Tribunal Suprême de Monaco, 28 février 1968, n° 27485

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 février 1968, n° 27485 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 28 février 1968 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des relations de travail liant l'administration monégasque à ses agents non titulaires. En l'espèce, la demoiselle S. exerçait au sein de l'administration des fonctions au Commissariat au Tourisme (également désigné dans le corps de la décision sous l'appellation de Commissariat Général au Tourisme). La nature de ses fonctions est doublement qualifiée par les pièces soumises à la haute juridiction : si la requête introductive d'instance fait état d'un engagement en qualité d'« attachée au Commissariat au Tourisme », les motifs de la décision relèvent qu'il résulte de l'instruction du dossier que l'intéressée exerçait en réalité les fonctions d'« Hôtesse au Commissariat Général au Tourisme ».

Les modalités de son recrutement revêtaient un caractère informel mais juridiquement déterminant. La demoiselle S. avait en effet été recrutée en vertu d'un simple engagement verbal, sans qu'aucune durée déterminée n'ait été formellement assignée à cette relation professionnelle. Au cours de l'exécution de ses fonctions, l'intéressée a par ailleurs bénéficié de diverses augmentations de salaires, élément factuel sur lequel elle tentera ultérieurement de fonder la démonstration d'une pérennisation de sa situation administrative.

Cette relation de travail a toutefois pris fin à l'initiative de l'autorité administrative au printemps de l'année 1967. Par une notification intervenue le 25 avril 1967, l'administration a informé la demoiselle S. que son engagement au sein du Commissariat au Tourisme prendrait définitivement fin quelques jours plus tard, à la date du 30 avril 1967. Cette cessation de fonctions a été prononcée de manière unilatérale, sans respect d'un délai de préavis particulier et sans qu'aucune indemnité de licenciement ne soit versée à l'agent évincé.

Estimant cette mesure d'éviction irrégulière et préjudiciable, la demoiselle S. a immédiatement réagi sur le terrain gracieux. Dès le lendemain de la notification, soit le 26 avril 1967, elle a présenté une demande officielle auprès du Ministre d'État tendant à obtenir sa réintégration pure et simple au sein des services de l'administration monégasque. Par une décision expresse datée du 15 juin 1967, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à cette démarche en rejetant la demande de réintégration. C'est précisément cette décision ministérielle de rejet du 15 juin 1967 qui a cristallisé le litige et noué le contentieux devant le juge suprême monégasque. Parallèlement aux circonstances propres à la situation personnelle de la requérante, le contexte factuel était marqué par deux éléments comparatifs invoqués par cette dernière : d'une part, le fait que des postes jugés par elle équivalents au sien avaient été offerts à des personnes de nationalité étrangère, notamment des élèves issues de l'École d'Hôtesses de Monaco ; d'autre part, la circonstance qu'une autre employée, la dame Q., qui avait été engagée puis licenciée du Commissariat Général au Tourisme dans des conditions analogues, avait ultérieurement bénéficié d'une mesure de reclassement ou de réintégration au sein de l'administration monégasque, mesure intervenue toutefois à la suite de la réussite à un concours administratif.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus opposé par le Ministre d'État le 15 juin 1967, la demoiselle S. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 10 août 1967. Afin d'assurer le succès de ses prétentions, la requérante a entendu mobiliser un spectre particulièrement large de fondements textuels, visant simultanément plusieurs chefs de compétence de la haute juridiction. Sa requête était ainsi expressément placée sous le visa combiné de l'article 90 A, 2° (compétence en matière constitutionnelle) et de l'article 90 B, 1° et 3° (compétences en matière administrative, tant au titre de l'excès de pouvoir qu'au titre de l'appréciation de validité) de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962.

Les conclusions développées par la demoiselle S. dans sa requête initiale, et maintenues dans son mémoire en réplique déposé le 11 novembre 1967, s'articulaient autour de demandes principales et subsidiaires particulièrement exigeantes à l'endroit de l'administration. À titre principal, elle sollicitait du Tribunal Suprême l'annulation de la décision du Ministre d'État du 15 juin 1967 rejetant sa demande de réintégration. Mais au-delà de ce prononcé d'annulation, elle demandait à la juridiction de condamner le Ministre d'État à lui verser l'intégralité des salaires, avantages et prestations qu'elle estimait lui être dus depuis la date effective de son éviction, le 30 avril 1967. Elle priait également le Tribunal d'ordonner par voie d'injonction sa réintégration effective dans son poste antérieur ou, à défaut, son reclassement dans un poste similaire au sein de l'administration. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où sa réintégration ne serait pas ordonnée, elle concluait à la condamnation du Ministre d'État au paiement d'une indemnité compensatrice destinée à réparer les dommages subis du fait des agissements administratifs critiqués, le montant de cette indemnisation devant être évalué à dire d'expert, outre la condamnation de tout contestant aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de ces prétentions, la requérante développait trois séries de moyens de droit mêlant droit du travail, droit administratif et droit constitutionnel :

1. Elle invoquait en premier lieu la rupture abusive de son contrat de travail en violation des dispositions de la loi n° 729 du 16 mars 1963 concernant le contrat de travail, ainsi que la méconnaissance des droits acquis résultant pour elle de l'exercice continu de ses fonctions. Dans sa réplique, elle précisait que le Ministre d'État n'apportait nullement la preuve que le contrat eût été conclu pour une durée déterminée, ce dont elle déduisait que l'administration était légalement tenue de respecter le délai de préavis ainsi que l'obligation de versement d'une indemnité de licenciement prévus par ladite loi du 16 mars 1963. Pour justifier la compétence du Tribunal Suprême sur ce terrain, elle faisait valoir que le litige avait trait à la participation directe à l'exécution d'un service public. S'agissant du fondement procédural de l'article 90 B, 3° de la Constitution, elle soutenait que ce texte autorisait le contrôle de la légalité des décisions administratives quel que soit leur objet.
2. En deuxième lieu, elle excipait de la violation de l'article 25 de la Constitution et de la loi du 17 juillet 1957 instaurant une priorité d'emploi en faveur des citoyens monégasques pour l'accession aux emplois tant publics que privés. Elle soutenait que cette règle de préférence nationale avait été bafouée dès lors que des situations professionnelles équivalentes à celle qu'elle occupait avaient été offertes à des ressortissantes étrangères.
3. En troisième lieu, elle dénonçait la violation du principe d'égalité des Monégasques devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution, en tirant argument du sort plus favorable réservé à la dame Q., laquelle, bien qu'engagée et licenciée dans des conditions identiques aux siennes, avait bénéficié d'un reclassement dans l'administration après la cessation de ses fonctions au Commissariat Général au Tourisme.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête du 12 octobre 1967 suivie d'une duplique déposée le 14 décembre 1967, concluait au rejet intégral de la requête en opposant à titre principal des exceptions d'incompétence et des fins de non-recevoir, avant de discuter subsidiairement le bien-fondé des moyens. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, le Ministre d'État soulevait tout d'abord l'incompétence absolue du Tribunal Suprême pour connaître d'un litige relevant par nature de la matière contractuelle. Il opposait ensuite l'irrecevabilité manifeste du recours en tant qu'il se fondait sur l'article 90 B, 3° de la Constitution, rappelant, à la lumière de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, que cette voie de droit concerne exclusivement le règlement des questions préjudicielles soulevées à l'occasion d'un litige pendant devant une autre juridiction. Subsidiairement, sur le fond du droit, l'autorité ministérielle soutenait que la requête était dépourvue de tout fondement. Elle faisait valoir que la demoiselle S., ayant la simple qualité d'agent temporaire, ne pouvait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien dans ses fonctions ni à une quelconque titularisation, les augmentations salariales perçues étant sans incidence sur la précarité de son statut. L'administration, libre de toute obligation à son égard en vertu de son pouvoir discrétionnaire d'appréciation, n'avait commis aucun abus de droit, lequel n'était d'ailleurs nullement prouvé par la requérante. Quant aux griefs d'inconstitutionnalité, le Ministre d'État répliquait que l'article 25 de la Constitution n'avait pas été méconnu puisque les élèves de l'École d'Hôtesses de Monaco recrutées possédaient une qualification professionnelle supérieure à celle de la requérante, et que l'article 17 n'avait pas davantage été violé dès lors que la réintégration de la dame Q. procédait de sa réussite aux épreuves d'un concours, ce qui la plaçait dans une situation juridique distincte.

L'instruction étant close, l'affaire a été appelée à l'audience où le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Monsieur Louis Pichat, membre du Tribunal, les observations orales de Maître Marquilly et de Maître Jean-Charles Marquet, avocats des parties, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La multiplicité des fondements constitutionnels et législatifs invoqués par la requérante confrontait le Tribunal Suprême à une série de questions juridiques imbriquées, touchant tant à la délimitation stricte de ses propres chefs de compétence qu'au régime juridique de fond applicable aux agents non titulaires de l'administration monégasque.

Le problème de droit global soumis à la haute juridiction pouvait se décomposer en quatre interrogations fondamentales :

1. Sur les conditions de mise en œuvre du recours en appréciation de validité (article 90 B, 3° de la Constitution) : Un justiciable est-il recevable à saisir directement le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B, 3° de la Constitution aux fins d'obtenir l'annulation d'une décision administrative individuelle, en l'absence de tout jugement préalable d'une juridiction de l'ordre judiciaire ordonnant un renvoi préjudiciel ?
2. Sur l'articulation entre compétence administrative et compétence constitutionnelle (articles 90 A, 2° et 90 B, 1° de la Constitution) et la compétence du juge du contrat : Le Tribunal Suprême est-il compétent pour connaître, d'une part, de conclusions indemnitaires et d'annulation fondées sur la rupture abusive d'un contrat de travail au regard du droit privé du travail (loi n° 729 du 16 mars 1963) et, d'autre part, d'un recours constitutionnel autonome fondé sur l'article 90 A, 2° de la Constitution (pour violation de l'article 25 de la Constitution) lorsque l'acte attaqué est une décision administrative relevant par nature du recours pour excès de pouvoir prévu au paragraphe B du même article 90 ?
3. Sur le statut des agents contractuels temporaires de l'administration : En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires subordonnant le licenciement des agents contractuels recrutés à titre temporaire à des conditions particulières, l'administration commet-elle un excès de pouvoir en mettant fin à tout moment et sans formalité à un engagement verbal à durée indéterminée dans l'intérêt du service ?
4. Sur la portée du principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) : Le refus de réintégrer un agent contractuel licencié méconnaît-il le principe d'égalité des Monégasques devant la loi lorsqu'un autre agent, initialement recruté et licencié dans des conditions similaires, n'a fait l'objet d'un nouveau recrutement au sein de l'administration qu'à la suite de la réussite à un concours ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cet ensemble de problématiques et rejeter intégralement les prétentions de la demoiselle S., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, scindé en cinq temps distincts qui opèrent un tri chirurgical entre les conclusions relevant de l'incompétence de la juridiction et celles qui, bien que relevant de sa compétence administrative, doivent être écartées au fond.

1. L'incompétence à l'égard des conclusions fondées sur l'article 90 B, 3° de la Constitution

Le Tribunal examine en premier lieu la tentative de la requérante d'utiliser la voie de l'article 90 B, 3° de la Constitution. La haute juridiction procède par une lecture combinée de la norme constitutionnelle et de son texte d'application organique. Elle rappelle que si l'article 90 B, 3° attribue effectivement compétence au Tribunal Suprême pour statuer « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des Lois », cette disposition ne saurait être lue isolément de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Or, ce dernier texte dispose expressément que ces recours « sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive ».

Tirant la conséquence logique de cette combinaison textuelle, le Tribunal Suprême pose en principe que ces voies de droit spécifiques — qui doivent au demeurant tendre uniquement à l'interprétation ou à l'appréciation de validité d'un acte et non à son annulation — présentent un caractère exclusivement incident : elles ne peuvent être formées que sur renvoi ordonné par une juridiction judiciaire afin que le Tribunal Suprême tranche une question préjudicielle relevant de sa compétence. Or, en l'espèce, le Tribunal relève une double anomalie rédhibitoire dans la démarche de la demoiselle S. : d'une part, elle invoque ce texte à l'appui de conclusions tendant à l'annulation pure et simple de la décision attaquée et non à l'appréciation de sa validité ; d'autre part, elle ne justifie d'aucun jugement émanant d'une juridiction judiciaire ayant ordonné le renvoi préjudiciel de la décision ministérielle devant le Tribunal Suprême. Dans les conditions où il est saisi, le Tribunal se déclare dès lors incompétent sur ce chef de conclusions.

2. L'incompétence à l'égard des conclusions fondées sur le contrat de travail et la loi du 16 mars 1963

Abordant ensuite le volet des conclusions tendant à l'annulation de la décision, au rappel des salaires et prestations échus depuis le 30 avril 1967, ainsi qu'à la réintégration ou au reclassement de l'intéressée en tant qu'elles sont fondées sur la rupture abusive du contrat de travail en violation de la loi n° 729 du 16 mars 1963, le Tribunal Suprême oppose un déclinatoire de compétence tout aussi radical. La motivation est ici lapidaire mais décisive : en invoquant la violation de la loi du 16 mars 1963 concernant le contrat de travail au motif qu'il a été mis fin à son engagement sans délai de préavis ni indemnité de licenciement, la requérante soulève une question qui relève par nature de la compétence exclusive du « Juge du contrat ». Juge de l'excès de pouvoir et de la constitutionnalité, le Tribunal Suprême n'est pas le juge naturel du contentieux contractuel de droit du travail et se déclare, par suite, incompétent pour en connaître.

3. Le rejet au fond du recours pour excès de pouvoir et de la demande indemnitaire afférente

Retrouvant sa plénitude de compétence sur le terrain de l'article 90 B, 1° de la Constitution (recours pour excès de pouvoir et indemnisation subséquente), le Tribunal Suprême procède tout d'abord à la qualification juridique exacte de la situation de la requérante. Examinant les pièces du dossier, il juge que l'engagement verbal en vertu duquel la demoiselle S. exerçait ses fonctions d'hôtesse au Commissariat Général au Tourisme la plaçait, à l'égard de cette administration, non pas sous l'empire du droit privé du travail ni dans un statut de fonctionnaire titulaire, mais « dans la situation d'un agent contractuel recruté à titre temporaire ».

De cette qualification d'agent public contractuel temporaire, le Tribunal déduit le régime juridique applicable à la cessation des fonctions. Il constate l'absence totale de dispositions législatives ou réglementaires applicables aux agents de cette catégorie qui subordonneraient leur licenciement à des conditions de fond ou de forme particulières. Dès lors, et quand bien même aucune durée déterminée n'avait été fixée lors de l'engagement initial de l'intéressée, il appartenait à l'autorité administrative « de mettre fin à tout moment et sans autre formalité à son engagement dans le seul intérêt du service ».

Le contrôle du juge de l'excès de pouvoir se resserre alors sur la finalité de l'acte administratif : le licenciement a-t-il été prononcé dans un but étranger à l'intérêt du service (ce qui caractériserait un détournement de pouvoir ou une erreur de droit) ? Le Tribunal relève qu'il n'est même pas soutenu par la requérante, et qu'il ne résulte nullement des pièces du dossier, qu'en mettant fin à ses fonctions, l'administration ait agi autrement que dans l'intérêt du service. En conséquence, la demoiselle S., qui ne peut invoquer aucune disposition légale lui conférant un quelconque droit acquis au maintien dans ses fonctions, n'est pas fondée à soutenir que le refus de réintégration serait entaché d'excès de pouvoir. Le rejet des conclusions d'annulation entraîne, par voie de conséquence mécanique, le rejet des conclusions tendant à l'allocation d'une indemnité pour le préjudice subi.

4. Le rejet au fond du moyen tiré de la violation du principe d'égalité (article 17 de la Constitution)

Statuant ensuite sur les conclusions indemnitaires et d'annulation articulées autour de la violation de l'article 17 de la Constitution garantissant l'égalité des Monégasques devant la loi, le Tribunal Suprême livre une définition classique et opératoire du principe d'égalité en droit public. Pour que la rupture d'égalité soit constituée, encore faut-il que les personnes comparées se trouvent placées dans une situation juridiquement identique. Or, opérant une analyse factuelle précise du cas de la dame Q., le Tribunal observe que si cette dernière avait effectivement été engagée puis licenciée dans les mêmes conditions que la demoiselle S., son nouveau recrutement au sein de l'administration n'est intervenu « qu'à la suite d'un concours ». La réussite à cette épreuve sélective plaçait la dame Q. dans une situation juridique objective différente, dont la requérante — qui n'avait pas subi avec succès les épreuves d'un tel concours — ne pouvait se prévaloir. Le grief tiré de la méconnaissance de l'article 17 est donc écarté comme non fondé.

5. L'incompétence en matière constitutionnelle à l'égard du moyen tiré de l'article 25 de la Constitution

Enfin, le Tribunal Suprême examine les conclusions indemnitaires fondées sur la violation de l'article 25 de la Constitution (priorité d'emploi aux Monégasques). Il relève que la requérante a expressément adossé ce moyen à