Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27479

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27479 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une intervention législative majeure au sein de la structure capitalistique et organique de la Société des Bains de Mer (ci-après « S.B.M. »).

Antérieurement à l'adoption du texte législatif litigieux, la S.B.M. constituait une société anonyme de droit privé soumise à la législation monégasque, présentant toutefois une physionomie juridique et économique tout à fait singulière au sein de la Principauté. Titulaire d'un monopole, cette société commerciale à but exclusivement lucratif s'était vu confier, dès sa constitution et à l'occasion des modifications successives de ses statuts et de son cahier des charges, des missions qualifiées d'indispensables à la vie même de la Principauté, faisant d'elle un élément essentiel de la prospérité monégasque.

Ce rôle prépondérant se traduisait par un régime exorbitant du droit commun des sociétés commerciales. D'une part, la S.B.M. bénéficiait de privilèges spécifiques, incluant des franchises fiscales, et se trouvait investie de l'exercice de certains pouvoirs de police. D'autre part, son fonctionnement interne était étroitement assujetti à un contrôle étatique : le Gouvernement princier disposait du pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires ; la désignation des organes dirigeants (Président, Vice-Président et Administrateur délégué) était soumise à l'approbation gouvernementale ; enfin, la gestion sociale faisait l'objet d'une surveillance et d'un contrôle exercés par un Commissaire du Gouvernement doté de pouvoirs étendus. Par ailleurs, les statuts de la société imposaient une limitation du droit de vote aux assemblées générales, chaque actionnaire ne pouvant disposer de plus de cent voix.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue la loi n° 807 du 23 juin 1966, dont l'intitulé même précise qu'elle a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Ce texte législatif a profondément remanié la structure financière et la gouvernance de la société par plusieurs mécanismes d'autorité :

1. Une augmentation de capital réservée à l'État : Le capital social de la S.B.M. a été porté de cinq millions à huit millions de francs, par la création de six cent mille actions nouvelles intégralement attribuées à l'État monégasque. Ces actions nouvelles, frappées d'inaliénabilité, confèrent à l'État une vocation au partage des bénéfices et de l'actif social.
2. L'octroi d'un privilège de vote : Contrairement aux actionnaires anciens, qui demeurent soumis au plafonnement statutaire de cent voix maximum en assemblée générale, la loi accorde à l'État actionnaire un droit de vote déplafonné, calculé à raison d'une voix par cent actions détenues.
3. Une modification de la gouvernance : La loi prévoit que quatre membres du conseil d'administration sont désormais directement nommés par le Gouvernement princier, assurant ainsi une représentation particulière de la puissance publique au sein de l'organe de gestion.
4. Des mesures compensatoires et financières : En contrepartie de cette entrée au capital, la loi met à la charge de l'État diverses obligations, notamment une offre de rachat des actions détenues par les actionnaires anciens (dans des délais et selon un taux et une prime fixés par l'article 4 de la loi, les actionnaires conservant par ailleurs la faculté de conserver leurs titres ou de les négocier en Bourse) ainsi que la garantie étatique des emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre.

Estimant que cette intervention législative opérait une transformation autoritaire d'une société privée en une société d'économie mixte et spoliait tant la personne morale que ses membres de leurs droits fondamentaux, Monsieur E. O., agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a saisi la juridiction constitutionnelle monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi directement d'un recours en annulation dirigé contre la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, a instruit l'affaire au terme d'un échange contradictoire complet. La requête initiale a été déposée par le sieur E. O. le 19 août 1966, suivie d'une contre-requête du Ministre d'État le 16 octobre 1966, d'une réplique du requérant le 5 novembre 1966, et enfin d'une duplique gouvernementale déposée le 22 novembre 1966.

Le requérant concluait à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 pour violation de trois dispositions fondamentales de la Constitution de la Principauté : l'article 17 (principe d'égalité devant la loi), l'article 24 (inviolabilité du droit de propriété) et l'article 30 (liberté d'association). L'argumentation de Monsieur E. O. se structurait autour de cinq moyens distincts, dédoublant systématiquement les griefs d'égalité et de propriété selon qu'ils affectaient la S.B.M. en tant que personne morale ou les actionnaires anciens pris individuellement :

1. Sur la violation de l'article 17 au détriment de la S.B.M. : Le requérant soutenait que la transformation de la S.B.M. en société d'économie mixte par l'augmentation forcée du capital et la nomination d'administrateurs d'État instaurait une discrimination inconstitutionnelle entre la S.B.M. et les autres sociétés anonymes à monopole établies à Monaco. De surcroît, en modifiant unilatéralement le contrat unissant l'État à la S.B.M. (matérialisé par les statuts et le cahier des charges), le législateur aurait violé le principe civiliste de la force obligatoire des conventions, rompant ainsi l'égalité devant la loi par rapport aux autres sujets de droit monégasques auxquels ce principe demeure applicable.
2. Sur la violation de l'article 17 au détriment des actionnaires : Le requérant dénonçait une double rupture d'égalité. D'une part, une rupture interne entre actionnaires, l'État étant dispensé du plafond de cent voix qui continue de brider les actionnaires anciens. D'autre part, une rupture externe, les actionnaires de la S.B.M. étant contraints sans leur consentement de subir la transformation de leur société privée en société d'économie mixte, contrairement aux actionnaires des autres sociétés anonymes de monopole de la Principauté.
3. Sur la violation de l'article 24 au détriment de la S.B.M. : Selon le requérant, la transformation de la société opérait un transfert de son patrimoine vers une entité nouvelle (la société d'économie mixte), équivalant à une dépossession. En outre, l'octroi de 600 000 actions et de quatre sièges d'administrateurs conférerait nécessairement à l'État la majorité absolue tant à l'assemblée générale qu'au conseil d'administration, le rendant « maître absolu du patrimoine social ». Cette mainmise s'analyserait en une expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique ni versement d'une juste indemnité à la société.
4. Sur la violation de l'article 24 au détriment des actionnaires : Décomposant les prérogatives attachées à la propriété de l'action (droits corporels et incorporels : possession du titre, droit proportionnel aux dividendes et au boni de liquidation, droit de vote), le requérant arguait que la dilution résultant de la création des 600 000 actions nouvelles réduisait mécaniquement la part des anciens actionnaires dans les bénéfices et le capital, les frustrant partiellement de leurs droits corporels. Parallèlement, le droit de vote illimité de l'État rendrait le droit de vote plafonné des anciens actionnaires totalement « illusoire et inefficace », équivalant à une privation de ce droit incorporel sans utilité publique ni juste indemnité.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une réfutation systématique :

• Sur l'égalité (art. 17) : Le principe ne s'applique qu'aux personnes placées dans une situation identique de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupe une place unique dans l'économie monégasque et obéissait déjà à un régime exorbitant. Quant aux actionnaires, ils avaient adhéré en connaissance de cause à une société dotée de statuts particuliers ; la Constitution n'interdit nullement la création d'actions de préférence, et les actionnaires demeurent libres de céder leurs titres.
• Sur la propriété de la S.B.M. (art. 24) : Ce texte ne régit que la privation totale de propriété. La loi n° 807 organise une simple prise de participation de l'État sans amputer le patrimoine de la S.B.M. ni le transférer à un tiers.
• Sur la propriété des actionnaires (art. 24) : Le Ministre d'État soutenait qu'hormis la possession matérielle du titre, l'actionnaire ne détient qu'un droit de créance éventuel sur les bénéfices et l'actif de liquidation. Les actionnaires conservant leurs titres (avec faculté de négociation en Bourse ou de cession à l'État selon l'article 4 de la loi), leur vocation aux dividendes et leur droit de vote, il n'y a aucune privation de propriété. Les griefs du requérant reposeraient sur de simples hypothèses échappant au contrôle du juge de la constitutionnalité.
• Sur la liberté d'association (art. 30) : Une société commerciale ne saurait juridiquement être assimilée à une association.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit constitutionnel économique d'une particulière acuité : dans quelle mesure le législateur peut-il, par voie d'autorité, imposer l'entrée de l'État au capital et au sein des organes de direction d'une société anonyme privée titulaire d'un monopole, en assortissant cette participation de prérogatives dérogatoires (augmentation de capital réservée, droit de vote déplafonné, administrateurs nommés), sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution), l'inviolabilité du droit de propriété garantie tant à la personne morale qu'à ses actionnaires (article 24 de la Constitution), ainsi que la liberté d'association (article 30 de la Constitution) ?

Plus spécifiquement, sur le terrain décisif de l'article 24 de la Constitution, la haute juridiction devait déterminer si la dilution capitalistique et l'affaiblissement politique des actionnaires préexistants s'analysent en une « privation » de propriété soumise à la procédure d'expropriation, ou en de simples « restrictions » à l'exercice de ce droit, et, dans cette seconde hypothèse, définir l'étendue de son propre contrôle juridictionnel sur la légitimité du but poursuivi par le législateur et le caractère suffisant des compensations octroyées.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête et valider la conformité à la Constitution de la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement extrêmement structuré, répondant successivement aux différents moyens soulevés.

1. L'application stricte de la conception relative du principe d'égalité (Article 17)

Examinant conjointement les griefs tirés de la violation de l'article 17 au détriment de la S.B.M. et du requérant, le Tribunal Suprême pose en prémisse majeure que le principe d'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ».

Procédant ensuite à une analyse in concreto du statut de la S.B.M. antérieurement à la loi attaquée, le juge constitutionnel relève un faisceau d'indices démontrant sa singularité absolue : particularité de son objet social, octroi de privilèges et de franchises fiscales, exercice de pouvoirs de police, droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus, approbation étatique de la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur délégué, et enfin surveillance exercée par un Commissaire du Gouvernement aux pouvoirs étendus.

De ce constat factuel et juridique, le Tribunal déduit que la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société monégasque, pas même à celle des autres sociétés de monopole. Dès lors, à situation spécifique, législation spécifique : le législateur était constitutionnellement autorisé à adopter des dispositions propres à la S.B.M., sans que le contrat invoqué par la société puisse faire obstacle à l'intervention législative au regard de l'article 17. Par un effet de ruissellement logique (« par voie de conséquence »), cette spécificité objective de la société se répercute sur la situation de ses actionnaires, écartant tout grief de discrimination à leur endroit.

2. La distinction fondamentale entre le patrimoine de la personne morale et les droits des actionnaires au regard du droit de propriété (Article 24)

L'apport théorique majeur de l'arrêt réside dans le traitement différencié du moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution, selon qu'il est envisagé du point de vue de la société ou de celui de l'actionnaire.

S'agissant de la S.B.M. (personne morale) : Le Tribunal rappelle les termes de l'article 24 (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi »). S'appuyant sur l'écran de la personnalité morale, le juge relève que l'objet de la loi (assurer la participation de l'État) est exclusif de toute dépossession. Le patrimoine social ne subit aucune amputation ; la S.B.M., en tant que personne morale distincte, demeure pleinement propriétaire de ses biens jusqu'à sa dissolution et continue d'être gérée par des administrateurs responsables devant elle, devant les actionnaires et devant les tiers. N'étant privée ni directement ni indirectement de sa propriété, la S.B.M. ne peut se prévaloir de l'article 24, déclaré inapplicable sur ce point.

S'agissant du requérant (actionnaire) : Le raisonnement du Tribunal Suprême fait ici preuve d'une grande subtilité, refusant la thèse minimaliste du Ministre d'État (qui réduisait le droit de l'actionnaire à une simple créance éventuelle hors de portée de l'article 24) tout en écartant la thèse maximaliste du requérant (qui concluait à une expropriation pure et simple).

Le Tribunal opère une distinction conceptuelle fondamentale entre la privation de la propriété (visée par la seconde phrase de l'article 24) et les restrictions ou atteintes à l'exercice du droit de propriété (compatibles avec le principe d'inviolabilité posé par la première phrase). Il affirme ainsi que l'inviolabilité de la propriété « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ».

Dès lors, le Tribunal Suprême consacre solennellement sa propre compétence pour exercer un contrôle de proportionnalité et de compatibilité de ces atteintes avec la garantie constitutionnelle. Ce contrôle s'effectue en trois étapes :

• La qualification de l'atteinte : Contrairement au gouvernement, le Tribunal reconnaît explicitement que la création d'actions nouvelles donnant droit aux bénéfices et à l'actif social, assortie d'un privilège de vote et de postes d'administrateurs réservés à l'État, constitue bien « des atteintes, aux droits attachés à la propriété des actions existant antérieurement ».
• La légitimité du motif d'intérêt général : Le Tribunal vérifie la finalité de la loi. Constatant que la S.B.M. est un élément essentiel de la prospérité de la Principauté en raison de ses missions indispensables à la vie du pays, il juge que la loi n° 807 procède de « motifs légitimes, présentant un caractère d'intérêt général ».
• L'exigence et l'appréciation d'une compensation suffisante : C'est ici que le raisonnement atteint son point d'équilibre. Puisque la loi frappe exclusivement une catégorie déterminée de citoyens (les actionnaires de la S.B.M.) au nom de l'intérêt général, le Tribunal pose le principe selon lequel ces atteintes et les dommages qu'elles causent « doivent être compensés » et qu'il appartient au juge constitutionnel de « rechercher si les compensations prévues par la loi sont suffisantes ».

Procédant à cette pesée globale des intérêts et des contreparties, le Tribunal relève cinq éléments décisifs démontrant le caractère suffisant des compensations légales :

1. Sur le plan politique, le privilège de vote de l'État ne lui confère pas « nécessairement une prépondérance majoritaire ».
2. Sur le plan financier, l'État assume diverses contreparties qui réduisent l'ampleur de l'atteinte patrimoniale.
3. Sur le plan de l'évaluation des titres, s'agissant d'une société chargée de missions d'intérêt général comme la S.B.M., la consistance des droits patrimoniaux des actionnaires ne saurait être évaluée sur la base de la valeur liquidative du patrimoine social.
4. Les modalités financières de sortie (prime et taux de rachat des actions) n'ont pas été fixées contrairement aux usages.
5. Des garanties spécifiques protègent les actionnaires anciens : inaliénabilité des actions d'État nouvellement créées, offre légale de rachat des actions anciennes, et garantie étatique des futurs emprunts obligataires de la société.

Au terme de ce bilan, le Tribunal conclut que la preuve d'une inexacte application de l'article 24 quant à la compensation des atteintes patrimoniales n'est pas rapportée.

3. Le rejet sommaire du grief tiré de la liberté d'association (Article 30)

Enfin, le Tribunal Suprême écarte par un motif lapidairement classique le moyen fondé sur l'article 30 de la Constitution. Opérant une distinction rigoureuse des catégories juridiques, il rappelle que la S.B.M. est une société commerciale poursuivant un « but exclusivement lucratif », ce qui interdit par nature de l'assimiler à une association, définie comme un « groupement à but désintéressé ». L'article 30 est donc inopérant.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête présentée par le sieur E. O. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du requérant. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt E. O. c/ Ministre d'État du 6 mars 1967 s'impose comme une décision fondatrice du droit constitutionnel monégasque, tant par la rigueur de sa méthode de contrôle que par la modernité de sa conception des droits fondamentaux à caractère économique. Intervenant quelques années seulement après la promulgation de la Constitution du 17 décembre 1962 (non précisé dans la décision, qui vise uniquement « la Constitution de la Principauté »), cette décision fixe les canons d'interprétation des articles 17, 24 et 30 du texte fondamental.

1. La relativité du principe d'égalité et la perméabilité du contrat à la loi

En matière d'égalité devant la loi (article 17), le Tribunal Suprême consacre la formule classique selon laquelle l'égalité ne régit que les personnes placées dans une situation identique quant à leurs droits et obligations. L'intérêt majeur de la décision réside dans la méthode d'appréciation de cette identité de situation. Le juge ne s'arrête pas à la forme juridique abstraite de la personne morale (une société anonyme titulaire d'un monopole) ; s'il s'en était tenu à ce critère formel, la