Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27480

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27480 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Au cœur du présent litige constitutionnel se trouve la Société des Bains de Mer (ci-après « S.B.M. »), personne morale soumise à la législation monégasque et constituée sous la forme d'une société commerciale à but exclusivement lucratif et à monopole. Dès avant l'intervention législative contestée, la S.B.M. occupait une place singulière dans l'ordonnancement juridique et économique de la Principauté. Liée à l'État par un contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et dans son cahier des charges, cette société s'était vu confier, dès sa constitution et à la faveur de modifications statutaires ultérieures, des missions qualifiées d'indispensables à la vie de la Principauté, faisant d'elle un élément essentiel de la prospérité monégasque.

Ce statut particulier se traduisait par un régime juridique et financier dérogatoire au droit commun des sociétés anonymes, y compris celles bénéficiant d'un monopole. La S.B.M. jouissait en effet de privilèges spécifiques et de franchises fiscales, tout en exerçant certains pouvoirs de police. En contrepartie de ces prérogatives exorbitantes, son fonctionnement intérieur était étroitement assujetti au contrôle de la puissance publique : le Gouvernement princier détenait le pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires ; la désignation du président, du vice-président et de l'administrateur délégué devait obligatoirement recueillir l'approbation gouvernementale ; enfin, la gestion sociale était placée sous la surveillance et le contrôle d'un commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus.

C'est dans ce cadre préexistant qu'est intervenue la loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé même précise qu'elle a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Par voie d'autorité législative, ce texte a profondément remanié la structure capitalistique et la gouvernance de la société.

En premier lieu, sur le plan financier, la loi a prescrit l'augmentation du capital social de la S.B.M., le portant de cinq millions à huit millions de francs. Cette opération a été réalisée par la création de six cent mille actions nouvelles, intégralement attribuées à l'État monégasque. Ces actions nouvelles, frappées d'inaliénabilité, confèrent à l'État une vocation au partage des bénéfices ainsi qu'à celui de l'actif social. En accompagnement de cette restructuration du capital, la loi a prévu diverses mesures financières, notamment une offre faite aux actionnaires anciens de céder leurs titres à l'État dans les délais et conditions prévus par l'article 4 de la loi (avec fixation d'une prime et d'un taux de rachat), le maintien de la faculté de négocier leurs titres en Bourse, ainsi que la garantie par l'État des emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre.

En second lieu, sur le plan des droits politiques et de l'administration sociale, la loi n° 807 a institué des mécanismes spécifiques au profit de la puissance publique. D'une part, elle a décidé que quatre membres du conseil d'administration seraient directement nommés par le Gouvernement princier. D'autre part, elle a instauré un régime différencié quant à l'exercice du droit de vote aux assemblées générales : tandis que chaque actionnaire ancien demeurait soumis à la limitation statutaire lui interdisant de disposer de plus de cent voix dans les scrutins, l'État actionnaire s'est trouvé dispensé de ce plafonnement, bénéficiant d'un droit de vote à raison d'une voix par cent actions détenues.

Estimant que ce dispositif législatif bouleversait l'économie du pacte social et portait une atteinte inconstitutionnelle tant aux droits de la personne morale qu'à ceux de ses membres, le sieur R., agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a entrepris de contester la validité de la loi n° 807 devant la juridiction constitutionnelle monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi en matière constitutionnelle sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine portant organisation du Tribunal Suprême, le juge suprême a été amené à statuer au terme d'une instruction contradictoire écrite et orale. La procédure a été introduite par la requête déposée par le sieur R. le 19 août 1966, à laquelle le Ministre d'État a répondu par une contre-requête enregistrée le 18 octobre 1966. L'échange des écritures s'est poursuivi par le dépôt d'une réplique du requérant le 5 novembre 1966, suivie d'une duplique du Ministre d'État le 22 novembre 1966. À l'audience, après le rapport de Monsieur Jean Brouchot, Président du Tribunal Suprême, Maître Célice a développé les moyens au soutien du recours pour le sieur R., tandis que Maîtres Marquet et George ont présenté leurs observations pour le Ministre d'État, avant que Monsieur le Procureur Général ne soit entendu en ses conclusions.

Les requête et réplique du sieur R. tendaient à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 du 23 juin 1966, articulant cinq moyens distincts tirés de la violation des articles 17, 24 et 30 de la Constitution de la Principauté, en tant que la loi préjudicierait à la fois à la S.B.M. et à ses actionnaires.

Premièrement, le requérant invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) au détriment de la S.B.M. Il soutenait qu'en augmentant le capital par attribution de six cent mille actions à l'État et en imposant quatre administrateurs nommés par le Gouvernement, le législateur avait transformé une société privée en une société d'économie mixte, créant ainsi une discrimination injustifiée entre la S.B.M. et les autres sociétés anonymes à monopole de la Principauté. En outre, la modification unilatérale par la loi d'un contrat passé entre l'État et la société (figurant dans les statuts et le cahier des charges) méconnaissait selon lui le principe du Code civil monégasque suivant lequel les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, rompant de ce fait l'égalité entre la S.B.M. et les autres sujets monégasques auxquels ce principe demeurait applicable.

Deuxièmement, le sieur R. dénonçait une violation du même article 17 à son propre détriment, en sa qualité d'actionnaire. Il arguait d'une rupture d'égalité au sein même de la société, résultant de la dispense de limitation du nombre de voix accordée à l'État actionnaire alors que les actionnaires anciens restaient plafonnés à cent voix. Il ajoutait que les actionnaires anciens, ayant initialement adhéré à une société de droit privé, se voyaient contraints sans leur consentement de subir la transformation de celle-ci en société d'économie mixte, mesure non applicable aux actionnaires des autres sociétés anonymes à monopole.

Troisièmement, le requérant concluait à la violation de l'article 24 de la Constitution protégeant le droit de propriété, envisagé du chef de la S.B.M. sur son patrimoine. Selon lui, la transformation de la société privée en société d'économie mixte opérait une dépossession du patrimoine social par voie de transfert à une société nouvelle. À tout le moins, l'intrusion des six cent mille actions étatiques et des quatre administrateurs gouvernementaux assurait nécessairement à l'État la majorité à l'assemblée générale et au conseil d'administration, le rendant maître absolu du patrimoine social pour en disposer à son gré. Cette opération s'analysait, aux yeux du requérant, en une expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique ni allocation d'une juste indemnité à la S.B.M.

Quatrièmement, la violation de l'article 24 de la Constitution était invoquée au détriment personnel de l'actionnaire. Le requérant rappelait que la propriété de l'action confère des droits corporels et incorporels : possession matérielle du titre, part proportionnelle dans les dividendes et dans le boni de liquidation, et droit de vote aux assemblées générales pour nommer les administrateurs et statuer sur les questions sociales. Or, l'émission imposée de six cent mille actions nouvelles réduisait mécaniquement la quote-part des actionnaires anciens dans les dividendes et le capital social, les frustrant partiellement de leurs droits corporels de propriété. Parallèlement, le droit de vote illimité de l'État (une voix par cent actions contre un maximum absolu de cent voix pour tout autre actionnaire) conférait inévitablement à la puissance publique la majorité dans les organes sociaux, rendant le droit de vote des anciens actionnaires illusoire et inefficace, ce qui équivalait à en être « privés » sans utilité publique constatée ni juste indemnité.

Cinquièmement, enfin, le requérant soutenait que la loi attaquée méconnaissait l'article 30 de la Constitution en violant le principe de la liberté d'association reconnu par ce texte.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en réfutant méthodiquement chacun des cinq griefs.

Sur l'article 17 concernant la S.B.M., il opposait que le principe d'égalité ne s'applique qu'aux personnes physiques ou morales monégasques placées dans une situation identique de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupait une place à part dans l'économie nationale et était déjà soumise à un régime juridique et financier distinct de celui des autres sociétés à monopole, les mesures nouvelles ayant au surplus été prises dans l'intérêt général. Concernant les actionnaires, le Ministre d'État faisait valoir qu'ils savaient, en entrant dans la société, que celle-ci était régie par des statuts particuliers dérogatoires ; que la Constitution n'interdit nullement au législateur d'octroyer des droits préférentiels à certains actionnaires au sein d'une société ; et qu'aucune contrainte n'avait été exercée sur les anciens actionnaires, libres de disposer de leurs titres.

Sur l'article 24 concernant la S.B.M., le défendeur soutenait que ce texte ne vise que la privation totale du droit de propriété. L'intitulé même de la loi démontrant qu'elle tendait uniquement à assurer une participation de l'État à l'activité sociale sans déposséder la société ni transférer son patrimoine à un tiers, l'article 24 était inapplicable. Concernant le droit de propriété des actionnaires, le Ministre d'État analysait le droit de l'actionnaire (hors la possession matérielle du titre) comme un simple droit de créance éventuel sur les bénéfices et l'actif de liquidation. Les anciens actionnaires conservant leurs titres (avec faculté de négociation en Bourse ou de cession à l'État selon l'article 4 de la loi), leur vocation aux dividendes et au partage ainsi que leur droit de vote, ils n'étaient aucunement privés de leur propriété au sens de l'article 24. Les atteintes alléguées ne reposaient, selon le Gouvernement, que sur de pures hypothèses échappant au contrôle du juge de la constitutionnalité des lois.

Sur l'article 30, le Ministre d'État objectait laconiquement qu'une société commerciale ne saurait être assimilée à une association.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le recours soumis au Tribunal Suprême posait une question fondamentale de droit constitutionnel économique, touchant aux limites du pouvoir législatif lorsque l'État décide d'intervenir autoritairement dans le capital et la gouvernance d'une société privée concessionnaire d'un monopole essentiel à l'économie nationale.

Plus précisément, la haute juridiction devait résoudre une quadruple problématique :

1. Le législateur peut-il, sans méconnaître le principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17), édicter une loi spéciale modifiant unilatéralement le capital, l'administration et l'équilibre contractuel d'une société anonyme déterminée, et instituant en son sein des prérogatives de vote dérogatoires au profit de l'État actionnaire ?
2. L'augmentation de capital imposée par la loi au profit de l'État, assortie de la nomination gouvernementale d'administrateurs, s'analyse-t-elle, à l'égard de la personne morale elle-même, en une privation de propriété soumise aux garanties de l'expropriation pour cause d'utilité publique (article 24) ?
3. À l'égard des actionnaires préexistants, la dilution de leurs droits financiers et l'amoindrissement de leur poids politique par l'octroi d'un privilège de vote à l'État constituent-ils une privation de propriété ou de simples restrictions à l'exercice de ce droit, et dans quelle mesure le juge constitutionnel peut-il contrôler la légitimité de ces atteintes ainsi que le caractère suffisant des compensations prévues par la loi au regard de l'article 24 de la Constitution ?
4. Enfin, les garanties constitutionnelles de la liberté d'association (article 30) sont-elles invocables par les membres d'une société commerciale ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des moyens du requérant et valider la constitutionnalité de la loi n° 807 du 23 juin 1966, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre temps, révélant une approche à la fois réaliste et nuancée des droits fondamentaux appliqués à la matière du droit des sociétés.

1. L'application classique du principe d'égalité devant la loi à une situation juridique singulière

Examinant conjointement les deux premiers moyens tirés de la violation de l'article 17 de la Constitution (au détriment de la S.B.M. puis de l'actionnaire), le Tribunal Suprême énonce tout d'abord la règle de principe gouvernant la matière : le principe de l'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ».

Procédant ensuite à une appréciation concrète de la condition juridique de la S.B.M. antérieurement à la loi attaquée, le juge constitutionnel relève une série d'indices objectifs démontrant l'irréductible singularité de cette personne morale. Tant son objet social que les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier ». Le Tribunal énumère à cet égard l'octroi de franchises fiscales, l'exercice par la société de certains pouvoirs de police, ainsi que l'étroite tutelle administrative pesant sur son fonctionnement interne (droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation requise pour la désignation du président, du vice-président et de l'administrateur délégué, surveillance et contrôle exercés par un commissaire du Gouvernement doté de pouvoirs étendus).

De ce faisceau d'éléments exorbitants du droit commun, le Tribunal déduit souverainement que la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société régie par la législation monégasque, pas même à celle des autres sociétés de monopole. Dès lors, en l'absence d'identité de situation, le législateur était pleinement habilité à édicter des dispositions spécifiques à son endroit sans encourir le grief de discrimination. Le juge ajoute que, compte tenu de cette situation statutaire et réglementaire très particulière, la société ne saurait utilement opposer le contrat conclu avec l'État pour paralyser l'intervention du législateur sur le terrain de l'article 17. Par un raisonnement d'accessoriété (« par voie de conséquence »), ces mêmes motifs suffisent à écarter le grief tiré de la rupture d'égalité invoqué par les actionnaires eux-mêmes.

2. L'exclusion de toute dépossession de la personne morale par application du principe de la personnalité juridique

Abordant le troisième moyen relatif à la violation de l'article 24 de la Constitution au préjudice de la S.B.M., le Tribunal Suprême commence par citer intégralement le texte constitutionnel : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ».

Pour écarter l'applicabilité de ce texte à la société, la juridiction s'appuie sur une analyse rigoureuse de la personnalité morale et de l'objet de la loi. D'une part, l'intitulé même du texte législatif — qui vise à « assurer la participation de l'État à la S.B.M. » — est jugé « exclusif de toute dépossession ». D'autre part, sur le terrain du droit des biens et des sociétés, le Tribunal constate qu'aucune disposition légale n'opère une quelconque amputation du patrimoine social. En effet, la S.B.M., en tant que personne morale distincte de ses membres, conserve l'intégralité de ses droits sur son patrimoine, dont elle demeure l'unique propriétaire jusqu'à sa dissolution. De surcroît, la continuité de la gouvernance sociale est assurée dans le cadre du droit des sociétés, puisque la personne morale reste gérée par des administrateurs qui demeurent juridiquement responsables devant la société elle-même, devant les actionnaires et devant les tiers. N'étant privée ni directement ni indirectement de son droit de propriété, la S.B.M. ne peut se prévaloir des garanties de l'article 24 relatives à l'expropriation.

3. La distinction novatrice entre privation et restriction du droit de propriété des actionnaires et le contrôle de proportionnalité des compensations

C'est sur le quatrième moyen — la violation de l'article 24 au détriment de l'actionnaire — que la motivation du Tribunal Suprême revêt sa portée théorique et pratique la plus remarquable. Contrairement à l'argumentation restrictive du Ministre d'État qui invitait le juge à dénier l'existence même d'atteintes constitutionnellement contrôlables, le Tribunal élabore une grille de contrôle sophistiquée.

Dans un premier mouvement, le juge interprète la portée de l'article 24 de la Constitution. S'il rappelle que ce texte est relatif à la « privation » du droit de propriété, il pose immédiatement en principe que l'inviolabilité garantie par la Constitution « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Surtout, le Tribunal Suprême affirme solennellement sa propre compétence pour exercer un contrôle au fond sur ces mesures : il lui appartient, statuant en matière constitutionnelle, « d'apprécier si les atteintes apportées au droit de propriété pour des motifs ci-dessus rappelés, sont compatibles avec le principe garanti par la Constitution ».

Dans un deuxième mouvement, le Tribunal qualifie juridiquement les effets de la loi n° 807 sur la situation des actionnaires anciens. Loin d'y voir de simples hypothèses, il reconnaît explicitement que la création d'actions nouvelles au profit de l'État — dotées d'une vocation au partage des bénéfices et de l'actif social ainsi que d'un privilège de vote — conjuguée à la représentation particulière de l'État au conseil d'administration, « constituent des atteintes aux droits attachés à la propriété des actions existant antérieurement ». La propriété de l'action et les prérogatives pécuniaires et politiques qui y sont attachées entrent donc bien dans le champ de protection de l'article 24.

Dans un troisième mouvement, le juge vérifie la légitimité du but poursuivi par le législateur.Relevant que la S.B.M., société à monopole, constitue un « élément essentiel de la prospérité de la Principauté » en raison des missions indispensables à la vie nationale qu'elle a reçues dès l'origine et lors des modifications statutaires subséquentes, le Tribunal en conclut que la loi attaquée « s'est inspirée de motifs légitimes, présentant un caractère d'intérêt général ».

Dans un quatrième et dernier mouvement, le Tribunal Suprême pose une exigence fondamentale d'équilibre : dès lors que la loi « frappe exclusivement les actionnaires de la S.B.M. », les atteintes portées à leurs droits au nom de l'intérêt général et les dommages qu'elles ont causés « doivent être compensés ». Le juge s'assigne alors pour office de « rechercher si les compensations prévues par la loi sont suffisantes ».

Pour conclure au caractère suffisant de ces compensations, le Tribunal procède à un bilan minutieux des dispositions légales et des réalités économiques de la société :

• Sur le plan des droits politiques, il observe que le privilège de vote institué au profit de l'État « ne lui attribue pas nécessairement une pré