Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27508

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 1976, n° 27508 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion des ressources humaines au sein du service public de l'enseignement monégasque et de l'application des règles régissant l'accès des nationaux aux fonctions publiques.

Le sieur G., ressortissant monégasque, a été recruté en 1971 en qualité de professeur de philosophie et de lettres modernes à temps partiel au Collège d'Enseignement Secondaire et Technique (C.E.S.T.) de Monaco-Ville. Au cours de l'exécution de ses fonctions, une réorganisation pédagogique est intervenue au sein de cet établissement. En raison du faible effectif scolaire constaté dans chacune des deux classes terminales du C.E.S.T. de Monaco-Ville, les autorités administratives ont procédé à un regroupement de classes concernant notamment la classe de terminale B. Ce regroupement a entraîné une réduction du service d'enseignement assuré par le sieur G. au sein du C.E.S.T.

Estimant que cette situation affectait sa condition professionnelle et que la classe de terminale B avait en réalité fait l'objet d'un transfert vers le Lycée Albert 1er de Monaco, où un professeur français détaché assurait déjà un temps complet d'enseignement, le sieur G. a sollicité auprès de l'administration monégasque deux mesures distinctes mais connexes. D'une part, il a demandé l'ouverture de la vacance de la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er afin de pouvoir y être nommé par priorité à l'enseignant français détaché qui occupait ce poste. D'autre part, il a sollicité sa titularisation dans les fonctions de professeur de philosophie au sein des établissements d'enseignement public de la Principauté de Monaco.

Pour appuyer ses démarches, l'intéressé se prévalait non seulement de sa nationalité monégasque, qui lui conférait selon lui un droit de priorité constitutionnel et conventionnel sur les fonctionnaires étrangers détachés, mais également de ses qualifications et de sa valeur pédagogique. Il invoquait à cet égard l'existence d'un rapport d'inspection qu'il qualifiait d'excellent, lequel avait toutefois été rédigé non pas par un inspecteur d'Académie mandaté par l'administration, mais par une religieuse chargée de visiter à titre officieux les établissements placés sous la direction de sa communauté. En revanche, le sieur G. ne possédait ni le titre de l'agrégation ni le certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (C.A.P.E.S.), diplômes délivrés en France et exigés par une délibération du Conseil de Gouvernement en date du 20 décembre 1972 pour enseigner dans les classes terminales et du second degré.

Par une décision en date du 23 septembre 1975, Son Excellence le Ministre d'État a opposé un double refus aux demandes du sieur G. Le chef du gouvernement monégasque a refusé, en premier lieu, de déclarer vacante la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er, au motif que ce poste était déjà régulièrement pourvu par un titulaire et que le demandeur n'avait pas qualité pour enseigner dans les classes terminales faute d'être titulaire de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Il a refusé, en second lieu, de procéder à la titularisation de l'intéressé dans les fonctions de professeur de philosophie dans les établissements d'enseignement public de Monaco. C'est cette décision administrative unique, comportant un double objet décisoire, qui constitue la matière du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 24 novembre 1975, le sieur G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation, avec toutes les conséquences de droit, de la décision du Ministre d'État du 23 septembre 1975. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 23 janvier 1976, une réplique du requérant datée du 23 février 1976, et enfin une duplique de l'administration déposée le 24 mars 1976. Par une ordonnance du 27 mars 1976, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la juridiction.

Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, mêlant normes constitutionnelles, conventions bilatérales et dispositions législatives nationales.

En premier lieu, le sieur G. invoquait la violation de l'article 25 de la Constitution de la Principauté du 19 décembre 1962, qui consacre la priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics. Selon lui, cette disposition constitutionnelle, combinée à l'article 4 de l'Ordonnance du 7 mai 1935 rendant exécutoire la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 relative aux emplois publics — ainsi qu'à l'accord franco-monégasque du 19 octobre 1919 modifié le 25 septembre 1946 —, permettait et imposait même au Gouvernement Princier de demander au Gouvernement français le rappel et la remise à disposition du fonctionnaire français détaché occupant la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er, dès lors qu'un sujet monégasque présentait les aptitudes nécessaires pour occuper ce poste. Il soutenait en outre que la réduction de son service au C.E.S.T. de Monaco-Ville constituait une rupture abusive de son contrat de travail et que le transfert allégué de la classe de terminale B au Lycée Albert 1er démontrait la violation de son droit de priorité.

En deuxième lieu, le requérant contestait la légalité du motif tiré de l'absence de détention de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Il faisait valoir que cette exigence violait les articles 27 et 31 de la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement. L'article 31 de cette loi prévoyait en effet l'intervention d'une Ordonnance Souveraine d'application qui n'avait jamais été prise. En l'absence de ce texte réglementaire d'application prévu par le législateur, le sieur G. soutenait que le Ministre d'État était incompétent pour décider que l'enseignement de la philosophie au Lycée de Monaco devait être réservé exclusivement à un professeur pourvu de ces titres français. Il ajoutait que l'exigence de tels diplômes français plaçait les candidats monégasques dans une situation inéquitable par rapport à leurs collègues français, dans la mesure où l'obtention de ces titres dépendait du nombre de places mises aux concours par le Gouvernement français.

En troisième lieu, sur le terrain de sa titularisation, le requérant invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution, ainsi que la méconnaissance des règles posées par la délibération du Conseil de Gouvernement du 20 décembre 1972. Après avoir précisé dans sa réplique qu'il avait effectivement demandé sa titularisation — l'omission apparente dans sa demande initiale résultant, selon lui, de la disparition d'un membre de phrase par suite d'une erreur de frappe dans la copie dactylographiée —, il soutenait que l'administration monégasque recrutait des titulaires sur titres et références. Estimant posséder ces qualités au vu de son rapport d'inspection, il affirmait que le Ministre d'État avait, dans des circonstances identiques, procédé à la titularisation d'autres enseignants, telle une dame F., ayant une qualification analogue à la sienne.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés.

Sur la vacance du poste au Lycée Albert 1er, l'administration opposait que la priorité de l'article 25 de la Constitution est subordonnée à une double condition : l'existence d'un emploi vacant à pourvoir et la détention par le candidat des conditions légales et réglementaires requises. Or, d'une part, la seconde chaire de philosophie n'était pas vacante puisqu'elle était pourvue d'un titulaire, la classe de terminale B n'ayant pas été transférée au lycée mais ayant simplement fait l'objet d'un regroupement interne au C.E.S.T. sans que le requérant, recruté à temps partiel en 1971, soit dépossédé de son emploi. D'autre part, le Ministre d'État soutenait que l'article 4 de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930 ne permettait que le remplacement d'un fonctionnaire français détaché et non son éviction forcée. Surtout, il faisait valoir dans sa duplique qu'une éventuelle demande de remplacement adressée par le Gouvernement Princier aux autorités françaises échapperait, par nature, à tout contrôle juridictionnel.

Sur les conditions de diplôme et la titularisation, le Ministre d'État faisait valoir que le requérant ne possédait ni l'agrégation ni le C.A.P.E.S., titres légalement exigés par la délibération du Gouvernement Princier du 20 décembre 1972. Il ajoutait que le sieur G. ne pouvait davantage revendiquer le bénéfice de la dérogation transitoire prévue par cette même délibération, car le document dont il se prévalait n'était pas un rapport d'inspection établi par un inspecteur d'Académie, mais l'œuvre officieuse d'une religieuse. Enfin, concernant le grief tiré de la rupture d'égalité de l'article 17 de la Constitution, le Ministre d'État rétorquait que ce principe ne s'applique qu'aux personnes placées dans des conditions identiques ; or, la situation de la dame F. était radicalement différente, celle-ci ayant bénéficié d'un rapport favorable d'un inspecteur désigné par le directeur de l'Éducation Nationale, d'une proposition de son chef d'établissement et d'un avis favorable du Directeur de l'Éducation Nationale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La requête du sieur G. soumettait au Tribunal Suprême une série de questions fondamentales touchant à la fois au droit constitutionnel, au droit administratif général et au droit de la fonction publique monégasque. Le problème juridique central pouvait se décomposer en quatre interrogations complémentaires :

1. Sur la portée du droit de priorité nationale : Quelles sont les conditions d'exercice de la priorité d'accès aux emplois publics reconnue aux citoyens monégasques par l'article 25, alinéa 2, de la Constitution, et ce droit permet-il d'exiger la déclaration de vacance d'un emploi déjà régulièrement occupé par un fonctionnaire étranger détaché ?
2. Sur l'étendue du contrôle juridictionnel : Le juge administratif monégasque est-il compétent pour contrôler le refus du Gouvernement Princier d'intervenir diplomatiquement auprès d'un État étranger (en l'occurrence la France) afin d'obtenir le rappel d'un fonctionnaire détaché en application d'une convention bilatérale ?
3. Sur l'exercice du pouvoir réglementaire en cas de carence des textes d'application d'une loi : En l'absence de l'Ordonnance Souveraine prévue par une loi (la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement) pour en fixer les modalités d'application, le Conseil de Gouvernement dispose-t-il de la compétence réglementaire autonome ou supplétive pour édicter, par voie de délibération, les règles de recrutement et de qualification (notamment l'exigence de diplômes français) nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du service public ?
4. Sur le principe d'égalité devant la loi : À quelles conditions le principe constitutionnel d'égalité posé par l'article 17 de la Constitution peut-il être utilement invoqué par un agent public non titulaire sollicitant sa titularisation par voie de concours ou à titre exceptionnel ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des conclusions du requérant, le Tribunal Suprême, statuant en section administrative au rapport du professeur Roland Drago, déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, scindé en deux parties correspondant aux deux volets de la décision ministérielle attaquée : d'une part, le refus de nomination au Lycée Albert 1er ; d'autre part, le refus de titularisation dans les établissements d'enseignement public.

1. Sur le refus de nomination au Lycée Albert 1er

Le Tribunal Suprême commence par interpréter l'article 25, alinéa 2, de la Constitution, aux termes duquel « la priorité est assurée aux monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi et les conventions internationales ». De manière lapidaire et normative, le juge pose le principe selon lequel cette priorité constitutionnelle n'est pas absolue ni inconditionnelle : elle « s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis pour accéder à cet emploi ». Ces deux conditions étant cumulatives, la défaillance de l'une quelconque d'entre elles suffit à paralyser le jeu de la priorité nationale. Le Tribunal vérifie néanmoins successivement les deux branches de cette conditionnalité.

S'agissant de la première condition tenant à la vacance de l'emploi, le juge constate qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est d'ailleurs nullement contesté que la deuxième chaire de philosophie au Lycée Albert 1er est « régulièrement occupée ». Le moyen tiré de la violation du droit de priorité manque donc en fait. Face à l'argument du requérant qui prétendait contourner cet obstacle factuel en soutenant que le Gouvernement Princier avait l'obligation d'intervenir auprès du Gouvernement français pour provoquer la vacance du poste (en demandant le rappel de l'enseignant détaché), le Tribunal Suprême oppose une fin de non-recevoir radicale fondée sur la théorie des actes de gouvernement. Il juge en effet qu'« une telle prétention concerne les relations de la Principauté avec une puissance étrangère ; que ces relations échappent, en raison de leur nature, à tout contrôle juridictionnel ». Le juge refuse ainsi de s'immiscer dans la conduite des relations diplomatiques et dans l'exécution interétatique des conventions franco-monégasques.

S'agissant de la seconde condition tenant à la possession des titres requis, le Tribunal devait répondre au moyen d'incompétence et de défaut de base légale soulevé contre l'exigence de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. Le requérant faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine prévue par l'article 31 de la loi du 14 août 1967 pour l'application de son article 27 n'avait jamais été promulguée. Le Tribunal Suprême écarte l'objection en consacrant le pouvoir du gouvernement de suppléer à l'absence de texte réglementaire d'application au nom des nécessités du service public. Il juge qu'en l'absence de ladite Ordonnance Souveraine, « il appartenait au Conseil de Gouvernement, par sa délibération en date du 20 décembre 1972, de prendre, sous le contrôle du juge, les dispositions propres à assurer le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ».

Exerçant immédiatement ce contrôle de légalité sur le contenu de la délibération gouvernementale, le Tribunal valide l'obligation d'être titulaire de l'agrégation ou du C.A.P.E.S. délivrés en France pour enseigner dans le second degré. Pour écarter le grief d'iniquité ou d'impossibilité d'accès pour les nationaux monégasques, la haute juridiction relève un élément factuel et juridique déterminant : « les concours d'accession à ces titres étant ouverts à titre étranger aux candidats monégasques qui sont, comme tous les candidats étrangers, admis en surnombre ». Dès lors que la délibération du 20 décembre 1972 était légale, le Ministre d'État a agi à bon droit, « dans l'exercice de ses pouvoirs normaux d'administration », en rejetant la demande du sieur G. qui ne possédait pas ces titres.

2. Sur le refus de titularisation dans l'enseignement public

Dans la seconde partie de sa motivation, le Tribunal Suprême examine les conclusions tendant à la titularisation du requérant en envisageant les trois voies d'accès possibles et en constatant l'échec du requérant sur chacune d'elles.

Premièrement, concernant la titularisation de droit commun sur titres, le Tribunal renvoie par un motif de pure conséquence à sa démonstration précédente : le sieur G. ne possédant ni l'agrégation ni le C.A.P.E.S., il ne remplissait pas les conditions requises pour être nommé professeur titulaire.

Deuxièmement, concernant la voie du recrutement par concours d'adjoint d'enseignement et le grief de violation du principe d'égalité, le juge relève qu'à supposer même que l'intéressé puisse être candidat à un tel concours en philosophie, l'instruction révèle qu'aucun concours n'a été ouvert dans cette discipline spécifique. C'est l'occasion pour le Tribunal Suprême de formuler une définition classique et stricte du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution : ce principe « n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des conditions identiques ». Or, les concours d'adjoints d'enseignement qui ont été ouverts par l'administration concernaient d'autres disciplines que la philosophie. N'étant pas dans une situation identique à celle des enseignants des autres matières pour lesquelles des besoins de recrutement avaient conduit à l'ouverture de concours, le sieur G. ne pouvait valablement invoquer une atteinte à l'article 17 de la Constitution.

Troisièmement, concernant le mécanisme dérogatoire et transitoire de « titularisation exceptionnelle des enseignants temporaires, compte tenu de leur valeur pédagogique », instauré par la délibération du 20 décembre 1972, le Tribunal procède à une vérification concrète des conditions procédurales et substantielles posées par ce texte. Il constate que cette procédure exigeait cumulativement une inspection réglementaire et une proposition de titularisation émanant du chef d'établissement. Or, à la date de la décision attaquée, le sieur G. n'avait satisfait à aucune de ces deux formalités obligatoires (le rapport officieux d'une religieuse étant ainsi implicitement mais nécessairement écarté comme ne constituant pas une inspection réglementaire). Le juge conclut que la titularisation ne pouvant intervenir que selon la procédure fixée par la délibération, le refus ministériel n'est entaché d'aucun excès de pouvoir.

C. Le dispositif

Au terme de cette analyse exhaustive, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral de la requête selon le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur G. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur G. c/ Ministre d'État rendu le 30 juin 1976 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure du droit public monégasque. Sa richesse doctrinale s'explique notamment par la composition de la juridiction et l'identité de son rapporteur, le professeur Roland Drago, éminent spécialiste français de la science administrative et du contentieux administratif. L'empreinte des grandes constructions jurisprudentielles du droit administratif français y est manifeste, tout en étant minutieusement adaptée aux spécificités institutionnelles, constitutionnelles et géopolitiques de la Principauté de Monaco. Quatre apports théoriques essentiels méritent d'être mis en exergue.

1. La consécration du pouvoir réglementaire supplétif pour assurer le bon fonctionnement du service public

Le premier apport fondamental de la décision réside dans la solution apportée à la carence du pouvoir réglementaire d'exécution des lois. En l'espèce, la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement avait expressément prévu, en son article 31, que les modalités d'application de son article 27 seraient fixées par une Ordonnance Souveraine. Sept ans après la promulgation de la loi, cette ordonnance n'avait toujours pas été édictée. Fallait-il en déduire, comme le soutenait le requérant, une paralys