 1966. Loin d'entrer immédiatement ou uniquement dans un débat au fond sur la légalité ou la constitutionnalité interne des ordonnances attaquées (la teneur exacte des moyens de fond n'étant pas précisée dans la décision), le Ministre d'État a opposé aux demandeurs une fin de non-recevoir radicale, concluant formellement à l'irrecevabilité de la requête introductive d'instance. Les motifs juridiques sur lesquels reposait cette exception d'irrecevabilité ne sont pas mentionnés dans l'arrêt (non précisé dans la décision).

C'est à ce stade précis de l'instruction écrite qu'une scission procédurale majeure s'est opérée au sein du groupe des demandeurs pourtant initialement qualifiés d'« unis d'intérêts ». Le 10 juin 1966, soit un peu moins d'un mois après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État soulevant l'irrecevabilité du recours, la dame D. a déposé une requête spécifique tendant à ce qu'il lui soit donné acte de son désistement d'instance et d'action.

Nonobstant ce retrait unilatéral de l'une des co-requérantes, les deux autres demandeurs — le sieur H. pour la Société Immobilière de l'Avenue Princesse Grace et la dame M.-L. A. pour la Société C.I.D.N.A. — ont fait le choix de poursuivre le combat contentieux. Ainsi, trois jours seulement après le désistement de la dame D., soit le 13 juin 1966, ces demandeurs maintenus à l'instance ont déposé un mémoire en réplique afin de répondre aux arguments d'irrecevabilité soulevés par l'administration. L'instruction contradictoire s'est alors poursuivie conformément aux règles régissant la procédure devant le Tribunal Suprême : Monsieur le Ministre d'État a déposé une duplique le 12 juillet 1966.

L'affaire étant en état d'être jugée à l'issue de cet échange complet de mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), le calendrier juridictionnel a été fixé. Par une ordonnance présidentielle en date du 14 septembre 1966, les jour et heure de l'audience publique au cours de laquelle devaient se tenir les débats ont été arrêtés au mardi 31 janvier 1967, à 14 heures 30.

Cependant, avant que cette audience au fond ne puisse se tenir à la date prévue, un second rebondissement procédural est venu modifier l'issue du litige. Le 20 décembre 1966, Maître Raybaudi, agissant au nom des autres demandeurs (c'est-à-dire le sieur H. ès qualités et la dame M.-L. A. ès qualités), a déposé à son tour une requête tendant exactement aux mêmes fins que celle déposée six mois plus tôt par la dame D. : obtenir du Tribunal Suprême qu'il leur soit donné acte de leur désistement d'instance et d'action.

Face à cette convergence finale de l'ensemble des requérants vers un abandon total de leurs prétentions, les organes de l'État et du ministère public ont été appelés à formuler leur position. Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a présenté ses observations, par lesquelles il a accepté ces désistements sans formuler la moindre réserve. De son côté, Monsieur le Procureur Général a déposé ses conclusions, confirmées oralement après l'audition de Monsieur le Doyen Trotabas en son rapport, ne contestant nullement la validité ni l'opportunité de ces désistements. C'est dans cet état procédural, le 30 janvier 1967 — soit la veille même de la date initialement fixée par l'ordonnance présidentielle du 14 septembre 1966 pour la tenue de l'audience des débats —, que le Tribunal Suprême a statué après en avoir délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La décision rendue le 30 janvier 1967 par le Tribunal Suprême de Monaco ne tranche pas la question substantielle de la validité des ordonnances souveraines n° 3478 et n° 3479 du 20 janvier 1966, ni même la question préalable de la recevabilité de la requête initiale telle qu'elle avait été contestée par la contre-requête du Ministre d'État. L'évolution de la volonté des parties en cours d'instance a intégralement déplacé le centre de gravité du litige sur le terrain du droit processuel administratif et constitutionnel monégasque.

Le problème juridique soumis à l'appréciation de la haute juridiction se décomposait dès lors en deux interrogations complémentaires, toutes deux rattachées à la mise en œuvre des articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 :

En premier lieu, à quelles conditions de forme et de fond le Tribunal Suprême peut-il donner acte à plusieurs requérants, initialement unis d'intérêts dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre des ordonnances souveraines, de leurs désistements d'instance et d'action intervenus de manière échelonnée au cours de l'instruction ?

En second lieu, et c'est là que réside l'apport juridique le plus significatif de l'arrêt, quelles sont les conséquences financières de tels désistements quant à l'imputation de la charge des dépens lorsque des demandeurs, bien qu'unis d'intérêts à l'origine, ont manifesté leur volonté de se désister à des stades radicalement différents de la procédure écrite ? Plus précisément, le juge peut-il opérer une dissociation dans la condamnation aux dépens en exonérant la partie qui s'est désistée précocement avant la clôture des échanges de mémoires, tout en faisant supporter l'intégralité des frais de l'instance aux parties qui ont maintenu leur recours jusqu'à un stade avancé de la procédure avant de se désister tardivement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande sobriété formelle et sa rigueur déductive, structurée autour de deux considérants uniques qui répondent respectivement aux deux branches du problème juridique identifié : la validation du désistement d'une part, et la liquidation différenciée des dépens d'autre part.

Dans son premier considérant, la haute juridiction procède à la vérification des conditions de validité et d'efficacité du désistement en matière de contentieux devant le Tribunal Suprême, sous l'empire des visas des articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Le juge commence par identifier précisément les auteurs des demandes de désistement et l'objet exact de celles-ci. Il relève que la dame D. (épouse séparée de biens du sieur B.-S., en la qualité qu'elle agit), le sieur H. (ès qualités de Président de la Société anonyme monégasque « Société Immobilière de l'Avenue Princesse Grace ») et la dame M.-L. A. (agissant comme administrateur délégué de la Société C.I.D.N.A.), bien qu'« unis d'intérêts », formulent tous une demande identique par leurs requêtes respectives des 10 juin 1966 et 20 décembre 1966 : qu'il leur soit donné acte de leur « désistement d'instance et d'action ».

La qualification juridique retenue par les parties et validée par le Tribunal n'est pas anodine : il ne s'agit pas d'un simple désistement d'instance, qui mettrait uniquement fin à la procédure en cours tout en laissant subsister théoriquement le droit d'agir, mais d'un désistement cumulatif « d'instance et d'action ». Par cet acte abdicatif complet, les requérants renoncent définitivement au droit même de contester la légalité des ordonnances souveraines n° 3478 et n° 3479 du 20 janvier 1966, éteignant ainsi toute possibilité de réintroduction ultérieure du recours.

Pour faire droit à cette demande d'extinction de l'instance et de l'action, le Tribunal Suprême contrôle la réunion de deux critères cumulatifs tenant à l'attitude des autres acteurs du procès :

1. L'attitude de la partie défenderesse : le Tribunal constate « que ces désistements ne font l'objet d'aucune réserve de la part de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ». En effet, le Ministre d'État ayant déjà lié le contentieux par le dépôt d'une contre-requête le 14 mai 1966 (concluant à l'irrecevabilité) et d'une duplique le 12 juillet 1966, son acceptation pure et simple, dépourvue de toute condition ou réserve, s'avérait déterminante pour sceller l'accord procédural mettant fin au litige.
2. L'attitude du ministère public : le Tribunal relève parallèlement « qu'ils ne sont pas contestés par Monsieur le Procureur Général ». Ce contrôle de non-opposition du Procureur Général garantit que le retrait de l'action ne heurte aucune règle d'ordre public procédural dont le parquet général a la garde devant la juridiction suprême. Ces deux conditions négatives (absence de réserve du défendeur, absence de contestation du ministère public) étant pleinement satisfaites, le Tribunal en tire la conséquence logique et impérative : « qu'il échet dès lors de faire droit à ces demandes ».

Dans son second considérant, le Tribunal Suprême aborde la question accessoire mais essentielle de la charge des dépens. En principe, en droit processuel, la partie qui se désiste est assimilée à une partie qui succombe et doit, à ce titre, supporter les frais engendrés par l'instance qu'elle a elle-même initiée puis abandonnée. Lorsque plusieurs demandeurs sont « unis d'intérêts » — qualification expressément rappelée par le Tribunal dans son premier considérant —, la règle commune voudrait qu'ils supportent conjointement ou solidairement la charge de ces dépens.

Or, le Tribunal Suprême opère ici une distinction remarquable fondée exclusivement sur un critère chronologique : « Considérant que, eu égard à la date à laquelle la dame D. a présenté son désistement, il n'y a pas lieu de mettre les dépens à sa charge ». La motivation, bien que concise, révèle une analyse très fine du déroulement de l'instruction écrite. En croisant ce motif avec les visas de la décision, la logique du juge apparaît clairement :

• La requête introductive a été déposée le 16 mars 1966.
• Le Ministre d'État a soulevé l'irrecevabilité du recours par sa contre-requête du 14 mai 1966.
• Dès le 10 juin 1966, la dame D. a tiré les conséquences de cette défense (ou a réévalué ses intérêts) et a déposé son acte de désistement, avant même que la phase de réplique ne soit engagée.
• À l'inverse, le sieur H. et la dame M.-L. A. ont persisté dans leur action en déposant une réplique le 13 juin 1966, obligeant le Ministre d'État à produire une duplique le 12 juillet 1966, puis provoquant l'intervention d'une ordonnance présidentielle de fixation d'audience le 14 septembre 1966, pour finalement ne se désister que le 20 décembre 1966, à la veille de l'échéance juridictionnelle.

En jugeant qu'il n'y a pas lieu de mettre les dépens à la charge de la dame D. en raison de la date de son désistement, le Tribunal Suprême consacre un principe d'équité procédurale et de responsabilité individuelle des co-requérants dans la conduite de l'instance. Le maintien artificiel ou prolongé du litige après le 10 juin 1966 étant exclusivement imputable au sieur H. et à la dame A., ces derniers doivent assumer seuls le coût financier de la procédure, la célérité du retrait de la dame D. lui valant une exonération totale des dépens.

C. Le dispositif

En conclusion de son délibéré, la haute juridiction prononce la décision suivante, reproduite ci-après dans ses termes exacts :

« DÉCIDE : Il est donné acte aux parties du désistement d'instance et d'action présenté par les demandeurs et accepté par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ; Les dépens sont mis à la charge du sieur H. et de la dame A. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 30 janvier 1967 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon significatif dans l'édification du droit processuel applicable devant la haute juridiction monégasque au cours de la décennie suivant la mise en place de son cadre statutaire et procédural moderne. En effet, l'arrêt vise expressément les articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. L'adoption de ce texte en 1963 étant alors relativement récente au moment où les faits litigieux se sont noués en 1966, chaque décision rendue sur le fondement de ses dispositions contribuait à fixer l'interprétation authentique des mécanismes régissant l'instance suprême.

L'analyse de cette décision permet de mettre en lumière trois axes majeurs qui caractérisent la jurisprudence du Tribunal Suprême en matière d'incidents d'instance et de clôture anticipée du procès :

En premier lieu, l'arrêt illustre la nature mixte ou hybride du désistement dans le contentieux de l'annulation monégasque, à la croisée du caractère objectif du recours pour excès de pouvoir et du caractère subjectif des droits des parties. D'ordinaire, dans la théorie classique du contentieux administratif de l'annulation, le procès fait à un acte (ici, les ordonnances souveraines n° 3478 et n° 3479 du 20 janvier 1966) présente un caractère essentiellement objectif : le requérant agit comme un déclencheur du contrôle de légalité dans l'intérêt général du respect du droit. Dans une telle conception purement objective, on distingue parfois difficilement le désistement d'instance du désistement d'action, voire on considère que le désistement ne requiert l'acceptation du défendeur que si celui-ci a formé des conclusions reconventionnelles. Or, la formulation retenue par le Tribunal Suprême dans sa décision du 30 janvier 1967 se montre particulièrement attentive à la qualification civiliste et subjective de l'acte abdicatif : il est expressément pris acte d'un « désistement d'instance et d'action ».

Plus encore, le dispositif lui-même prend soin de souligner le caractère bilatéral ou conventionnel de l'extinction du litige en énonçant qu'il est donné acte « aux parties » (et non pas seulement aux demandeurs) du désistement « présenté par les demandeurs et accepté par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ». Cette insistance sur l'acceptation formelle de l'autorité exécutive (corroborée dans les motifs par la mention de l'absence de réserve du Ministre d'État) s'explique par l'état d'avancement de la procédure écrite. Dès lors que le Ministre d'État avait déposé, dès le 14 mai 1966, une contre-requête concluant à l'irrecevabilité de la requête initiale, le débat contentieux était lié. Le défendeur pouvait potentiellement avoir un intérêt légitime à ce que le Tribunal Suprême statue par un arrêt d'irrecevabilité formel plutôt que de voir l'instance s'éteindre par un simple désistement, afin de faire trancher définitivement un point de droit processuel. Toutefois, le fait que les demandeurs aient formulé un désistement incluant l'action elle-même (« d'instance et d'action ») offrait au Ministre d'État une garantie équivalente à une décision de rejet définitif : la certitude juridique que les ordonnances souveraines n° 3478 et n° 3479 ne pourraient plus jamais être remises en cause par ces mêmes acteurs. L'acceptation sans réserve du Ministre d'État et la non-contestation du Procureur Général viennent ainsi parfaire le contrat judiciaire de désistement sous le contrôle de légalité du Tribunal Suprême.

En deuxième lieu, l'arrêt apporte un éclairage doctrinal précieux sur la notion de parties « unies d'intérêts » dans le cadre d'une requête collective. Le premier considérant qualifie explicitement la dame D., le sieur H. ès qualités et la dame M.-L. A. ès qualités de demandeurs « unis d'intérêts ». Cette union d'intérêts avait justifié l'introduction d'une requête unique le 16 mars 196