Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27481

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27481 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte institutionnel et économique de premier plan pour l'État monégasque, touchant au statut et à la structure capitalistique de la Société des Bains de Mer (ci-après « S.B.M. »). Société anonyme soumise à la législation monégasque et titulaire d'un monopole, la S.B.M. occupait, dès avant l'intervention législative litigieuse, une place singulière dans l'économie de la Principauté. Dotée d'un objet social spécifique et bénéficiaire de divers privilèges, notamment des franchises fiscales, elle se voyait confier des missions qualifiées d'indispensables à la vie de la Principauté et exerçait certains pouvoirs de police.

Son fonctionnement interne témoignait déjà d'une forte imbrication avec la puissance publique : le Gouvernement princier disposait du pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires, la désignation des principaux dirigeants (Président, Vice-Président et Administrateur délégué) était soumise à l'approbation gouvernementale, et la gestion sociale faisait l'objet d'une surveillance et d'un contrôle exercés par un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus. Ses relations avec l'État reposaient sur un cadre conventionnel matérialisé par ses statuts et son cahier des charges.

C'est dans ce cadre qu'est intervenue la loi n° 807 du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel annonçait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S.B.M. ». Ce texte législatif a profondément remanié la structure financière et la gouvernance de la société. Il a édicté l'augmentation du capital social de la S.B.M., le portant de cinq millions à huit millions de francs, par le biais de la création de six cent mille actions nouvelles, intégralement attribuées à l'État monégasque.

Outre cette entrée massive au capital par voie d'autorité, la loi a assorti la participation étatique de prérogatives spécifiques. Alors que les actionnaires anciens demeuraient soumis à une limitation statutaire plafonnant leur droit de vote à cent voix maximum en assemblée générale, l'État actionnaire s'est vu octroyer un privilège de vote échappant à ce plafond, à raison d'une voix par cent actions détenues. Par ailleurs, la loi a prévu que quatre membres du conseil d'administration seraient directement nommés par le Gouvernement princier.

En contrepartie de ces bouleversements structurels, le texte législatif a institué diverses mesures à la charge de l'État et en faveur des actionnaires préexistants. Ces mesures comprenaient notamment l'inaliénabilité des actions nouvellement créées au profit de l'État, une faculté offerte aux anciens actionnaires de céder leurs titres à l'État dans les délais et conditions prévus par l'article 4 de la loi (en sus de la possibilité de les négocier en Bourse), ainsi que la garantie étatique des emprunts obligataires que la société serait appelée à émettre.

Estimant que cette intervention législative spoliait la société et ses membres en la transformant de facto en une société d'économie mixte sous le contrôle absolu de la puissance publique, le sieur A.S. O., agissant en sa qualité d'actionnaire de la S.B.M., a entrepris de contester la conformité de la loi n° 807 à la Constitution de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi directement en sa qualité de juge constitutionnel, le Tribunal Suprême a enregistré la requête initiale du sieur A.S. O. le 19 août 1966. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique du requérant le 5 novembre 1966 et d'une duplique gouvernementale le 22 novembre 1966. Lors de l'audience, après le rapport du Président Jean Brouchot, les débats oraux ont réuni le Bâtonnier Bondoux pour le requérant, Maîtres Marquet et George pour le Ministre d'État, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions.

Les prétentions du requérant tendaient à l'annulation pure et simple de la loi n° 807 du 23 juin 1966. Pour ce faire, il articulait cinq moyens distincts, fondés sur la violation des articles 17, 24 et 30 de la Constitution, en dédoublant systématiquement ses griefs relatifs à l'égalité et à la propriété selon qu'ils affectaient la S.B.M. en tant que personne morale ou les actionnaires anciens à titre individuel.

En premier lieu, sur le terrain de l'article 17 de la Constitution (principe d'égalité devant la loi) envisagé du point de vue de la S.B.M., le requérant soutenait que la loi opérait une discrimination injustifiée entre cette société, transformée d'autorité en société d'économie mixte, et les autres sociétés anonymes à monopole de la Principauté. Il ajoutait que la modification unilatérale du contrat liant l'État à la société (statuts et cahier des charges) violait le principe du Code civil monégasque selon lequel les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites, rompant ainsi l'égalité avec l'ensemble des sujets de droit monégasques qui demeuraient protégés par la force obligatoire des contrats.

En deuxième lieu, invoquant le même article 17 à son propre détriment d'actionnaire, il dénonçait une rupture d'égalité interne aux actionnaires de la S.B.M., l'État étant dispensé du plafond de cent voix maintenu pour les actionnaires privés. Il alléguait également une rupture d'égalité externe vis-à-vis des actionnaires des autres sociétés à monopole, les actionnaires de la S.B.M. étant contraints sans leur consentement de demeurer dans une structure devenue d'économie mixte.

En troisième lieu, au titre de l'article 24 de la Constitution (inviolabilité du droit de propriété) invoqué au profit de la S.B.M., le sieur A.S. O. arguait que la transformation de la société privée en société d'économie mixte équivalait à une dépossession du patrimoine social par transfert à une entité nouvelle. À tout le moins, l'octroi de six cent mille actions et de quatre postes d'administrateurs assurait à l'État la majorité dans les organes sociaux, le rendant maître absolu du patrimoine social. Il qualifiait cette opération d'expropriation déguisée, intervenue sans déclaration légale d'utilité publique ni juste indemnité.

En quatrième lieu, invoquant l'article 24 à son profit personnel d'actionnaire, le requérant analysait l'action comme un bien conférant des droits corporels (possession du titre) et incorporels (droit aux dividendes, part du boni de liquidation, droit de vote). Il soutenait que la dilution massive du capital réduisait mécaniquement la quote-part des anciens actionnaires dans les bénéfices et l'actif social, les frustrant partiellement de leurs droits corporels de propriété. Parallèlement, le droit de vote illimité de l'État rendait le droit de suffrage des anciens actionnaires illusoire et inefficace, équivalant à une privation de ce droit, le tout sans utilité publique constatée ni indemnisation.

En cinquième et dernier lieu, le requérant invoquait la violation de l'article 30 de la Constitution garantissant la liberté d'association, au motif que la loi modifiait autoritairement le pacte social sans le consentement des associés.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en réfutant point par point l'argumentation adverse :

• Sur l'article 17 (côté S.B.M.), il rappelait que l'égalité devant la loi ne s'applique qu'à des situations identiques de fait ou de droit. Or, la S.B.M. occupait une place unique dans l'économie et obéissait déjà à un régime dérogatoire par rapport aux autres sociétés de monopole, justifiant des mesures d'intérêt général spécifiques.
• Sur l'article 17 (côté actionnaires), il faisait valoir que les actionnaires avaient adhéré en connaissance de cause à une société aux statuts particuliers, que la Constitution n'interdit pas au législateur de créer des actions de préférence, et qu'aucune contrainte n'existait puisque les actionnaires conservaient la libre disposition de leurs titres.
• Sur l'article 24 (côté S.B.M.), il soutenait que ce texte ne régit que la privation totale de propriété. Or, la loi visait uniquement à associer l'État à l'activité sociale sans amputer le patrimoine de la S.B.M. ni le transférer à un tiers, rendant l'article 24 inapplicable.
• Sur l'article 24 (côté actionnaires), le Ministre d'État développait une analyse civiliste stricte : hormis la possession matérielle du titre, l'actionnaire ne détient qu'un droit de créance éventuel sur les bénéfices et l'actif de liquidation. Les actionnaires conservant leurs titres (avec faculté de les vendre en Bourse ou à l'État selon l'article 4 de la loi), leur vocation aux dividendes, au partage et leur droit de vote, il n'y avait aucune privation de propriété. Les atteintes alléguées ne reposaient, selon le Gouvernement, que sur des hypothèses échappant au juge constitutionnel.
• Sur l'article 30, il opposait une fin de non-recevoir conceptuelle : une société commerciale ne saurait être assimilée à une association.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une question fondamentale de droit constitutionnel économique : dans quelle mesure le législateur peut-il imposer par voie d'autorité l'entrée de l'État au capital d'une société anonyme privée titulaire d'un monopole, en lui conférant des droits politiques et financiers privilégiés, sans méconnaître les principes constitutionnels d'égalité devant la loi (article 17), d'inviolabilité du droit de propriété (article 24) et de liberté d'association (article 30) ?

Plus précisément, cette problématique globale se décomposait en trois sous-questions techniques majeures :

1. Le particularisme préexistant d'une société commerciale et ses liens avec l'intérêt général autorisent-ils le législateur à lui appliquer un régime exorbitant dérogeant au droit commun des sociétés et des contrats sans violer le principe d'égalité ?
2. La dilution capitalistique et politique imposée aux actionnaires par la création d'actions nouvelles au profit de l'État constitue-t-elle une « privation » de propriété soumise aux conditions strictes de l'expropriation (article 24, phrase 2), ou une simple « restriction » à l'exercice du droit de propriété, et selon quels critères le juge constitutionnel doit-il en contrôler la régularité ?
3. Le pacte social d'une société anonyme relève-t-il de la protection constitutionnelle accordée à la liberté d'association ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême écarte successivement l'ensemble des moyens du requérant en déployant un raisonnement structuré qui fait œuvre de création jurisprudentielle, particulièrement sur le terrain du droit de propriété.

1. L'application classique de la théorie des différences de situation au principe d'égalité (Article 17)

Examinant conjointement les deux premiers moyens relatifs à l'égalité devant la loi, le Tribunal pose en prémisse majeure que le principe garanti par l'article 17 « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique quant à leurs droits et à leurs obligations ».

Passant à la mineure, la Haute Juridiction procède à une analyse concrète et détaillée du statut de la S.B.M. antérieurement à la loi de 1966. Elle relève un faisceau d'indices démontrant l'exorbitance de son régime : objet social spécifique, privilèges, franchises fiscales, exercice de pouvoirs de police, droit de veto gouvernemental sur les administrateurs élus, approbation étatique des dirigeants exécutifs et contrôle étendu d'un Commissaire du Gouvernement.

Le Tribunal en déduit souverainement que la situation de la S.B.M. n'était identique à celle d'aucune autre société monégasque, pas même à celle des autres sociétés de monopole. Dès lors, la différence objective de situation justifiait pleinement que le législateur prît des dispositions spécifiques à son égard. Le Tribunal balaie au passage l'argument tiré de la force obligatoire du contrat (statuts et cahier des charges) : compte tenu de cette situation particulière, l'existence d'un contrat ne faisait pas obstacle à l'intervention législative. Par un raisonnement d'accessoire (« par voie de conséquence »), le Tribunal juge que la spécificité de la société rejaillit sur la situation de ses actionnaires, écartant ainsi le grief de rupture d'égalité les concernant.

2. La distinction fondamentale entre la propriété de la personne morale et celle des actionnaires (Article 24)

C'est sur le terrain de l'article 24 de la Constitution que la motivation du Tribunal Suprême s'avère la plus novatrice. Le juge scinde rigoureusement l'analyse entre le patrimoine de la S.B.M. et les droits des actionnaires.

S'agissant de la S.B.M., le Tribunal adopte une lecture stricte de la personnalité morale. Il rappelle les termes de l'article 24 (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité... ») et constate que l'objet de la loi est d'assurer la participation de l'État à la société, ce qui est « exclusif de toute dépossession ». Le patrimoine de la S.B.M. ne subit aucune amputation ; en tant que personne morale distincte, elle conserve l'intégralité de ses droits de propriété sur son actif jusqu'à sa dissolution et reste gérée par des administrateurs responsables devant elle, les actionnaires et les tiers. N'étant privée ni directement ni indirectement de sa propriété, la société ne peut se prévaloir de l'article 24, déclaré inapplicable de ce chef.

S'agissant des actionnaires, le Tribunal refuse de suivre la thèse minimaliste du Ministre d'État qui réduisait le droit de l'actionnaire à une simple créance éventuelle hors de portée du juge constitutionnel, mais il rejette tout autant la thèse de l'expropriation soutenue par le requérant. Le Tribunal opère une distinction conceptuelle majeure entre la privation de propriété et les restrictions à l'exercice de ce droit.

Il affirme que l'inviolabilité garantie par l'article 24 « ne met pas obstacle à certaines restrictions au plein exercice de ce droit dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Revendiquant expressément sa compétence pour contrôler la compatibilité de telles atteintes avec la Constitution, le Tribunal qualifie juridiquement les effets de la loi n° 807 : la création d'actions nouvelles donnant droit aux bénéfices et à l'actif, assortie d'un privilège de vote et de postes au conseil d'administration au profit de l'État, constitue bien « des atteintes aux droits attachés à la propriété des actions existant antérieurement ».

Pour apprécier la constitutionnalité de ces atteintes, le Tribunal met en œuvre un double contrôle de légitimité du but et de suffisance des compensations :

• La légitimité du but (l'intérêt général) : La S.B.M. étant un élément essentiel de la prospérité de la Principauté par ses missions indispensables à la vie de l'État, la loi procède de « motifs légitimes, présentant un caractère d'intérêt général ».
• L'exigence d'une compensation suffisante : Le Tribunal pose un principe remarquable selon lequel, puisque la loi frappe exclusivement les actionnaires de la S.B.M. au nom de l'intérêt général, « les atteintes ainsi portées aux droits desdits actionnaires [...] et les dommages qu'elles ont causés doivent être compensés », le juge devant vérifier si les compensations légales sont « suffisantes ».

Procédant à ce bilan concret, le Tribunal relève plusieurs éléments atténuant l'atteinte ou compensant le préjudice :

1. Sur le plan politique, le privilège de vote de l'État « ne lui attribue pas nécessairement une prépondérance majoritaire ».
2. Sur le plan financier, la valeur des droits patrimoniaux des actionnaires d'une société chargée de missions d'intérêt général comme la S.B.M. ne saurait être évaluée sur la base de la « valeur liquidative du patrimoine social ».
3. Ni la prime d'émission ni le taux de rachat des actions n'ont été fixés en violation des usages financiers.
4. La loi offre des contreparties tangibles : inaliénabilité des actions de l'État, offre publique de rachat des actions anciennes, et garantie étatique des futurs emprunts obligataires.

Au vu de ce faisceau d'avantages, le Tribunal conclut que le requérant ne rapporte pas la preuve d'une inexacte application de l'article 24 quant à la compensation des atteintes patrimoniales.

3. L'exclusion des sociétés commerciales du champ de la liberté d'association (Article 30)

Enfin, sur le cinquième moyen, la réponse du Tribunal est lapidaire et repose sur la finalité du groupement. Opérant une summa divisio entre le but lucratif et le but désintéressé, il juge que la S.B.M., étant une « Société commerciale à but exclusivement lucratif », ne peut être assimilée à une association, laquelle se définit comme « un groupement à but désintéressé ». L'article 30 de la Constitution est donc inopérant.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants :

« DÉCIDE : La requête présentée par le sieur A.S. O. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du requérant. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Rendue quelques années seulement après l'adoption de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, la décision du 6 mars 1967 constitue un arrêt fondateur du droit constitutionnel monégasque, singulièrement dans le domaine du droit public économique et de la protection des droits fondamentaux à caractère patrimonial. Son analyse révèle une grande maturité dans les techniques de contrôle de constitutionnalité, anticipant sur bien des points des solutions qui ne seront consacrées que plus tardivement par d'autres juridictions constitutionnelles ou européennes.

1. L'affirmation d'un contrôle substantiel sur les « restrictions » au droit de propriété

L'apport théorique majeur de l'arrêt réside dans l'interprétation extensive et constructiviste que livre le Tribunal Suprême de l'article 24 de la Constitution. Littéralement, cet article ne vise que deux choses : le principe général d'inviolabilité de la propriété (phrase 1) et le régime de la privation de propriété pour cause d'utilité publique moyennant une juste indemnité (phrase 2).

En défense, le Ministre d'État tentait d'enfermer le texte dans un dilemme binaire : soit il y a expropriation formelle (privation totale), et l'article 24 s'applique ; soit il n'y a pas dépossession du titre, et l'article 24 est totalement inapplicable, laissant toute latitude au législateur. Le Tribunal Suprême rejette fermement cette lecture réductrice. S'appuyant sur la première phrase (« La propriété est inviolable »), il découvre une catégorie intermédiaire entre l'intégrité absolue du droit et sa privation totale : les « restrictions au plein exercice de ce droit » (ou « atteintes »).

Cette distinction tripartite (inviolabilité / privation / restriction d'exercice) préfigure avec une remarquable exactitude la structure d'analyse que développera plus tard la jurisprudence relative à la protection conventionnelle de la propriété, distinguant le respect des biens, la privation de propriété et la réglementation de l'usage des biens conformément à l'intérêt général.

Plus encore, le Tribunal Suprême ne se contente pas de valider le principe des restrictions d'intérêt général ; il s'érige en juge de leur proportionnalité et de leur compensation. Le considérant par lequel le Tribunal affirme que « cette loi frappe exclusivement les actionnaires de la S.B.M., que les atteintes ainsi portées aux droits desdits actionnaires, au nom de l'intérêt général, et les dommages qu'elles ont causés doivent être compensés