Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 1970, n° 27490

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 1970, n° 27490 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'analyse de la décision rendue le 3 juin 1970 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans une configuration contentieuse singulière, marquée par une multiplicité de recours impliquant une personne physique et quatre personnes morales de droit monégasque dirigées par cette même personne physique, opposées à l'autorité exécutive de la Principauté, représentée par le Ministre d'État.

Bien que le texte intégral de la décision, purement avant dire droit et de nature strictement procédurale, ne détaille pas la chronologie exhaustive des opérations matérielles ayant donné naissance au différend, la lecture minutieuse de l'énumération des recours permet de reconstituer avec précision la trame factuelle et administrative sous-jacente, dans les strictes limites des énonciations de l'arrêt.

Au cœur de cette constellation litigieuse figure un acteur central : le sieur G. P. Ce dernier intervient tant en son nom personnel (pour l'un des deux recours initiaux mentionnés par la juridiction) qu'en qualité de représentant légal de quatre sociétés distinctes ayant toutes leur siège social à Monte-Carlo et chez lesquelles il est domicilié audit siège. Plus précisément, le sieur G. P. agit aux poursuites et diligences de :

• La Société Civile Immobilière (S.C.I.) Roccabella, en sa qualité de gérant statutaire ;
• La Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) Cifer (également désignée sous le sigle S.A.M. C.I.F.E.R. dans le corps de la décision), en sa qualité de Président délégué ;
• La Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) Le Colisée, en sa qualité de Président délégué ;
• La Société Civile Immobilière (S.C.I.) Patricia, en sa qualité de gérant statutaire.

Cette unité de direction et de domiciliation laisse apparaître l'existence d'un ensemble d'intérêts économiques et immobiliers étroitement imbriqués, confrontés à une série d'actes administratifs pris par les autorités monégasques à l'automne de l'année 1968. L'examen des mentions descriptives accolées à chacun des recours énumérés révèle en effet une séquence décisionnelle resserrée sur une période d'environ deux semaines, comprise entre le 24 octobre 1968 et le 8 novembre 1968.

En premier lieu, à la date du 24 octobre 1968, interviennent quatre décisions administratives dont l'auteur précis n'est pas identifié par l'arrêt (non précisé dans la décision, bien que le litige soit dirigé contre le Ministre d'État) et dont l'objet porte uniformément sur la mention « cession parcelle ». Ces quatre décisions du 24 octobre 1968 concernent respectivement la S.C.I. Patricia (recours 10°), la S.A.M. C.I.F.E.R. (recours 11°), la S.A.M. Le Colisée (recours 12°) et la S.C.I. Roccabella (recours 13°). La nature exacte des parcelles concernées, leur localisation cadastrale ou les conditions juridiques et financières de ces cessions ne sont pas relatées (non précisé dans la décision).

En deuxième lieu, le 6 novembre 1968, le Chef d'Urbanisme prend une décision spécifique concernant la S.C.I. Roccabella, portant la mention « Immeuble J 2 » (recours 1°). La teneur exacte de cet acte du Chef d'Urbanisme — qu'il s'agisse d'une autorisation, d'un refus, d'une prescription technique ou d'une mesure de police de l'urbanisme relative audit « Immeuble J 2 » — demeure en dehors du champ des constatations explicites du jugement (non précisé dans la décision).

En troisième lieu, la journée du 8 novembre 1968 voit l'édiction d'une double série de décisions administratives affectant simultanément les quatre sociétés dirigées par le sieur G. P. :

• D'une part, quatre décisions datées du 8 novembre 1968 portant la mention « Indemnité » sont rendues à l'égard de la S.A.M. Cifer (recours 2°), de la S.A.M. Le Colisée (recours 3°), de la S.C.I. Patricia (recours 4°) et de la S.C.I. Roccabella (recours 5°). Le fondement juridique de cette indemnité, son montant éventuel ou le refus de l'accorder ne sont pas explicités (non précisé dans la décision).
• D'autre part, quatre autres décisions datées du même jour, le 8 novembre 1968, portant à nouveau la mention « cession parcelle », visent la S.A.M. C.I.F.E.R. (recours 6°), la S.A.M. Le Colisée (recours 7°), la S.C.I. Patricia (recours 8°) et la S.C.I. Roccabella (recours 9°).

Enfin, la décision fait état de deux recours initiaux (« les deux recours : G. P. et S.C.I. Roccabella, sus-énoncés ») pour lesquels ni la date ni l'objet précis des décisions administratives éventuellement attaquées ne sont détaillés dans le texte reproduit (non précisé dans la décision).

C'est donc un ensemble de quinze contestations distinctes mais manifestement liées à une opération d'ensemble mêlant droit de l'urbanisme (« Immeuble J 2 »), mutations foncières (« cession parcelle ») et compensations financières (« Indemnité ») qui constitue la matrice factuelle soumise à la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Sur le plan procédural, la saisine du Tribunal Suprême s'est opérée par le dépôt de quinze recours distincts dirigés contre le Ministre d'État. Le texte de la décision ne mentionne pas les dates d'enregistrement de ces différentes requêtes au greffe général (non précisé dans la décision), mais il met en évidence une asymétrie fondamentale dans leur degré d'avancement respectif au jour où l'affaire est appelée à l'audience du 3 juin 1970.

En effet, il ressort de la structure même des visas et des motifs que deux premiers recours — celui formé par le sieur G. P. et le premier recours formé par la S.C.I. Roccabella (« les deux recours : G. P. et S.C.I. Roccabella, sus-énoncés ») — avaient manifestement franchi les étapes de l'instruction écrite permettant leur inscription au rôle de l'audience du 3 juin 1970. À l'inverse, les treize autres recours, minutieusement énumérés de 1° à 13° par le Tribunal Suprême, se trouvaient dans une phase d'instruction inachevée, la juridiction relevant expressément « Que ces treize derniers recours n'étant pas en état d'être jugés ». Les raisons précises pour lesquelles ces treize dossiers n'étaient pas en état — qu'il s'agisse de délais d'échange de mémoires, de contre-mémoires, de répliques ou de dupliques non encore expirés ou d'actes de procédure en attente — ne figurent pas dans le texte (non précisé dans la décision).

Lors de l'audience du 3 juin 1970, la représentation des parties est dûment assurée. Le Tribunal Suprême constate liminairement « que les parties sont présentes en la personne de leurs avocats », sans toutefois préciser l'identité des conseils respectifs des requérants et du Ministre d'État (non précisé dans la décision). De même, conformément aux règles régissant l'organisation et le fonctionnement de la juridiction suprême monégasque, le ministère public est intervenu à l'audience, la décision mentionnant expressément : « Ouï Monsieur le Procureur Général ». La teneur des conclusions ou observations orales de Monsieur le Procureur Général, ainsi que le contenu des prétentions tant au fond que sur l'incident procédural formulées par les avocats des parties (requérants et Ministre d'État), ne sont pas rapportés dans l'arrêt (non précisé dans la décision).

On ignore ainsi si le renvoi et la constatation de la connexité résultent d'une demande expresse des requérants, d'une exception ou d'une demande du Ministre d'État, des réquisitions du Procureur Général, ou d'une initiative soulevée d'office par le Tribunal Suprême dans le cadre de ses pouvoirs de direction du procès (non précisé dans la décision). Toujours est-il que la juridiction se trouvait confrontée, lors de cette audience du 3 juin 1970, à la question immédiate du sort procédural à réserver aux deux premiers recours inscrits à l'audience face à l'existence de treize autres recours pendants mais non encore en état d'être jugés.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise au Tribunal Suprême à l'occasion de cette audience du 3 juin 1970 relève exclusivement du droit processuel administratif et constitutionnel monégasque, tel que synthétisé par le sommaire analytique de la décision : « Procédure / Audience - Recours en état d'être jugé (non) - Renvoi ».

De manière précise, le problème juridique peut être formulé ainsi : lorsque le Tribunal Suprême est saisi, lors d'une audience, de recours qui sont prêts à être débattus, mais qu'il constate l'existence d'un lien de connexité entre ces recours et une série d'autres recours pendants devant lui qui ne sont pas encore en état d'être jugés, peut-il ou doit-il surseoir aux débats et renvoyer l'examen de l'ensemble des recours connexes à une audience ultérieure dont la date sera fixée une fois l'intégralité des dossiers en état ?

Cette interrogation met en tension deux impératifs fondamentaux du procès devant la juridiction suprême :

1. D'une part, le principe de célérité de la justice et le droit pour les parties dont le dossier est instruit d'obtenir une décision dans un délai raisonnable dès lors que l'affaire est appelée à l'audience en présence des avocats et du Procureur Général.
2. D'autre part, le principe d'une bonne administration de la justice, qui commande d'appréhender de manière globale et cohérente des litiges présentant un « lien de connexité », afin d'éviter toute contrariété de décisions ou toute appréciation fragmentaire d'une opération administrative complexe, tout en respectant la règle cardinale selon laquelle nul recours ne peut être débattu au fond s'il n'est pas « en état d'être jugé ».

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision, typique des décisions avant dire droit relatives à la police de l'audience et à l'instruction des affaires. Ce raisonnement s'articule néanmoins selon un syllogisme procédural rigoureux en trois temps.

1. Le constat de la régularité de la comparution et de l'audition du ministère public

Dans un premier temps, la haute juridiction vérifie et acte le respect du contradictoire et des formes substantielles de l'audience publique. Le premier considérant (« Considérant que les parties sont présentes en la personne de leurs avocats ; ») suivi de la mention « Ouï Monsieur le Procureur Général » établit que la mesure d'administration judiciaire ou juridictionnelle qui va suivre n'est pas prise de manière unilatérale en chambre du conseil sans débat préalable, mais bien à l'audience, en présence des représentants légaux et conventionnels de toutes les parties et après que le ministère public a pu exprimer son avis.

2. La qualification souveraine d'un « lien de connexité » entre les quinze recours

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique déterminante : « Considérant qu'il existe un lien de connexité entre les deux recours : G. P. et S.C.I. Roccabella, sus-énoncés et les treize recours ci-après énumérés : [...] ».

Il est remarquable d'observer que le Tribunal Suprême n'explicite pas, par des motifs abstraits ou théoriques, les critères de ce « lien de connexité » ; il le démontre par l'énumération même des treize recours (numérotés de 1° à 13°). De cette énumération factuelle et procédurale se dégagent d'eux-mêmes les éléments constitutifs de la connexité aux yeux du juge :

• L'identité ou la communauté d'intérêts des parties requérantes : le sieur G. P. est soit requérant personnel, soit gérant statutaire (S.C.I. Roccabella, S.C.I. Patricia), soit Président délégué (S.A.M. Cifer / C.I.F.E.R., S.A.M. Le Colisée) de toutes les sociétés requérantes, toutes domiciliées à Monte-Carlo au siège où le sieur G. P. est lui-même domicilié. Surtout, la S.C.I. Roccabella est partie à l'un des deux recours initiaux ainsi qu'aux recours 1°, 5°, 9° et 13°.
• L'identité de la partie défenderesse : tous les recours sont dirigés contre le Ministre d'État.
• L'imbrication matérielle et temporelle des décisions administratives attaquées : les treize recours portent sur une séquence d'actes administratifs pris entre le 24 octobre 1968 et le 8 novembre 1968 concernant des cessions de parcelles (quatre décisions du 24 octobre 1968 et quatre décisions du 8 novembre 1968), des indemnités (quatre décisions du 8 novembre 1968) et une décision du Chef d'Urbanisme du 6 novembre 1968 relative à l'« Immeuble J 2 ».

Par cette simple juxtaposition énumérative, le Tribunal Suprême fait ressortir que le jugement isolé des deux premiers recours (G. P. et S.C.I. Roccabella) ne saurait être dissocier de l'examen des treize autres contestations sans rompre l'unité logique du litige global.

3. Le constat de l'obstacle procédural tiré du défaut de mise en état des treize recours connexes

Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême relève l'obstacle dirimant à un jugement immédiat de l'ensemble : « Que ces treize derniers recours n'étant pas en état d'être jugés ; ».

Le raisonnement déductif opère alors pleinement, bien que de manière implicite :

• Majeure implicite : des recours connexes doivent, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, être débattus lors d'une même audience, mais aucun recours ne peut être débattu à l'audience s'il n'est pas en état d'être jugé.
• Mineure explicite : les deux premiers recours sont connexes aux treize suivants, mais ces treize derniers recours ne sont pas en état d'être jugés.
• Conclusion (dispositif) : les débats ne peuvent avoir lieu immédiatement pour aucun des recours ; l'intégralité des quinze recours doit faire l'objet d'une fixation d'audience ultérieure commune.

On notera avec une grande attention technique que le Tribunal Suprême ne prononce pas formellement, à ce stade précis de la procédure, la « jonction » définitive des quinze recours en une seule et même instance, précisément parce que treize d'entre eux ne sont pas encore en état d'être jugés. Il se borne à constater le « lien de connexité » pour justifier le renvoi groupé des quinze affaires à une audience ultérieure commune où les débats auront lieu.

C. Le dispositif

En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant, reproduit intégralement :

« DÉCIDE : Les jour et heure de l'audience où les débats auront lieu pour ces quinze recours, seront fixés ultérieurement ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'examen de la décision du 3 juin 1970 (n° 27490) au prisme de la jurisprudence administrative et constitutionnelle appelle une analyse rigoureuse des mécanismes de gestion du lien d'instance, de la connexité et de la mise en état devant le Tribunal Suprême de Monaco, dans le strict respect des éléments contenus dans l'arrêt (les références à d'autres décisions nationales ou européennes n'étant pas mentionnées dans le texte de la décision commentée).

1. La distinction conceptuelle et fonctionnelle entre « lien de connexité », « mise en état » et « jonction »

L'apport majeur de cette décision réside dans la finesse de la mécanique processuelle qu'elle met en œuvre. En droit du contentieux administratif, la connexité désigne le rapport étroit qui existe entre deux ou plusieurs demandes distinctes portées devant la même juridiction (ou des juridictions différentes), de telle sorte que la solution de l'une est susceptible d'influer sur la solution de l'autre, ou qu'il apparaît nécessaire, pour une bonne administration de la justice, de les instruire et de les juger ensemble.

Toutefois, lorsque les différents recours connexes sont pendants devant une seule et même juridiction — en l'espèce le Tribunal Suprême, juge unique de premier et dernier ressort en matière constitutionnelle et administrative dans son domaine de compétence —, le traitement habituel de la connexité au stade du jugement final consiste à ordonner la jonction des instances pour y statuer par une seule et même décision. Or, dans la décision du 3 juin 1970, le Tribunal Suprême se garde bien d'employer le terme de « jonction ». Pourquoi une telle retenue terminologique et juridique ?

La réponse se trouve dans le second considérant substantiel : « Que ces treize derniers recours n'étant pas en état d'être jugés ». La notion de « recours en état d'être jugé » constitue la pierre angulaire de la procédure écrite et contradictoire devant le Tribunal Suprême. Une affaire n'est « en état » que lorsque l'instruction écrite est close, c'est-à-dire lorsque les mémoires prévus par les textes procéduraux ont été régulièrement échangés entre le requérant et le Ministre d'État, ou que les délais impératifs impartis aux parties pour les produire sont venus à expiration. Tant qu'un recours n'est pas en état, le juge du fond ne peut ni ouvrir les débats oraux sur ce recours, ni, a fortiori, le joindre au fond avec un autre recours pour statuer immédiatement.

En revanche, l'absence de mise en état des treize recours n'empêche nullement le Tribunal Suprême de constater dès à présent l'existence objective d'un « lien de connexité » entre les deux premiers recours (qui, eux, avaient été appelés à l'audience) et les treize autres. Ici, le concept de connexité ne sert pas immédiatement à fondre quinze instances en une seule pour les trancher au fond ; il remplit une fonction préparatoire et régulatrice du calendrier juridictionnel. La connexité agit comme un motif légitime de suspension du cours de l'audience pour les deux premiers recours, afin d'attendre la maturation procédurale des treize autres.

2. La nature juridique de la décision de renvoi : un acte juridictionnel avant dire droit

Il est particulièrement instructif de relever la forme solennelle adoptée par le Tribunal Suprême pour prononcer ce renvoi. Dans de nombreuses juridictions, le simple renvoi d'une affaire à une audience ultérieure relève d'une simple mesure d'administration judiciaire, souvent consignée au plumitif d'audience sans rédaction d'un arrêt motivé ni notification formelle à l'autorité exécutive.

Or, en l'espèce, le Tribunal Suprême rend une véritable décision formalisée, structurée par des « Considérant », précédée de l'audition du Procureur Général en présence des avocats des parties, tranchée par le verbe solennel « DÉCIDE : » et assortie de l'ordre protocolaire et légal d'exécution : « Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ».

Ce formalisme s'explique par la portée juridique de ce qui est décidé le 3 juin 1970. En effet :

1. Le Tribunal Suprême ne se contente pas d'ajourner les deux premiers recours ; il consacre dans ses motifs l'existence juridique d'un « lien de connexité » entre quinze recours précisément identifiés. Ce constat lie désormais l'organisation future des débats puisque le dispositif ordonne que « Les jour et heure de l'audience où les débats auront lieu pour ces quinze recours, seront fixés ultérieurement