Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27499

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27499 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 24 mai 1973 s'inscrit dans le cadre des relations de travail liant l'Administration monégasque à ses agents recrutés par voie contractuelle au sein des établissements d'enseignement public. Les faits de l'espèce, tels qu'ils ressortent des écritures respectives des parties visées par la décision, révèlent une succession d'engagements professionnels dont la nature juridique et la durée exacte ont cristallisé le différend.

Le requérant, le sieur G. H., a initialement été engagé par l'Administration en 1965 pour exercer les fonctions de surveillant général au Lycée A. Selon les affirmations du requérant, ni le « Journal de Monaco » ni l'avis publié dans la presse lors de ce recrutement initial ne précisaient la durée de cet engagement. L'Administration, pour sa part, soutient qu'une lettre administrative en date du 12 septembre 1966 avait expressément précisé que le renouvellement de cet engagement était strictement limité à l'année scolaire 1966-1967. À la suite de son éviction de cet emploi de surveillant général — éviction que le requérant qualifie d'intervenue sans motif —, des discussions ont eu lieu entre l'intéressé et les services de l'éducation.

À la rentrée scolaire de l'année 1969, le sieur G. H. a fait l'objet d'un nouvel engagement, cette fois dans les fonctions de surveillant au sein du collège d'enseignement secondaire technique mixte. Les circonstances exactes de ce second recrutement font l'objet de lectures radicalement opposées de la part des parties.

Selon la thèse développée par le sieur G. H., cet engagement ne résultait nullement de l'avis de vacance d'emploi publié au « Journal de Monaco » le 6 juin 1969, mais d'un appel direct du directeur de l'Éducation nationale intervenu le 22 septembre 1969. Le requérant analyse cet acte comme une véritable transaction destinée à clore les discussions nées de sa précédente éviction du Lycée A. : aux termes de cet accord allégué, il acceptait un poste hiérarchiquement ou statutairement inférieur (simple surveillant au lieu de surveillant général) et, en contrepartie, l'Administration dérogeait en sa faveur à la règle habituelle de l'engagement annuel pour lui conférer un contrat à durée indéterminée. Le requérant appuie cette affirmation sur une lettre de l'Administration du 30 septembre 1969 qui ne comportait aucune mention d'une durée annuelle.

À l'inverse, l'Administration soutient que ce dernier engagement est bien intervenu sur le fondement de l'avis de vacance d'emploi publié au « Journal de Monaco » le 6 juin 1969, estimant qu'il n'y a pas lieu de tenir compte du fait que le recrutement ait eu lieu après la date de clôture ou sans acte de candidature dans les formes prescrites. Pour le Ministre d'État, la lettre du 30 septembre 1969 avait pour unique objet, compte tenu de l'imminence de la rentrée scolaire, d'inviter le sieur G. H. à se mettre en rapport d'urgence avec la directrice de l'établissement. La durée de l'engagement aurait été formellement fixée par une lettre ultérieure du 21 octobre 1969, adressée au requérant le jour même de l'enregistrement de son engagement par la direction de la Fonction publique, laquelle confirmait la fin de l'engagement à la date du 30 juin 1970. Le requérant conteste la valeur probante de cette lettre du 21 octobre 1969, la qualifiant de suspecte et de tardive.

Par ailleurs, plusieurs actes administratifs et sociaux périphériques sont venus complexifier la lecture factuelle de la relation de travail :

• Le 23 janvier 1970, la direction du travail a délivré au sieur G. H. un permis de travail mentionnant une durée indéterminée (qualifié de permis de travail provisoire par l'Administration).
• Le 30 septembre 1970, soit postérieurement à la date d'expiration alléguée du contrat fixée au 30 juin 1970, le service des prestations médicales a réglé au requérant des ordonnances médicales datées des 31 août et 11 septembre 1970.
• Le 9 novembre 1972, la Caisse autonome des retraites a adressé à l'intéressé un relevé de points de retraite couvrant à la fois la période d'octobre 1969 à septembre 1970 et la période subséquente d'octobre 1970 à septembre 1971.

Il a finalement été mis fin aux fonctions du sieur G. H. au sein du collège d'enseignement secondaire technique mixte. Estimant être lié par un contrat à durée indéterminée rompu unilatéralement, sans motif et sans préavis, et considérant que cette éviction portait gravement atteinte à sa réputation auprès des parents d'élèves, le sieur G. H. a sollicité une indemnisation auprès de l'Administration. Par une décision en date du 8 août 1972, l'Administration a refusé de faire droit à sa demande d'indemnisation, nouant ainsi le contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus de l'Administration, le sieur G. H. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée le 6 octobre 1972. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, comprenant une contre-requête du Ministre d'État du 6 décembre 1972, une réplique du requérant du 3 janvier 1973 et une duplique de l'Administration du 2 février 1973.

Dans sa requête introductive d'instance du 6 octobre 1972, le sieur G. H. a formulé des conclusions exclusivement pécuniaires. Il demandait au Tribunal Suprême de condamner l'Administration à lui verser une indemnité de 36 000 francs, somme correspondant très exactement à vingt-quatre mois de traitement mensuel attaché à ses fonctions de surveillant au collège d'enseignement secondaire technique mixte. Il sollicitait en outre la condamnation de l'Administration aux entiers dépens. Le fondement juridique invoqué à l'appui de cette prétention résidait dans la « rupture abusive de contrat de travail », caractérisée par une cessation unilatérale d'un engagement à durée indéterminée, intervenue sans motif ni préavis, et génératrice d'un préjudice tant matériel que moral (atteinte à sa réputation).

En défense, dans sa contre-requête du 6 décembre 1972, le Ministre d'État a articulé son argumentation autour d'une exception d'incompétence à titre principal, et d'une défense au fond à titre très subsidiaire :

1. À titre principal, l'Administration demandait au Tribunal Suprême de se déclarer incompétent. Elle faisait valoir que l'action du sieur G. H. ne reposait nullement sur l'illégalité d'une décision administrative, mais exclusivement sur l'allégation d'une faute commise dans l'exécution d'un contrat.
2. À titre très subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Il soutenait que l'engagement n'avait été conclu que pour la durée d'une année scolaire, comme l'attestaient la publicité préalable au recrutement et la lettre du 21 octobre 1969. Dès lors, l'Administration n'avait pu commettre aucune faute en s'abstenant simplement de renouveler un contrat parvenu à son terme normal.
3. Enfin, l'Administration demandait la condamnation du requérant aux entiers dépens (avec distraction au profit de Maître J. Ch. Marquet, avocat-défenseur) ainsi que la publication de l'arrêt à intervenir au « Journal de Monaco ».

Confronté à l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État, le sieur G. H. a infléchi sa stratégie procédurale dans son mémoire en réplique déposé le 3 janvier 1973. Tout en déclarant s'en rapporter à la sagesse du Tribunal Suprême sur la question de la compétence, il a introduit des conclusions nouvelles tendant à l'annulation de la décision administrative du 8 août 1972 par laquelle l'Administration lui avait refusé l'indemnisation réclamée. Sur le fond, il a développé six moyens factuels et probatoires (détaillés ci-dessus dans l'exposé des faits) visant à démontrer le caractère indéterminé de son engagement (absence de mention de durée en 1965 et dans la lettre du 30 septembre 1969, suspicion sur la lettre du 21 octobre 1969, délivrance d'un permis de travail à durée indéterminée, remboursement de soins médicaux postérieurs, relevé de points retraite de la Caisse autonome des retraites, et existence d'une transaction à la suite de son appel par le directeur de l'Éducation nationale). Il précisait enfin que son préjudice résultait de ses deux évictions abusives successives.

Dans sa duplique du 2 février 1973, le Ministre d'État a maintenu et consolidé ses fins de non-recevoir. D'une part, il a conclu à l'irrecevabilité de la requête en soulignant qu'elle ne mettait en cause qu'une responsabilité purement contractuelle, qu'elle n'était initialement dirigée contre aucune décision administrative, et que les conclusions en annulation dirigées pour la première fois dans la réplique du 3 janvier 1973 contre la décision du 8 août 1972 étaient manifestement tardives. D'autre part, et toujours à titre très subsidiaire, l'Administration a réfuté point par point les indices avancés par le requérant : elle a rappelé la limitation annuelle du contrat de 1966, confirmé le rattachement du contrat de 1969 à l'avis de vacance du 6 juin 1969, expliqué la complémentarité des lettres des 30 septembre et 21 octobre 1969, et écarté les documents sociaux (retraite, prestations médicales) comme étant muets sur la durée de l'engagement et totalement étrangers à la sphère contractuelle. Quant au permis de travail, l'Administration l'a qualifié de simple mesure de police administrative, indépendante de la durée du contrat de travail et dépourvue de toute force probante quant à la durée de ce dernier.

À l'audience, après le rapport de M. Alfred Potier, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales ont été présentées par Maître Vial pour le sieur G. H. et par Maître George pour le Ministre d'État, suivies des conclusions de Monsieur le Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question centrale soumise à l'appréciation du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, touchait à la délimitation stricte de sa compétence d'attribution telle qu'elle est définie par la charte constitutionnelle monégasque.

Plus précisément, le problème de droit pouvait se formuler ainsi : Le Tribunal Suprême est-il compétent, au titre de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962, pour connaître d'un recours tendant à la condamnation de l'Administration au paiement d'une indemnité en réparation du préjudice né de la rupture, alléguée comme abusive, d'un contrat de travail à durée indéterminée liant un agent à un établissement public d'enseignement, lorsque la responsabilité invoquée découle de la violation des clauses d'un contrat et non de l'illégalité d'une décision administrative susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ?

En filigrane de cette question principale se posait également la question de l'office du juge face à la qualification donnée par le requérant à sa propre demande : le juge suprême doit-il s'en tenir aux assertions du demandeur qui invoque une relation contractuelle à durée indéterminée et sa rupture fautive, et quelle est l'incidence d'une demande d'annulation formulée tardivement en cours d'instance contre la décision administrative rejetant la réclamation indemnitaire préalable ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique, d'une grande concision, qui fait l'économie de tout examen au fond des prétentions des parties pour trancher le litige sur le seul terrain, d'ordre public, de la compétence juridictionnelle. La motivation s'articule en trois considérants successifs qui forment une démonstration hermétique.

1. La majeure : le rappel du cadre constitutionnel de compétence

Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation en visant et en reproduisant littéralement la norme fondamentale qui régit son office en matière administrative, à savoir l'article 90-B de l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962. Le premier considérant rappelle ainsi qu'aux termes de cette disposition :

« en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre la décision des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ».

Par ce rappel liminaire, la haute juridiction pose le principe selon lequel sa compétence en matière administrative est une compétence d'attribution, étroitement circonscrite par le texte constitutionnel. Le contentieux indemnitaire devant le Tribunal Suprême n'est pas un contentieux de pleine juridiction autonome et général ; il est intrinsèquement et exclusivement conçu comme l'accessoire ou la conséquence directe (« qui en résultent ») d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif unilatéral (décision d'une autorité administrative ou Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution des lois).

2. La mineure : l'analyse de l'objet et de la cause de la requête

Dans ses deuxième et troisième considérants, le Tribunal procède à l'analyse de la demande formulée par le sieur G. H. afin de vérifier si elle entre dans le moule constitutionnel ainsi défini.

Tout d'abord, le juge identifie l'objet matériel de la demande : le requérant sollicite la condamnation de l'Administration au paiement d'une indemnité de 36 000 francs visant à réparer le préjudice subi du fait de la perte de son emploi de surveillant au collège d'enseignement secondaire technique mixte.

Ensuite, et c'est là le cœur du raisonnement juridique, le Tribunal examine la cause juridique sur laquelle le requérant fonde lui-même sa prétention. Le juge relève avec soin les termes employés par le demandeur :

« Considérant que le requérant soutient qu'il était lié à l'Administration, dans l'emploi de surveillant au collège, par un engagement de travail à durée indéterminée et que l'Administration l'a privé de cet emploi dans des circonstances qui sont constitutives de la rupture abusive d'un contrat ».

Le Tribunal Suprême prend ainsi le requérant au mot. Il ne cherche pas à vérifier si, en fait, le contrat était réellement à durée indéterminée ou à durée déterminée (année scolaire), ni si les lettres des 30 septembre et 21 octobre 1969, le permis de travail ou les relevés de retraite démontraient l'existence d'une transaction ou d'un CDI. Le juge se borne à constater la nature juridique du terrain choisi par le sieur G. H. : celui de l'inexécution ou de la rupture fautive d'un contrat de travail.

3. La conclusion : l'exclusion de la responsabilité contractuelle du champ de l'article 90-B

Tirant les conséquences logiques des propres affirmations du demandeur (« qu'il résulte de ces assertions du requérant »), le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre deux régimes de responsabilité et deux types de contentieux :

• D'une part, la responsabilité résultant « de la violation des clauses d'un contrat » ;
• D'autre part, la responsabilité résultant « de l'illégalité d'une décision administrative de nature à faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir ».

Constatant que l'action du sieur G. H. relève exclusivement de la première catégorie, le Tribunal en déduit immédiatement qu'en vertu des dispositions de l'article 90-B de la Constitution, il n'est pas compétent pour connaître des conclusions de la requête.

On observera avec intérêt que le Tribunal Suprême ne répond même pas expressément aux conclusions en annulation dirigées contre la décision du 8 août 1972 que le requérant avait tenté d'introduire dans son mémoire en réplique du 3 janvier 1973 (conclusions que l'Administration arguait de tardiveté dans sa duplique). En englobant l'ensemble sous l'expression « connaître des conclusions de la requête », le juge considère que la nature purement contractuelle du litige absorbe l'intégralité de la démarche du requérant : le refus d'indemnisation du 8 août 1972 n'est pas une décision administrative détachable dont l'illégalité serait la source du préjudice, mais la simple prise de position d'une partie à un contrat refusant de réparer une prétendue inexécution contractuelle. L'incompétence est donc radicale et totale.

C. Le dispositif

Conformément à sa motivation concluant à un défaut de compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête et condamne le demandeur aux frais de l'instance, sans toutefois faire droit à la demande de l'Administration tendant à la publication spécifique ordonnée dans le dispositif ou à la mention expresse de la distraction des dépens dans le corps même du dispositif final. Le texte exact du dispositif est le suivant :

« DÉCIDE : La requête du sieur H. est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ; Les dépens sont mis à la charge du sieur H. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 24 mai 1973 dans l'affaire sieur G. H. c/ Monsieur le Ministre d'État constitue une décision de principe majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Par la netteté de sa formulation, il fixe les frontières de la compétence du Tribunal Suprême sous l'empire de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Son analyse révèle trois axes fondamentaux qui structurent durablement le droit public de la Principauté.

1. L'interprétation stricte du « recours en indemnité résultant » de l'excès de pouvoir

La particularité la plus remarquable du système juridictionnel monégasque en matière administrative réside dans le partage des compétences entre les juridictions judiciaires ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) et le Tribunal Suprême. Contrairement au modèle français dualiste où le juge administratif est le juge de droit commun de l'ensemble du contentieux administratif (annulation, pleine juridiction, responsabilité contractuelle et extracontractuelle), la Constitution monégasque de 1962 a confié au Tribunal Suprême une compétence d'attribution spécifique, centrée sur le contrôle de légalité.

L'article 90-B, 1° de la Constitution donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La décision du 24 mai 1973 livre une clé d'interprétation essentielle de cette formule constitutionnelle :

• Le recours en indemnité devant le Tribunal Suprême n'est recevable et ne relève de sa compétence que s'il trouve sa source directe dans l'illégalité d'un acte administratif unilatéral susceptible d'être déféré par la voie du recours pour excès de pouvoir.
• Il existe un lien de dépendance substantielle entre l'illégalité de l'acte administratif et le droit à réparation devant la haute juridiction. Si le préjudice allégué ne découle pas de l'illégalité d'une décision administrative, mais d'une autre source d'obligation — telle que la violation d'un contrat —, le verrou constitutionnel de l'article 90-B se referme immédiatement.

Par cette solution, le Tribunal Suprême refuse toute extension prétorienne de sa compétence vers un contentieux général de la