Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27502

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27502 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe de la succession dans le temps des conventions fiscales bilatérales conclues entre la France et Monaco, et plus particulièrement des règles régissant le statut fiscal des ressortissants français établis sur le territoire monégasque.

À l'origine du litige se trouve la situation administrative et fiscale du sieur J. C. B., ressortissant français. Sous l'empire de la Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 1065 du 14 décembre 1954), l'intéressé avait sollicité et obtenu des autorités monégasques, à la date du 17 juin 1955, la délivrance d'un « certificat de domicile ». Ce document administratif revêtait une importance capitale pour les ressortissants français résidant dans la Principauté, puisqu'il conditionnait leur régime fiscal au regard des stipulations conventionnelles bilatérales.

Toutefois, l'équilibre juridique résultant du texte de 1951 a été profondément remanié par l'entrée en vigueur d'un nouvel instrument diplomatique : la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, rendue exécutoire en Principauté par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963. Ce nouveau texte a sensiblement durci les conditions d'octroi et de maintien du statut privilégié attaché au certificat de domicile. D'une part, en vertu de son article 7, paragraphe 1, la convention exigeait désormais des ressortissants français qu'ils justifient de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date charnière du 13 octobre 1962 pour pouvoir bénéficier d'un tel certificat. D'autre part, son article 22, paragraphe 3, venait modifier la pérennité des titres antérieurement délivrés : la durée de validité des certificats de domicile se trouvait dorénavant limitée à une période de trois ans.

Ce même article 22, paragraphe 3, de la Convention du 18 mai 1963 mettait en place un double mécanisme de contrôle et de renouvellement des situations acquises. En premier lieu, il faisait obligation à l'Administration monégasque de procéder d'office, avant la date butoir du 1er juillet 1963, à la révision générale de la situation des ressortissants français déjà titulaires d'un certificat de domicile. L'Administration se voyait également reconnaître la prérogative de mettre ces titulaires en demeure, à tout moment, de justifier de la réalité de leur résidence à Monaco. En second lieu, le texte conventionnel imposait une démarche positive aux administrés concernés : il appartenait aux titulaires d'un certificat d'en solliciter la prolongation en apportant la justification de leur résidence habituelle en Principauté.

Dans le cas particulier du sieur B., l'instruction du dossier devant le juge suprême a révélé que l'Administration monégasque avait effectivement entrepris d'office, conformément aux prescriptions de l'article 22, paragraphe 3, la procédure de révision de la situation de l'intéressé. Néanmoins, cette procédure administrative interne était demeurée inachevée sur le plan formel : il n'a pas été établi au dossier que l'Administration ait pris une décision formelle à l'issue de cette révision, ni a fortiori qu'une quelconque décision ait été notifiée au sieur B. à ce titre.

Face à cette situation et à l'expiration programmée de la validité triennale de son titre, le sieur B. a pris l'initiative, le 29 juillet 1965, d'adresser au Ministre d'État une demande formelle. Bien que sa requête eût dû tendre, en toute rigueur terminologique au vu de son titre de 1955, à la prolongation de son certificat, sa demande fut libellée comme tendant à « la délivrance d'un certificat de domicile ». L'Administration monégasque ne s'est pas arrêtée à cette impropriété de termes. Elle a instruit la demande au fond en diligentant une enquête administrative destinée à vérifier la réalité de l'établissement du demandeur. À l'issue de ces investigations, et sans relever la formulation incorrecte de la requête initiale, le Ministre d'État a pris une décision explicite de refus, notifiée à l'intéressé le 28 juin 1966. Ce refus était motivé par la circonstance qu'il ressortait de l'enquête effectuée que le sieur B. ne remplissait pas les conditions substantielles exigées pour la délivrance dudit document.

Cette décision négative du 28 juin 1966 constitue le point d'ancrage d'une longue succession de démarches administratives infructueuses entreprises par le sieur B. pour tenter de faire fléchir la position gouvernementale :

• Plus d'une année après la notification du refus initial — soit bien au-delà du délai de deux mois imparti par les textes —, l'intéressé a saisi le Ministre d'État d'un premier recours gracieux en date du 1er septembre 1967. Ce recours a été rejeté par une décision explicite du 14 décembre 1967.
• Le sieur B. a réitéré ses démarches par un nouveau recours gracieux, qui s'est heurté à une seconde décision explicite de rejet émanant du Ministre d'État le 21 juillet 1969.
• Enfin, après plusieurs années d'inaction contentieuse, le requérant a adressé une ultime demande au Ministre d'État le 12 décembre 1973. L'Administration ayant gardé le silence sur cette énième sollicitation pendant plus de quatre mois, une décision implicite de rejet est née de cette abstention. C'est précisément cette décision implicite qui a déclenché la phase juridictionnelle du litige.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

S'estimant lésé par la persistance du refus de l'Administration monégasque de reconnaître ses droits, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête introductive d'instance déposée le 17 juin 1974.

L'examen des écritures du requérant, telles que rapportées dans les visas de la décision, témoigne d'une évolution notable dans la formulation de ses conclusions au cours de l'instruction écrite, en réaction directe aux fins de non-recevoir soulevées par la défense gouvernementale.

Dans sa requête initiale du 17 juin 1974, le sieur B. adoptait une démarche s'apparentant à une action déclaratoire de droits plutôt qu'à un recours pour excès de pouvoir classique. Il demandait en effet au Tribunal Suprême de le « déclarer [...] titulaire d'un certificat de domicile en cours de validité au 1er juillet 1963 » et de le juger « fondé à obtenir le renouvellement dudit certificat dans les conditions prévues par l'article 22 § 3 de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 ». Au soutien de cette prétention au fond, le requérant développait une argumentation factuelle précise : il soutenait que sa résidence habituelle à Monaco était parfaitement établie à la date du refus opposé par l'Administration, et ce sous un double aspect, à savoir tant en ce qui concerne son « domicile juridique » que « le centre de ses intérêts professionnels ». Il ajoutait que cette situation d'établissement effectif n'avait subi aucune modification postérieurement au 1er juillet 1963, date charnière fixée par la Convention de 1963 pour la révision des certificats de domicile.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 19 août 1974, articulée autour d'une argumentation principale d'irrecevabilité et d'une argumentation subsidiaire de rejet au fond. Sur le terrain de la recevabilité, l'autorité gouvernementale opposait deux fins de non-recevoir distinctes tenant à la nature même du contentieux administratif devant le Tribunal Suprême : d'une part, la requête devait être déclarée irrecevable « comme ne tendant pas à l'annulation d'une décision » administrative ; d'autre part, elle était également irrecevable comme « n'ayant pas fait l'objet d'une demande préalable à l'Administration ». À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal examinerait l'affaire au fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme mal fondée, faisant valoir que le requérant n'établissait nullement que c'était à tort qu'eu égard aux faits de l'espèce, sa demande avait été rejetée.

Prenant acte de l'exception d'irrecevabilité tirée de l'absence de conclusions en annulation dirigées contre un acte administratif identifié, le conseil du sieur B. a rectifié ses prétentions dans son mémoire en réplique déposé le 19 septembre 1974. Tout en maintenant intégralement ses conclusions initiales tendant à la reconnaissance de sa qualité de titulaire d'un certificat valide au 1er juillet 1963 et de son droit au renouvellement sur le fondement de la stabilité de son domicile juridique et professionnel, le requérant a ajouté des conclusions d'annulation expresses. Il a ainsi demandé au Tribunal Suprême, « par voie de conséquence, à voir annuler la décision de refus implicite par le silence gardé par le Ministre d'État sur la demande du sieur B. du 12 décembre 1973 ».

Par une duplique déposée le 18 octobre 1974, le Ministre d'État a maintenu l'intégralité de ses conclusions antérieures, persistant à demander au Tribunal, pour les mêmes motifs que ceux exposés dans sa contre-requête, de déclarer la requête irrecevable et, en tout état de cause, mal fondée.

L'instruction écrite étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 21 octobre 1974, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative, conformément aux règles d'organisation juridictionnelle issues de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Lors de l'audience publique, le Tribunal a entendu le rapport de M. Paul Reuter, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître J.P. Champsaur pour le sieur B. et de Maître G.H. George pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la question de fond relative à l'appréciation des critères de la résidence habituelle au sens de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (domicile juridique et centre des intérêts professionnels) et des conséquences du défaut de notification d'une décision expresse lors de la procédure de révision d'office prévue à l'article 22, paragraphe 3, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question préalable d'ordre procédural gouvernant sa propre compétence : celle de la recevabilité temporelle de la requête.

Le problème juridique central soumis à la haute juridiction administrative monégasque peut dès lors se formuler de la manière suivante : l'administré qui s'est vu opposer une décision administrative explicite lui refusant la délivrance ou la prolongation d'un certificat de domicile prévu par la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 est-il recevable à contester par la voie du recours en annulation une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'Administration sur une nouvelle demande ayant le même objet, lorsque la décision initiale de refus n'a fait l'objet d'un premier recours gracieux qu'après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois ?

Cette interrogation principale commandait la résolution de trois sous-questions imbriquées relevant de la théorie générale du contentieux administratif et de l'interprétation des textes conventionnels :

1. En premier lieu, quelle était l'incidence de l'absence de décision notifiée lors de la procédure de révision d'office de 1963 sur la pérennité du certificat de domicile délivré en 1955, et quelle qualification juridique fallait-il attribuer à la décision ministérielle du 28 juin 1966 statuant sur une demande improprement qualifiée de demande de « délivrance » ?
2. En deuxième lieu, un recours gracieux formé plus de deux mois après la notification d'une décision administrative explicite défavorable est-il susceptible de conserver ou de rouvrir le délai du recours contentieux au regard des dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?
3. En troisième lieu, quelle est la nature juridique des décisions administratives (explicites puis implicite) qui rejettent successivement des recours gracieux ou de nouvelles demandes tendant aux mêmes fins qu'une demande déjà rejetée par une décision devenue définitive, et de tels actes sont-ils susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour conclure à l'irrecevabilité radicale de la requête du sieur B. sans avoir à examiner le bien-fondé de ses arguments relatifs à la réalité de son établissement à Monaco, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur logique, structuré en deux temps : il procède d'abord à l'analyse du cadre conventionnel pour établir le caractère décisoire et l'effet juridique du refus initial du 28 juin 1966 (1), avant d'appliquer implacablement les règles procédurales relatives à la forclusion et aux décisions purement confirmatives (2).

1. La clarification de la situation juridique du requérant au regard de la Convention de 1963 et la portée de la décision du 28 juin 1966

Le Tribunal Suprême aurait pu se borner à constater l'existence de la décision de refus du 28 juin 1966 pour enclencher son raisonnement sur les délais de recours. Toutefois, soucieux de répondre implicitement à l'argumentation du requérant qui prétendait être toujours titulaire d'un certificat valide au 1er juillet 1963 faute de décision de retrait ou de non-renouvellement prise lors de la révision d'office, le juge prend soin de reconstituer avec précision la chronologie juridique des droits de l'intéressé.

Le Tribunal rappelle tout d'abord que le titre initial du sieur B., obtenu le 17 juin 1955 sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951, a subi de plein droit les effets de l'entrée en vigueur de la nouvelle Convention du 18 mai 1963. L'article 22, paragraphe 3, de ce nouveau traité a limité à trois ans la validité de ce certificat, tandis que son article 7, paragraphe 1, posait désormais la condition de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962.

Analysant ensuite l'économie générale de l'article 22, paragraphe 3, le juge met en évidence la dualité des obligations qu'il institue :

• D'un côté, une compétence (et une mission) conférée à l'Administration monégasque : procéder avant le 1er juillet 1963 à la révision de la situation des Français titulaires d'un certificat, assortie du pouvoir permanent de les mettre à tout moment en demeure de justifier de leur résidence.
• De l'autre côté, une charge procédurale pesant sur les administrés titulaires d'un certificat : il leur appartient « d'en demander la prolongation en justifiant leur résidence habituelle à Monaco ».

Le Tribunal constate alors souverainement, au vu des pièces du dossier, que si l'Administration a bien entrepris d'office la révision de la situation du sieur B., il n'est nullement établi qu'elle ait pris une décision à ce sujet, ni qu'elle l'ait notifiée à l'intéressé. Mais le juge neutralise immédiatement la conséquence que le requérant tentait de tirer de cette carence administrative par un motif décisif introduit par la formule « en tout état de cause ». Le Tribunal juge en effet qu'« à supposer que le certificat de domicile en cours ait continué à produire ses effets, sa validité se trouvait limitée désormais à un délai de trois ans et qu'il appartenait à l'intéressé d'en demander la prolongation ». En d'autres termes, l'absence de décision administrative défavorable à l'issue de la révision d'office du 1er juillet 1963 n'avait pas pour effet de conférer une validité perpétuelle au certificat de 1955 ; l'échéance triennale s'appliquait de plein droit et imposait au titulaire de solliciter positivement la prolongation de son titre.

C'est à la lumière de cette obligation conventionnelle que le Tribunal requalifie ou, plus exactement, valide le traitement administratif réservé à la demande présentée par le sieur B. le 29 juillet 1965. Bien que cette demande tendît formellement à « la délivrance d'un certificat de domicile » — formulation que le Tribunal qualifie d'« incorrecte » puisque l'intéressé, déjà titulaire d'un certificat de 1955, devait en demander la prolongation —, le Ministre d'État ne s'est pas arrêté à cet obstacle formel. En notifiant le 28 juin 1966 au sieur B. qu'au vu de l'enquête diligentée, il ne remplissait pas les conditions exigées pour ce document, le Ministre d'État a pris une véritable décision administrative faisant grief, statuant au fond sur le droit du requérant au maintien de son statut fiscal conventionnel.

2. Le jeu combiné de la tardiveté du recours gracieux et de la théorie des décisions confirmatives

Ayant ainsi établi que la situation juridique du sieur B. avait été tranchée par la décision explicite notifiée le 28 juin 1966, le Tribunal Suprême déroule un syllogisme procédural implacable fondé sur l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Le premier maillon de ce raisonnement réside dans le constat de la tardiveté du premier recours administratif formé contre l'acte initial. Le Tribunal relève que ce n'est que le 1er septembre 1967, soit « plus de deux mois après la notification de cette décision » du 28 juin 1966 (en réalité plus de quatorze mois après), que le requérant a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux. Or, faisant application de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, la haute juridiction rappelle la règle fondamentale selon laquelle un recours gracieux tardif « ne pouvait prolonger le délai au-delà duquel un recours contentieux cesse d'être recevable ». Faute d'avoir été contestée — par la voie contentieuse ou par la voie d'un recours gracieux formé dans le délai de deux mois —, la décision du 28 juin 1966 était devenue définitive à l'expiration de ce délai.

Le second maillon du raisonnement consiste à qualifier juridiquement l'ensemble des actes administratifs intervenus postérieurement à l'expiration de ce délai de recours contentieux. Le Tribunal examine successivement les deux catégories de décisions nées des démarches ultérieures du sieur B. :

• Tout d'abord, les décisions explicites de rejet prises par le Ministre d'État les 14 décembre 1967 et 21 juillet 1969 en réponse aux recours gracieux du requérant : le Tribunal juge qu'elles « ont un caractère purement confirmatif qui les rend insusceptibles de recours ».
• Ensuite, la décision implicite de rejet, née du silence gardé pendant plus de quatre mois par l'Administration sur la demande du 12 décembre 1973, qui constituait l'objet même de la requête soumise au Tribunal : par identité de motifs (« Considérant qu'il en est de même... »), le juge lui attribue également un caractère purement confirmatif de la décision initiale du 28 juin 1966.

Dès lors que la décision attaquée (le refus implicite né de la demande du 12 décembre 1973) n'était que la réitération pure et simple d'un refus devenu définitif plus de sept ans auparavant, elle ne constituait pas une décision faisant grief susceptible d'ouvrir un nouveau délai de recours contentieux. Le Tribunal en déduit logiquement que la requête déposée le 17 juin 1974 doit