Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27503

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 janvier 1975, n° 27503 (Lire sur source officielle)

La décision rendue le 31 janvier 1975 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en matière constitutionnelle dans l’affaire opposant le sieur C. au Ministre d’État, constitue un jalon fondamental du droit public monégasque. Bien que d'une grande concision formelle, cet arrêt cristallise des problématiques d'une densité théorique et pratique exceptionnelle : il se situe au point de confluence exact entre le procès pénal, le contentieux constitutionnel par voie d'exception préjudicielle, la garantie fondamentale de la légalité des délits et des peines, et les limites structurelles de l'office du juge face à la conduite des relations internationales de la Principauté.

Au cœur de cette affaire se trouve l’Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Ce texte, édicté par le pouvoir exécutif, comportait en ses articles 18 et 19 des sanctions pénales incluant des peines privatives de liberté. Poursuivi devant les juridictions judiciaires, le requérant contestait la conformité d'un tel dispositif répressif d'origine réglementaire au regard de l'article 20 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, qui consacre le principe selon lequel nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi. Toutefois, l'Ordonnance Souveraine litigieuse n'était pas un acte réglementaire autonome ordinaire : elle avait été prise pour l'application de la Convention de voisinage signée à Paris le 18 mai 1963 entre la France et la Principauté de Monaco, elle-même rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3039 du 19 août 1963.

Saisi sur renvoi de la Cour d'appel d'un recours en appréciation de validité, le Tribunal Suprême était ainsi confronté à un dilemme majeur de droit constitutionnel et international : le juge constitutionnel peut-il contrôler la validité interne d'une Ordonnance Souveraine édictant des peines privatives de liberté, lorsque cette ordonnance a pour objet de mettre en œuvre une obligation internationale imposant à la Principauté d'harmoniser sa législation avec celle de la France ? En refusant d'exercer son contrôle au motif que les dispositions attaquées ne sont pas détachables de la Convention de voisinage et touchent à l'exercice même de la souveraineté monégasque dans ses rapports conventionnels avec la France, la Haute Juridiction consacre avec éclat la théorie des actes de gouvernement en matière constitutionnelle.

Pour saisir toute la richesse de cette décision de principe, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel (I), la question de droit posée ainsi que l'architecture de la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette immunité juridictionnelle (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême trouve sa source dans un contentieux répressif lié à la police des étrangers (A), qui a donné lieu à la mise en œuvre du mécanisme délicat de la question préjudicielle d'appréciation de validité devant le juge constitutionnel (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Les circonstances factuelles précises ayant conduit à la mise en cause initiale du sieur C. devant les juridictions répressives monégasques ne sont pas détaillées dans le texte de la décision commentée (non précisé dans la décision). Néanmoins, les visas et les motifs de l'arrêt permettent de reconstituer avec certitude le cadre normatif dans lequel s'inscrivait la poursuite.

Le sieur C. faisait l'objet d'une procédure judiciaire pendante devant la Cour d'appel de Monaco. Dans le cadre de cette instance, il se voyait opposer ou appliquer les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, texte régissant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Plus spécifiquement, le litige au principal mobilisait les articles 18 et 19 de cette Ordonnance Souveraine, lesquels prévoyaient des sanctions pénales et, plus exactement, « des peines privatives de liberté » destinées à réprimer les infractions à la réglementation sur l'entrée et le séjour des étrangers.

Estimant que le pouvoir exécutif ne pouvait valablement instituer par voie d'Ordonnance Souveraine des peines d'emprisonnement sans méconnaître les prérogatives exclusives du législateur en matière pénale, le sieur C. a soulevé, devant le juge judiciaire, une exception d'illégalité (et plus précisément d'inconstitutionnalité) dirigée contre les articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964.

En droit monégasque, les juridictions de l'ordre judiciaire ne disposent pas d'une plénitude de compétence pour apprécier elles-mêmes la conformité à la Constitution des Ordonnances Souveraines lorsque cette contestation met en jeu les droits et libertés constitutionnellement garantis. Conformément à la répartition des compétences juridictionnelles propre à la Principauté, la contestation sérieuse de la validité constitutionnelle d'un tel acte réglementaire au cours d'une instance judiciaire constitue une question préjudicielle qui impose au juge du fond de surseoir à statuer et de renvoyer les parties à se pourvoir devant le Tribunal Suprême. C'est précisément ce mécanisme qui a enclenché le parcours procédural devant la Haute Juridiction.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par un arrêt rendu le 11 avril 1974 dans la cause du sieur C., la Cour d'appel de Monaco a accueilli le moyen tiré de l'exception d'illégalité soulevée par l'intéressé et lui a imparti un délai de deux mois pour saisir la juridiction compétente aux fins de trancher cette question préjudicielle.

Respectant le délai qui lui était ainsi assigné par le juge judiciaire, le sieur C. a déposé, le 20 mai 1974, une requête devant le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en matière constitutionnelle. Aux termes de cette requête, le demandeur sollicitait de la Haute Juridiction, d'une part, « l'appréciation de la validité de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 » et, d'autre part, concluait formellement « à l'annulation de ses articles 18 et 19 ».

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait un moyen unique de fond mais d'une redoutable efficacité apparente : il faisait valoir que ladite ordonnance était contraire à l'article 20 de la Constitution. Cet article 20, situé dans le Titre III de la Constitution consacré aux libertés et droits fondamentaux, pose le principe de la légalité criminelle. Pour le sieur C., dès lors que les articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine édictaient des peines privatives de liberté sans reposer sur une loi votée par le Conseil National, ils violaient directement la garantie constitutionnelle de l'article 20.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 22 juillet 1974, tendant à ce que le Tribunal Suprême déclare la requête irrecevable ou, à tout le moins, non fondée. L'argumentation gouvernementale s'articulait de manière très structurée autour de trois moyens successifs, mêlant fins de non-recevoir procédurales, exception d'incompétence radicale et défense au fond :

1. Sur l'irrecevabilité tirée de la tardiveté : En premier lieu, le Ministre d'État soutenait que la requête présentée le 20 mai 1974 était irrecevable comme tardive, dès lors qu'elle tendait à l'annulation des dispositions attaquées. En effet, le recours direct en annulation contre une Ordonnance Souveraine datant du 19 mars 1964 était depuis longtemps forclos au regard du délai de recours contentieux de droit commun. Le Ministre d'État exploitait ici la maladresse rédactionnelle de la requête du sieur C., qui avait conclu à « l'annulation » des articles 18 et 19 au lieu de se borner à en demander la déclaration d'invalidité sur renvoi préjudiciel.
2. Sur l'irrecevabilité tirée de l'incompétence juridictionnelle (la théorie de l'acte de gouvernement) : En second lieu, l'Exécutif opposait une fin de non-recevoir radicale en affirmant que la requête échappait « à la compétence de toute juridiction, comme mettant en cause un acte de gouvernement ». Selon le Ministre d'État, l'Ordonnance Souveraine n° 3153 ne pouvait être dissociée des relations internationales entre Monaco et la France.
3. Sur le mal-fondé subsidiaire de la requête : Enfin, à titre subsidiaire sur le fond, le Ministre d'État défendait la parfaite constitutionnalité du texte. Il faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine litigieuse, prise dans le cadre de l'article 68 de la Constitution (relatif au pouvoir réglementaire du Prince pour l'exécution des lois et pour l'application des traités ou accords internationaux), était conforme à l'article 20 de la Constitution. Pour opérer cette conciliation, le Ministre d'État soutenait que « la Convention de voisinage du 18 mai 1963 comporte habilitation du pouvoir réglementaire à édicter des sanctions pénales ». Autrement dit, le traité international tiendrait lieu de fondement législatif ou d'habilitation constitutionnelle permettant au pouvoir exécutif de déroger au monopole de la loi formelle en matière pénale.

L'instruction de l'affaire s'est achevée par le rapport de M. René-Jean Dupuy, Membre suppléant du Tribunal Suprême, suivi des plaidoiries de Maître Marquilly pour le requérant et de Maître George pour le Ministre d'État, ainsi que des conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Saisi de cette argumentation croisée, le Tribunal Suprême devait résoudre un problème juridique à double détente, mêlant recevabilité procédurale et compétence matérielle face aux actes liés aux relations internationales (A). La réponse apportée par la Haute Juridiction se déploie dans une motivation rigoureuse qui opère un tri chirurgical au sein des conclusions du requérant avant de consacrer une immunité de juridiction au profit de l'ordonnance attaquée (B), aboutissant à un dispositif de rejet intégral (C).

A. Le problème juridique posé

La présente affaire posait au Tribunal Suprême, siégeant en matière constitutionnelle au titre de l'article 90 de la Constitution, deux questions de droit distinctes mais complémentaires :

La première question, d'ordre strictement procédural, concernait l'office du juge de l'appréciation de validité face à des conclusions mal dirigées : Une requête introduite sur renvoi préjudiciel de l'autorité judiciaire aux fins d'appréciation de la validité d'une Ordonnance Souveraine est-elle globalement irrecevable lorsque le requérant y joint formellement des conclusions tendant à l'annulation dudit texte ? Il s'agissait de déterminer si l'irrecevabilité manifeste des conclusions en annulation (pour tardiveté et méconnaissance de la nature du recours sur renvoi) contaminait l'ensemble de la requête ou si le juge constitutionnel pouvait requalifier et diviser les conclusions pour sauver la recevabilité du recours en appréciation de validité.

La seconde question, de nature substantielle et institutionnelle, touchait à la délimitation des frontières du contrôle de constitutionnalité : Le Tribunal Suprême est-il compétent pour contrôler, au regard du principe de légalité des peines garanti par l'article 20 de la Constitution, la validité d'une Ordonnance Souveraine édictant des peines privatives de liberté, lorsque cette ordonnance a été prise sur le visa et pour l'exécution d'une convention internationale (en l'espèce la Convention de voisinage franco-monégasque du 18 mai 1963) obligeant la Principauté à maintenir sa législation en harmonie avec la législation française ? En d'autres termes, une telle ordonnance constitue-t-elle un acte administratif réglementaire détachable, soumis au respect des droits fondamentaux internes, ou participe-t-elle de la nature des actes de gouvernement et de l'exercice de la souveraineté internationale, échappant de ce fait à tout contrôle juridictionnel de légalité et de constitutionnalité ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême pour répondre à ces deux interrogations procède en deux temps nettement distingués dans la structure de l'arrêt : il écarte d'abord l'obstacle procédural par une interprétation constructive de la requête tout en sanctionnant l'excès des conclusions d'annulation, avant d'opposer sur le fond de la validité une fin de non-recevoir radicale fondée sur la non-détachabilité de l'acte par rapport à la Convention internationale.

1. Le sauvetage du recours en appréciation de validité et le rejet des conclusions à fin d'annulation

Face à la première fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État — qui tentait d'obtenir le rejet global de la requête pour tardiveté en l'assimilant à un recours pour excès de pouvoir —, le Tribunal Suprême fait preuve d'un réalisme procédural remarquable, fidèle à l'esprit de la question préjudicielle.

Dès son premier considérant, la Haute Juridiction pose que « si la requête conclut formellement à l'annulation des articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine sus visée, il résulte de l'ensemble des termes de ladite requête qu'elle a bien pour objet l'appréciation de validité desdites dispositions ». Par cette lecture téléologique, le Tribunal Suprême refuse de s'arrêter à la lettre maladroite du dispositif de la requête rédigée par le conseil du sieur C. Il restitue à l'acte introductif d'instance sa véritable nature juridique au regard du visa de l'arrêt de la Cour d'appel du 11 avril 1974 et des articles 13 et 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Toutefois, cette bienveillance interprétative ne conduit pas le juge à méconnaître la distinction fondamentale des contentieux. Statuant spécifiquement « Sur les conclusions à fin d'annulation », le Tribunal énonce sèchement dans son deuxième considérant « que le requérant n'est pas recevable à joindre à sa demande d'appréciation de la validité des articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 des conclusions d'annulation ».

La solution est d'une orthodoxie procédurale absolue. Le recours en appréciation de validité sur renvoi de l'autorité judiciaire est un contentieux incident et déclaratoire : le juge constitutionnel est uniquement interrogé par le juge du fond sur le point de savoir si l'acte est valide ou non, afin que le juge judiciaire puisse en tirer les conséquences dans le litige principal (en écartant son application s'il est déclaré invalide). Ce recours ne saurait être transformé par le justiciable en un recours direct en annulation à effet erga omnes, surtout lorsque le délai du recours direct est expiré depuis dix ans. En dissociant les deux chefs de conclusions, le Tribunal Suprême rejette la demande d'annulation comme irrecevable mais conserve sa saisine pour examiner la demande d'appréciation de validité.

2. Le refus de contrôle de la validité interne par le prisme de la non-détachabilité et de la souveraineté conventionnelle

Ayant ainsi dégagé le terrain procédural pour aborder le cœur du litige (« Sur la validité des articles 18 et 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 »), le Tribunal Suprême ne va cependant pas examiner au fond la conformité des peines privatives de liberté à l'article 20 de la Constitution, ni même se prononcer sur la thèse subsidiaire du Ministre d'État selon laquelle la Convention de voisinage contiendrait une habilitation implicite donnée au pouvoir réglementaire. Il préfère emprunter la voie radicale de l'immunité juridictionnelle, faisant droit au deuxième moyen de défense de l'État.

Le syllogisme juridictionnel se déploie en quatre considérants d'une densité remarquable :

• Le constat de l'objet de la contestation : Le Tribunal relève d'abord que le recours lui demande de se prononcer sur la validité de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, « en tant que ladite ordonnance prévoit des peines privatives de liberté ». Le grief d'inconstitutionnalité est donc clairement circonscrit au volet pénal du texte.
• Le rattachement formel et génétique au traité international : Dans le considérant suivant, le juge observe que l'Ordonnance Souveraine attaquée « est prise, dans son ensemble, sur le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 3039 du 19 août 1963, rendant exécutoire à Monaco la Convention de voisinage signée à Paris le 18 mai 1963 ». L'expression « dans son ensemble » est ici décisive : le Tribunal refuse de dissocier les dispositions administratives de police des étrangers (conditions d'entrée et de séjour) des dispositions pénales qui les sanctionnent (articles 18 et 19). L'ordonnance forme un bloc indivisible entièrement rattaché au traité bilatéral franco-monégasque.
• L'absence de détachabilité et l'implication de la souveraineté monégasque : C'est dans l'avant-dernier considérant que réside la clé de voûte de l'arrêt. Le Tribunal Suprême affirme que « l'appréciation de validité des dispositions sus visées, loin de soumettre à l'examen du Tribunal Suprême un acte détachable de la Convention Internationale et relevant exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque, mettrait en cause la portée de la Convention qui oblige le Gouvernement princier à maintenir sa législation en harmonie avec la Législation française en la matière, et l'exercice de la Souveraineté monégasque dans le cadre des conventions particulières avec la France ». Pour le juge constitutionnel, contrôler la validité des articles 18 et 19 au regard de l'article 20 de la Constitution reviendrait inévitablement à apprécier la portée de l'obligation internationale d'harmonisation pesant sur la Principauté en vertu de la Convention de voisinage de 1963, et, plus largement, à s'immiscer dans les rapports institutionnels et souverains entre Monaco et la France (auxquels renvoient les articles 1 et 3 de la Constitution, expressément visés par l'arrêt). Dès lors que l'acte ne relève pas « exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque », il n'est pas détachable de l'engagement diplomatique.
• La consécration de l'immunité juridictionnelle et de la force obligatoire : Tirant la conséquence logique de cette non-détachabilité, le dernier considérant conclut « que ces dispositions échappent, pour ces motifs, à tout contrôle de légalité et constituent, en vertu du pouvoir exécutif relevant de la haute autorité du Prince, le droit positif applicable en exécution de la Convention de voisinage précitée ».

Le glissement sémantique et conceptuel est saisissant : bien que siégeant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90 de la Constitution, le Tribunal énonce que les dispositions échappent à « tout contrôle de légalité » (au sens large de contrôle de régularité juridique incluant la constitutionnalité) et qu'elles tirent leur validité et leur statut de « droit positif applicable » directement du « pouvoir exécutif relevant de la haute autorité du Prince » agissant pour l'exécution de la Convention de voisinage.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation duale, distinguant le sort procédural des conclusions d'annulation et le sort substantiel de la demande d'appréciation de validité, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

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