Tribunal Suprême de Monaco, 07 décembre 1976, n° 27510

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 décembre 1976, n° 27510 (Lire sur source officielle)

Le contrôle de la légalité des actes administratifs repose sur une césure fondamentale entre les conditions qui président à la naissance de l'acte et celles qui gouvernent son insertion effective dans l'ordonnancement juridique à l'égard des tiers. Par sa décision rendue en Assemblée Plénière le 7 décembre 1976, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco consacre avec une grande netteté théorique et procédurale cette distinction classique du contentieux administratif. Saisi d'un litige institutionnel opposant la Commune de Monaco, représentée par son Maire, au Ministre d'État, à propos d'une opération d'urbanisme d'envergure, le juge suprême monégasque neutralise l'ensemble du débat portant sur la nature réglementaire ou individuelle de l'acte attaqué. Il rappelle avec force que les formalités de publicité, parce qu'elles sont chronologiquement et logiquement postérieures à l'édiction de la décision administrative, demeurent radicalement étrangères à sa validité intrinsèque. Ce faisant, la Haute Juridiction fixe une règle rigoureuse d'opérance des moyens dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, fermant la voie à toute annulation qui reposerait exclusivement sur un vice affectant la diffusion de la norme.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine de ce différend institutionnel se trouve un projet d'aménagement urbain significatif sur le territoire de la Principauté. La Société Civile Immobilière (S.C.I.) Castelleretto avait introduit une demande d'accord préalable en vue de la réalisation d'une opération immobilière consistant en la construction d'un ensemble immobilier sur des terrains situés à Monaco, Avenue Hector Otto. Ce projet présentait la particularité technique et juridique de porter sur une superficie dépassant le seuil de 2 000 mètres carrés.

En raison de cette importance superficielle, le projet entrait dans le champ d'application des dispositions des trois premiers alinéas du 2° de l'article 26 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'Organisation Communale (mentionnée par erreur matérielle comme loi n° 1959 dans l'exposé des moyens de la requête initiale, mais correctement visée par le Tribunal sous le numéro 959). Conformément à cette procédure législative associant la municipalité aux grandes décisions d'urbanisme, le Conseil Communal de Monaco a été amené à se prononcer sur le projet de construction. Par une délibération en date du 31 juillet 1975, l'assemblée municipale a émis un avis défavorable à la demande d'accord préalable présentée par la S.C.I. Castelleretto.

Toutefois, le mécanisme consultatif instauré par la loi de 1974 sur l'organisation municipale ne conférait pas à cet avis un caractère conforme ou un droit de veto absolu au profit de la Commune. Usant des prérogatives que lui confère ce même texte, le Ministre d'État a pris un arrêté en date du 12 janvier 1976 par lequel il a formellement décidé qu'il serait passé outre à la délibération défavorable du Conseil Communal du 31 juillet 1975. Cet arrêté ministériel n'a pas fait l'objet d'une insertion au Journal de Monaco, organe officiel de publication de la Principauté, mais a été porté à la connaissance de l'autorité municipale par la voie d'une simple notification adressée au Maire de Monaco le 5 février 1976. C'est précisément ce choix du mode de transmission de l'acte — notification individuelle plutôt que publication générale — qui a cristallisé l'opposition de la municipalité et déclenché le contentieux devant la juridiction suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant suite à la notification intervenue le 5 février 1976, le Maire de Monaco a saisi le Tribunal Suprême par un recours enregistré le 5 avril 1976. L'action tendait à obtenir l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel du 12 janvier 1976. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 2 juin 1976, à laquelle le Maire a répondu par un mémoire en réplique le 2 juillet 1976, suivi d'un mémoire en duplique du Ministre d'État en date du 28 juillet 1976. Par une ordonnance du 5 septembre 1976, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière, formation solennelle devant laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Louis Pichat, les observations orales de Maître Étienne Leandri (avocat au Barreau de Nice) et de Maître G.H. George (avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation), ainsi que les conclusions du Procureur Général.

L'argumentation développée par le Maire de Monaco à l'appui de sa demande d'annulation présentait la particularité remarquable de ne critiquer ni l'opportunité, ni le fond du projet immobilier, ni même la régularité de la délibération gouvernementale préalable. Le recours se concentrait exclusivement sur l'absence de publication de l'arrêté du 12 janvier 1976 au Journal de Monaco, omission qui, selon la Commune, entachait l'acte à la fois de violation de la loi et de violation des formes au regard de l'avant-dernier alinéa de l'article 26 de la loi du 24 juillet 1974 et de la loi du 20 mai 1970 (visée par le Tribunal comme la loi n° 884 du 29 mai 1970 relative à l'entrée en vigueur et à l'opposabilité des ordonnances souveraines, arrêtés ministériels et autres décisions administratives).

Pour démontrer que la publication était légalement requise à peine de nullité, le requérant déployait une thèse articulée autour de la nature juridique de l'arrêté « passant outre ». Sous l'angle de la violation de la loi, le Maire soutenait que l'administration avait opéré une confusion entre le régime de droit commun de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 sur l'urbanisme, la construction et la voirie — qui se contente d'une notification au demandeur et d'un affichage — et le régime spécial de l'article 26 de la loi du 24 juillet 1974. Selon la Commune, l'arrêté rejetant l'avis du Conseil Communal revêtait une portée d'intérêt général et, par voie de conséquence, un caractère réglementaire rendant sa publication obligatoire. Ce caractère réglementaire découlerait également du fait que l'arrêté litigieux était à l'origine d'autres arrêtés appelés à modifier la circulation et l'aspect général de la ville. En réplique, le Maire ajoutait que la procédure applicable de l'article 26 exigeait non une simple décision (comme au dernier alinéa du texte), mais un véritable arrêté ministériel délibéré en Conseil de Gouvernement conformément à l'article 47 de la Constitution, que le Maire destinataire n'était pas personnellement concerné par cet acte, et que ce dernier, intervenant après un simple avis et non une décision, ne pouvait être assimilé à un acte de tutelle. Sous l'angle de la violation des formes, la Commune faisait valoir trois arguments : premièrement, seule la publication permettait de porter à la connaissance du public la motivation de l'arrêté écartant les avis émis par le Conseil Communal pour la sauvegarde des intérêts des administrés ; deuxièmement, le principe du parallélisme des formes imposait la publicité de l'arrêté dès lors que le Conseil Communal siège en séance publique ; troisièmement, la publication constituait une formalité substantielle pour un acte réglementaire dont la portée générale résultait du fait même qu'il passait outre à l'avis de l'organe représentant la collectivité.

En défense, le Ministre d'État opposait une stratégie de défense à double détente, concluant au rejet du recours tant sur le terrain de la recevabilité que, subsidiairement, sur celui du bien-fondé. À titre principal, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de ce que la prétendue illégalité résultant du défaut de publication était postérieure à l'intervention de l'arrêté attaqué, rendant le recours irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond, l'autorité gouvernementale réfutait point par point l'analyse municipale pour démontrer le caractère purement individuel de l'acte. Le Ministre d'État soutenait que si l'article 26 ne prévoyait expressément la notification que pour les projets relatifs à l'esthétique et à la circulation, un arrêté pris dans l'autre hypothèse (celle des projets dépassant 2 000 m²) pouvait parfaitement être notifié malgré le silence du texte, sans que ce silence n'implique une obligation de publication. Il faisait valoir que l'article 26 mettait en œuvre l'article 2 de la loi du 20 mai 1970 (29 mai 1970 selon les visas), en vertu duquel les arrêtés non réglementaires sont notifiés et non publiés. Or, selon le défendeur, l'arrêté litigieux constituait une décision individuelle car il était pris au vu d'une situation donnée, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire déterminée, et n'édictait aucune norme générale et impersonnelle. Ni son but ou ses conséquences d'intérêt général (communs à toute autorisation de construire), ni la circonstance qu'il serait suivi d'autres arrêtés sur la circulation et l'urbanisme ne pouvaient lui conférer une nature réglementaire. Le Ministre d'État l'assimilait à un arrêté de tutelle — acte individuel par nature — et rappelait enfin que la règle du parallélisme des formes ne trouve à s'appliquer que lorsqu'un acte est rapporté par l'autorité même qui l'a initialement édicté.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la controverse doctrinale riche mais complexe relative à la qualification juridique (acte réglementaire ou décision individuelle) d'un arrêté ministériel passant outre à l'avis défavorable du Conseil Communal en matière d'urbanisme, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question fondamentale de droit processuel et de théorie générale de l'acte administratif.

Le problème juridique central soumis à l'Assemblée Plénière pouvait se formuler ainsi : le défaut de publication d'un acte administratif au journal officiel, à le supposer même requis par les textes en vigueur, constitue-t-il un vice susceptible d'affecter la validité de cet acte et, par conséquent, un recours en annulation fondé exclusivement sur ce moyen est-il susceptible de prospérer devant le juge de l'excès de pouvoir ?

Il s'agissait donc pour la Haute Juridiction de déterminer si les formalités de publicité s'intègrent aux conditions de légalité interne ou externe de l'acte administratif, ou si elles en sont juridiquement détachables en raison de leur temporalité propre.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême économie de moyens et une rigueur syllogistique remarquable, tenant en trois considérants lapidaires qui évacuent intégralement le débat au fond sur la nature de l'acte.

Dans un premier temps, le juge opère un cadrage factuel et textuel sobre. Il relève que le Conseil Communal s'est effectivement prononcé sur le fondement des trois premiers alinéas du 2° de l'article 26 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 à propos d'un projet immobilier excédant 2 000 m², et que le Ministre d'État a usé de son pouvoir de passer outre à cet avis défavorable par l'arrêté attaqué.

Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à une analyse stricte de la teneur de la requête pour en circonscrire la portée contentieuse. Il constate souverainement que :

« la Commune n'invoque à l'appui du recours, aucun moyen tiré d'une illégalité dont seraient entachées les dispositions de l'arrêté attaqué ; qu'elle se borne à soutenir que ledit arrêté, qui a été notifié au Maire de Monaco, aurait dû être publié au Journal de Monaco »

Ce constat est décisif : en relevant l'absence totale de critique dirigée contre les « dispositions de l'arrêté attaqué » (c'est-à-dire tant son contenu normatif que sa procédure d'élaboration jusqu'à sa signature), le juge isole le grief unique du requérant, lequel ne porte que sur le mode de publicité post-édiction (notification au lieu de publication).

Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême énonce la règle de principe qui scelle le sort du litige :

« Considérant que le moyen ainsi soulevé met en cause une formalité postérieure à l'intervention de l'arrêté dont s'agit et ne peut être d'aucun effet sur sa validité ; que la Commune n'est, par suite, pas fondée à demander, par ce seul moyen, l'annulation de l'arrêté qu'elle attaque »

Le raisonnement juridique déployé ici repose sur une distinction chronologique et ontologique stricte. Un acte administratif existe juridiquement dès l'instant où il est signé par l'autorité compétente à l'issue de la procédure consultative ou délibérative requise ; c'est à cet instant précis — celui de son « intervention » — que s'apprécie sa validité (sa légalité). Toute formalité accomplie ou omise après cette naissance juridique, telle que la publication ou la notification, est une « formalité postérieure ». Parce que l'effet ne peut rétroagir sur la cause, les conditions dans lesquelles l'acte est porté à la connaissance des tiers ou des destinataires ne sauraient rétroactivement vicier l'acte lui-même.

Par suite, le Tribunal juge inutile de rechercher si l'arrêté du 12 janvier 1976 était de nature réglementaire ou individuelle, si la loi n° 884 du 29 mai 1970 ou la loi n° 959 du 24 juillet 1974 exigeaient une publication au Journal de Monaco, ou si le parallélisme des formes trouvait à s'appliquer. Même à supposer que l'administration ait commis une erreur en notifiant l'acte au lieu de le publier, cette circonstance est radicalement inopérante au regard de la validité de l'arrêté. Le recours étant fondé sur « ce seul moyen » inopérant, la demande d'annulation est logiquement rejetée. On notera avec intérêt la nuance terminologique dans la motivation : alors que le Ministre d'État concluait à l'« irrecevabilité » du recours de ce chef (et que le sommaire de la décision emploie également le terme d'irrecevabilité), le corps même de l'arrêt déclare que la Commune « n'est, par suite, pas fondée à demander, par ce seul moyen, l'annulation », ce qui correspond techniquement au rejet au fond d'un recours reposant sur un moyen unique inopérant.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation écartant l'unique grief soulevé par la municipalité, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions de la requérante en ces termes :

« DÉCIDE : Le recours susvisé de la Commune de Monaco est rejeté ; Les dépens sont mis à la charge de la Commune de Monaco ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Maire de Monaco c/ Ministre d'État du 7 décembre 1976 constitue un arrêt de principe fondamental dans l'édifice du droit administratif monégasque, dont la portée théorique dépasse largement le seul cadre du droit de l'urbanisme ou des relations entre l'État et la Commune.

En premier lieu, cet arrêt consacre au plus haut niveau juridictionnel (l'Assemblée Plénière) l'étanchéité absolue entre la validité de l'acte administratif et son opposabilité (ou son entrée en vigueur). Les visas de la décision éclairent parfaitement cette dichotomie en mentionnant expressément la loi n° 884 du 29 mai 1970 « relative à l'entrée en vigueur et à l'opposabilité des ordonnances Souveraines, arrêtés ministériels et autres décisions administratives, notamment son article 2 ». Le législateur monégasque de 1970 avait lui-même qualifié l'objet des mesures de publicité (publication ou notification) : elles gouvernent l'entrée en vigueur et l'opposabilité de l'acte, c'est-à-dire sa capacité à produire des effets de droit obligatoires à l'encontre des administrés et à faire courir les délais de recours. En jugeant que la publication est une formalité postérieure à l'intervention de l'acte ne pouvant avoir aucun effet sur sa validité, le Tribunal Suprême tire la conséquence contentieuse directe de cette architecture législative. La validité est une qualité intrinsèque de l'acte qui se cristallise au jour de sa signature ; la publicité est une condition extrinsèque d'efficacité.

En deuxième lieu, cette jurisprudence révèle la profonde parenté conceptuelle qui unit le contentieux administratif monégasque au modèle français du recours pour excès de pouvoir, parenté d'ailleurs illustrée en l'espèce par la présence à la barre d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français. Le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, de sorte que les conditions de sa publication ou de sa notification sont sans incidence sur sa légalité, constitue l'un des piliers les plus constants du droit administratif. En adoptant cette solution, le Tribunal Suprême garantit une parfaite cohérence théorique au contrôle de légalité : annuler un acte juridique valide en lui-même au seul motif qu'il n'aurait pas été correctement diffusé après sa signature reviendrait à détruire l'instrument normatif pour une défaillance purement matérielle d'exécution.

En troisième lieu, par l'usage de la technique de l'inopérance du moyen, l'Assemblée Plénière fait œuvre de salubrité contentieuse tout en préservant l'avenir sur des questions substantielles délicates. En effet, le débat qui opposait le Maire au Ministre d'État sur la nature juridique de l'arrêté « passant outre » à l'avis du Conseil Communal soulevait des difficultés réelles d'interprétation de l'article 26 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 et de l'article 47 de la Constitution du 19 décembre 1962. La Commune tentait d'ériger l'acte de dépassement de l'avis municipal en acte réglementaire en raison de son impact urbanistique global et de la solennité de sa délibération en Conseil de Gouvernement, tandis que l'État le réduisait à une décision individuelle s'inscrivant dans la chaîne d'instruction d'une autorisation de construire particulière (régie par l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966). En coupant court à cette controverse par un motif de pure technique contentieuse, le Tribunal Suprême évite de trancher inutilement une question de qualification qui n'avait été soulevée par le requérant que dans le but exclusif de démontrer une obligation de publication. Le juge rappelle ainsi que le prétoire n'est pas un lieu de consultation doctrinale : dès lors que la finalité du raisonnement du requérant (établir un défaut de publication) débouche sur une impasse contentieuse (l'inopérance du grief), les prémisses de ce raisonnement (la nature réglementaire ou individuelle de l'acte) n'ont pas à être examinées.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les avocats et les juristes de droit public pratiquant devant le Tribunal Suprême de Monaco, l'arrêt du 7 décembre 1976 délivre des enseignements méthodologiques et stratégiques de premier ordre qu'il convient de maîtriser tant en demande qu'en défense.

1. L'impératif de distinction entre les moyens de légalité et les questions d'opposabilité dans la rédaction des recours L'erreur stratégique fatale commise par la Commune de Monaco dans cette affaire a été de faire reposer l'intégralité de son recours en annulation sur l'absence de publication au Journal de Monaco. Les praticiens doivent retenir qu'un moyen tiré du défaut, de l'insuffisance