Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27497

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27497 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La délimitation des frontières entre le droit public et le droit privé gouverne de manière déterminante l'accès aux mécanismes de solidarité sociale institués par le législateur. La décision rendue le 17 mai 1972 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative dans l'affaire opposant le sieur G. H. au Ministre d'État, constitue à cet égard une illustration topique des conséquences attachées à la qualification juridique de la relation de travail.

À l'origine de ce litige se trouve la situation professionnelle du sieur G. H., lequel avait exercé, en dernier lieu, les fonctions de surveillant au sein du Collège d'enseignement secondaire technique mixte pour l'année scolaire 1969-1970. Ses fonctions au sein de cet établissement étant venues à expiration, l'intéressé s'est retrouvé sans emploi. Estimant être involontairement privé d'activité professionnelle et considérant qu'il satisfaisait par ailleurs aux conditions légales de durée de résidence et de durée de travail, il a sollicité le bénéfice de l'allocation d'aide publique instituée par la loi n° 871 du 17 juillet 1969 en faveur des travailleurs privés momentanément et involontairement d'emploi.

Cette demande d'admission au bénéfice de l'aide publique s'est toutefois heurtée à un refus de l'administration monégasque. Par une décision en date du 28 décembre 1970, l'Inspecteur du travail a rejeté la demande du sieur G. H. Ce dernier a alors formé un recours gracieux auprès de l'autorité supérieure afin d'obtenir la réformation de cette décision initiale. Néanmoins, par une décision en date du 23 avril 1971, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi le refus d'octroi de l'allocation sollicitée. C'est dans ce contexte que le sieur G. H. a résolu de porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête présentée le 18 juin 1971 devant le Tribunal Suprême, le sieur G. H. a conclu, d'une part, à l'annulation de la décision lui refusant l'octroi de l'allocation d'aide publique instituée par la loi n° 871 du 17 juillet 1969 et, d'autre part, à ce que l'Administration soit condamnée aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses prétentions, le requérant faisait valoir qu'ayant exercé en dernier lieu les fonctions de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte pour l'année scolaire 1969-1970, il se trouvait involontairement sans emploi depuis que lesdites fonctions étaient venues à expiration, tout en remplissant l'ensemble des exigences légales relatives à la durée de résidence et à la durée de travail.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 23 août 1971 tendant au rejet de la requête et à la condamnation du requérant à tous les dépens. L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une fin de non-recevoir principale et de deux moyens de fond présentés à titre subsidiaire.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le défendeur soutenait que la requête était irrecevable faute d'intérêt et d'objet. Selon l'Administration, le recours contentieux était dirigé uniquement contre la décision de l'Inspecteur du travail du 28 décembre 1970 ; or, cette dernière serait devenue caduque du fait de l'intervention de la décision du Ministre d'État du 23 avril 1971 rejetant le recours gracieux, décision ministérielle qui serait elle-même devenue définitive faute d'avoir été formellement attaquée dans le recours.

En second lieu, et à titre subsidiaire sur le fond du droit, la contre-requête développait deux branches d'argumentation :

• D'une part, l'Administration affirmait qu'il résultait tant des dispositions mêmes que des travaux préparatoires de la loi n° 871 du 17 juillet 1969 que ce texte législatif ne concernait que les seuls travailleurs salariés du secteur privé, à l'exclusion expresse des agents publics non fonctionnaires de l'État et des autres collectivités publiques.
• D'autre part, le Ministre d'État faisait valoir que le sieur G. H., ayant cessé d'exercer son emploi à la date d'avènement du terme fixé dans son engagement, ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme ayant perdu ledit emploi par suite de circonstances indépendantes de sa volonté.

L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique du requérant le 21 septembre 1971, laquelle soulevait à son tour un incident procédural tout en répondant aux arguments adverses :

• Premièrement, le sieur G. H. concluait à ce que la contre-requête de l'État fût déclarée irrecevable comme tardive, au motif qu'elle n'avait été déposée que le 23 août 1971, soit plus de deux mois après le dépôt de la requête initiale remontant au 18 juin 1971.
• Deuxièmement, il maintenait que sa propre requête était pleinement recevable, même en tant que dirigée seulement contre la décision de l'Inspecteur du travail, estimant que cet acte initial gardait toute sa valeur juridique du fait même que le recours gracieux avait été rejeté.
• Troisièmement, sur le fond, le requérant soutenait que les conclusions de sa requête devaient être déclarées fondées. Il opposait aux arguments de l'Administration le principe d'interprétation selon lequel les travaux préparatoires ne doivent pas être pris en considération pour l'interprétation de dispositions législatives qui sont claires. En outre, sur la nature de la rupture, il affirmait qu'il bénéficiait d'ailleurs d'un engagement sans durée définie et que, même dans l'hypothèse inverse d'un contrat à terme, il se serait trouvé involontairement privé d'emploi au sens de la loi par le seul effet de l'expiration de son engagement.

Enfin, par une duplique enregistrée le 22 octobre 1971, le Ministre d'État a contesté la tardiveté alléguée de sa contre-requête. Il a exposé avec précision que ce mémoire en défense, déposé au Greffe le 23 août 1971, respectait les limites du délai franc de deux mois, lequel devait être décompté non pas à compter du dépôt de la requête, mais à partir du 21 juin 1971, date de la remise effective de la requête au défendeur, tout en soulignant au surplus que le 21 août 1971 était un samedi, ce qui prorogeait d'autant l'échéance procédurale. Pour le surplus, l'Administration déclarait persister dans ses précédentes conclusions par les mêmes moyens.

L'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus Monsieur Alfred Potier, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, Maître J. Viale, avocat au Barreau de Nice, et Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation, en leurs observations respectives, ainsi que Monsieur le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des multiples escarmouches procédurales relatives à la recevabilité de la requête initiale (quant à l'identification de l'acte attaqué après rejet d'un recours gracieux) et de la contre-requête (quant à la computation des délais francs et à l'incidence des jours non ouvrables), ainsi que de la question subsidiaire de la qualification de l'échéance du terme d'un contrat au regard du caractère involontaire de la perte d'emploi, le Tribunal Suprême était saisi d'une question de droit substantielle et préalable touchant au champ d'application personnel de la législation sociale monégasque.

Le problème juridique central consistait à déterminer si le bénéfice des allocations d'aide publique, instituées par la loi n° 871 du 17 juillet 1969 en faveur des travailleurs momentanément et involontairement privés d'emploi, a vocation à s'appliquer à l'ensemble des travailleurs sans distinction quant à la nature juridique de leur lien d'emploi, ou s'il est strictement réservé aux seuls salariés dont les conditions d'emploi relèvent du droit privé, excluant par là même les agents des services publics — tels qu'un surveillant d'établissement d'enseignement secondaire — placés dans une situation régie par le droit public.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative au visa de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92), de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée et de la loi n° 871 du 17 juillet 1969, fait d'emblée le choix d'une économie de moyens sur le terrain procédural. Par la formule classique « Sans qu'il y ait lieu de statuer sur les fins de non-recevoir », la Haute Juridiction écarte l'examen des exceptions d'irrecevabilité soulevées de part et d'autre — tant celle tirée de la prétendue caducité de la décision de l'Inspecteur du travail que celle relative à la tardiveté de la contre-requête ministérielle — pour aborder directement le fond du droit et rejeter la requête au fond.

Le raisonnement développé par le juge administratif suprême se déploie selon un syllogisme rigoureux en deux temps : la détermination exégétique et systémique du champ d'application de la loi n° 871 du 17 juillet 1969 (majeure), suivie de la qualification juridique de la situation professionnelle du requérant (mineure) menant à la conclusion d'exclusion.

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse de la loi n° 871 du 17 juillet 1969. Il rappelle tout d'abord l'objet général du texte, lequel institue des allocations d'aide publique en faveur des travailleurs privés momentanément et involontairement d'emploi. Toutefois, loin de s'arrêter à la généralité du terme « travailleurs » — sur laquelle s'appuyait implicitement le requérant en invoquant la clarté du texte pour écarter les travaux préparatoires —, le Tribunal procède à une lecture globale et combinée du dispositif législatif.

Il relève ainsi « qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions et notamment des articles 4, 5, 8 et 10, qu'elles s'appliquent aux salariés dont les conditions d'emploi sont régies par le droit privé ». Il est remarquable d'observer que le juge ne fait ici aucune référence explicite aux travaux préparatoires pourtant invoqués par le Ministre d'État ; la seule analyse intrinsèque de l'économie générale de la loi et de la terminologie ou des mécanismes propres aux articles 4, 5, 8 et 10 suffit à établir l'ancrage exclusivement privatiste du texte. Poursuivant son analyse par une approche a contrario ou de recherche d'habilitation expresse, le Tribunal constate « qu'aucune des dispositions de cette loi n'étend son champ d'application à ceux des agents des services publics dont les conditions d'emploi sont régies par le droit public ». De cette absence d'extension législative expresse, la juridiction tire la conséquence impérative que « ces derniers agents ne peuvent donc bénéficier des allocations d'aide publique instituées par ladite loi ».

Dans son second considérant, le Tribunal Suprême applique cette règle d'interprétation à la situation particulière du sieur G. H. Il relève que l'intéressé « exerçait en dernier lieu les fonctions de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte » et affirme, par une qualification directe, qu'il « était à ce titre, placé dans une situation de droit public ». Dès lors que la nature publique du lien d'emploi est établie, l'exclusion du champ de la loi n° 871 joue de plein droit, rendant inopérants les autres débats factuels et juridiques soulevés par les parties (notamment la question de savoir si l'engagement était à durée définie ou indéfinie, ou si l'arrivée du terme constituait une perte involontaire d'emploi). Le Tribunal en conclut que le requérant « n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le bénéfice de l'allocation d'aide publique lui a été refusé ».

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation concise et décisive, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête est rejetée comme non fondée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur H. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 17 mai 1972 par le Tribunal Suprême présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à un triple point de vue : la technique contentieuse du juge administratif monégasque, la méthode d'interprétation des lois sociales au regard de la summa divisio droit public / droit privé, et le critère de qualification des agents publics non titulaires.

En premier lieu, sur le plan de la technique contentieuse, l'utilisation de la formule « Sans qu'il y ait lieu de statuer sur les fins de non-recevoir » témoigne d'une parenté méthodologique directe avec les usages du contentieux administratif français. Lorsqu'une requête est vouée au rejet au fond, le juge administratif s'autorise à passer outre l'examen préalable des questions de recevabilité, fussent-elles sérieuses. En l'espèce, les débats procéduraux n'étaient nullement anodins.

D'un côté, l'Administration soulevait une question classique de procédure administrative contentieuse : l'incidence du rejet d'un recours gracieux par une autorité supérieure (le Ministre d'État) sur la survie contentieuse de la décision initiale d'une autorité subordonnée (l'Inspecteur du travail). Le Ministre d'État soutenait que la décision initiale était devenue « caduque » par l'effet de sa propre décision de rejet devenue définitive, tandis que le requérant répliquait avec pertinence que la décision initiale gardait toute sa valeur du fait même du rejet du recours gracieux (lequel ne fait que confirmer l'acte initial sans s'y substituer, sauf disposition spéciale).

D'un autre côté, le débat sur la recevabilité de la contre-requête mettait en jeu les règles de computation des délais de procédure devant le Tribunal Suprême : point de départ fixé à la remise de l'acte au défendeur (21 juin) et non au dépôt au greffe (18 juin), nature de « délai franc » de ce délai de deux mois, et prorogation lorsque l'échéance tombe un samedi (21 août). En refusant de trancher ces questions pour aller droit au rejet au fond, le Tribunal Suprême privilégie la clarté normative : il importe davantage à la sécurité juridique de fixer solennellement l'interprétation de la loi n° 871 du 17 juillet 1969, texte alors récent, que de clore le litige sur un écueil procédural qui aurait laissé entière l'incertitude sur les droits des agents publics au regard de l'aide publique.

En deuxième lieu, sur le terrain de la méthode d'interprétation législative, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur le rôle respectif du texte et des travaux préparatoires. Le débat entre les parties était frontal : l'Administration invoquait les travaux préparatoires de la loi du 17 juillet 1969 pour démontrer la volonté du législateur d'exclure les agents publics non fonctionnaires, tandis que le requérant opposait la maxime classique interpretatio cessat in claris, soutenant que les travaux préparatoires ne doivent pas être pris en considération lorsque les dispositions législatives sont claires.

La réponse du Tribunal Suprême est d'une grande subtilité. Le juge ne mentionne aucunement les travaux préparatoires dans ses motifs, donnant ainsi apparemment raison au requérant sur le plan de la méthode pure : le texte se suffit à lui-même. Mais il retourne immédiatement cette méthode contre le requérant en démontrant que la clarté d'un texte ne s'apprécie pas à la lecture isolée d'un mot générique (« travailleurs »), mais à l'aune de « l'ensemble de ces dispositions et notamment des articles 4, 5, 8 et 10 ». C'est l'interprétation systémique ou contextuelle qui prévaut : l'économie interne de la loi n° 871 révèle par ses mécanismes mêmes (visés aux articles 4, 5, 8 et 10) qu'elle a été conçue pour les rapports de travail régis par le droit privé.

Plus encore, l'arrêt pose un principe fondamental d'autonomie du droit de la fonction publique et des agents publics par rapport au droit du travail. En énonçant « qu'aucune des dispositions de cette loi n'étend son champ d'application à ceux des agents des services publics dont les conditions d'emploi sont régies par le droit public », le Tribunal Suprême consacre une règle d'interprétation stricte : les lois sociales et du travail qui régissent les salariés de droit privé ne sont jamais applicables de plein droit aux agents de droit public ; leur application au secteur public requiert une disposition législative d'extension expresse. Le silence de la loi vaut exclusion des agents de droit public.

En troisième lieu, la décision est riche d'enseignements quant à la qualification juridique de la situation des agents non fonctionnaires de l'État. Le sieur G. H. n'était pas un fonctionnaire titulaire, mais un agent engagé pour assurer des fonctions de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte pour l'année scolaire 1969-1970 (qualifié dans la contre-requête d'agent public non fonctionnaire de l'État). Pour déterminer s'il relevait de la loi n° 871, le Tribunal Suprême ne s'attache pas au caractère précaire ou contractuel de son engagement, mais à la nature de ses fonctions au sein du service public de l'enseignement.

En affirmant sobrement que le requérant, « qui exerçait en dernier lieu les fonctions de surveillant au Collège d'enseignement secondaire technique mixte, était à ce titre, placé dans une situation de droit public », le Tribunal déduit la nature juridique du lien d'emploi de la participation même de l'agent à l'exécution du service public administratif de l'enseignement secondaire. L'expression « à ce titre » est déterminante : c'est la fonction même de surveillant dans un collège public qui place automatiquement l'intéressé dans une situation de droit public. Notons par ailleurs la prudence sémantique du juge, qui laisse ouverte en théorie la possibilité qu'existent des agents des services publics relevant du droit privé, puisqu'il vise « ceux des agents des services publics dont les conditions d'emploi sont régies par le droit public ». Mais pour un surveillant d'établissement scolaire public, le doute n'est pas permis : sa situation est intégralement régie par le droit public.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les praticiens du droit monégasque — avocats, conseils juridiques et administrations —, les enseignements pratiques découlant de cet arrêt du 17 mai 1972 sont multiples et structurants, tant en matière de droit social et de droit de la fonction publique qu'en matière de stratégie contentieuse.

Sur le plan du droit substantiel, la décision trace une ligne de démarcation nette dans la gestion des ressources humaines de l'État et des collectivités publiques. Les praticiens doivent intégrer que le recrutement d'agents non titulaires ou auxiliaires (tels que des surveillants engagés pour une année scolaire) au sein des services publics administratifs les place dans une « situation de droit public ». Cette qualification emporte un bloc de conséquences : non seulement le contentieux de leur situation échappe aux juridictions sociales pour relever de la compétence administrative, mais surtout, ces agents se trouvent exclus du bénéfice de la législation protectrice du travail réservée aux salariés de droit privé, au premier rang de laquelle figure le régime de l'allocation d'aide publique de la loi n° 871 du 17 juillet 1969.

En pratique, à l'expiration de leur engagement, ces agents publics ne peuvent prétendre à l'aide publique aux travailleurs privés d'emploi, peu important qu'ils remplissent par ailleurs toutes les conditions objectives d'affiliation, de durée de travail ou de durée de résidence dans la Principauté