Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1980, n° 27523

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1980, n° 27523 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 26 juin 1980 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation plénière, s'inscrit dans le cadre d'une opération administrative généralisée de renouvellement du parc des plaques minéralogiques des véhicules automobiles immatriculés sur le territoire monégasque. Par l'effet de l'arrêté ministériel n° 79-114 du 23 mars 1979 — intervenant lui-même à la suite de l'arrêté ministériel n° 78-5 du 9 janvier 1978 relatif à l'immatriculation des véhicules automobiles —, les autorités exécutives ont édicté qu'à compter de la date butoir du 1er mai 1979, les anciennes plaques métalliques d'immatriculation cesseraient d'avoir cours légal. Ces textes réglementaires prescrivaient l'interdiction d'utiliser ces anciens modèles et imposaient leur remplacement obligatoire par un nouveau type de plaques en aluminium.

Se conformant par anticipation à ces prescriptions réglementaires, le sieur C., citoyen monégasque — lequel avait exercé jusqu'en 1978 les fonctions de Secrétaire Général de la Direction des Services Judiciaires —, s'est acquitté à l'avance des sommes exigées par l'administration. Il a ainsi réglé, d'une part, la somme de 96 francs au titre des droits de renouvellement de l'immatriculation pour l'année 1979 et, d'autre part, la somme de 40 francs correspondant, selon les termes du formulaire administratif, aux « droits relatifs à l'acquisition des nouvelles plaques ». Sans attendre la réception de la convocation administrative officielle, l'intéressé s'est présenté spontanément le 5 juin 1979 aux guichets du Service de la Circulation afin de retirer son nouveau jeu de plaques minéralogiques.

Les agents du Service de la Circulation ont immédiatement procédé à la remise matérielle des nouvelles plaques en aluminium au sieur C. Toutefois, le requérant ne s'étant pas présenté muni de ses anciennes plaques démontées, le service lui a demandé de produire le certificat d'immatriculation de son véhicule. Les agents ont alors retenu ce document administratif en avertissant l'administré que ledit certificat ne lui serait restitué que contre la remise effective des anciennes plaques périmées.

Cette rétention documentaire a généré, selon les dires du requérant, une entrave immédiate à ses projets personnels. Ayant projeté de passer ses vacances en Italie, le sieur C. s'est trouvé dans l'impossibilité de présenter le certificat d'immatriculation de son véhicule aux autorités italiennes et n'a pu, de ce fait, obtenir l'allocation d'essence à prix réduit alors consentie aux touristes étrangers. Ultérieurement, lorsque le requérant s'est de nouveau présenté au Service de la Circulation muni des plaques périmées afin de procéder à l'échange exigé, il a subordonné la remise matérielle de ces plaques au remboursement par l'administration de tout ou partie de la somme versée lors de leur délivrance initiale, qu'il qualifiait de caution ou de prix d'achat. L'administration ayant opposé un refus catégorique à cette demande financière, le sieur C. a refusé de se dessaisir des anciennes plaques, de sorte que son certificat d'immatriculation est demeuré retenu entre les mains du service compétent.

Dès le 8 juin 1979, le sieur C. a saisi le Ministre d'État d'une réclamation administrative préalable. Il y dénonçait l'illégalité de la rétention de son certificat d'immatriculation et soutenait que les plaques minéralogiques, tant anciennes que nouvelles, constituaient sa propriété personnelle dont il ne pouvait être dépossédé que moyennant le paiement d'une juste indemnité ou le remboursement de la caution initialement versée. Il sollicitait en conséquence qu'il soit mis fin dans les moindres délais aux préjudices qu'il estimait lui être arbitrairement causés.

Par une décision explicite en date du 27 août 1979, le Ministre d'État a rejeté l'intégralité de cette réclamation en articulant son refus autour de cinq motifs distincts :

1. L'absence de conséquence restrictive pratique de la rétention du certificat sur la liberté d'usage du véhicule, des instructions de tolérance ayant été données aux agents de la Sûreté Publique ;
2. Le caractère de mesure interne purement circonstancielle de ce retrait provisoire, lequel, bien que ne faisant l'objet d'aucune disposition réglementaire expresse, visait uniquement à inciter les usagers à hâter la restitution des anciennes plaques ;
3. La caducité de l'arrêté ministériel n° 63-022 du 16 janvier 1963 invoqué par l'usager, dont l'article 4 ne régissait que l'opération ponctuelle de changement de plaques effectuée en 1963 ;
4. L'abandon de la notion de caution au profit de la perception d'un « droit », conformément à l'arrêté ministériel n° 75-193 du 5 mai 1975, excluant par nature tout remboursement ;
5. L'absence de tout acte de vente et de tout transfert de propriété des plaques au profit des usagers, le droit perçu ne constituant que la contrepartie financière des frais engagés par le Service de la Circulation pour l'établissement ou la délivrance des pièces administratives prévues par le Code de la Route.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce rejet ministériel, le sieur C. a introduit un recours devant le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 octobre 1979, complétée par un mémoire en réplique déposé le 28 janvier 1980. L'instruction contradictoire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 27 décembre 1979, suivie d'un mémoire en duplique présenté le 28 février 1980. Par une ordonnance du 20 mars 1980, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant la juridiction plénière.

Aux termes de ses écritures, le requérant demandait au Tribunal Suprême :

• D'annuler la décision du Ministre d'État du 27 août 1979, qualifiée de mesure arbitraire et d'abus de pouvoir portant atteinte à sa liberté ;
• De condamner l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi, dont le montant, initialement laissé à l'appréciation du Tribunal dans la requête introductive, a été chiffré dans le mémoire en réplique à la somme de 10 000 francs pour la période courue de juin 1979 à janvier 1980 ;
• De condamner l'État de Monaco aux entiers dépens, avec distraction au profit de Maître Clérissi, aux offres de droit.

Au soutien de ses prétentions, le sieur C. développait une argumentation bipolaire. Sur le terrain des libertés publiques et de la légalité externe et interne de la mesure de police, il soutenait que le retrait du certificat d'immatriculation, fût-il provisoire et conditionnel, constituait un abus d'autorité et une atteinte à la liberté de circulation en interdisant pratiquement l'usage normal du véhicule, notamment à l'étranger. Tout en reconnaissant dans sa réplique que l'administration peut parfois agir sans texte précis au nom de l'ordre public, de la sécurité ou de circonstances exceptionnelles, il dénonçait le risque d'arbitraire exposant l'administré à des décisions irrégulières. Il contestait la réalité du motif tiré de la prévention des fraudes, jugeant discourtois d'invoquer un tel soupçon à l'égard d'un haut fonctionnaire honoraire et estimant que la différence visuelle entre les anciens et les nouveaux modèles rendait toute fraude impossible, contrairement à la vente autorisée de plaques de collection. Il voyait dans l'attitude du service une conception mesquine de la gestion administrative.

Sur le terrain patrimonial et financier, le requérant s'appuyait sur la terminologie employée tant par les textes antérieurs que par les documents administratifs contemporains. Il invoquait l'arrêté ministériel n° 63-020 du 16 janvier 1963 mentionnant le « prix des plaques » ainsi que l'article 4 de l'arrêté ministériel n° 63-022 du même jour disposant que « lorsque les plaques actuellement en cours seront rendues en parfait état mécanique, la caution déposée sera remboursée à 50 % de son montant ». Soutenant que ce texte n'avait pas été abrogé — et n'aurait pu l'être légalement sans permettre une appropriation indue des cautionnements par l'État —, et relevant que les formulaires du Service de la Circulation utilisaient à deux reprises l'expression « acquisition des plaques », il en déduisait que la délivrance des plaques s'analysait soit en une vente transférant la propriété personnelle du support à l'usager, soit, à tout le moins, en un contrat de dépôt d'usage assorti du versement d'une caution de garantie. Il contestait la qualification de « droits sur pièces administratives » en observant que les textes traitaient également des plaques achetées par les collectionneurs et que les sommes réclamées pour les plaques en circulation ou leur réfection correspondaient à un prix réel. Dès lors, l'administration ne pouvait exiger la restitution des anciennes plaques sans procéder au remboursement concomitant du prix ou de la caution.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur la légalité de la rétention du certificat d'immatriculation, l'autorité ministérielle faisait valoir que l'administration chargée de l'application d'un texte est de plein droit compétente pour prendre les mesures d'exécution nécessaires. S'appuyant sur l'article 94 de l'Ordonnance Souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 (Code de la Route), qui habilite le Ministre d'État à prescrire les modalités de remise des plaques, le défendeur expliquait la spécificité du système d'immatriculation monégasque : le numéro minéralogique n'étant pas attaché au véhicule mais attribué à la personne même du propriétaire (qui peut le transférer sur ses véhicules successifs), il est impératif, pour prévenir toute fraude en Principauté et plus encore à l'étranger, qu'un propriétaire ne détienne jamais simultanément plus d'un jeu de plaques. Le dépôt temporaire du certificat d'immatriculation pour l'usager qui retire ses nouvelles plaques sans rapporter simultanément les anciennes constitue une contrainte minime, assortie d'une consigne de tolérance policière, dont la durée ne dépend que de la diligence de l'automobiliste à opérer la substitution matérielle sur son véhicule. Dans sa duplique, le Ministre d'État prenait d'ailleurs acte de ce que le requérant semblait abandonner le moyen tiré du défaut de base réglementaire expresse et rappelait que l'application d'une règle générale et impersonnelle ne saurait être perçue comme une marque de discourtoisie individuelle.

Sur le volet financier, le Ministre d'État démontrait l'inapplicabilité de l'arrêté n° 63-022 du 16 janvier 1963, texte transitoire limité au remboursement des cautions constituées antérieurement à 1963. Il exposait que depuis l'arrêté ministériel n° 63-021 du 16 janvier 1963, la notion de cautionnement avait été définitivement abandonnée au profit de la perception de droits fiscaux lors de la délivrance des plaques, droits successivement majorés par les arrêtés n° 70-152 du 21 avril 1970 et n° 75-193 du 5 mai 1975. Aucune caution n'ayant été perçue pour les plaques délivrées entre 1963 et 1979, l'administration ne pouvait rembourser ce qu'elle n'avait pas encaissé, et les droits fiscaux demeuraient définitivement acquis au Trésor. À titre subsidiaire, le Ministre relevait que même dans la thèse du requérant, la restitution matérielle préalable des plaques aurait constitué la condition sine qua non de tout remboursement.

Enfin, sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir fondée sur le fait que la décision attaquée n'encourant pas l'annulation, aucune indemnisation ne pouvait être accordée par la voie du recours devant le Tribunal Suprême, ajoutant au surplus que le préjudice allégué résultait exclusivement du fait personnel du requérant qui s'était abstenu de récupérer sans délai son certificat.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'examen plénier du Tribunal Suprême commandait de résoudre une double problématique de droit public, touchant d'une part à l'étendue des pouvoirs de police et d'organisation du service public face aux libertés individuelles, et d'autre part à la nature juridique des relations financières et patrimoniales nouées entre l'État et l'usager lors de la délivrance de supports administratifs d'immatriculation :

1. En premier lieu, l'autorité administrative compétente en matière de police de la circulation routière et d'organisation du service public excède-t-elle ses pouvoirs et porte-t-elle une atteinte illégale à la liberté de circuler ou au droit d'user de son bien lorsqu'elle subordonne la délivrance de nouvelles plaques d'immatriculation à la remise des anciennes et qu'elle pratique, en l'absence de remise immédiate de celles-ci, une rétention provisoire du certificat d'immatriculation du véhicule à titre de garantie d'exécution ?
2. En second lieu, quelle est la qualification juridique exacte des sommes versées par les propriétaires de véhicules lors de la délivrance des plaques minéralogiques sous l'empire de la réglementation issue de l'arrêté ministériel n° 75-193 du 5 mai 1975 : s'agit-il du prix d'un contrat de vente conférant à l'usager un droit de propriété sur les plaques, d'un cautionnement remboursable lors de leur restitution, ou d'un droit administratif définitivement acquis à l'État excluant toute prétention au remboursement ou à la conservation des plaques périmées ?
3. À titre conséquentiel, le rejet des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir entraîne-t-il de plein droit l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires accessoires ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour écarter l'ensemble des moyens du requérant et valider la légalité de la décision ministérielle du 27 août 1979, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en trois temps, qui s'appuie sur l'exégèse combinée des textes régissant la police de la circulation routière en Principauté.

1. L'assise textuelle des compétences du Ministre d'État

En préambule de sa motivation sur les conclusions aux fins d'annulation, la Haute Juridiction prend soin de circonscrire le cadre normatif d'habilitation résultant de l'Ordonnance Souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière (Code de la Route), telle que modifiée notamment par l'Ordonnance n° 2043 du 20 août 1959. Le juge cite expressément deux dispositions cardinales de ce texte :

• L'article 94, qui confie au Service de la Circulation la remise des plaques d'immatriculation aux propriétaires de véhicules automobiles « suivant les modalités prescrites par un arrêté du Ministre d'État qui en détermine également le modèle et le mode de pose » ;
• L'article 206, dont le premier alinéa habilite le Ministre d'État, « lorsque l'intérêt de la sécurité et de l'ordre public l'exige, [à] prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par la présente ordonnance, dont il est chargé de préciser les mesures d'application », et dont le second alinéa lui donne compétence pour fixer « le montant des droits sur les différentes pièces administratives dont l'établissement ou la délivrance est prévu par la présente ordonnance ou les arrêtés pris pour son application ».

Cette double citation initiale permet au Tribunal d'établir que le Ministre d'État dispose d'une compétence réglementaire expresse tant sur le volet matériel et policier (modalités de remise des plaques et mesures de sécurité) que sur le volet financier (fixation des droits sur pièces administratives).

2. La validation de la règle de l'échange des plaques et de la rétention provisoire du certificat d'immatriculation

Dans un premier considérant de fond (« Considérant en premier lieu »), le Tribunal Suprême examine la légalité du mécanisme d'échange obligatoire des plaques et de la mesure de contrainte administrative qui l'accompagne.

Tout d'abord, le juge consacre l'existence d'une règle générale selon laquelle les nouvelles plaques d'immatriculation ne sont délivrées que contre la remise des anciennes. Pour démontrer que l'administration n'a fait qu'appliquer un principe préexistant dans l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal procède par induction à partir de textes spéciaux : il relève que l'article 109 de l'Ordonnance du 17 décembre 1957 (modifiée par l'Ordonnance n° 2934 du 10 décembre 1962) ainsi que l'article 9 de l'arrêté ministériel n° 78-5 font « des applications particulières » de cette même règle dans les hypothèses de destruction du véhicule ou de détérioration des plaques.

Ensuite, la juridiction contrôle la compétence et la finalité de cette modalité de délivrance. Elle juge que sa définition n'excède les pouvoirs du Ministre d'État « ni en matière d'organisation et de fonctionnement des services publics, ni en matière de police de la circulation routière ». Quant au but poursuivi, le Tribunal valide pleinement le motif d'intérêt général invoqué par l'administration : la mesure « répond à la nécessité de prévenir certaines fraudes en faisant en sorte qu'aucun propriétaire de véhicule automobile ne dispose, à un moment quelconque d'un nombre de jeux de plaques supérieur au nombre de ses véhicules ».

Dès lors que le principe de la remise concomitante des anciennes plaques est légal, le Tribunal en tire une conséquence logique quant aux mesures d'exécution : lorsque l'administration fait preuve de souplesse et « consent à délivrer les nouvelles plaques avant de recevoir la remise des anciennes, elle est fondée à prendre des dispositions qui garantissent la remise de ces anciennes plaques dans les plus brefs délais ».

Enfin, qualifiant juridiquement le procédé employé par le Service de la Circulation, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre la « rétention provisoire » et le « retrait ». Il juge qu'en pratiquant une simple rétention provisoire du certificat d'immatriculation — « laquelle ne constitue aucunement un retrait de ce certificat » —, l'administration « ne porte pas atteinte à la liberté de circuler, non plus qu'elle n'apporte une restriction appréciable à la liberté d'user du véhicule automobile ».

3. La qualification fiscale du versement financier et l'exclusion de tout droit patrimonial de l'usager

Dans son deuxième considérant de fond (« Considérant en deuxième lieu »), la Haute Juridiction tranche la controverse relative à la nature juridique des sommes acquittées par les automobilistes et au statut patrimonial des plaques.

Faisant application du second alinéa de l'article 206 de l'Ordonnance n° 1691 (que la décision mentionne par suite d'une coquille matérielle du texte original comme datant du « 17 décembre 1975 » au lieu du 17 décembre 1957 visé plus haut), le Tribunal observe que le Ministre d'État a pris successivement plusieurs arrêtés portant le titre uniforme d'« arrêté fixant le montant des droits sur les différentes pièces administratives établies ou délivrées par application des dispositions du Code de la Route ». Le juge identifie l'arrêté n° 75-193 du 5 mai 1975 comme étant le dernier texte en vigueur régissant la matière et fixant notamment le montant du droit afférent à la délivrance des plaques d'immatriculation.

Le Tribunal en déduit de manière péremptoire que la somme versée à l'occasion de cette délivrance sous l'empire de cet arrêté de 1975 « présente le caractère juridique d'un droit acquis à l'État ».

Par un considérant de synthèse, la juridiction balaie l'intégralité des qualifications de droit privé (vente, propriété,