Tribunal Suprême de Monaco, 03 mars 1971, n° 27492

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 mars 1971, n° 27492 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière hautement contentieuse du droit de l’urbanisme et de la construction, caractéristique d’un territoire exigu où chaque opération immobilière d’envergure suscite de vives tensions entre les impératifs de développement urbain, la préservation du site et la protection des droits des propriétaires riverains.

À l’origine de l’affaire se trouve un arrêté ministériel, référencé sous le numéro 70-1658, pris par le Ministre d'État le 28 avril 1970. Par cet acte administratif individuel, l’autorité exécutive monégasque a délivré une autorisation de construire portant sur l’édification d’un immeuble, projet porté par la société civile immobilière (SCI) « Le Praxitèle », représentée par son gérant, le sieur C. La localisation exacte de la parcelle d'assiette du projet en Principauté n'est pas précisée dans la décision.

Toutefois, il ressort des éléments du dossier que l’instruction de cette demande d'autorisation de construire n’a pas été exempte d’ajustements. L'Administration a en effet imposé au constructeur des modifications par rapport à son projet initial, consistant notamment en une diminution du nombre des étages et un abaissement de la hauteur maximale de l'immeuble projeté. Par ailleurs, le projet retenu présentait plusieurs caractéristiques techniques et juridiques particulières : il nécessitait d'importants travaux de terrassement ainsi que des fouilles profondes pour ses fondations, il induisait un accroissement du nombre de locaux disponibles dans le secteur considéré, et il s'accompagnait de la cession gratuite d'une parcelle de terrain à l'État monégasque.

En outre, pour permettre la réalisation de cette opération immobilière, l'arrêté du 28 avril 1970 a assorti l'autorisation de construire de plusieurs dérogations aux règles générales d'urbanisme. Pour le calcul des coefficients réglementaires — à savoir le coefficient d'occupation du sol (surface bâtie au sol) et la détermination de la surface devant rester non bâtie et complantée —, les services administratifs ont pris en compte la surface totale de la propriété du pétitionnaire, en y incluant la superficie d'une partie d'un chemin d'accès appartenant au constructeur.

Le sieur W., propriétaire d'une villa située dans le voisinage immédiat du terrain d'assiette de la construction projetée, a estimé que cet arrêté ministériel portait gravement atteinte tant à la légalité urbanistique et constitutionnelle qu'à ses propres intérêts de propriétaire riverain. Redoutant en particulier que l'importance du gabarit de l'immeuble ne dénature le site et que les importantes fouilles et fondations prévues ne menacent directement la sécurité et la stabilité de sa propre villa — crainte qui l'avait d'ailleurs conduit, parallèlement, à saisir le juge civil d'une demande de désignation d'expert, laquelle n'avait pas abouti —, le sieur W. a résolu de contester la validité de l'autorisation de construire devant la juridiction suprême de l'ordre administratif et constitutionnel monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural devant le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, s'est décomposé en deux phases distinctes : une phase provisoire relative au sursis à exécution, suivie d'une phase d'instruction contradictoire approfondie sur le fond du recours pour excès de pouvoir.

Par une requête initiale enregistrée le 26 juin 1970, le sieur W. a saisi le Tribunal Suprême de conclusions tendant, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 70-1658 du 28 avril 1970 et à la condamnation du Gouvernement Princier aux dépens. À titre accessoire et urgent, le requérant sollicitait qu'il soit ordonné le sursis à l'exécution de l'arrêté attaqué.

Sur la demande de sursis à exécution, le Ministre d'État a présenté des observations dès le 7 juillet 1970, concluant au rejet de cette mesure conservatoire au motif que le moyen tiré des risques que l'édification de l'immeuble ferait courir à la sécurité de la villa du requérant ne pouvait être utilement pris en considération. Dès le lendemain, le 8 juillet 1970, le sieur C., assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, a déposé des observations tendant également au rejet de la demande de sursis pour un motif identique. Le Procureur Général ayant fait connaître, par déclaration du 7 juillet 1970, qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur cette demande incidente, le Président du Tribunal Suprême a néanmoins, par une ordonnance rendue le 20 juillet 1970, fait droit à la demande du sieur W. et ordonné le sursis à exécution de l'arrêté contesté.

L'instruction s'est alors poursuivie sur le fond du litige, donnant lieu à un échange nourri d'écritures et à l'intervention formelle du bénéficiaire de l'autorisation.

Au soutien de sa requête en annulation du 26 juin 1970, complétée par un mémoire en réplique déposé le 16 septembre 1970, le sieur W. articulait une série de griefs relevant tant de la légalité interne que des conditions d'octroi des dérogations :

1. La violation du principe constitutionnel d'égalité : Le requérant soutenait que l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962 avait été méconnu du fait des faveurs dérogatoires accordées au constructeur.
2. Le vice de procédure et l'absence de contreparties aux dérogations : Il faisait valoir que son accord préalable, en qualité de propriétaire voisin, n'avait pas été recueilli avant l'octroi des dérogations, et que ces dernières avaient été consenties gratuitement, sans contrepartie profitable à la collectivité publique.
3. La méconnaissance de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 et l'erreur manifeste d'appréciation : Dans sa réplique, le requérant soutenait que la décision attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, le projet violait l'article 7 précité dès lors que son gabarit portait atteinte au site et au caractère des lieux avoisinants, que les dérogations n'étaient pas motivées par l'intérêt général, et que la sécurité publique était directement menacée par l'importance des fouilles envisagées.
4. L'inexactitude matérielle des calculs et la fausseté des déclarations (violation des articles 3 et 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : Le sieur W. affirmait que les dérogations avaient été obtenues au vu de fausses déclarations. Il reprochait à l'Administration d'avoir inclus un chemin d'accès dans la surface de la propriété, ce qui avait eu pour effet de minorer artificiellement le coefficient d'occupation du sol et l'étendue de la surface plantée. Pour le requérant, le terme « propriété » employé à l'article 13, 5° devait s'entendre strictement comme synonyme du « terrain » sur lequel l'autorisation de construire est sollicitée, tel que visé à l'article 3 de la même ordonnance.
5. Le détournement de pouvoir : Enfin, le requérant arguait que les dérogations accordées présentaient un caractère exorbitant du droit commun par leur nombre, leur importance et leur gratuité, révélant ainsi la volonté de l'Administration de favoriser un intérêt privé et constituant un détournement de pouvoir.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 19 août 1970, suivie d'un mémoire en duplique le 16 octobre 1970, concluant au rejet intégral de la requête par une réfutation méthodique de chaque moyen :

1. Sur l'article 17 de la Constitution : Le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen, le principe d'égalité ne pouvant être invoqué que par des personnes placées dans des situations juridiques et factuelles identiques. Il relevait d'ailleurs en duplique que le requérant semblait avoir abandonné ce moyen ainsi que celui tiré du défaut d'accord des voisins.
2. Sur le régime juridique des dérogations (article 12 de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959) : L'Administration soutenait que ce texte ne subordonne nullement l'octroi de dérogations à l'assentiment des voisins ni à l'exigence de contreparties formelles. L'appréciation des obligations mises à la charge du constructeur relève de la pure opportunité administrative, échappant au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Le contrôle juridictionnel en cette matière est restreint à l'inexactitude matérielle des faits, à l'erreur manifeste d'appréciation et au détournement de pouvoir. En tout état de cause, il suffit que les dérogations ne soient pas contraires à l'intérêt général ; or, en l'espèce, le projet servait positivement cet intérêt général par l'accroissement du parc de locaux, la cession gratuite d'une parcelle à l'État, la réalisation d'importants terrassements et sa parfaite insertion dans le secteur.
3. Sur la sécurité et l'esthétique du site (article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : Le Ministre d'État faisait valoir que les atteintes au site étaient inexistantes compte tenu des modifications imposées au projet initial. Quant à la sécurité publique visée par l'article 7, elle ne concerne que les risques inhérents aux immeubles achevés, et nullement les risques temporaires de chantier tels que les fouilles, contre lesquels les promoteurs doivent se prémunir sous le contrôle éventuel du juge civil — lequel avait d'ailleurs refusé en l'espèce de désigner un expert.
4. Sur le calcul des surfaces (articles 3, 1° et 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : L'Administration soutenait que la surface bâtie au sol et la surface plantée doivent légalement être calculées par rapport à la « surface totale de la propriété », conformément au but de salubrité poursuivi par le texte, l'article 3, 1° n'opérant aucune distinction entre les différentes parcelles ou parties composant ladite propriété. Au demeurant, le requérant reconnaissait lui-même que la surface bâtie au sol demeurerait inférieure au plafond autorisé.
5. Sur le détournement de pouvoir : Le Gouvernement Princier soulignait que cette allégation demeurait dépourvue de tout commencement de preuve.

Enfin, par une requête enregistrée le 24 août 1970, la SCI « Le Praxitèle », représentée par son gérant le sieur C. et ayant pour avocat-défenseur Maître J.-C. Marquet, est volontairement intervenue à l'instance au soutien des conclusions de l'Administration. Elle demandait au Tribunal Suprême de déclarer son intervention recevable et de rejeter le recours du sieur W., en s'associant aux moyens développés dans la contre-requête ministérielle et en ajoutant que les dérogations litigieuses n'aggravaient aucunement la situation personnelle du requérant.

À l'issue de l'instruction, lors de l'audience publique, le Tribunal Suprême a entendu M. Louis Pichat, Membre du Tribunal, en son rapport, Maîtres Biasca et Georges en leurs plaidoiries respectives, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême le 3 mars 1971 posait une pluralité de questions juridiques complémentaires, touchant à la fois à la procédure contentieuse administrative, à la portée des droits fondamentaux dans le contentieux de l'urbanisme, et à l'étendue du pouvoir discrétionnaire de l'Administration lors de la délivrance de permis de construire dérogatoires.

De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : Dans quelle mesure et sous quelles conditions de légalité constitutionnelle et réglementaire le Ministre d'État peut-il autoriser une opération de construction immobilière assortie de dérogations aux règles d'urbanisme, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'appréciation de l'intérêt général, de la sécurité publique et des modalités de calcul de l'occupation des sols ?

Cette problématique matricielle se déclinait en cinq sous-questions précises que la Haute Juridiction devait successivement trancher :

1. Sur le terrain procédural : La société bénéficiaire d'une autorisation de construire attaquée par un tiers voisin justifie-t-elle d'un intérêt suffisant pour intervenir volontairement à l'instance en défense de l'acte ?
2. Sur le terrain constitutionnel : Un propriétaire voisin est-il fondé à invoquer le principe d'égalité des citoyens devant la loi, garanti par l'article 17 de la Constitution, pour contester une décision individuelle d'urbanisme fixant les conditions propres à une opération déterminée ?
3. Sur la police de l'esthétique et de la sécurité des constructions (article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : La notion de « sécurité publique » visée par la réglementation de l'urbanisme englobe-t-elle les risques techniques liés à l'exécution même des travaux (tels que la profondeur des fouilles), ou se limite-t-elle aux seules caractéristiques de l'ouvrage une fois achevé ?
4. Sur le régime des dérogations d'urbanisme (article 12 de l'Ordonnance-loi du 3 novembre 1959 et article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : La légalité de l'octroi d'une dérogation est-elle subordonnée à l'accord préalable des propriétaires voisins ou à l'imposition de contreparties d'intérêt public à la charge du promoteur, ou la seule conformité du projet à l'intérêt général constitue-t-elle une condition à la fois nécessaire et suffisante ?
5. Sur les règles techniques d'occupation du sol (article 13, 5° de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : L'assiette foncière servant de base au calcul de la surface bâtie au sol et des espaces complantés (« surface totale de la propriété ») inclut-elle les dépendances telles qu'un chemin d'accès privé appartenant au constructeur ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête du sieur W. après avoir admis l'intervention de la société constructrice, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré autour d'une conception classique du contentieux de l'excès de pouvoir et d'une répartition stricte de la charge de la preuve.

1. La recevabilité de l'intervention volontaire en défense

Le Tribunal Suprême règle liminairement et avec une grande concision la question procédurale posée par la requête de la SCI « Le Praxitèle ». Il constate simplement que ladite société « a intérêt au maintien de l'arrêt [arrêté] attaqué » et en déduit immédiatement que son intervention est recevable. Bien que le texte ne le détaille pas davantage, l'intérêt de la société, titulaire des droits à construire conférés par l'arrêté du 28 avril 1970 (dont l'exécution avait au surplus été suspendue par l'ordonnance du 20 juillet 1970), était patent. En matière de recours pour excès de pouvoir, la jurisprudence administrative admet très largement l'intervention volontaire accessoire dès lors que l'intervenant justifie d'un intérêt, même simplement conservatoire, au maintien de l'acte administratif contesté.

2. L'inopérance du principe constitutionnel d'égalité face à une opération d'urbanisme individualisée

Abordant le fond, le Tribunal écarte en premier lieu le grief tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution du 17 décembre 1962. La Haute Juridiction pose le principe selon lequel l'égalité des citoyens devant la loi « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ». Appliquant cette règle majeure au droit de l'urbanisme, le juge suprême relève qu'une autorisation de construire est une décision qui fixe les conditions dans lesquelles une opération d'urbanisme déterminée est autorisée, et ce, « en considération des éléments propres » à cette opération. Dès lors, par nature, chaque terrain, chaque projet architectural et chaque implantation topographique présente une singularité irréductible. Le propriétaire voisin ne se trouvant pas dans une situation identique à celle du pétitionnaire au regard de l'acte attaqué, et chaque projet étant évalué selon ses caractéristiques intrinsèques, le moyen tiré de la rupture d'égalité est radicalement inopérant.

3. L'interprétation stricte des exigences d'esthétique et de sécurité publique de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966

Le deuxième axe du raisonnement porte sur le respect de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce moyen se subdivisait en deux branches que le Tribunal examine distinctement :

• Sur la protection du site et du caractère des lieux avoisinants : Le juge opère ici un contrôle des faits du dossier couplé à l'application des règles relatives à la charge de la preuve. Alors que le sieur W. procédait par voie de simple affirmation quant à l'atteinte que le gabarit de l'immeuble porterait au site et à l'intérêt général, le Tribunal Suprême relève qu'il résulte au contraire des pièces de l'instruction que l'Administration a activement veillé au respect de l'article 7 « en imposant au constructeur la diminution du nombre des étages et de la hauteur maximale de l'immeuble ». Faute pour le requérant d'apporter le moindre « commencement de preuve » au soutien de ses allégations, le grief est écarté.
• Sur l'atteinte à la sécurité publique : Le raisonnement du Tribunal Suprême revêt ici une portée doctrinale majeure en opérant une distinction conceptuelle nette entre le droit de l'urbanisme et le droit de la construction matérielle (ou de la responsabilité civile des constructeurs). Le requérant invoquait les dangers résultant de la profondeur des fondations et des fouilles prévues. Le Tribunal juge que cette circonstance « ne saurait être prise en considération s'agissant des conditions techniques d'exécution des travaux et non des caractéristiques des constructions achevées seules envisagées par ledit article 7 ». Autrement dit, la police de l'autorisation de construire vérifie que l'ouvrage, tel qu'il est conçu pour exister une fois bâti, ne compromet pas la sécurité publique (par sa stabilité finale, ses accès, sa hauteur, etc.) ; elle n'a pas pour objet de régir les aléas techniques temporaires du chantier (excavations, terrassements), lesquels relèvent de la responsabilité technique des hommes de l'art et, le cas échéant, du contentieux civil des troubles de voisinage.

4. La consécration de l'intérêt général comme condition nécessaire et suffisante des dérogations d'urbanisme

Le cœur de l'arrêt réside dans l'examen du troisième groupe de moyens, relatif à la légalité des dérogations accordées sur le fondement combiné de l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et des dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Le Tribunal Suprême procède en trois temps :

• Les conditions d'octroi des dérogations (absence de droit de veto des voisins et de contreparties obligatoires) : Le juge procède à une lecture fidèle des textes en vigueur. Il constate qu'aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas l'article 12 de l'Ordonnance-loi du 3 novembre 1959, n'oblige l'Administration à subordonner ses dérogations