15 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 novembre 1999, n° 26751 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 novembre 1999, n° 26751 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1999/11-11-26751)) ## Faits et procédure Le 20 novembre 1995, L. B. chute dans le parking des Boulingrins, qui fait partie du domaine de l'État de Monaco, alors qu'il descend de son véhicule stationné au niveau de la place du Casino. Il expose avoir glissé sur une tache d'huile. Il invoque une fracture du fémur nécessitant une ostéosynthèse et une fracture à la base des cervicales imposant une immobilisation de soixante jours. Par exploit du 28 janvier 1998, L. B. assigne l'État de Monaco en réparation sur le fondement des articles 1229, 1230 et 1231 du Code civil, qu'il présente comme la mise en cause d'un « défaut d'entretien normal » du parking. Il réclame une indemnité forfaitaire de 120 000 francs au titre de ses préjudices personnels (pretium doloris, préjudice d'agrément, opérations médicales, dommage moral), ainsi que le remboursement de divers frais (déplacements, hébergements, location d'un fauteuil roulant, transport sanitaire, soins externes). Il demande l'exécution provisoire. L'État de Monaco soulève en premier lieu l'irrecevabilité de la demande. Selon lui, la victime, usager du service public de stationnement, est liée à l'administration par un contrat et ne peut invoquer les règles de la responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle. À titre subsidiaire, il conteste les conséquences corporelles alléguées, soutient que la victime avait voulu rentrer en Italie par ses propres moyens et relève une incertitude sur le lieu précis de la chute, les témoins désignant tantôt le boxe Q 22, tantôt le boxe R 22. Sur le fond, il invoque une simple obligation générale de diligence et une faute d'inattention de la victime. L. B. répond en invoquant, à titre subsidiaire, la responsabilité contractuelle de l'État sur le fondement de l'article 1002 du Code civil. ## Question de droit La décision pose deux questions successives. **Première question : la demande est-elle recevable au regard du fondement juridique invoqué ?** Plus précisément, la qualité d'usager d'un service public de stationnement fait-elle obstacle à l'invocation d'un régime de responsabilité autre que contractuel, et le demandeur peut-il, à titre subsidiaire, se prévaloir du fondement contractuel ? **Seconde question : l'État a-t-il manqué à ses obligations de sécurité à l'égard de l'usager ?** Il s'agit de déterminer le niveau d'exigence applicable à l'exploitant d'un parking public et de savoir si la présence d'une trace d'huile, dont la localisation et la nature sont incertaines, constitue un risque anormal ou imprévisible pour l'usager. ## Solution et dispositif Le tribunal retient la qualification contractuelle. Il relève que L. B. « avait manifestement la qualité d'usager du service public de stationnement » et qu'il était « lié à l'État de Monaco par un contrat ayant pris effet à l'entrée de son véhicule dans le parking, matérialisé par la remise d'un ticket et produisant ses effets jusqu'à la sortie de l'usager dudit parking, à pied ou en voiture ». Les conséquences de la chute « se rattachent en conséquence à l'exécution de la convention ». Le tribunal affirme que « la responsabilité contractuelle est exclusive de tout autre régime de responsabilité, telle que délictuelle ou quasi délictuelle invoquée à titre principal par le demandeur ». Il juge toutefois recevable la demande fondée subsidiairement sur le contrat. Sur le fond, le tribunal retient une obligation générale de diligence. Il précise que si « l'Administration doit entretenir les voies et boxes des parkings qu'elle exploite à l'effet d'assurer au public un usage conforme à leur objet et exempt de risques anormaux, il ne saurait toutefois lui être tacitement imposé par voie contractuelle de faire enlever à tout
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1997, n° 26394 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1997, n° 26394 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1997/02-20-26394)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en assemblée plénière et en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice de la profession de conducteur de véhicules publics, et plus particulièrement de l'activité de taxi. L'accès à cette profession réglementée est strictement encadré par les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7784 du 29 août 1983 concernant la réglementation des véhicules publics, telle que modifiée notamment par l'ordonnance du 8 février 1994. En l'espèce, Monsieur C. a sollicité auprès des autorités administratives monégasques l'autorisation d'exercer l'activité de conducteur de taxi, démarche impliquant la délivrance d'une licence de taxi et d'un livret professionnel pour la conduite des taxis. À l'occasion de l'instruction de cette demande, des échanges ont eu lieu avec l'administration. Il ressort des visas de la décision qu'une lettre datée du 9 avril 1996 mentionnait qu'une seule autorisation pouvait être accordée, alors que plusieurs demandes étaient présentées. Par ailleurs, le requérant soutenait que l'administration avait consulté un dossier de police le concernant pour apprécier l'opportunité ou la légalité de sa demande. Toutefois, il est constant — et ce fait matériel s'avérera déterminant pour l'issue du litige — qu'au moment où il a formulé sa demande de livret professionnel, Monsieur C. n'était pas titulaire du permis de conduire de catégorie B comportant la mention spécifique « véhicules publics ». De même, l'administration relevait qu'il n'était pas propriétaire d'un véhicule d'exploitation au moment de sa démarche, bien que l'intéressé ait fait valoir au cours de la procédure qu'un ami serait prêt à lui céder gratuitement un tel véhicule. Par une décision administrative individuelle en date du 25 avril 1996, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande de Monsieur C. tendant à la délivrance de l'autorisation sollicitée (qualifiée dans la requête de « licence de taxi » et analysée par le Tribunal Suprême au prisme des conditions de délivrance du « livret professionnel pour la conduite d'un taxi »). C'est cette décision administrative de refus qui constitue l'acte attaqué et le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, Monsieur C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 13 mai 1996, tendait à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 25 avril 1996. La procédure écrite s'est déroulée de manière contradictoire à travers l'échange classique des mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 juillet 1996, une réplique pour le requérant enregistrée le 1er août 1996, et enfin une duplique présentée par le Ministère d'État le 5 septembre 1996. Par une ordonnance du 6 janvier 1997, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 février 1997, lors de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Michel Bernard, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Licari pour le requérant et de Maître Sbarrato pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. L'argumentation développée par le requérant au soutien de sa demande d'annulation s'articulait autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, assortis de demandes avant dire droit tendant à ce que le Tribunal ordonne des mesures d'instruction : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et de la procédure administrative non contentieuse, Monsieur C. invoquait une violation des droits de la défense. Il reprochait au Ministre d'État de s'être fondé sur un dossier de police sans le lui avoir préalablement communiqué avant l'édiction de la décision de refus. Dans son mémoire en réplique, il soutenait à cet égard que les droits de la défense constituent une garantie fondamentale devant être respectée même en dehors de toute procédure à caractère pénal ou disciplinaire. En deuxième lieu, sur le terrain de l'erreur de droit dans le choix des éléments d'appréciation, le requérant soutenait qu'en se fondant sur ce dossier de police, l'autorité administrative avait violé l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983, lequel prévoit uniquement la production par le candidat de son extrait de casier judiciaire. En troisième lieu, sur le terrain de l'exactitude matérielle des faits, Monsieur C. faisait valoir qu'en indiquant dans une lettre du 9 avril 1996 qu'une seule autorisation pouvait être accordée en présence de plusieurs demandes concurrentes, le Ministre d'État avait fondé sa décision sur un fait matériellement inexact, s'appuyant à ce titre sur les déclarations d'un fonctionnaire de police. Il soulignait dans sa réplique qu'il n'était nullement établi qu'à cette date une seule autorisation était disponible, ni qu'il se trouvait en concurrence avec d'autres candidats, ni même que la licence litigieuse aurait finalement été attribuée à un tiers. Il sollicitait en conséquence une mesure d'instruction pour vérifier la matérialité de ce fait. En quatrième lieu, en réponse aux arguments opposés par l'administration en défense concernant les conditions légales d'octroi du livret professionnel, le requérant développait dans sa réplique une argumentation fondée sur la pratique administrative monégasque. Tout en ne contestant pas l'absence de détention du permis B « véhicules publics », il affirmait qu'en l'état de la pratique constante des services administratifs, ce permis spécifique n'était jamais délivré avant que le candidat n'ait préalablement obtenu le livret professionnel. Selon lui, cette inversion procédurale de fait rendait impossible la satisfaction préalable de la condition réglementaire et interdisait à l'administration de subordonner la délivrance du livret à la détention dudit permis. Il demandait là encore au Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction afin de vérifier auprès du service de la circulation si le permis B « véhicules publics » était effectivement délivré avant l'obtention du livret professionnel. Quant à la condition relative à la propriété d'un véhicule d'exploitation, il contestait que l'Ordonnance du 29 août 1983 en fasse une condition préalable à l'attribution du livret, ajoutant au surplus qu'un ami était disposé à lui céder un véhicule à titre gratuit. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en déplaçant le terrain du débat contentieux vers la compétence liée de l'administration résultant du défaut de satisfaction des conditions légales par le pétitionnaire. L'argumentation de l'État reposait sur les axes suivants : Premièrement, le Ministre d'État faisait valoir que Monsieur C. ne remplissait pas deux conditions cumulatives exigées par l'Ordonnance du 29 août 1983 pour obtenir le livret professionnel : d'une part, la détention d'un permis de conduire de catégorie B « véhicules publics » exigée par l'article 4, alinéa 1er, 3° de ladite ordonnance ; d'autre part, la qualité de propriétaire d'un véhicule d'exploitation, résultant selon l'administration de la lecture combinée des articles 1, 4 et 15 du même texte. Dans sa duplique, le Ministère d'État insistait sur le fait que l'administration est légalement tenue de vérifier que le pétitionnaire satisfait aux exigences légales, qu'elle ne dispose d'aucun pouvoir pour y déroger et qu'elle n'est, par ailleurs, pas tenue de motiver sa décision de refus. Deuxièmement, l'administration soutenait que le moyen tiré de la violation des droits de la défense était radicalement inopérant dès lors que la décision de refus d'octroi d'une autorisation administrative (licence ou livret) constitue une mesure de police ou de gestion administrative et ne revêt nullement le caractère d'une sanction. Troisièmement, s'agissant de la disponibilité des licences et de la concurrence entre candidats, le Ministre d'État rappelait que même dans l'hypothèse où une licence eût été disponible, le requérant ne disposait d'aucun droit acquis à l'obtenir, l'autorité administrative jouissant d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer les mérites respectifs des candidats en présence. Surtout, il soulignait que le requérant tentait de renverser la charge de la preuve en exigeant de l'administration qu'elle démontre l'existence d'autres candidats et l'attribution effective de la licence à un tiers. En tout état de cause, l'administration concluait à l'inopérance de l'ensemble de ces griefs et à l'inutilité des mesures d'instruction sollicitées, dès lors que le refus litigieux trouvait sa justification légale nécessaire et suffisante dans le seul fait que le requérant ne remplissait pas les conditions impératives fixées par la réglementation en vigueur. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au travers de ce litige, le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique classique du droit administratif mais d'une importance théorique et pratique majeure quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la hiérarchie des normes administratives. La question principale s'énonçait ainsi : l'autorité administrative est-elle légalement tenue de refuser la délivrance du livret professionnel pour la conduite des taxis lorsque le demandeur ne remplit pas, au jour de sa demande, la condition réglementaire tenant à la détention du permis de conduire de catégorie B « véhicules publics », et le requérant peut-il utilement invoquer l'existence d'une pratique administrative contraire (qui inverserait l'ordre de délivrance des titres) pour faire échec à l'application de la norme réglementaire ? De la réponse apportée à cette première question découlait une seconde interrogation, d'ordre strictement contentieux : lorsque l'administration se trouve ainsi en situation de compétence liée pour opposer un refus à une demande d'autorisation, quelle est l'incidence des vices de procédure (tels que la violation alléguée des droits de la défense) et des erreurs de droit ou de fait qui entacheraient les autres motifs de la décision, et quel accueil le juge doit-il réserver aux demandes de mesures d'instruction portant sur ces éléments ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande rigueur syllogistique, sa concision et son efficacité contentieuse. En deux considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction tranche le litige en faisant une application stricte de la légalité objective et de la théorie de la compétence liée. Dans un premier temps, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre normatif applicable. Il cite expressément les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 7784 du 29 août 1983 concernant la réglementation des véhicules publics, dans sa rédaction issue de l'ordonnance modificative du 8 février 1994. Aux termes de ce texte, le livret professionnel pour la conduite des taxis « ne peut être délivré qu'aux personnes remplissant les conditions suivantes : ... 3° être titulaire, au moment de la demande, d'un permis de conduire de catégorie B "véhicules publics" ». La formulation même du texte réglementaire (« ne peut être délivré qu'aux personnes... ») est dépourvue de toute ambiguïté : elle institue une condition légale impérative, objective et préalable (« au moment de la demande »), ne laissant aucune marge d'appréciation à l'autorité administrative. On notera avec intérêt que le Tribunal Suprême choisit de fonder l'intégralité de son raisonnement sur cette seule condition relative au permis de conduire, laissant habilement de côté la seconde condition invoquée par le Ministre d'État (celle tenant à la propriété préalable d'un véhicule d'exploitation), laquelle reposait sur une interprétation combinée de plusieurs articles (articles 1, 4 et 15) et faisait l'objet d'une contestation sérieuse quant à sa portée exacte. Par économie de moyens, le juge s'en tient au motif réglementaire le plus évident et le plus incontestable. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la constatation souveraine des faits (la mineure du syllogisme). Il relève que « Monsieur C. ne conteste pas qu'il n'était pas titulaire d'un permis de conduire catégorie B "véhicules publics" au moment où il a demandé un livret professionnel pour la conduite d'un taxi ». Le fait matériel du défaut de détention du titre requis est ainsi juridiquement acquis aux débats par l'aveu même du requérant. Dans un troisième temps — et c'est là que réside le cœur doctrinal de l'arrêt —, le Tribunal Suprême répond à l'objection du requérant tirée de l'impossibilité pratique de satisfaire à cette condition en raison des usages administratifs. Le raisonnement du juge est implacable : « s'il soutient qu'il ne lui était pas possible de satisfaire à cette condition, la pratique administrative étant de ne pas délivrer ce permis avant l'attribution du livret professionnel, une telle pratique, à la supposer établie, serait en contradiction avec les dispositions précitées de l'Ordonnance du 29 août 1983 ; que le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir pour soutenir qu'il pouvait obtenir un livret professionnel sans être titulaire du permis susmentionné ». Le Tribunal Suprême refuse ainsi d'entrer dans un débat probatoire sur la réalité de cette pratique administrative (« à la supposer établie »). Il énonce un principe fondamental de droit public : une simple pratique administrative, fût-elle constante et généralisée au sein des services (en l'occurrence le service de la circulation), ne saurait en aucun cas déroger à une norme réglementaire écrite (une Ordonnance Souveraine), ni la modifier, ni l'abroger par désuétude ou usage contraire. Dès lors qu'une pratique administrative est « en contradiction » avec le texte réglementaire, elle est elle-même illégale. Par voie de conséquence, un administré ne peut jamais se prévaloir d'une pratique illégale pour revendiquer un droit ou pour exiger que l'administration s'affranchisse à son profit des conditions impératives fixées par la réglementation en vigueur. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal tire toutes les conséquences juridiques et contentieuses de cette analyse : 1. **La reconnaissance d'une compétence liée :** « dès lors que M. C. ne remplissait pas les conditions légalement exigées pour bénéficier du livret, le Ministre d'État était tenu de le lui refuser ». L'administration n'avait pas le choix ; toute décision d'octroi du livret à Monsieur C. aurait été entachée d'une illégalité directe pour violation de l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983. 2. **La neutralisation des autres moyens par l'inopérance :** Du fait de cette compétence liée de l'autorité administrative, « les moyens tirés de ce que la décision attaquée aurait été prise en violation des droits de la défense et reposerait sur des motifs entachés d'erreurs de droit ou de fait sont inopérants ». Quels que soient les vices ayant pu affecter la procédure suivie (consultation d'un dossier de police sans communication préalable) ou l'exactitude des autres motifs avancés par l'administration (nombre de licences disponibles, existence de candidats concurrents), ces irrégularités ne peuvent entraîner l'annulation de la décision puisque le Ministre d'État était, en tout état de cause, légalement obligé de prendre la même décision de refus. 3. **Le rejet des demandes de mesures d'instruction :** Puisque tant la pratique administrative alléguée que les faits relatifs au nombre de licences disponibles sont sans incidence sur la légalité du refus, le juge en conclut logiquement que c'est « sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction qu'il sollicite » que la requête doit être rejetée comme non fondée. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > - La requête est rejetée ; > - Les dépens sont mis à la charge de Monsieur C. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur Le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que rendu à propos d'un litige d'apparence modeste — le refus d'une autorisation de conduire un taxi —, l'arrêt du Tribunal Suprême du 20 février 1997 constitue une décision de principe majeure en droit administratif monégasque. Il cristallise en effet plusieurs mécanismes fondamentaux du contentieux de l'excès de pouvoir, témoignant de la parfaite maîtrise par la haute juridiction monégasque des concepts classiques du droit public d'inspiration franco-monégasque. Trois axes d'analyse permettent d'en mesurer toute la richesse théorique. #### 1. La primauté absolue de la norme réglementaire écrite sur la pratique administrative contra legem Le premier apport fondamental de la décision réside dans sa condamnation sans appel de l'opposabilité des pratiques administratives contraires aux textes réglementaires. En droit administratif, les « pratiques administratives » — c'est-à-dire les habitudes, routines ou usages non écrits suivis par les bureaux dans l'application quotidienne des textes — n'ont aucune valeur normative propre. Elles ne constituent pas une source de la légalité. L'argumentation de Monsieur C. mettait pourtant en lumière une difficulté réelle, confinant au paradoxe bureaucratique (souvent qualifié dans le langage courant d'effet « Catch-22 » ou de cercle vicieux administratif) : l'Ordonnance Souveraine du 29 août 1983 modifiée le 8 février 1994 exigeait d'être titulaire du permis B « véhicules publics » au moment de la demande de livret professionnel, tandis que, selon le requérant, le service de la circulation avait pour pratique de ne délivrer ce permis spécifique qu'aux personnes ayant déjà obtenu ledit livret professionnel. Si cette pratique avait été avérée, elle aurait effectivement placé les administrés devant une condition impossible, paralysant l'accès à la profession. Toutefois, la réponse du Tribunal Suprême est d'une orthodoxie juridique irréprochable au regard du principe de légalité et de la hiérarchie des normes. L'Ordonnance Souveraine est l'acte réglementaire supérieur émanant du pouvoir exécutif. Les services administratifs (qu'il s'agisse du service délivrant les livrets professionnels ou du service de la circulation délivrant les permis de conduire) sont strictement subordonnés au respect de cette ordonnance. En jugeant qu'« une telle pratique, à la supposer établie, serait en contradiction avec les dispositions précitées de l'Ordonnance du 29 août 1983 » et « que le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir », le Tribunal Suprême rappelle que l'illégalité commise par un service administratif dans sa pratique quotidienne ne saurait jamais créer de droits au profit des administrés, ni contraindre l'autorité supérieure (le Ministre d'État) à commettre à son tour une illégalité en violant le texte réglementaire lors de la délivrance d'un autre titre. En d'autres termes, il n'existe pas de droit à l'erreur ou au maintien dans l'illégalité administrative : la coutume ou la pratique *contra legem* est bannie de l'ordre juridique administratif monégasque. #### 2. La théorie de la compétence liée et la neutralisation des moyens par l'inopérance Le deuxième pilier de la décision réside dans la mise en œuvre exemplaire de la théorie de la compétence liée et de son corollaire contentieux : l'inopérance des moyens. La compétence liée se définit par opposition au pouvoir discrétionnaire. Il y a compétence liée lorsque la réglementation en vigueur dicte intégralement la conduite de l'autorité administrative en présence de certaines circonstances de fait. Dès lors que les faits sont établis, l'administration est privée de toute liberté d'appréciation : elle est légalement obligée d'agir dans un sens déterminé. En l'espèce, l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983 instituait une compétence liée négative : face à un candidat dépourvu du permis B « véhicules publics » au jour de sa demande, « le Ministre d'État était
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 juillet 1989, n° 25550 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 juillet 1989, n° 25550 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1989/07-28-25550)) ## Faits et procédure Le 30 août 1987, vers 9 heures 40, Y. B. circulait au guidon d'un cyclomoteur sur le boulevard du Jardin Exotique, en direction de l'échangeur de Sainte-Dévote. Dans un virage proche de l'intersection avec le boulevard de Belgique, il chuta après que son engin eut glissé sur du mazout répandu sur la chaussée. Une dizaine de minutes plus tôt, un motocycliste avait chuté au même endroit pour la même raison. L'origine de l'épandage, « selon toute vraisemblance » imputable à un véhicule, n'a pas pu être déterminée. Y. B. invoquait une fracture du poignet droit, une hospitalisation d'un mois et des séquelles corporelles dont l'étendue restait à évaluer. Il assigna l'État de Monaco pour voir déclarer celui-ci entièrement responsable. Il sollicitait en outre une indemnité provisionnelle de 5 000 F et la désignation d'un médecin expert, le chiffrage définitif de son préjudice corporel étant réservé. Le demandeur soutenait que la responsabilité de la puissance publique était engagée pour défaut d'entretien normal de la chaussée. Selon lui, la voie n'avait pas été nettoyée immédiatement après le premier accidents, et aucune signalisation n'avait été posée. L'État opposait que ses sapeurs-pompiers, dépêchés sans délai, n'avaient pas eu le temps de retirer le mazout avant la chute. Il invoquait également le devoir de chacun de veiller à sa propre sécurité. ## Question de droit La question posée au tribunal était double. Il lui fallait d'abord déterminer si l'Administration, tenue d'entretenir les voies ouvertes à la circulation publique, pouvait être tenue de faire enlever ou signaler, à tout moment, une substance dont elle n'était pas à l'origine. Il lui fallait ensuite apprécier, au regard des éléments produits, si le défaut d'entretien normal était établi, et qui en supportait la charge de la preuve. La décision ne vise aucun texte législatif ou réglementaire (non précisé dans la décision). Elle se fonde exclusivement sur le régime jurisprudentiel de la responsabilité de la puissance publique pour défaut d'entretien normal de la voie publique. ## Solution et dispositif Le tribunal rejette l'action. Il retient que les pompiers, informés à 9 heures 30, se sont rendus sur les lieux et ont commencé le nettoyage dès 9 heures 32, achevant les opérations à 10 heures 12. Il relève que l'obstacle « n'est pas imputable au fait de l'Administration » et « n'a été signalé à celle-ci que très peu de temps avant la chute ». Le raisonnement comporte deux temps. Le juge constate d'abord que le demandeur « ne prouve pas ainsi le grief de défaut d'entretien » qui constitue « le fondement exclusif de son action ». Il ajoute ensuite que l'État « justifie » avoir apporté au traitement de la chaussée les mesures adéquates. Le caractère soudain de l'obstacle ne permettait pas, selon lui, une signalisation immédiate. Il en conclut que « se trouve ainsi rapportée la preuve par l'Administration d'une absence de défaut d'entretien normal de la chaussée ». Le juge rappelle le principe suivant : > « si l'Administration se trouve tenue d'entretenir les voies ouvertes à la circulation publique, afin d'en assurer au public un usage conforme à leur destination, elle ne peut cependant être obligée de faire enlever ou signaler à tout instant les substances ou objets divers qui peuvent s'y trouver délaissés en dehors de son
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 02 juillet 1998, n° 26809 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 02 juillet 1998, n° 26809 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1998/07-02-26809)) ## Faits et procédure Le 10 septembre 1993, vers 10 heures 55, C. M., piétonne alors âgée de dix-huit ans, traverse le boulevard Albert 1er en dehors des passages protégés, à plus de trente mètres de ceux-ci. Dans un premier temps, elle franchit les deux premières voies grâce à un camion qui ralentit jusqu'à s'arrêter. Pour traverser la troisième voie, réservée aux autobus, aux taxis et aux véhicules d'intervention d'urgence, elle se met à courir et est heurtée par une Peugeot 205 banalisée de la sûreté publique (Police maritime). Ce véhicule est conduit par l'agent L. S., le brigadier-chef R. D. occupant le siège avant. Selon les occupants, il roulait à environ 35 km/h. Il est constant que la mission de police en cours ne présentait pas de caractère d'urgence et que les avertisseurs sonores et lumineux n'étaient pas en fonction. La victime est sérieusement blessée. Par ordonnance de référé du 18 octobre 1995, le docteur Aboussouan, chirurgien-orthopédiste, est désigné en qualité d'expert. Son rapport, déposé le 26 février 1996, retient une incapacité totale de travail de trois mois, un préjudice esthétique de 0,5/7, un préjudice d'agrément de 3,5/7 et une incapacité permanente partielle de 10 %, l'état étant consolidé avec une aggravation progressive jugée « inéluctable ». C. M. assigne l'État, présenté sous la dénomination « Administration des Domaines », son assureur-loi la compagnie UAP, ainsi que L. S. Elle réclame 20 000 francs au titre de l'ITT, 5 000 francs au titre du préjudice esthétique, 150 000 francs au titre du préjudice d'agrément et 100 000 francs au titre de l'IPP. La compagnie UAP et L. S. concluent au rejet de la demande. Ils soutiennent que la faute de la victime constitue la cause unique de l'accident, voire un cas de force majeure. L'État conclut dans le même sens, en faisant valoir que son préposé a été surpris par une piétonne surgissant devant un camion. ## Question de droit Le litige pose deux questions. La première est celle de l'imputabilité : une faute de service peut-elle être retenue à la charge de l'État lorsqu'un véhicule de la sûreté publique, circulant sur une voie réservée sans mission d'urgence, heurte un piéton ? La seconde est celle du partage de responsabilité : la faute commise par la victime, qui a traversé en courant en dehors d'un passage protégé, exonère-t-elle ou atténue-t-elle la responsabilité de la puissance publique, et dans quelle mesure ? Le tribunal rappelle d'emblée le cadre applicable. Il énonce que « les règles gouvernant le présent litige, mettant en jeu la responsabilité de la puissance publique, ne sauraient être tirées des textes du Code civil régissant la responsabilité civile des particuliers ». Il se reconnaît compétent en qualité de « juge de droit commun en matière administrative », en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et de l'article 21-2° du Code de procédure civile. ## Solution et dispositif **Sur la faute de service.** Le tribunal relève que la vitesse du véhicule « n'est pas établie comme excessive ». Il estime toutefois qu'une allure de 35 km/h, « bien que relativement faible dans l'absolu », doit être appréciée au regard de la vitesse quasi nulle des autres véhicules. Elle « n'apparaît pas sans incidence » dans la réalisation du dommage. Le tribunal retient surtout l'absence d'urgence. Le policier responsable de la mission a reconnu que le véhicule empruntait la voie réservée « pour éviter l'embouteillage ». Le tribunal en déduit une méconnaissance de l'article 38 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957 portant Code de la route et de l'article 7-7-a de l'arrêté municipal n° 83-33 du 4 juillet
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27517 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27517 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/12-04-27517)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au mois de janvier 1979, les services de la Sûreté Publique de la Principauté de Monaco ont procédé à l'ouverture de nouveaux locaux annexes destinés à accueillir le public, situés rue Imberty à Monaco. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, cette ouverture a engendré une augmentation massive du trafic ainsi qu'une congestion presque totale de cette voie publique. À la suite de cette installation, le Commissaire de police, chef de la section de police urbaine de la Sûreté Publique de Monaco, a entendu interdire, à compter du 31 janvier 1979, le stationnement des véhicules le long du trottoir sur la partie droite de la chaussée de la rue Imberty, dans le tronçon compris entre la rue des Orangers et la rue de la Poste. Cette mesure d'interdiction ne s'est toutefois pas matérialisée par l'édiction d'un arrêté formellement publié. Son existence a été révélée au sieur R. S. par l'établissement de procès-verbaux dressés à son encontre — prenant la forme d'avis placés sur le pare-brise des véhicules lui appartenant, bien qu'aucune poursuite pénale n'ait été intentée contre lui — ainsi que par une lettre émanant du Commissaire de police, chef de la section urbaine, en date du 6 février 1979. Antérieurement à ces événements, la réglementation applicable dans cette zone résultait d'un arrêté municipal du 20 juillet 1960, lequel ne mentionnait aucune interdiction de stationnement concernant la partie droite de la rue Imberty. Ce n'est que postérieurement à l'introduction du recours contentieux, par un arrêté municipal en date du 17 avril 1979, que le Maire de Monaco a modifié l'arrêté du 20 juillet 1960 pour interdire à titre définitif le stationnement sur le côté des numéros pairs des immeubles de la rue Imberty. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 29 mars 1979 devant le Tribunal Suprême de Monaco, le sieur R. S. a sollicité l'annulation de la décision datée du 31 janvier 1979 par laquelle le Commissaire de police, chef de la section de police urbaine, avait interdit le stationnement dans la rue Imberty. Par une ordonnance du 3 septembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la haute juridiction. Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique du 21 juin 1979, le requérant soulevait plusieurs moyens de légalité externe et interne : * En premier lieu, il invoquait l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, en vertu de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, la réglementation de la circulation et du stationnement des véhicules relève de la compétence exclusive du Maire. Il ajoutait que l'article 39 de cette loi prévoit uniquement, en cas de carence du Maire et notamment d'urgence, un pouvoir de substitution au profit du Ministre d'État, et non des autorités de police. Il contestait en outre l'invocation par l'administration des Ordonnances du 7 juin 1867 et du 23 juin 1902, soutenant que ces textes ne confèrent au Directeur de la Sûreté Publique que de simples pouvoirs de surveillance et non une compétence réglementaire en matière de circulation. * En deuxième lieu, sur le terrain des vices de forme et de procédure, le requérant faisait valoir que l'interdiction litigieuse n'avait fait l'objet d'aucune publication. * En troisième lieu, sur le fond, le sieur R. S. soutenait que la décision revêtait un caractère général et permanent incompatible avec la qualification de mesure provisoire justifiée par l'urgence et par des motifs de sécurité. Il soulignait qu'à la date d'introduction de sa requête, soit environ trois mois après la mesure, aucun texte n'avait été pris par l'autorité municipale compétente. Il écartait les arguments de l'administration tirés de l'impossibilité de réunir la Commission de la Circulation du Conseil Communal en raison des élections, et faisait observer que l'ouverture des nouveaux locaux avait dû être envisagée de longue date, de sorte que ni la sécurité, ni les difficultés de circulation, ni l'affluence du public ne justifiaient l'interdiction décidée dans ces conditions. En défense, par une contre-requête du 29 mai 1979 et une duplique du 25 juillet 1979, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens. Son argumentation s'articulait autour des axes suivants : * Sur la compétence, le Ministre d'État soutenait que les dispositions de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 attribuant compétence au Maire ne faisaient pas obstacle à ce que le Directeur de la Sûreté Publique prenne, en cas d'urgence et à titre provisoire, les mesures indispensables au maintien de l'ordre. Il fondait cette compétence sur les pouvoirs de police générale détenus par ce haut fonctionnaire en vertu de l'Ordonnance du 7 juin 1867 et de l'article 2 de l'Ordonnance du 23 juin 1902 concernant la sûreté et la libre circulation sur la voie publique, lesquels impliquent la possibilité d'émettre des injonctions à l'égard des usagers, y compris sous la forme d'interdictions de stationner. * Sur la forme, le Ministre d'État affirmait que le défaut de publicité de la décision attaquée ne saurait affecter sa légalité. * Sur le fond et la justification de la mesure, il faisait valoir que les conditions d'exercice de ce pouvoir réglementaire d'urgence étaient réunies en raison de la congestion presque totale de la voie provoquée par l'installation des locaux annexes et de l'impossibilité pour la Mairie de prendre immédiatement les mesures nécessaires. Il précisait que la mesure n'était pas générale et permanente mais provisoire, dans l'attente de l'arrêté municipal définitif qui est finalement intervenu le 17 avril 1979. Enfin, il relevait que le requérant n'établissait aucun détournement de pouvoir (la mesure n'étant pas prise pour des motifs étrangers à la commodité et à la sécurité de la circulation ou au profit d'une catégorie particulière d'usagers) et ne subissait aucune poursuite pénale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en section administrative, était confronté à une double problématique juridique touchant à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral et au droit de la police administrative : 1. D'une part, sur le terrain de la compétence : une autorité de police étatique (telle que la Sûreté Publique) peut-elle légalement édicter des mesures réglementant la circulation et le stationnement sur la voie publique en se substituant au Maire, pourtant seul investi du pouvoir de police municipale par l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974, en invoquant l'urgence et le caractère temporaire de la mesure ? 2. D'autre part, sur le terrain de l'existence même de l'acte et de sa forme : à quelles conditions formelles minimales une telle mesure de police, nécessairement réglementaire, est-elle subordonnée pour accéder à l'existence juridique, et quelle est la sanction contentieuse applicable en l'absence d'acte écrit et publié ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède par trois étapes successives et rigoureusement articulées, alliant la consécration d'un principe de compétence exceptionnelle d'urgence à une exigence formelle stricte sanctionnée par la théorie de l'inexistence. Dans son premier considérant, la haute juridiction rappelle tout d'abord le principe légal de répartition des compétences : en vertu de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, il appartient au Maire seul d'exercer les pouvoirs de police municipale concernant notamment « la réglementation de la circulation sur les places et voies affectées à l'usage public ». Toutefois, le Tribunal Suprême apporte immédiatement un tempérament jurisprudentiel majeur à cette exclusivité. Il juge que « des motifs d'urgence peuvent conduire certaines autorités publiques à prendre, à titre temporaire et dans l'attente d'une règlementation municipale, des mesures strictement adaptées à l'amélioration de la circulation et de l'usage des bâtiments publics ». Le juge valide ainsi théoriquement la thèse d'une compétence résiduelle ou subsidiaire d'urgence au profit d'autorités publiques autres que le Maire, tout en l'encadrant par de strictes conditions cumulatives : l'existence de motifs d'urgence, le caractère temporaire de la mesure (dans l'attente de la réglementation municipale), et une stricte adaptation (proportionnalité) de la mesure à la double finalité d'amélioration de la circulation et d'usage des bâtiments publics. Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême qualifie juridiquement ces mesures d'urgence et en déduit le régime formel applicable. Il affirme que « ces mesures ont nécessairement un caractère règlementaire ». Dès lors qu'elles revêtent cette nature réglementaire — et non celle de simples injonctions individuelles ou matérielles comme le suggérait la duplique du Ministre d'État —, elles « doivent à ce titre, satisfaire à des conditions de forme, notamment par l'intervention d'un acte écrit et porté à la connaissance du public ». Contrairement à la défense de l'administration qui soutenait que le défaut de publicité n'affectait que l'opposabilité et non la légalité de l'acte, le Tribunal Suprême érige la forme écrite et la publicité au rang de conditions substantielles d'existence même de l'acte réglementaire. Dans son troisième et dernier considérant, le juge applique ces principes aux faits de l'espèce tels qu'ils résultent de l'instruction. Il constate factuellement qu'aucune décision répondant à cette double exigence d'un acte écrit et porté à la connaissance du public n'a été prise par le Commissaire de police, chef de la police urbaine à Monaco (l'interdiction ne s'étant manifestée que par des avis sur les pare-brise et un courrier individuel du 6 février 1979). Le Tribunal en tire une conséquence radicale : par économie de moyens, « sans qu'il soit nécessaire de rechercher si, dans les circonstances de l'affaire une décision de ce fonctionnaire aurait été justifiée par les motifs mentionnés ci-dessus », il déclare que « la décision prétendue du 31 Janvier 1979 est inexistante ». En raison de cette inexistence juridique de l'acte attaqué, le juge conclut qu'« il n'y a pas lieu, par suite, de se prononcer sur la légalité », prononçant ainsi un non-lieu à statuer sur la requête tout en mettant les dépens à la charge de l'État. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur R. S. c/ Ministre d'État* rendu le 4 décembre 1979 sur le rapport du professeur Roland Drago constitue une décision de principe majeure du droit administratif monégasque. Sa richesse doctrinale tient à la double contribution qu'il apporte, d'une part, à la théorie des compétences en matière de police administrative et, d'autre part, au régime du formalisme et de l'inexistence des actes administratifs réglementaires. #### 1. L'articulation des pouvoirs de police et la théorie de l'urgence Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation souple et pragmatique que livre le Tribunal Suprême de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Ce texte attribue au Maire la police municipale, et spécialement la réglementation de la circulation sur les voies publiques. Une lecture littérale de la loi, telle que défendue par le requérant, conduisait à exclure toute intervention d'une autre autorité administrative, sauf mise en œuvre formelle du pouvoir de substitution du Ministre d'État en cas de carence avérée de l'autorité municipale. De son côté, le Ministre d'État tentait d'exhumer des textes anciens — l'Ordonnance du 7 juin 1867 et l'Ordonnance du 23 juin 1902 — pour revendiquer au profit du Directeur de la Sûreté Publique un pouvoir de police générale concurrent. Le Tribunal Suprême ne valide pas directement la thèse d'une compétence concurrente permanente fondée sur les textes de 1867 et 1902, qu'il ne vise d'ailleurs même pas dans les visas de sa décision (lesquels se limitent sur ce point à la Constitution de 1962 et à la loi communale de 1974). Au contraire, il réaffirme avec force qu'il appartient « au Maire seul » d'exercer les pouvoirs de police municipale de la circulation. Cependant, en faisant appel à la notion d'urgence, la haute juridiction introduit une dérogation fonctionnelle aux règles normales de compétence. Cette construction rappelle les mécanismes classiques du droit administratif relatifs aux circonstances d'urgence ou à la continuité des services publics. Le Tribunal admet que « certaines autorités publiques » — formulation volontairement générale qui peut englober le Directeur de la Sûreté Publique ou un Commissaire de police chef de service — puissent intervenir en lieu et place du Maire. Toutefois, pour éviter que cette brèche ne vide de sa substance l'autonomie communale garantie par la loi de 1974 et la Constitution, le juge enserre cette compétence d'exception dans un quadruple verrou : * **Un verrou temporel :** la mesure ne peut être prise qu'« à titre temporaire » et « dans l'attente d'une règlementation municipale ». L'autorité étatique n'intervient que pour pallier un vide immédiat, le temps que le processus décisionnel communal (qui, en l'espèce, a abouti le 17 avril 1979) puisse suivre son cours. * **Un verrou causal :** l'intervention doit être dictée par « des motifs d'urgence ». * **Un verrou finaliste :** la mesure doit viser « l'amélioration de la circulation et de l'usage des bâtiments publics ». Le juge lie ici habilement la police de la voie publique aux nécessités du bon fonctionnement du service public (l'ouverture des nouveaux locaux de la Sûreté Publique). * **Un verrou de proportionnalité :** les mesures doivent être « strictement adaptées » à ces objectifs, ce qui annonce un contrôle juridictionnel étroit (contrôle de stricte proportionnalité analogue à celui exercé traditionnellement sur les mesures de police restreignant les libertés). #### 2. La nature réglementaire des mesures de circulation et la sanction de l'inexistence Le second apport, sans doute le plus spectaculaire sur le plan de la théorie générale de l'acte administratif, concerne la sanction du défaut d'écrit et de publicité. Pour tenter de sauver la mesure d'interdiction de stationnement prise par le Commissaire de police sans arrêté formel, l'administration développait dans sa duplique deux arguments classiques du contentieux administratif : d'une part, elle tentait de réduire l'interdiction à une somme d'« injonctions à l'égard des usagers » (des actes matériels ou individuels de police) ; d'autre part, elle soutenait que le défaut de publicité d'un acte est sans incidence sur sa légalité propre, n'affectant que son opposabilité aux tiers. Le Tribunal Suprême balaie intégralement cette argumentation en deux temps : * Tout d'abord, il procède à une qualification matérielle objective de l'acte : une mesure générale d'interdiction de stationner sur une portion de voie publique a « nécessairement un caractère règlementaire ». Une autorité de police ne peut pas contourner les règles de compétence et de forme en déguisant une norme générale et impersonnelle sous l'apparence d'injonctions matérielles ou d'avertissements déposés sur les pare-brise. * Ensuite, et c'est là que l'arrêt fait œuvre de principe, le Tribunal Suprême déroge à la règle classique selon laquelle le défaut de publication d'un acte réglementaire ne constitue pas un vice d'illégalité mais un simple défaut d'opposabilité. Ici, parce qu'il n'y a eu ni acte écrit formellement arrêté, ni mesure de publicité portant la norme à la connaissance du public, le juge considère que le seuil minimal de matérialisation juridique d'un acte réglementaire n'est pas franchi. L'acte écrit et sa publicité ne sont plus seulement des conditions de validité ou d'opposabilité : ils deviennent des éléments constitutifs de l'essence même du règlement. En l'absence de ces conditions, la sanction retenue est celle de l'« acte inexistant ». En droit administratif, la théorie de l'inexistence (distinguant parfois l'inexistence matérielle, lorsque l'acte n'a jamais été pris, et l'inexistence juridique, lorsque l'acte est entaché d'une irrégularité si grossière qu'il est regardé comme un pur néant) est d'un maniement rare. Dans l'arrêt du 4 décembre 1979, les deux dimensions de l'inexistence se rejoignent : il n'existe pas d'« acte écrit » instrumentaire en date du 31 janvier 1979, mais seulement des manifestations indirectes d'une volonté administrative (des procès-verbaux et une lettre postérieure du 6 février 1979). Dès lors, la « décision prétendue » est frappée d'inexistence. La conséquence procédurale qu'en tire le Tribunal Suprême est parfaitement logique au regard de la mécanique du recours pour excès de pouvoir : on ne peut pas annuler le néant, ni contrôler la légalité de ce qui n'existe pas. Le juge prononce donc un non-lieu à statuer (« Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête »). Pour autant, ce non-lieu à statuer ne constitue nullement un rejet de la requête du sieur R. S., mais bien une victoire contentieuse totale pour l'administré. En effet, le constat de l'inexistence de l'acte dans les motifs de la décision — qui sont le soutien nécessaire du dispositif et revêtent à ce titre l'autorité absolue de la chose jugée — prive l'administration de tout fondement juridique pour maintenir ses interdictions ou poursuivre les contrevenants pour la période antérieure à l'arrêté municipal du 17 avril 1979. La preuve éclatante que l'État est bien la partie perdante à l'instance réside dans le second article du dispositif : « Les dépens sont mis à la charge de l'État ». ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La décision du 4 décembre 1979 recèle des enseignements pratiques de premier ordre, tant pour les autorités administratives et municipales monégasques que pour les avocats pratiquant le contentieux devant le Tribunal Suprême. #### 1. Pour l'administration (État et Commune) Pour les services de l'État (et singulièrement la Direction de la Sûreté Publique) ainsi que pour les services municipaux, l'arrêt fixe une feuille de route opérationnelle stricte en matière de gestion de la voie publique : * **La vigilance sur le formalisme des mesures d'urgence :** Si les forces de police sont confrontées à une situation d'urgence imprévue (travaux inopinés, afflux soudain de public devant un bâtiment officiel, congestion grave menaçant la sécurité) et que le Maire n'est pas en mesure d'édicter immédiatement un arrêté municipal, l'autorité de police peut certes agir à titre conservatoire et temporaire. Toutefois, elle ne saurait se contenter d'ordres verbaux, de simples barrières matérielles ou de papillons glissés sur les pare-brise s'il s'agit d'instaurer une règle générale de stationnement ou de circulation qui perdure plusieurs jours ou semaines. Elle doit impérativement rédiger une décision écrite formelle, motivée par l'urgence, limitée dans le temps, et la porter officiellement à la connaissance du public (par voie d'affichage sur place et/ou de publication officielle). * **L'anticipation administrative :** Les débats de l'espèce montrent le danger d'un défaut de coordination
# Tribunal Correctionnel de Monaco, 13 janvier 1987, n° 25262 > Décision commentée : Tribunal Correctionnel de Monaco, 13 janvier 1987, n° 25262 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-correctionnel/1987/01-13-25262)) ## Faits et procédure Le prévenu, désigné dans la décision sous les initiales R. C., avait laissé son véhicule en stationnement irrégulier sur la voie publique. Les services de police avaient apposé sur l'une des roues de ce véhicule un sabot, dit « de Denver ». Dans la nuit du 1er août 1986, vers 2 h 15, l'intéressé a, selon ses propres déclarations recueillies au cours de l'enquête, tenté de percer la serrure du sabot à l'aide d'un foret, en l'endommageant. Le Procureur général l'a fait citer à comparaître à l'audience du 6 janvier 1987. La citation visait l'article 190 du Code pénal et décrivait l'objet comme une « pince d'immobilisation de véhicules de tourisme », qualifiée d'« objet destiné à l'utilité publique ». Le prévenu n'ayant pas comparu, le tribunal a statué par défaut, conformément à l'article 378 du Code de procédure pénale. La décision ne précise pas la nature exacte de l'acte matériel (achèvement ou simple tentative de destruction), ni la qualité du propriétaire du véhicule. Elle évoque une tentative, mais n'en tire aucune conséquence juridique distincte. ## Question de droit La question posée était de savoir si l'endommagement d'un sabot de type « Denver », apposé par la police sur la roue d'un véhicule en stationnement irrégulier, relève de l'article 190 du Code pénal, qui réprime les atteintes aux biens utilisés par l'autorité publique, ou de la contravention prévue à l'article 419-1° du même code, qui sanctionne les dommages volontairement causés aux propriétés mobilières d'autrui. Cette question supposait de déterminer le champ d'application ratione materiae de l'article 190. Le tribunal relève que cette disposition ne protège, selon ses termes, que les biens « élevés par ou avec l'autorisation de l'autorité publique ». Pour les meubles, elle ne saurait viser que « des objets attachés par un lien de caractère fixe ou durable à des biens immobiliers ». Il s'agit donc d'un critère cumulatif de qualité du bien (bien élevé par l'autorité publique) et de lien d'accessoire (attache fixe ou durable à un immeuble), qui exclut les meubles isolés. ## Solution et dispositif Le tribunal écar
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 mai 1985, n° 25100 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 mai 1985, n° 25100 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1985/05-23-25100)) ## Faits et procédure Le 21 septembre 1983, un véhicule appartenant à la Société des Bains de Mer (S.B.M.) et conduit par son chauffeur, L. dit S. A., venait de l'avenue des Papalins et entendait tourner à droite pour emprunter le quai San Barbani, menant au Port de Fontvieille. Dans le virage, un véhicule était stationné irrégulièrement. Il appartenait à Mme D. L. G., épouse M., qui l'avait abandonné sur la voie publique. Le conducteur de la S.B.M. a dû se déporter sur sa gauche et est entré en collision avec le véhicule venant en sens inverse, conduit par M. L. F., employé de l'entreprise Richelmi. Ce dernier a subi des blessures. La Compagnie U.A.P. Incendie Accidents, assureur de la S.B.M. pour la responsabilité civile et assureur-loi de l'entreprise Richelmi, a réglé trois sommes : - 4 480,89 F, en réparation du dommage au véhicule de la S.B.M. ; - 2 432,35 F, en réparation du dommage au véhicule de M. F. ; - 24 908,09 F, au titre des débours effectués au profit de M. F. en application de la législation sur les accidents du travail. Estimant que le stationnement dangereux était seul à l'origine des dommages, l'U.A.P. a assigné Mme M., la société Le Bureau Central Français, chargé selon ses affirmations de gérer le sinistre pour le compte de la Compagnie La Concorde, et la Société Assicuratrice Industriale, assureur de responsabilité civile de Mme M. Elle demandait la condamnation solidaire des défendeurs au paiement de la somme de 31 821,33 F au titre des débours, auxquels s'ajoutaient 3 000 F de dommages-intérêts pour résistance abusive, soit un total de 34 821,33 F. Les défendeurs n'ont pas comparu à la nouvelle assignation ordonnée par jugement du 7 février 1985 sur le fondement de l'article 210 du Code de procédure civile. Le tribunal a donc statué par défaut, tout en vérifiant préalablement le bien-fondé des demandes. ## Question de droit Le tribunal devait trancher deux questions principales. En premier lieu, l'abandon d'un véhicule en stationnement irrégulier sur la voie publique constitue-t-il une faute personnelle de son propriétaire, de nature à engager sa responsabilité à l'égard des dommages subis par les véhicules de tiers entrés en collision en raison de la gêne apportée à leur visibilité et à leur circulation ? Le cas échéant, cette faute doit-elle être regardée comme la cause exclusive du dommage ? En second lieu, l'assureur qui a indemnisé ses assurés et l'employeur de la victime peut-il exercer un recours subrogatoire contre le responsable, et dans quelle mesure les autres défendeurs, en particulier la société Le Bureau Central Français, peuvent-ils être tenus avec lui ? ## Solution et dispositif Le tribunal retient que « le fait pour D. M. d'av
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1980, n° 27523 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1980, n° 27523 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1980/06-26-27523)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 26 juin 1980 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation plénière, s'inscrit dans le cadre d'une opération administrative généralisée de renouvellement du parc des plaques minéralogiques des véhicules automobiles immatriculés sur le territoire monégasque. Par l'effet de l'arrêté ministériel n° 79-114 du 23 mars 1979 — intervenant lui-même à la suite de l'arrêté ministériel n° 78-5 du 9 janvier 1978 relatif à l'immatriculation des véhicules automobiles —, les autorités exécutives ont édicté qu'à compter de la date butoir du 1er mai 1979, les anciennes plaques métalliques d'immatriculation cesseraient d'avoir cours légal. Ces textes réglementaires prescrivaient l'interdiction d'utiliser ces anciens modèles et imposaient leur remplacement obligatoire par un nouveau type de plaques en aluminium. Se conformant par anticipation à ces prescriptions réglementaires, le sieur C., citoyen monégasque — lequel avait exercé jusqu'en 1978 les fonctions de Secrétaire Général de la Direction des Services Judiciaires —, s'est acquitté à l'avance des sommes exigées par l'administration. Il a ainsi réglé, d'une part, la somme de 96 francs au titre des droits de renouvellement de l'immatriculation pour l'année 1979 et, d'autre part, la somme de 40 francs correspondant, selon les termes du formulaire administratif, aux « droits relatifs à l'acquisition des nouvelles plaques ». Sans attendre la réception de la convocation administrative officielle, l'intéressé s'est présenté spontanément le 5 juin 1979 aux guichets du Service de la Circulation afin de retirer son nouveau jeu de plaques minéralogiques. Les agents du Service de la Circulation ont immédiatement procédé à la remise matérielle des nouvelles plaques en aluminium au sieur C. Toutefois, le requérant ne s'étant pas présenté muni de ses anciennes plaques démontées, le service lui a demandé de produire le certificat d'immatriculation de son véhicule. Les agents ont alors retenu ce document administratif en avertissant l'administré que ledit certificat ne lui serait restitué que contre la remise effective des anciennes plaques périmées. Cette rétention documentaire a généré, selon les dires du requérant, une entrave immédiate à ses projets personnels. Ayant projeté de passer ses vacances en Italie, le sieur C. s'est trouvé dans l'impossibilité de présenter le certificat d'immatriculation de son véhicule aux autorités italiennes et n'a pu, de ce fait, obtenir l'allocation d'essence à prix réduit alors consentie aux touristes étrangers. Ultérieurement, lorsque le requérant s'est de nouveau présenté au Service de la Circulation muni des plaques périmées afin de procéder à l'échange exigé, il a subordonné la remise matérielle de ces plaques au remboursement par l'administration de tout ou partie de la somme versée lors de leur délivrance initiale, qu'il qualifiait de caution ou de prix d'achat. L'administration ayant opposé un refus catégorique à cette demande financière, le sieur C. a refusé de se dessaisir des anciennes plaques, de sorte que son certificat d'immatriculation est demeuré retenu entre les mains du service compétent. Dès le 8 juin 1979, le sieur C. a saisi le Ministre d'État d'une réclamation administrative préalable. Il y dénonçait l'illégalité de la rétention de son certificat d'immatriculation et soutenait que les plaques minéralogiques, tant anciennes que nouvelles, constituaient sa propriété personnelle dont il ne pouvait être dépossédé que moyennant le paiement d'une juste indemnité ou le remboursement de la caution initialement versée. Il sollicitait en conséquence qu'il soit mis fin dans les moindres délais aux préjudices qu'il estimait lui être arbitrairement causés. Par une décision explicite en date du 27 août 1979, le Ministre d'État a rejeté l'intégralité de cette réclamation en articulant son refus autour de cinq motifs distincts : 1. L'absence de conséquence restrictive pratique de la rétention du certificat sur la liberté d'usage du véhicule, des instructions de tolérance ayant été données aux agents de la Sûreté Publique ; 2. Le caractère de mesure interne purement circonstancielle de ce retrait provisoire, lequel, bien que ne faisant l'objet d'aucune disposition réglementaire expresse, visait uniquement à inciter les usagers à hâter la restitution des anciennes plaques ; 3. La caducité de l'arrêté ministériel n° 63-022 du 16 janvier 1963 invoqué par l'usager, dont l'article 4 ne régissait que l'opération ponctuelle de changement de plaques effectuée en 1963 ; 4. L'abandon de la notion de caution au profit de la perception d'un « droit », conformément à l'arrêté ministériel n° 75-193 du 5 mai 1975, excluant par nature tout remboursement ; 5. L'absence de tout acte de vente et de tout transfert de propriété des plaques au profit des usagers, le droit perçu ne constituant que la contrepartie financière des frais engagés par le Service de la Circulation pour l'établissement ou la délivrance des pièces administratives prévues par le Code de la Route. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce rejet ministériel, le sieur C. a introduit un recours devant le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 octobre 1979, complétée par un mémoire en réplique déposé le 28 janvier 1980. L'instruction contradictoire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 27 décembre 1979, suivie d'un mémoire en duplique présenté le 28 février 1980. Par une ordonnance du 20 mars 1980, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant la juridiction plénière. Aux termes de ses écritures, le requérant demandait au Tribunal Suprême : * D'annuler la décision du Ministre d'État du 27 août 1979, qualifiée de mesure arbitraire et d'abus de pouvoir portant atteinte à sa liberté ; * De condamner l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi, dont le montant, initialement laissé à l'appréciation du Tribunal dans la requête introductive, a été chiffré dans le mémoire en réplique à la somme de 10 000 francs pour la période courue de juin 1979 à janvier 1980 ; * De condamner l'État de Monaco aux entiers dépens, avec distraction au profit de Maître Clérissi, aux offres de droit. Au soutien de ses prétentions, le sieur C. développait une argumentation bipolaire. Sur le terrain des libertés publiques et de la légalité externe et interne de la mesure de police, il soutenait que le retrait du certificat d'immatriculation, fût-il provisoire et conditionnel, constituait un abus d'autorité et une atteinte à la liberté de circulation en interdisant pratiquement l'usage normal du véhicule, notamment à l'étranger. Tout en reconnaissant dans sa réplique que l'administration peut parfois agir sans texte précis au nom de l'ordre public, de la sécurité ou de circonstances exceptionnelles, il dénonçait le risque d'arbitraire exposant l'administré à des décisions irrégulières. Il contestait la réalité du motif tiré de la prévention des fraudes, jugeant discourtois d'invoquer un tel soupçon à l'égard d'un haut fonctionnaire honoraire et estimant que la différence visuelle entre les anciens et les nouveaux modèles rendait toute fraude impossible, contrairement à la vente autorisée de plaques de collection. Il voyait dans l'attitude du service une conception mesquine de la gestion administrative. Sur le terrain patrimonial et financier, le requérant s'appuyait sur la terminologie employée tant par les textes antérieurs que par les documents administratifs contemporains. Il invoquait l'arrêté ministériel n° 63-020 du 16 janvier 1963 mentionnant le « prix des plaques » ainsi que l'article 4 de l'arrêté ministériel n° 63-022 du même jour disposant que « lorsque les plaques actuellement en cours seront rendues en parfait état mécanique, la caution déposée sera remboursée à 50 % de son montant ». Soutenant que ce texte n'avait pas été abrogé — et n'aurait pu l'être légalement sans permettre une appropriation indue des cautionnements par l'État —, et relevant que les formulaires du Service de la Circulation utilisaient à deux reprises l'expression « acquisition des plaques », il en déduisait que la délivrance des plaques s'analysait soit en une vente transférant la propriété personnelle du support à l'usager, soit, à tout le moins, en un contrat de dépôt d'usage assorti du versement d'une caution de garantie. Il contestait la qualification de « droits sur pièces administratives » en observant que les textes traitaient également des plaques achetées par les collectionneurs et que les sommes réclamées pour les plaques en circulation ou leur réfection correspondaient à un prix réel. Dès lors, l'administration ne pouvait exiger la restitution des anciennes plaques sans procéder au remboursement concomitant du prix ou de la caution. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur la légalité de la rétention du certificat d'immatriculation, l'autorité ministérielle faisait valoir que l'administration chargée de l'application d'un texte est de plein droit compétente pour prendre les mesures d'exécution nécessaires. S'appuyant sur l'article 94 de l'Ordonnance Souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 (Code de la Route), qui habilite le Ministre d'État à prescrire les modalités de remise des plaques, le défendeur expliquait la spécificité du système d'immatriculation monégasque : le numéro minéralogique n'étant pas attaché au véhicule mais attribué à la personne même du propriétaire (qui peut le transférer sur ses véhicules successifs), il est impératif, pour prévenir toute fraude en Principauté et plus encore à l'étranger, qu'un propriétaire ne détienne jamais simultanément plus d'un jeu de plaques. Le dépôt temporaire du certificat d'immatriculation pour l'usager qui retire ses nouvelles plaques sans rapporter simultanément les anciennes constitue une contrainte minime, assortie d'une consigne de tolérance policière, dont la durée ne dépend que de la diligence de l'automobiliste à opérer la substitution matérielle sur son véhicule. Dans sa duplique, le Ministre d'État prenait d'ailleurs acte de ce que le requérant semblait abandonner le moyen tiré du défaut de base réglementaire expresse et rappelait que l'application d'une règle générale et impersonnelle ne saurait être perçue comme une marque de discourtoisie individuelle. Sur le volet financier, le Ministre d'État démontrait l'inapplicabilité de l'arrêté n° 63-022 du 16 janvier 1963, texte transitoire limité au remboursement des cautions constituées antérieurement à 1963. Il exposait que depuis l'arrêté ministériel n° 63-021 du 16 janvier 1963, la notion de cautionnement avait été définitivement abandonnée au profit de la perception de droits fiscaux lors de la délivrance des plaques, droits successivement majorés par les arrêtés n° 70-152 du 21 avril 1970 et n° 75-193 du 5 mai 1975. Aucune caution n'ayant été perçue pour les plaques délivrées entre 1963 et 1979, l'administration ne pouvait rembourser ce qu'elle n'avait pas encaissé, et les droits fiscaux demeuraient définitivement acquis au Trésor. À titre subsidiaire, le Ministre relevait que même dans la thèse du requérant, la restitution matérielle préalable des plaques aurait constitué la condition *sine qua non* de tout remboursement. Enfin, sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir fondée sur le fait que la décision attaquée n'encourant pas l'annulation, aucune indemnisation ne pouvait être accordée par la voie du recours devant le Tribunal Suprême, ajoutant au surplus que le préjudice allégué résultait exclusivement du fait personnel du requérant qui s'était abstenu de récupérer sans délai son certificat. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen plénier du Tribunal Suprême commandait de résoudre une double problématique de droit public, touchant d'une part à l'étendue des pouvoirs de police et d'organisation du service public face aux libertés individuelles, et d'autre part à la nature juridique des relations financières et patrimoniales nouées entre l'État et l'usager lors de la délivrance de supports administratifs d'immatriculation : 1. **En premier lieu**, l'autorité administrative compétente en matière de police de la circulation routière et d'organisation du service public excède-t-elle ses pouvoirs et porte-t-elle une atteinte illégale à la liberté de circuler ou au droit d'user de son bien lorsqu'elle subordonne la délivrance de nouvelles plaques d'immatriculation à la remise des anciennes et qu'elle pratique, en l'absence de remise immédiate de celles-ci, une rétention provisoire du certificat d'immatriculation du véhicule à titre de garantie d'exécution ? 2. **En second lieu**, quelle est la qualification juridique exacte des sommes versées par les propriétaires de véhicules lors de la délivrance des plaques minéralogiques sous l'empire de la réglementation issue de l'arrêté ministériel n° 75-193 du 5 mai 1975 : s'agit-il du prix d'un contrat de vente conférant à l'usager un droit de propriété sur les plaques, d'un cautionnement remboursable lors de leur restitution, ou d'un droit administratif définitivement acquis à l'État excluant toute prétention au remboursement ou à la conservation des plaques périmées ? 3. **À titre conséquentiel**, le rejet des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir entraîne-t-il de plein droit l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires accessoires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour écarter l'ensemble des moyens du requérant et valider la légalité de la décision ministérielle du 27 août 1979, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en trois temps, qui s'appuie sur l'exégèse combinée des textes régissant la police de la circulation routière en Principauté. #### 1. L'assise textuelle des compétences du Ministre d'État En préambule de sa motivation sur les conclusions aux fins d'annulation, la Haute Juridiction prend soin de circonscrire le cadre normatif d'habilitation résultant de l'Ordonnance Souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière (Code de la Route), telle que modifiée notamment par l'Ordonnance n° 2043 du 20 août 1959. Le juge cite expressément deux dispositions cardinales de ce texte : * **L'article 94**, qui confie au Service de la Circulation la remise des plaques d'immatriculation aux propriétaires de véhicules automobiles « suivant les modalités prescrites par un arrêté du Ministre d'État qui en détermine également le modèle et le mode de pose » ; * **L'article 206**, dont le premier alinéa habilite le Ministre d'État, « lorsque l'intérêt de la sécurité et de l'ordre public l'exige, [à] prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par la présente ordonnance, dont il est chargé de préciser les mesures d'application », et dont le second alinéa lui donne compétence pour fixer « le montant des droits sur les différentes pièces administratives dont l'établissement ou la délivrance est prévu par la présente ordonnance ou les arrêtés pris pour son application ». Cette double citation initiale permet au Tribunal d'établir que le Ministre d'État dispose d'une compétence réglementaire expresse tant sur le volet matériel et policier (modalités de remise des plaques et mesures de sécurité) que sur le volet financier (fixation des droits sur pièces administratives). #### 2. La validation de la règle de l'échange des plaques et de la rétention provisoire du certificat d'immatriculation Dans un premier considérant de fond (« Considérant en premier lieu »), le Tribunal Suprême examine la légalité du mécanisme d'échange obligatoire des plaques et de la mesure de contrainte administrative qui l'accompagne. Tout d'abord, le juge consacre l'existence d'une règle générale selon laquelle les nouvelles plaques d'immatriculation ne sont délivrées que contre la remise des anciennes. Pour démontrer que l'administration n'a fait qu'appliquer un principe préexistant dans l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal procède par induction à partir de textes spéciaux : il relève que l'article 109 de l'Ordonnance du 17 décembre 1957 (modifiée par l'Ordonnance n° 2934 du 10 décembre 1962) ainsi que l'article 9 de l'arrêté ministériel n° 78-5 font « des applications particulières » de cette même règle dans les hypothèses de destruction du véhicule ou de détérioration des plaques. Ensuite, la juridiction contrôle la compétence et la finalité de cette modalité de délivrance. Elle juge que sa définition n'excède les pouvoirs du Ministre d'État « ni en matière d'organisation et de fonctionnement des services publics, ni en matière de police de la circulation routière ». Quant au but poursuivi, le Tribunal valide pleinement le motif d'intérêt général invoqué par l'administration : la mesure « répond à la nécessité de prévenir certaines fraudes en faisant en sorte qu'aucun propriétaire de véhicule automobile ne dispose, à un moment quelconque d'un nombre de jeux de plaques supérieur au nombre de ses véhicules ». Dès lors que le principe de la remise concomitante des anciennes plaques est légal, le Tribunal en tire une conséquence logique quant aux mesures d'exécution : lorsque l'administration fait preuve de souplesse et « consent à délivrer les nouvelles plaques avant de recevoir la remise des anciennes, elle est fondée à prendre des dispositions qui garantissent la remise de ces anciennes plaques dans les plus brefs délais ». Enfin, qualifiant juridiquement le procédé employé par le Service de la Circulation, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre la « rétention provisoire » et le « retrait ». Il juge qu'en pratiquant une simple rétention provisoire du certificat d'immatriculation — « laquelle ne constitue aucunement un retrait de ce certificat » —, l'administration « ne porte pas atteinte à la liberté de circuler, non plus qu'elle n'apporte une restriction appréciable à la liberté d'user du véhicule automobile ». #### 3. La qualification fiscale du versement financier et l'exclusion de tout droit patrimonial de l'usager Dans son deuxième considérant de fond (« Considérant en deuxième lieu »), la Haute Juridiction tranche la controverse relative à la nature juridique des sommes acquittées par les automobilistes et au statut patrimonial des plaques. Faisant application du second alinéa de l'article 206 de l'Ordonnance n° 1691 (que la décision mentionne par suite d'une coquille matérielle du texte original comme datant du « 17 décembre 1975 » au lieu du 17 décembre 1957 visé plus haut), le Tribunal observe que le Ministre d'État a pris successivement plusieurs arrêtés portant le titre uniforme d'« arrêté fixant le montant des droits sur les différentes pièces administratives établies ou délivrées par application des dispositions du Code de la Route ». Le juge identifie l'arrêté n° 75-193 du 5 mai 1975 comme étant le dernier texte en vigueur régissant la matière et fixant notamment le montant du droit afférent à la délivrance des plaques d'immatriculation. Le Tribunal en déduit de manière péremptoire que la somme versée à l'occasion de cette délivrance sous l'empire de cet arrêté de 1975 « présente le caractère juridique d'un droit acquis à l'État ». Par un considérant de synthèse, la juridiction balaie l'intégralité des qualifications de droit privé (vente, propriété,
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 09 juillet 1998, n° 26810 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 09 juillet 1998, n° 26810 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1998/07-09-26810)) ## Faits et procédure Le 7 mai 1996, vers 16 heures 45, un motocycliste circulant avenue de la Porte Neuve, en direction de la Place d'Armes, chute dans le virage à gauche de cette avenue. La motocyclette, une BMW type K 1100 LT appartenant à M. G., subit des dégâts évalués à 54 136,65 francs lors d'une expertise officieuse. Le propriétaire acquitte le coût de la remise en état. Le demandeur impute la chute à la présence de corps gras sur la chaussée. Il rattache cette présence à une manifestation de lycéens de fin d'année (« monôme ») : la chaussée, souillée d'œufs cassés et de détritus, aurait été mal ou tardivement nettoyée. Il relève qu'un nettoyage sommaire, effectué après le passage du cortège, s'est révélé inefficace puisqu'un autre cyclomotoriste a chuté quelques instants après lui. Il assigne l'État en réparation pour une somme totale de 56 633,60 francs, correspondant aux frais de remise en état, au coût du remorquage (1 497,25 francs) et à une indemnité d'immobilisation (1 000 francs). Il réclame en outre 10 000 francs « au titre des frais irrépétibles ». L'État conteste sa responsabilité. Il soutient avoir satisfait à son obligation d'entretien de l'ouvrage, observant que la responsabilité ne peut être engagée que sur le fondement d'une faute caractérisée par un défaut d'entretien normal. Il invoque une obligation de diligence moyenne, qui ne lui imposerait pas d'enlever à tout instant les obstacles minimes, et fait valoir que la chaussée a été nettoyée à plusieurs reprises dans la matinée et à 12 heures. Il allègue enfin une faute d'inattention de l'usager. Le demandeur réplique que les constatations des agents de la Sûreté publique établissent un nettoyage insuffisant, la chaussée ayant dû être sablée après les deux chutes. Le Tribunal de première instance statue contradictoirement. ## Question de droit La décision pose deux questions principales. **Première question : la charge de la preuve.** Il s'agit de déterminer sur qui pèse la preuve du lien de causalité entre l'ouvrage public et le dommage, et quelles preuves l'administration doit apporter pour s'exonérer. Le Tribunal énonce que, « en application des principes gouvernant la responsabilité administrative du fait d'un défaut d'entretien d'une voie ouverte à la circulation publique », il appartient au demandeur de prouver que l'ouvrage public est à l'origine de son dommage. L'administration peut alors s'exonérer en établissant soit que la chaussée était normalement entretenue, soit que l'accident est imputable à une faute de la victime. **Seconde question : l'appréciation du défaut d'entretien normal.** Il convient de savoir si un nettoyage effectué après un événement ponctuel, mais prévisible, satisfait à l'obligation d'entretien lorsque la voie reste glissante au moment de l'accident. La décision ne précise pas la base textuelle de ce régime (non précisé dans la décision) ; elle se fonde exclusivement sur les « principes » de la responsabilité administrative. ## Solution et dispositif Le Tribunal retient la responsabilité de l'État sur deux points successifs. **Sur le lien de causalité.** Il relève qu'« il résulte des pièces produites que la chute génératrice des dégâts occasionnés au véhicule est imputable à la présence de corps gras répandus sur la chaussée, lesquels subsistaient après le nettoyage effectué et rendaient la voie glissante ». Il écarte toute faute du pilote, « un autre cyclomotoriste ayant d'ailleurs subi le même sort peu après les faits ». **Sur le défaut d'entretien.** Le Tribunal constate que si l'État établit l'intervention des services de nettoyage Place de la Visitation entre 8 heures 35 et 12 heures, puis à 12 heures, « il ne démontre pas avoir fait procéder au lavage de la Porte Neu
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16867 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16867 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/03-29-16867)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur A. H., né le 29 janvier 1991 à Bucarest (Roumanie) et de nationalité belge, résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco, est titulaire d’un permis de conduire monégasque délivré en septembre 2009. Le 13 novembre 2014, le requérant a fait l'objet d’une verbalisation par les services de police de la Principauté pour avoir circulé au volant de son véhicule à une vitesse mesurée à cent-un kilomètres par heure sur un axe routier où la vitesse maximale autorisée était réglementairement fixée à cinquante kilomètres par heure. L’intéressé a immédiatement procédé au paiement de la contravention afférente à cet excès de vitesse de plus de cinquante kilomètres par heure. Par la suite, l’autorité administrative a engagé la procédure consultative prévue par la réglementation relative à la police de la circulation routière. Conformément aux dispositions de l’article 128 du Code de la route monégasque, la Commission technique spéciale a été saisie par le Ministre d’État afin de formuler un avis sur l’opportunité et la durée d’une éventuelle mesure de suspension du permis de conduire de l’intéressé. Cette commission s'est réunie et a formellement rendu son avis le 12 février 2015. Cependant, ce n'est que plus de dix-huit mois après l’émission de cet avis technique, et près de vingt-deux mois après la commission matérielle de l’infraction, que le Ministre d’État est intervenu. Par un arrêté ministériel n° 2016-511 en date du 1er septembre 2016, l'autorité exécutive a prononcé la suspension administrative du permis de conduire de Monsieur A. H. pour une durée de douze mois. Durant tout l'intervalle ayant séparé l'infraction du 13 novembre 2014 du prononcé de l'arrêté le 1er septembre 2016, le conducteur n'a commis aucune nouvelle infraction routière sur le territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la notification de l'arrêté ministériel n° 2016-511 dans les locaux de la Sûreté publique par voie de procès-verbal, Monsieur A. H. a exercé un recours gracieux devant le Ministre d'État afin d'en solliciter le retrait. L’autorité administrative a gardé le silence pendant un délai de quatre mois suivant la réception de cette demande, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet. Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 4 avril 2017 sous le numéro TS 2017-09, Monsieur A. H. a déféré l'arrêté ministériel du 1er septembre 2016 à la censure du Tribunal Suprême, siégeant en matière de contentieux administratif d'annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l’article 90-B de la Constitution monégasque. Le requérant a assorti son recours pour excès de pouvoir de conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l’État de Monaco au versement de la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices subis, ainsi qu'à la charge des entiers dépens. Au soutien de sa demande d'annulation, le requérant a articulé plusieurs moyens de légalité externe et interne : - En premier lieu, la méconnaissance des droits de la défense et la violation de la procédure contradictoire préalable, au motif qu'il n'avait pas été régulièrement avisé de la réunion de la Commission technique spéciale du 12 février 2015 en raison d’une erreur d’adresse affectant la lettre recommandée avec demande d'avis de réception expédiée par l'administration, ce qui l'a empêché de présenter ses observations utiles ; - En deuxième lieu, l'impossibilité de s’assurer de la régularité de la composition de ladite Commission technique spéciale, découlant directement du défaut de convocation régulière ; - En troisième lieu, l'irrégularité formelle de l'arrêté attaqué résultant d’une mention erronée relative à sa nationalité ; - En quatrième lieu, l'irrégularité de la notification de la décision administrative, opérée par procès-verbal au sein des services de police et non par pli postal recommandé avec avis de réception ; - En cinquième lieu, la méconnaissance de l'obligation de motivation des actes administratifs édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ; - En sixième lieu, la violation de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, soutenant que la décision administrative tardive a perdu tout caractère préventif pour s'assimiler à une sanction prise en violation du principe de célérité et du droit à l'examen de sa cause dans un délai raisonnable ; - En dernier lieu, l’existence d’une erreur manifeste d'appréciation viciant le fondement de la mesure de police : le requérant soulignait l'absence de récidive ou d'autre acte d'indiscipline routière durant les vingt-deux mois écoulés, le règlement immédiat de l'amende contraventionnelle, ainsi que la disproportion d'une suspension de douze mois au regard des sanctions habituellement infligées dans des cas comparables. Le Ministre d'État, représentant la puissance publique, a conclu au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens par une contre-requête enregistrée le 2 juin 2017. Pour s'opposer à la requête, l'administration a fait valoir : - Que la convocation devant la Commission technique spéciale avait bien été acheminée à l'adresse de l'intéressé, l'avis postal portant la mention « pli avisé et non réclamé », de sorte que la légère inexactitude d'adresse était demeurée sans incidence ; - Que le moyen tiré de l'impossibilité de contrôler la composition de la commission était inopérant, le requérant pouvant utilement contester cette composition devant le juge de l'excès de pouvoir ; - Que l'erreur purement matérielle relative à la nationalité du conducteur était inopérante et n'avait pu altérer le sens de la décision prise ; - Que la notification par procès-verbal au sein de la Sûreté publique ne vicie pas la légalité de l'acte, les conditions de notification étant étrangères à la validité intrinsèque de la décision et aucun texte n'imposant le recours exclusif à la lettre recommandée ; - Que la motivation de l'arrêté ministériel satisfaisait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 en énonçant les circonstances de droit et de fait pertinentes ; - Que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme était inopérant, la suspension du permis de conduire constituant selon la jurisprudence monégasque une mesure de police administrative et non une sanction pénale ou disciplinaire (Tribunal Suprême, 19 janvier 2004) ; - Enfin, que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'était pas fondé : l'absence d'infraction ultérieure ne saurait effacer le péril grave causé à l'ordre public par une circulation en zone urbaine à une vitesse supérieure au double du seuil réglementaire autorisé, sans que le requérant ne puisse utilement se prévaloir d'autres précédents administratifs. À l'issue de l'instruction, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 16 mars 2018, au cours de laquelle le rapporteur Monsieur Didier Ribes et le Procureur Général ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême ne rende sa décision le 29 mars 2018. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême monégasque était confronté à la conciliation temporelle du pouvoir de police administrative et de la préservation de la sécurité routière. La question principale soumise à la haute juridiction était de déterminer si le Ministre d’État peut légalement prononcer, sur le fondement de la police de la circulation routière, la suspension du permis de conduire d'un automobiliste pour une durée substantielle (douze mois), près de deux ans après la constatation d'un excès de vitesse majeur (cent-un kilomètres par heure au lieu de cinquante kilomètres par heure), alors que l'auteur des faits ne s'est rendu coupable d'aucune nouvelle infraction durant cet intervalle et qu'aucun élément ne démontre la persistance d'un risque pour la sécurité publique à la date d'édiction de l'arrêté. À titre incident, le litige posait la question du régime indemnitaire consécutif à l'annulation d'un acte administratif pour excès de pouvoir, et plus particulièrement des exigences probatoires pesant sur l'administré quant à la réalité du préjudice dont il demande réparation à l'État. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême a résolu le litige par une censure nette de l'action administrative, en se plaçant sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens formels ou procéduraux invoqués. Le raisonnement de la juridiction constitutionnelle et administrative s'articule en trois temps majeurs : 1. **La chronologie des faits et l'inertie administrative :** Le Tribunal Suprême relève avec précision les jalons temporels du dossier. Les faits d'excès de vitesse ont été commis le 13 novembre 2014. La Commission technique spéciale, régulièrement saisie par le Ministre d'État en vertu de l'article 128 du Code de la route, a rendu son avis consultatif dès le 12 février 2015. Or, l'arrêté ministériel ordonnant la suspension du permis n'a été édicté que le 1er septembre 2016, soit plus de dix-huit mois après la consultation consultative et près de deux années complètes après l'infraction. 2. **L'actualité du risque pour l'ordre public :** La juridiction constate que Monsieur A. H. soutenait sans être démenti par l'administration qu'il n'avait commis aucune nouvelle infraction routière sur le sol monégasque entre le 13 novembre 2014 et le 1er septembre 2016. De surcroît, le dossier ne comportait aucun élément objectif susceptible d'établir que le comportement routier de l'intéressé caractérisait, au jour de l'édiction de la décision contestée, un péril actuel ou potentiel pour l'ordre public et la sécurité des personnes. 3. **La méconnaissance de la finalité préventive de la mesure de police :** Synthétisant ces constats, le Tribunal Suprême énonce que le prononcé d'une suspension de permis de conduire intervenant près de deux ans après les agissements répréhensibles, dans un contexte d'absence de danger avéré ou réitéré, méconnaît la « finalité préventive » assignée à une telle mesure de police. L'autorité administrative ne saurait utiliser un instrument préventif de manière différée si la menace pour la sécurité publique s'est dissipée avec le temps. Dès lors, le Ministre d’État a entaché son arrêté d’une erreur manifeste d’appréciation, justifiant son annulation pure et simple pour excès de pouvoir. Sur le volet financier, le Tribunal Suprême rappelle l'orthodoxie des principes régissant la responsabilité extracontractuelle de la puissance publique : l'illégalité d'une décision administrative ne dispense pas le requérant d'établir l'existence et l'étendue de son dommage. Constatant que Monsieur A. H. « n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque », la juridiction rejette les conclusions indemnitaires à concurrence des 5 000 euros sollicités. ### C. Le dispositif La décision du Tribunal Suprême se conclut par le dispositif suivant : > « Article 1er : L'arrêté ministériel n° 2016-511 du 1er septembre 2016 est annulé. > > Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. > > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 mars 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe remarquable en ce qu'il clarifie la frontière dogmatique entre police administrative et répression punitive au regard du facteur temps. Sur le plan du droit administratif monégasque, la nature de la suspension du permis de conduire décidée par le Ministre d’État avait été précisée par la décision du Tribunal Suprême du 19 janvier 2004 (rappelée en défense par le Ministre d’État). Cette mesure n’est point une sanction répressive ou pénale, mais une mesure de police administrative spéciale destinée à prévenir les accidents de la circulation et à préserver l'ordre public ainsi que l'intégrité corporelle des usagers de la route. Cette qualification permet à l'autorité publique d'échapper au champ d'application direct de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme sous son volet pénal et procédural strict. Néanmoins, l'arrêt *Monsieur a. HE.* met en lumière le revers contraignant de cette qualification juridique : si la mesure n'est pas une peine, elle est subordonnée dans sa légalité même à la réalisation d'un objectif de pure prévention. La finalité préventive suppose un risque imminent ou à tout le moins actuel au moment où l'acte administratif est édicté. L’écoulement d'une période de près de deux ans sans incident ni réitération prive la mesure administrative de sa justification téléologique. En sanctionnant l'inertie de l'État, le Tribunal Suprême rejoint les standards généraux du droit public comparé (notamment la jurisprudence administrative française issue de l'arrêt de principe *Benjamin* du Conseil d'État du 19 mai 1933 sur la stricte nécessité et proportionnalité temporelle des mesures de police, ainsi que le contrôle de l'actualité de la menace à l'ordre public). Par ailleurs, la juridiction constitutionnelle monégasque mobilise avec rigueur le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Si le Ministre d’État dispose d'une marge d'appréciation pour déterminer l'opportunité et la durée de la mesure de retrait ou de suspension au vu de la gravité intrinsèque d'un excès de vitesse dépassant le double de la vitesse autorisée (101 km/h au lieu de 50 km/h), cette marge n'est pas absolue. Le juge de l'excès de pouvoir contrôle l'adéquation rationnelle entre l'état des faits au jour de la décision et le motif déterminant de l'acte. En censurant une décision d'éloignement de la circulation prise vingt-deux mois après l'infraction à l'encontre d'un usager qui a eu une conduite irréprochable dans l'intervalle, le juge neutralise une dérive qui transformerait une mesure préventive en une sanction disciplinaire déguisée, rétroactive et dénuée de fondement sécuritaire au jour de son intervention. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L’arrêt *Monsieur a. HE. c/ État de Monaco* emporte des conséquences directes tant pour l’action des services de l’État que pour la défense des justiciables : 1. **Une obligation de célérité imposée à l'autorité de police administrative :** Les services du Ministère d'État et de la Sûreté publique ne peuvent différer indéfiniment la formalisation des mesures d’interdiction de conduire après la consultation de la Commission technique spéciale prévue à l'article 128 du Code de la route. Un décalage de dix-huit mois entre l'avis de la commission et la signature de l'arrêté ministériel expose désormais l'acte à une annulation quasi automatique pour erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'aucun nouvel élément défavorable ne vient étayer l'actualité du risque routier. Les praticiens administratifs de la Principauté doivent ainsi veiller à ce que la chaîne de traitement administratif des infractions graves soit enserrée dans un délai raisonnable et cohérent avec la notion d'urgence préventive. 2. **L'importance probatoire de la conduite post-infractionnelle :** Pour les conseils défendant les intérêts d’automobilistes frappés par des mesures de suspension tardives, cette décision offre un précédent de premier ordre. Il convient, pour le requérant, d’établir formellement :
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12388 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12388 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12388)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans un contentieux classique de police administrative spéciale de la circulation routière, corrélatif à une répression pénale préalable. Le requérant, M. B. Z., ressortissant de nationalité néerlandaise résidant en Principauté de Monaco et titulaire d’une carte de séjour privilégiée depuis le mois de septembre 2009, bénéficiait depuis 1997 d’un permis de conduire monégasque, lequel avait fait l’objet d’un renouvellement régulier au cours du mois d’octobre 2009. À la suite d’un incident de circulation, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives monégasques. Par un jugement rendu le 27 avril 2012, le Tribunal correctionnel de Monaco l'a déclaré coupable des infractions de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de défaut de maîtrise de son véhicule. En répression de ces infractions, le Tribunal correctionnel l'a condamné aux peines de cinq jours d’emprisonnement et de 45 euros d’amende. Parallèlement ou consécutivement au volet répressif judiciaire, l’autorité administrative a initié la procédure de suspension du titre de conduite sur le fondement de la réglementation routière monégasque. En application des prescriptions légales et réglementaires régissant la matière, l’administration a saisi pour avis consultatif la Commission technique spéciale prévue par les dispositions de l’article 128 du Code de la route. Cette instance consultative a siégé et émis son avis lors d’une séance tenue le 20 septembre 2012. Au vu de cet avis, le Ministre d’État a édicté, le 7 novembre 2012, l’arrêté ministériel individuel n° 2012-668 portant suspension du permis de conduire des véhicules terrestres à moteur de M. B. Z. pour une durée de quinze mois. Cet acte administratif d'éviction temporaire du droit de conduire n'a toutefois été notifié à son destinataire que plusieurs mois après son édiction, soit le 26 avril 2013, date à compter de laquelle la durée de suspension de quinze mois commençait juridiquement à courir selon les mentions de la décision. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant l’arrêté ministériel n° 2012-668 entaché d'illégalité et gravement préjudiciable à ses intérêts, M. B. Z. a saisi directement le juge de l'excès de pouvoir monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 juin 2013, le requérant a formé un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel du 7 novembre 2012, tout en y adjoignant des conclusions indemnitaires tendant à la réparation du préjudice matériel occasionné par l'édiction de la décision contestée. Au soutien de ses prétentions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée en deux branches, invoquant tant des moyens de légalité externe que des moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. B. Z. soulevait en premier lieu l'irrégularité substantielle de la procédure consultative préalable. Il soutenait que l'arrêté attaqué avait été adopté au vu de l'avis émis par une commission collégiale irrégulièrement composée. L'article 128 du Code de la route imposant la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale préalablement à toute suspension ministérielle du permis de conduire, les règles fixant sa composition devaient être scrupuleusement observées. Or, l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 prévoit que la présidence de cet organisme est confiée à « un magistrat désigné par le Directeur des Services judiciaires ». En vertu de cette habilitation, le Directeur des Services judiciaires avait, par l'arrêté n° 2009-13 du 15 mai 2009, expressément désigné M. Jean-Jacques Ignacio, substitut du procureur général, pour exercer ces fonctions de président. Toutefois, la séance du 20 septembre 2012, au cours de laquelle a été rendu l'avis litigieux, a été présidée non point par le magistrat ainsi formellement habilité, mais par un autre substitut du procureur général, M. Bonnet. Dès lors, pour le requérant, l'avis émis par un organe incompétent dans sa composition était frappé de nullité, entraînant par voie de conséquence l'illégalité externe de la décision ministérielle finale. En second lieu, le requérant arguait d'un défaut de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, faisant valoir que l'arrêté ministériel se bornait à faire un simple visa de l'avis de la Commission technique spéciale sans en reproduire le contenu ni le joindre à l'acte notifié, privant ainsi l'administré des motifs réels ayant guidé l'autorité administrative. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait également deux moyens. D'une part, il invoquait l'erreur de droit quant au champ d'application de la norme habilitante : l'article 123 du Code de la route, fondant la compétence du Ministre d'État pour suspendre le permis, renvoie aux procès-verbaux constatant une conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique « au sens de l'article 391-1 du Code pénal » ; or, cet article 391-1 du Code pénal monégasque définit les actes de terrorisme, faits matériels manifestement étrangers à ceux qui lui étaient reprochés. D'autre part, il arguait de l'inconventionnalité de la mesure au regard des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). M. B. Z. soutenait que la suspension de quinze mois, notifiée un an après les faits délictueux, revêtait le caractère non pas d'une simple mesure préventive de police administrative, mais d'une véritable sanction punitive portant atteinte à sa liberté d'aller et venir, justifiant dès lors le bénéfice des garanties d'un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial. Au titre du contentieux indemnitaire greffé sur le recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque, M. B. Z. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 20 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation de son préjudice matériel. Enfin, il sollicitait qu'il plaise au Tribunal Suprême d'ordonner la production par le Ministre d'État d'une copie du procès-verbal de notification du 26 avril 2013 et de l'avis émis le 20 septembre 2012 par la Commission technique spéciale. L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a répliqué par une contre-requête enregistrée le 23 août 2013. S'agissant du vice de composition de la Commission technique spéciale, l'autorité administrative en soutenait le caractère inopérant en invoquant le principe d'indivisibilité du ministère public : les deux magistrats en cause appartenant au même parquet général, la suppléance de M. Ignacio par M. Bonnet n'affectait pas la régularité de la composition. Subsidiairement, l'État invitait le Tribunal Suprême à s'approprier la jurisprudence du Conseil d'État français issue de l'arrêt d'assemblée *Danthony* du 23 décembre 2011, selon laquelle un vice affectant une procédure administrative préalable n'entache la décision d'illégalité que s'il a exercé une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie, conditions qui n'étaient pas réunies en l'espèce. Quant au défaut de motivation, le Ministre d'État concluait à son rejet, l'arrêté énonçant les circonstances de fait et de droit fondant la décision, l'absence de communication de l'avis étant indifférente. Sur la légalité interne, l'État plaidait la simple erreur matérielle s'agissant de la mention erronée de l'article 391-1 du Code pénal (qui renvoyait en réalité à l'article 391-13 du même code relatif à la conduite alcoolique). Enfin, réfutant l'applicabilité de l'article 6-1 de la CEDH, le défendeur rappelait que la jurisprudence établie du Tribunal Suprême qualifiait la suspension administrative du permis de conduire de mesure de police administrative et non de sanction pénale. Par suite, l'État concluait au rejet intégral du recours en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande indemnitaire. Les écritures se sont poursuivies par une réplique du requérant enregistrée le 23 septembre 2013 — insistant sur l'extranéité des fonctions de président de commission consultative à celles du ministère public et réitérant la privation de garanties — puis par une duplique du Ministre d'État enregistrée le 23 octobre 2013, reprenant ses thèses initiales. À l'audience du 20 novembre 2013, le rapporteur M. Frédéric Rouvillois, les conseils des parties et le Procureur Général en ses conclusions ont été entendus, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour une lecture fixée au 4 décembre 2013. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance posait au Tribunal Suprême une interrogation fondamentale relative à la sanction juridictionnelle des irrégularités procédurales affectant les organismes consultatifs administratifs, ainsi qu'aux limites d'application du principe de l'indivisibilité du ministère public au sein de structures collégiales extrajudiciaires. À titre principal, le Tribunal Suprême devait déterminer si la substitution inorganisée d'un magistrat du parquet à un autre magistrat du parquet — pourtant seul formellement et nominativement désigné par l'autorité compétente pour présider un organisme consultatif administratif — constitue une irrégularité procédurale substantielle privant la décision prise sur son avis de base légale, ou si la théorie de l'indivisibilité du ministère public permettait de couvrir ce défaut d'habilitation individuelle. En corollaire, il s'agissait d'apprécier la portée de l'irrégularité procédurale : la méconnaissance des règles d'investiture du président d'une instance consultative obligatoire pouvait-elle être neutralisée — ainsi que le suggérait expressément l'État de Monaco par renvoi à la jurisprudence administrative française — au motif que le vice commis n'aurait pas été de nature à exercer une influence concrète sur le sens de la décision finale de suspension prise par le Ministre d'État ? Enfin, sur le volet de la responsabilité de la puissance publique, il incombait à la haute juridiction de statuer sur le lien entre l'illégalité de l'acte administratif et le droit à réparation pécuniaire sous l'angle des exigences probatoires pesant sur le demandeur à l'indemnisation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Saisi de ces différentes branches de l'argumentation, le Tribunal Suprême a choisi de concentrer l'ensemble de son contrôle sur la légalité externe de l'arrêté ministériel attaqué, opérant une stricte application du principe d'économie de moyens en relevant d'emblée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Cette méthode jurisprudentielle conduit le juge constitutionnel et administratif monégasque à sanctionner radicalement le non-respect des formes protectrices sans avoir à trancher les questions relatives à la qualification de sanction au sens de l'article 6-1 de la CEDH, ni les erreurs matérielles de renvois d'articles textuels. Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en un syllogisme rigoureux, fondé sur la hiérarchie des normes administratives et la stricte compétence des organes consultatifs : 1. **La détermination du cadre légal et réglementaire de la consultation** : Le Tribunal Suprême rappelle d'abord la combinaison des articles 123 et 128 du Code de la route. L'article 123 habilite le Ministre d'État à suspendre un permis de conduire jusqu'à une durée de deux ans lorsqu'un procès-verbal établit une conduite sous l'empire d'un état alcoolique au sens de l'article 391-13 du Code pénal. L'exercice de cette prérogative régalienne est néanmoins subordonné par l'article 128 du Code de la route à une condition de légalité externe impérative : la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale. 2. **La règle de composition et la portée de l'acte de désignation** : La juridiction examine ensuite les modalités d'organisation de cette instance fixées par l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000, prévoyant que la présidence doit être assurée par un magistrat désigné par le Directeur des Services judiciaires. En l'espèce, un acte formel de désignation était intervenu : par arrêté n° 2009-13 du 15 mai 2009, le Directeur des Services judiciaires avait désigné expressément et nominativement M. Jean-Jacques Ignacio, substitut du procureur général, en qualité de président. 3. **Le refus catégorique du transfert fondé sur l'indivisibilité du parquet** : Constatant dans les faits que la séance du 20 septembre 2012 ayant formulé l'avis préalable à la suspension avait été présidée non point par M. Ignacio mais par M. Bonnet, le Tribunal Suprême écarte de façon péremptoire la ligne de défense articulée par le Ministre d'État. La juridiction énonce que : > « la circonstance qu'il appartienne au ministère public est inopérante, le principe de l'indivisibilité du parquet ne s'appliquant pas en l'espèce dès lors que M. Ignacio a été désigné à la présidence de la commission technique spéciale en tant que magistrat, et non en tant que membre du parquet ». Ce faisant, le Tribunal opère une distinction conceptuelle fondamentale : le magistrat siégeant au sein d'une commission administrative extrajudiciaire n'y exerce pas l'action publique ni les attributions institutionnelles du parquet dévolues par le Code de procédure pénale ; son investiture administrative est purement personnelle (*intuitu personae*) en sa qualité intrinsèque de magistrat nommé par l'autorité administrative judiciaire compétente. Par conséquent, les prérogatives ou immunités fonctionnelles inhérentes au ministère public — au premier rang desquelles figure l'indivisibilité permettant à un substitut d'en remplacer instantanément un autre au cours d'une audience judiciaire — cessent de déployer leurs effets au sein d'un organisme consultatif relevant de la procédure administrative. 4. **La qualification d'irrégularité substantielle et le rejet implicite de la neutralisation du vice** : En déduisant immédiatement de ce constat que « l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure entachée d'une irrégularité substantielle », le Tribunal Suprême écarte la proposition formulée par l'État monégasque de faire application de la jurisprudence française issue de l'arrêt *Danthony*. Il refuse d'examiner si la composition irrégulière de la commission avait ou non concrètement pesé sur la teneur finale de l'avis émis ou sur la décision ministérielle. Dès lors que l'instance consultative obligatoire a été présidée par une autorité dénuée d'habilitation juridique régulière, le vice affecte l'existence même de la garantie procédurale voulue par les textes, entraînant inéluctablement l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté attaqué. 5. **Le sort des conclusions indemnitaires** : Statuant enfin sur la demande indemnitaire formulée par M. B. Z. à hauteur de 20 000 euros, le Tribunal Suprême en prononce le rejet pour une raison purement probatoire. Le juge constitutionnel relève sobrement que le requérant « n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque ». Fidèle à la théorie générale de la responsabilité de la puissance publique, le Tribunal rappelle implicitement que l'illégalité fautive commise par l'administration, si elle entraîne nécessairement la censure pour excès de pouvoir, ne saurait suffire à elle seule à caractériser un préjudice indemnisable sans que la réalité, l'étendue et la consistance dudit préjudice soient formellement établies par le demandeur. ### C. Le dispositif La décision du Tribunal Suprême tranche le litige dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > > Article 1er : L'arrêté ministériel n° 2012-668 du 7 novembre 2012 est annulé. > > Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 décembre 2013 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe remarquable à un double titre : il fixe avec une grande fermeté les frontières du statut des magistrats du parquet détachés dans des fonctions administratives non juridictionnelles et apporte un éclairage substantiel sur le degré d'exigence du contrôle de la légalité externe par le juge administratif suprême monégasque. En premier lieu, l'apport doctrinal cardinal de la décision réside dans
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 juin 2003, n° 26963 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 juin 2003, n° 26963 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/06-10-26963)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans un différend d'ordre technique et réglementaire opposant un propriétaire de véhicule automobile, M. R. G., à l'administration monégasque en charge des transports, plus précisément le service du contrôle technique et de la circulation. Ce litige, d'apparence ordinaire en ce qu'il a trait à l'équipement d'un véhicule particulier, pose néanmoins des questions fondamentales relatives à l'étendue du pouvoir réglementaire, à la légalité des directives administratives internes et à la rigueur de l'interprétation des textes de police administrative. Il résulte des constatations factuelles opérées par la haute juridiction que M. R. G. a fait procéder à l'apposition, par collage, de films plastiques teintés (également qualifiés de « films solaires » dans les écritures du requérant) sur les vitres latérales avant de son véhicule automobile. Selon les éléments versés aux débats et notamment les écritures de l'État, ces films avaient pour effet de ne laisser passer que 70 % de la lumière, tandis qu'un constat d'huissier produit par le requérant établissait qu'à travers lesdites vitres latérales, « la vision est normale, mais la lumière atténuée ». Par ailleurs, le requérant faisait valoir que son véhicule avait fait l'objet en France d'un contrôle technique positif assorti d'une autorisation de circuler, et que les véhicules de son épouse et de sa mère, équipés de films semblables ou même plus foncés, avaient été autorisés à circuler par les services de contrôle monégasques. Toutefois, lors de la présentation du véhicule de M. R. G. à la visite technique périodique en Principauté, le 6 août 1997, l'examen a abouti à un constat défavorable. Le procès-verbal dressé à l'issue de cette visite technique du 6 août 1997 a expressément mentionné que ce montage de films plastiques teintés n'était pas réglementaire et qu'une telle non-conformité entraînait l'interdiction de circuler. Cherchant à obtenir un aménagement ou un délai face à cette interdiction, M. R. G. a sollicité la délivrance d'une autorisation provisoire de circuler tout en conservant les films litigieux sur les vitres de son véhicule. Par une première décision formelle en date du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation a opposé un refus à cette demande d'autorisation provisoire. Il ressort de l'instruction que, pour fonder ce refus, le chef de service s'est appuyé sur la circonstance que, pour l'application de l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière, il avait lui-même donné au centre de contrôle technique des directives aux termes desquelles « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales ». La situation du véhicule n'ayant pas été régularisée par son propriétaire à la suite de ce refus — M. R. G. n'ayant manifestement pas procédé au retrait des films plastiques litigieux —, l'administration a tiré les conséquences ultimes de la non-conformité constatée. Par une seconde décision en date du 27 février 1998, le même chef du service du contrôle technique et de la circulation a prononcé le retrait pur et simple du certificat d'immatriculation dont le véhicule faisait l'objet, privant ainsi définitivement le requérant du droit de faire circuler son bien sur la voie publique au titre de son immatriculation monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire présente la particularité notable de ne pas résulter d'un recours pour excès de pouvoir formé directement devant le juge administratif dans le délai de recours contentieux initial, mais d'une question préjudicielle soulevée devant le juge judiciaire. En effet, le litige a d'abord été porté devant le Tribunal de première instance de Monaco (la nature exacte de l'action principale devant cette juridiction judiciaire n'est pas précisée dans la décision). Conscient que la solution du litige dépendait de la légalité des actes administratifs individuels pris à l'encontre de M. R. G., le Tribunal de première instance a, par un jugement en date du 4 juillet 2002, sursis à statuer et renvoyé M. R. G. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité des décisions administratives des 4 septembre 1997 et 27 février 1998. C'est sur le fondement de ce jugement de renvoi que M. R. G. a déposé une requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 23 décembre 2002, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 19 mars 2003. Le requérant demandait au Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 3° de la Constitution et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, de déclarer que les décisions des 4 septembre 1997 (refus d'autorisation provisoire de circulation) et 27 février 1998 (retrait du certificat d'immatriculation) étaient entachées d'illégalité. À l'appui de ses prétentions, M. R. G. développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité interne : 1. **L'erreur de droit dans l'interprétation des textes réglementaires :** Le requérant soutenait principalement qu'en se fondant sur l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 pour interdire tout film solaire, le service administratif avait commis une erreur de droit. Selon lui, l'article 64 n'impose des obligations que concernant le « champ de vision » (ou « champ de visibilité », le requérant précisant dans sa réplique que ces deux termes ont la même signification), c'est-à-dire l'étendue de l'espace visible, et non la « visibilité » elle-même. Or, les films collés sur les vitres n'influent que sur leur transparence ou leur opacité, et nullement sur le champ de visibilité. En outre, analysant l'article 65 de la même ordonnance dans sa réplique, il faisait valoir que l'apposition de substances transparentes n'est réglementée que sur le pare-brise et demeure donc libre sur les vitres latérales. Si ce texte exige que toutes les vitres soient en substance transparente, un constat d'huissier démontrait que la vision restait normale à travers les vitres de son véhicule, seule la lumière étant atténuée. Il soulignait également que l'erreur de l'administration monégasque était d'autant plus manifeste qu'elle prétendait s'appuyer sur des directives similaires à celles en vigueur en France, alors même que plusieurs juridictions françaises avaient jugé que de tels films n'étaient pas interdits dès lors qu'ils ne réduisent pas la visibilité, et que son propre véhicule avait passé avec succès le contrôle technique en France. 2. **La violation du principe constitutionnel d'égalité :** M. R. G. invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi. Il dénonçait un traitement discriminatoire en faisant valoir que les véhicules de sa mère et de son épouse, équipés de films similaires voire plus sombres, avaient été autorisés à circuler par les mêmes services monégasques. En réplique, face à l'objection de l'État, il précisait que l'absence de contestation de la constitutionnalité de l'article 64 lui-même ne l'empêchait nullement d'invoquer le vice propre d'inconstitutionnalité entachant les décisions individuelles prises sur le fondement d'une interprétation erronée de cet article. 3. **L'erreur de qualification juridique des faits :** Dans son mémoire en réplique, se prévalant de l'article 21 de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963, le requérant soulevait un moyen nouveau tiré de l'erreur de qualification juridique des faits, soutenant que les films solaires apposés sur ses vitres latérales n'étaient concrètement pas de nature à réduire le champ de visibilité du conducteur. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 21 février 2003 et une duplique enregistrée le 9 avril 2003, concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens adverses : 1. **Sur la légalité au regard de l'Ordonnance de 1957 et l'étendue du contrôle du juge :** Le Ministre d'État soutenait que les services techniques avaient fait une exacte application de l'article 64, éclairé par les articles 3 bis et 65 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957. Selon l'administration, le législateur n'a pas entendu distinguer la « visibilité » et le « champ de visibilité », tous deux affectés par les films plastiques. L'article 65 explicitant l'article 64 exige que les vitres soient en substance transparente, ce qui ne serait plus le cas de vitres ne laissant passer que 70 % de la lumière après pose de films. L'État affirmait que la position monégasque correspondait bien à celle de l'administration française interdisant tout collage sur les vitres latérales avant sur la base d'un texte analogue à l'article 65. Surtout, le Ministre d'État avançait que les services n'avaient commis aucune confusion conceptuelle mais s'étaient livrés à une constatation des faits et à une appréciation d'ordre technique (le fait que les films réduisent la visibilité et constituent un facteur d'insécurité). Or, une telle appréciation technique ne pourrait être censurée par le juge de l'excès de pouvoir qu'en cas d'erreur manifeste d'appréciation, laquelle ne serait démontrée ni par des décisions de juridictions pénales françaises, ni par la tolérance dont auraient bénéficié d'autres véhicules à Monaco. En conséquence, le moyen nouveau tiré de l'erreur de qualification juridique des faits n'apporterait rien au débat, l'administration ne qualifiant pas les faits mais les constatant techniquement. 2. **Sur l'inopérance du moyen tiré du principe d'égalité :** Le Ministre d'État rétorquait que le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution était inopérant, d'une part parce que le requérant ne contestait pas la constitutionnalité de l'Ordonnance souveraine du 17 décembre 1957 elle-même, et d'autre part parce que les décisions litigieuses faisaient une exacte application de ce texte réglementaire. Après la clôture de l'instruction prononcée le 17 avril 2003 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du Président du 28 avril 2003, l'audience s'est tenue le 10 juin 2003 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des débats factuels sur le degré d'opacité des vitres du véhicule de M. R. G. et des comparaisons avec le droit français, le Tribunal Suprême était confronté à une question juridique précise touchant à la légalité des actes réglementaires ou quasi-réglementaires intermédiaires (les directives internes) et à l'interprétation stricte des règlements de police : **Le chef du service du contrôle technique et de la circulation pouvait-il légalement, sans commettre d'erreur de droit, édicter des directives générales interdisant par principe « tout collage de film plastique sur les vitres latérales » des véhicules automobiles et fonder sur celles-ci des décisions individuelles de refus de circuler et de retrait d'immatriculation, en se prévalant des dispositions des articles 3 bis, 64 et 65 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière ?** Cette question principale sous-tendait une interrogation méthodologique fondamentale opposant les parties : le refus opposé au requérant procédait-il d'une appréciation technique *in concreto* de la dangerosité du véhicule (soumise au seul contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation, comme le soutenait le Ministre d'État), ou découlait-il mécaniquement d'une règle générale d'interdiction posée par l'administration au prix d'une méconnaissance du sens et de la portée des textes applicables (relevant alors du contrôle normal de l'erreur de droit, comme le soutenait le requérant) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande rigueur analytique, procédant en trois étapes successives qui le conduisent à accueillir la requête sur le terrain exclusif de l'erreur de droit, rendant ainsi superflu l'examen des autres griefs (ce que marque la formule liminaire : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »). #### 1. L'identification du fondement réel des décisions attaquées Dans un premier temps, le juge administratif s'attache à déterminer le motif exact sur lequel reposent les décisions contestées. Alors que le Ministre d'État tentait, dans ses écritures contentieuses, de présenter les décisions comme le fruit d'une appréciation technique circonstanciée de la réduction de visibilité affectant le véhicule de M. R. G., le Tribunal Suprême restitue la réalité du processus décisionnel administratif en se référant aux pièces du dossier. Le Tribunal relève ainsi « qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des termes mêmes de la première des deux décisions contestées » que le chef du service du contrôle technique s'est fondé sur la circonstance que, pour l'application de l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957, il avait donné au centre de contrôle des directives aux termes desquelles « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte la thèse défensive de l'appréciation technique au cas par cas : l'administration ne s'est pas livrée à un examen concret de la transparence résiduelle de la vitre, mais a appliqué une règle d'interdiction absolue et générale formulée par voie de directive interne. #### 2. L'exégèse des dispositions de l'Ordonnance souveraine du 17 décembre 1957 Dans un deuxième temps, ayant établi que les décisions individuelles procédaient directement de cette directive d'interdiction générale, le Tribunal Suprême confronte la règle posée par le chef de service aux textes réglementaires qu'elle était censée mettre en œuvre, y compris ceux invoqués par le Ministre d'État en défense pour « éclairer » l'article 64. Le juge procède à une lecture littérale et téléologique de trois articles distincts de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 : * **L'analyse de l'article 64 :** Le Tribunal rappelle les termes exacts de cet article : « Tout véhicule doit être tel que le champ de visibilité du conducteur vers l'avant, vers la droite et vers la gauche, soit suffisant pour que celui-ci puisse conduire en sûreté ». Adoptant pleinement la distinction conceptuelle défendue par le requérant, le juge affirme avec netteté que « cette disposition, qui concerne uniquement le champ de visibilité du conducteur et non la transparence des vitres, n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire tout collage de film plastique sur les vitres latérales ». Le champ de visibilité s'entend donc de la configuration géométrique et spatiale de la vision (absence d'angle mort structurel empêchant de voir vers l'avant ou sur les côtés), et non du degré de transmission lumineuse à travers le vitrage. * **L'analyse de l'article 3 bis :** Examinant ensuite le premier texte appelé en renfort par le Ministre d'État, le Tribunal constate qu'une interdiction générale de collage de film plastique « ne découle pas non plus de l'article 3 bis de ladite ordonnance, qui exige seulement que le champ de vision du conducteur ne soit pas réduit par l'apposition d'objets non transparents sur les vitres ». Dès lors qu'un film plastique teinté n'est pas un « objet non transparent » (c'est-à-dire opaque) réduisant le champ de vision, ce texte ne saurait fonder une prohibition absolue. * **L'analyse de l'article 65 :** Enfin, se penchant sur le second texte invoqué en défense, le Tribunal relève que l'article 65 « impose uniquement que toutes les vitres soient en substance transparente et ne soumet à homologation que les substances transparentes pour pare-brise ». Il en résulte, d'une part, que l'exigence de transparence concerne la nature même de la vitre sans proscrire par principe l'adjonction d'un film qui ne détruit pas cette transparence, et d'autre part, par un raisonnement *a contrario* implicite mais évident, que les substances transparentes appliquées sur les vitres autres que le pare-brise (telles les vitres latérales) échappent à l'obligation d'homologation et, *a fortiori*, à toute interdiction de principe. #### 3. La sanction de l'erreur de droit par voie de conséquence Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conclusion syllogistique de cette analyse textuelle. Puisque aucun des articles 64, 3 bis ou 65 de l'Ordonnance souveraine de 1957 ne prohibe de manière générale et absolue l'apposition de films plastiques sur les vitres latérales, « les directives précitées ont fait une fausse interprétation de ces textes et sont entachées d'une erreur de droit ». Les directives internes étant elles-mêmes illégales pour erreur de droit, les décisions individuelles contestées, qui ont été « prises sur le fondement de ces directives », sont par voie de conséquence privées de base légale valide et doivent être déclarées illégales. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « Décide : > Il est déclaré que les décisions du chef du service du contrôle technique et de la circulation, en date des 6 août 1997 et 27 février 1998 sont entachées d'illégalité. > Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » *(Note d'analyse textuelle : Il convient d'observer, à la lecture stricte du texte intégral de la décision, une légère divergence matérielle de dates entre les visas/motifs et le dispositif concernant la première décision. Alors que la requête, le jugement de renvoi du Tribunal de première instance du 4 juillet 2002 et le premier considérant visent la décision de refus d'autorisation provisoire en date du « 4 septembre 1997 » — le « 6 août 1997 » étant identifié dans les motifs comme la date du procès-verbal de la visite technique initiale mentionnant l'interdiction de circuler —, le dispositif déclare entachées d'illégalité les décisions en date des « 6 août 1997 et 27 février 1998 »).* --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 10 juin 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière s'impose comme une décision de principe majeure dans le droit administratif monégasque, tant par la mise en œuvre du mécanisme procédural du recours en appréciation de validité que par la fermeté de son contrôle sur le pouvoir d'interprétation de l'administration et l'encadrement des directives internes. #### 1. L'office du Tribunal Suprême dans le cadre du recours en appréciation de validité Sur le plan procédural, la décision illustre parfaitement le fonctionnement de l'article 90 B 3° de la Constitution monégasque et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Ce mécanisme de
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 juillet 1989, n° 25551 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 juillet 1989, n° 25551 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1989/07-28-25551)) ## Faits et procédure Le 18 avril 1987, M^me^ F. B., épouse L., a glissé sur une tache d'huile alors qu'elle sortait du véhicule piloté par son mari, qui venait de le garer au Parking des Pêcheurs, ouvrage construit et géré par l'État. La chute a entraîné l'intervention des services de police, attestée par un inspecteur, puis une hospitalisation. Le dossier ne précise pas la nature exacte des lésions. Par assignation du 24 mars 1988, la victime a demandé que l'État soit déclaré entièrement responsable, qu'une expertise médicale soit ordonnée et qu'une indemnité provisionnelle de 30 000 F lui soit allouée. Par conclusions du 23 février 1989, elle a ajouté une demande de 22 502,09 F au titre des frais d'hospitalisation. Sur le fond, l'État a conclu au débouté. Il soutenait que la matérialité de la cause du déséquilibre n'était pas établie, l'attestation de police ne démontrant qu'une chute en descendant de voiture. Il faisait valoir que tout usager d'un parking, même correctement entretenu, doit s'attendre à rencontrer une petite tache d'huile, et qu'il appartenait à la demanderesse de veiller à sa propre sécurité. La victime invoquait, à titre principal, la responsabilité contractuelle, l'obligation de sécurité du cocontractant dispensant le client de prouver une faute. À titre subsidiaire, elle se prévalait de la responsabilité du gardien du sol, en soutenant que la tache d'huile avait joué un rôle actif dans la réalisation du dommage. ## Question de droit La question posée au tribunal était double. En premier lieu, il fallait déterminer le régime de responsabilité applicable à l'usager d'un ouvrage public exploité par l'État, lorsque cet usager est également bénéficiaire d'un service public de stationnement. Plus précisément, la responsabilité contractuelle peut-elle être invoquée concurremment avec la responsabilité délictuelle ? En second lieu, il convenait de qualifier l'obligation de l'Administration en matière de sécurité : s'agit-il d'une obligation de résultat, dont l'inexécution suffirait à engager la responsabilité, ou d'une obligation de moyens, appréciée au regard de la diligence raisonnablement attendue ? La présence d'une tache d'huile de faible dimension constitue-t-elle, dans ce cadre, une faute imputable à l'Administration ? ## Solution et dispositif Le tribunal retient d'abord que l'usager du service public de stationnement se trouve dans une situation contractuelle. Il en déduit que « le régime de la responsabilité contractuelle prime l'application de tout autre régime de responsabilité ». La demanderesse n'est donc pas recevable à invoquer, « fût-ce subsidiairement », les règles de la responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle. Le tribunal écarte ensuite l'obligation de résultat. Il énonce que l'obligation de sécurité de l'Administration « ne saurait aucunement s'analyser [...] comme incluant à la charge de l'Administration une obligation de sécurité promise comme obligation de résultat, eu égard à la nature des prestations que sont en droit d'attendre d'un service public de parcage les utilisateurs de ce service ». Il relève qu'une telle obligation est elle-même exclue, en droit privé, pour les hôteliers, cafet
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17465 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17465 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17465)) Le contentieux de la police administrative de la circulation routière cristallise régulièrement, devant le juge de l'excès de pouvoir, d'importantes tensions entre les impératifs d'ordre public et la sauvegarde des garanties procédurales accordées aux administrés. La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière dans l'affaire opposant M. C. R. à l'État de Monaco (enregistrée sous le numéro TS 2017-16), en offre une illustration singulière. Bien que l'instance se dénoue sur le terrain strictement processuel par un donné acte de désistement, l'examen minutieux des écritures échangées entre les parties, telles que fidèlement restituées dans les visas de la décision, met en lumière la structure du débat contentieux relatif aux mesures administratives de suspension du permis de conduire ainsi que les mécanismes probatoires propres à la procédure administrative contentieuse monégasque. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'origine du litige réside dans le contrôle routier dont a fait l'objet M. C. R. sur le territoire monégasque. Le 10 octobre 2016, à 14 heures 30, alors qu'il conduisait son véhicule automobile dans le « tunnel du rocher Albert 1er », l'intéressé a fait l'objet d'un contrôle de vitesse au moyen d'un appareil cinémomètre (plus précisément identifié au cours de l'instruction par l'administration comme étant un « Cinémomètre Pro Laser 4 »). La vitesse enregistrée par l'appareil s'élevait à 92 km/h, sur une portion de voie où la limitation réglementaire de vitesse était fixée à 50 km/h. Sur le fondement de ce dépassement de 42 km/h de la vitesse maximale autorisée, un procès-verbal pour vitesse excessive a été immédiatement dressé à l'encontre du conducteur au visa de l'article 11 du Code de la route (Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la Police de la Circulation Routière, modifiée). À la suite de ce constat d'infraction, une procédure administrative a été engagée par les autorités gouvernementales. Par un courrier recommandé émanant du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur en date du 12 décembre 2016, M. C. R. a été convoqué devant la Commission Technique Spéciale (instituée par l'article 128 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 précitée). Cette convocation l'invitait à se présenter lors de la séance du 19 janvier 2017 afin qu'il soit statué sur « des infractions relevées à son encontre », le courrier précisant expressément que ladite commission avait « été saisie par le Gouvernement Princier d'une proposition de suspension du permis de conduire/interdiction de conduire sur le territoire de la Principauté ». M. C. R., exposant dans ses écritures ultérieures qu'il ignorait alors tout des subtilités de cette procédure administrative, s'est néanmoins présenté en personne devant la Commission Technique Spéciale lors de ladite séance du 19 janvier 2017, au cours de laquelle il a pu formuler des observations. À l'issue de cet examen consultatif, le Ministre d'État a édicté, le 30 mars 2017, l'arrêté ministériel n° 2017-210 prononçant la suspension du permis de conduire de M. C. R. pour une durée de douze mois à compter de la notification de l'acte. Cette notification formelle est intervenue près de trois mois plus tard, le 19 juin 2017. Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure privative du droit de conduire pendant une année entière, M. C. R. a dans un premier temps privilégié la voie administrative préalable en formant, dès le 5 juillet 2017, un recours gracieux dirigé contre l'arrêté ministériel du 30 mars 2017. Le sort réservé à ce recours gracieux n'est pas explicitement détaillé dans la décision (non précisé dans la décision), mais la persistance de l'acte a conduit l'administré à saisir la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 26 septembre 2017, M. C. R., représenté par Maître Yann Lajoux, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a déposé au Greffe général de la Principauté deux requêtes distinctes mais connexes. D'une part, une requête au fond, enregistrée sous le numéro TS 2017-000016, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 2017-210 du 30 mars 2017 ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. D'autre part, une requête accessoire aux fins de sursis à exécution de ce même arrêté, enregistrée sous le numéro TS 2017/000017. Dès le 27 septembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a rendu une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. Le volet relatif à l'urgence a été rapidement tranché : par une ordonnance en date du 10 novembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a rejeté la requête tendant au sursis à exécution de l'arrêté ministériel. La mesure de suspension de douze mois a donc continué à produire ses pleins effets juridiques durant l'instruction au fond. Dans le cadre de son recours en annulation, le requérant articulait une critique structurée autour de la distinction classique entre légalité externe et légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. C. R. soulevait deux moyens distincts : 1. Un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué au regard des exigences prescrites par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce moyen se subdivisait en deux branches : le requérant reprochait à l'arrêté, d'une part, de ne pas viser les articles précis du Code de la route sur lesquels il se fondait et, d'autre part, de se borner à faire mention de l'avis exprimé par la Commission Technique Spéciale lors de sa séance du 19 janvier 2017 sans en reproduire la teneur dans le corps de l'acte ni le joindre en annexe à l'arrêté. 2. Un moyen tiré du vice de procédure tenant à la composition irrégulière de l'organe consultatif. Le requérant soutenait que l'arrêté était entaché d'illégalité en tant qu'il se fondait sur un avis de la Commission Technique Spéciale émis dans une composition irrégulière lors de sa séance du 19 janvier 2017, tout en assortissant son moyen d'une réserve probatoire (« sauf à ce que le Ministre d'État transmette tout document utile à cet égard dans le cadre de la procédure »). Sur le terrain de la légalité interne, le requérant développait également deux moyens : 1. Un moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) et d'une erreur de droit. Postulant que l'arrêté de suspension du permis de conduire constituait matériellement une « sanction répressive et non une mesure de police », M. C. R. faisait grief à l'administration de ne pas l'avoir invité, préalablement à la séance du 19 janvier 2017 de la Commission Technique Spéciale, à examiner les pièces de son dossier ni à se faire assister par un professionnel du droit. 2. Un moyen tiré du défaut de base légale ou de preuve quant à la matérialité et la régularité du constat technique de l'infraction. Il soutenait qu'aucun justificatif relatif à la vérification annuelle du cinémomètre ayant enregistré la vitesse de son véhicule — vérification formellement prescrite par l'article 8, alinéa 2, de l'arrêté ministériel n° 2007-493 du 8 octobre 2007 — n'avait été fourni. En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 27 novembre 2017. Le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant méthodiquement chacun des quatre moyens soulevés. Sur la légalité externe, l'administration opposait que : 1. La première branche du moyen relatif à la motivation manquait en fait : l'arrêté contesté comportait bien l'énoncé des considérations de fait et de droit qui le motivaient, et aucune règle n'imposait que le texte de l'avis émis par la Commission Technique Spéciale fût joint à l'arrêté. 2. La seconde branche (relative à la régularité de la commission) manquait tout autant en fait. Pour en attester, le Ministre d'État produisait aux débats le texte dudit avis, établissant que la commission avait siégé dans une configuration conforme aux prescriptions de l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 fixant sa composition. Sur la légalité interne, l'État répliquait que : 1. Le moyen tiré de la violation de l'article 6-1 de la CESDH était à titre principal inopérant et, à titre subsidiaire (« en tout état de cause »), mal fondé. L'inopérance découlait de la qualification juridique de l'acte : l'arrêté portant suspension du permis de conduire constitue une mesure de police administrative prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 relative à la réglementation de la police de la circulation routière, et nullement une mesure pénale ou une sanction administrative relevant du champ d'application des stipulations conventionnelles invoquées. Quant au mal-fondé subsidiaire, le Ministre d'État soulignait que le requérant avait été dûment informé, préalablement à la séance du 19 janvier 2017, du grief invoqué à son encontre (le courrier de convocation du 12 décembre 2016 mentionnant le motif de saisine de la commission) et que le principe du contradictoire avait été pleinement respecté dès lors que l'intéressé avait pu présenter ses observations devant ladite commission. 2. Le moyen tiré du défaut de contrôle annuel du cinémomètre était pareillement qualifié d'inopérant et, en tout état de cause, d'infondé. Inopérant d'abord, au motif que M. C. R. n'avait jamais contesté la matérialité de l'excès de vitesse commis. Infondé ensuite, l'administration versant aux débats le justificatif établi par le Laboratoire National de Métrologie et d'Essais (désigné dans la décision comme le « Laboratoire National et d'Essai de Paris »), attestant de la vérification, effectuée le 9 septembre 2016 (soit un mois à peine avant le contrôle routier litigieux du 10 octobre 2016), du Cinémomètre Pro Laser 4 utilisé pour mesurer la vitesse du véhicule du requérant. À la suite de cet échange contradictoire, le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 22 janvier 2018. Par une ordonnance du 3 octobre 2018, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 novembre 2018. C'est dans cet intervalle ultime, postérieurement à la clôture de l'instruction et à la fixation de l'audience, que M. C. R. a déposé au Greffe général, le 22 octobre 2018, un mémoire par lequel il a déclaré se désister purement et simplement de son recours. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'instance avait été menée à son terme juridictionnel initial, le Tribunal Suprême aurait été confronté à une série de questions substantielles touchant au droit administratif monégasque : - En premier lieu, quelle est la portée exacte de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'un arrêté ministériel de police est pris après avis de la Commission Technique Spéciale (notamment quant au visa des textes et à l'annexion de l'avis) ? - En deuxième lieu, la mesure de suspension du permis de conduire prononcée par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 doit-elle s'analyser comme une mesure de police administrative préventive ou revêt-elle le caractère d'une accusation en matière pénale au sens de l'article 6-1 de la CESDH, impliquant un droit d'accès préalable au dossier et l'assistance formalisée d'un conseil devant l'organe consultatif ? - En troisième lieu, l'administration est-elle tenue de justifier *ab initio* de la vérification annuelle des appareils de mesure de vitesse prescrite par l'arrêté ministériel n° 2007-493 du 8 octobre 2007, et l'absence de contestation matérielle des faits par le contrevenant rend-elle le moyen tiré du défaut d'homologation inopérant ? Toutefois, par l'effet du mémoire enregistré le 22 octobre 2018, l'objet du litige s'est intégralement déplacé du terrain de l'excès de pouvoir vers celui du droit processuel. La question de droit effectivement soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 15 novembre 2018 s'est dès lors résumée à la vérification des conditions de validité et d'efficacité du désistement en matière de contentieux administratif : à quelles conditions le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une déclaration de désistement du requérant intervenant après la clôture de l'instruction, peut-il ou doit-il en donner acte, et quelles en sont les conséquences sur la charge des dépens de l'instance ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême pour mettre fin à l'instance se caractérise par sa concision et sa rigueur syllogistique, propres aux décisions constatant l'extinction de l'action par la volonté des parties. Après avoir visé l'ensemble des textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires invoqués au cours de l'instance — à savoir l'article 90 B de la Constitution, l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la CESDH et ses protocoles rendus exécutoires par les Ordonnances n° 408 et 411 du 15 février 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 (Code de la Route), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 et l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 —, la Haute Juridiction procède en trois temps dans ses motifs : Premièrement, le Tribunal constate matériellement l'existence et la date de la manifestation de volonté du requérant : « Considérant que par courrier enregistré au Greffe général le 22 octobre 2018, M. R. a déclaré se désister purement et simplement de son recours ». Deuxièmement, le juge relève l'attitude processuelle de la partie défenderesse face à cette initiative : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, qui correspond à ce que le sommaire de la décision qualifie d'« acquiescement du défendeur », permet de s'assurer qu'aucun obstacle lié au contradictoire ou à d'éventuelles conclusions reconventionnelles ne vient entraver la clôture anticipée du procès. Troisièmement, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'acte de procédure et en tire la conséquence légale qui s'impose à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». L'absence de toute condition ou réserve assortissant la volonté de M. C. R. (« pur et simple ») purge le désistement de toute ambiguïté et dessaisit le juge du fond du litige, l'obligeant à constater officiellement l'extinction de l'instance sans pouvoir examiner la légalité externe ou interne de l'arrêté ministériel du 30 mars 2017. En conséquence logique de cet abandon des poursuites par la partie qui avait pris l'initiative de saisir la juridiction, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge du requérant. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 29 novembre 2018 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. R. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. R. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien que la décision du 29 novembre 2018 ne tranche pas au fond les moyens d'annulation soulevés par M. C. R., elle présente un double intérêt théorique et pratique majeur. D'une part, sur le plan du droit du contentieux administratif monégasque, elle confirme le régime juridique du désistement devant le Tribunal Suprême et met en évidence les causes stratégiques et temporelles qui conduisent un requérant à renoncer à son action. D'autre part, à travers le prisme des écritures longuement reproduites dans la décision, elle offre un panorama complet de la dialectique probatoire et des lignes de défense de l'État de Monaco en matière de police de la circulation routière. ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'analyse de cette décision appelle des observations tant sur le mécanisme processuel qui fonde son dispositif que sur les questions substantielles de droit européen et interne qui sous-tendent les visas de l'arrêt. #### 1. Le régime du désistement dans le contentieux de l'excès de pouvoir En premier lieu, la décision s'inscrit dans la droite ligne des principes gouvernant l'instance administrative contentieuse, tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême au titre de sa compétence d'annulation prévue par l'article 90 B de la Constitution et régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Le recours pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine et constitutionnelle, demeure soumis au principe dispositif quant à son introduction et à son maintien. Le requérant conserve la maîtrise de son action jusqu'au prononcé de la décision. Il est remarquable de noter, en l'espèce, la chronologie des actes de procédure : le procès-verbal de clôture de la procédure avait été dressé le 22 janvier 2018, et l'ordonnance de renvoi à l'audience avait été signée le 3 octobre 2018. Le mémoire de désistement de M. C. R. n'a été enregistré que le 22 octobre 2018, soit neuf mois après la clôture de l'instruction et trois semaines seulement avant l'audience publique du 15 novembre 2018. La décision démontre ainsi que la clôture de l'instruction, si elle fait obstacle à la production de nouveaux moyens ou de nouvelles pièces touchant au fond du droit, ne paralyse nullement la faculté pour le requérant de déposer un mémoire aux fins de désistement. La structure des motifs retenus par
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16205 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16205 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16205)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 30 juin 2017 s'inscrit dans le cadre classique, mais néanmoins sensible, de l'articulation entre la répression pénale et la police administrative en matière de circulation routière. Le litige prend sa source dans des faits d'infractions routières imputés à M. f. MI., né le 24 mai 1964 à Monaco et de nationalité monégasque. Ce dernier a fait l'objet de poursuites devant les juridictions répressives monégasques pour des faits de blessures involontaires accompagnés de la circonstance aggravante de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, ainsi que pour défaut de maîtrise de son véhicule. Par un jugement en date du 24 juillet 2015, le Tribunal correctionnel de Monaco a reconnu M. f. MI. coupable des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de blessures involontaires. En répression, la juridiction pénale l'a condamné à une peine de quarante-cinq jours d'emprisonnement assortie du sursis, ainsi qu'à une peine d'amende de quarante-cinq euros. Lors de l'audience correctionnelle ayant abouti à cette condamnation, le ministère public était représenté par un substitut du Procureur général, lequel a pris des réquisitions à l'encontre du prévenu. Parallèlement à cette issue judiciaire, et à raison des mêmes faits matériels, une procédure administrative visant le droit de conduire de l'intéressé a été engagée sur le fondement des dispositions du Code de la route monégasque. Conformément à l'article 123 dudit code, le Ministre d'État dispose de la faculté de prononcer la suspension du permis de conduire lorsque son titulaire a fait l'objet d'un procès-verbal constatant la conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique. L'exercice de cette compétence ministérielle est toutefois subordonné, en vertu de l'article 128 du même code, à la consultation préalable obligatoire d'un organisme consultatif dénommé la « Commission technique spéciale ». L'organisation et la composition de cette commission administrative sont régies par l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000, institué en application de l'article 128 de l'Ordonnance n° 1.691 du 17 décembre 1957. Ce texte réglementaire prévoit notamment que la présidence de la Commission technique spéciale est assurée par un magistrat désigné à cet effet par le Directeur des services judiciaires. Or, par un arrêté n° 2015-5 en date du 5 février 2015, le Directeur des services judiciaires avait désigné un substitut du Procureur général en qualité de magistrat pour occuper cette fonction présidentielle. Le 12 novembre 2015, la Commission technique spéciale s'est réunie afin d'examiner la situation administrative de M. f. MI. et d'émettre l'avis requis par l'article 128 du Code de la route. Il s'est avéré que la présidence de cette séance consultative a été effectivement assurée par le substitut du Procureur général qui avait, quelques mois plus tôt, requis la condamnation pénale de M. f. MI. devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour les mêmes faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de blessures involontaires. À la suite de l'avis rendu par la Commission technique spéciale le 12 novembre 2015, le Ministre d'État a pris l'arrêté ministériel n° 2016-162 du 9 mars 2016, par lequel il a prononcé la suspension du permis de conduire de M. f. MI. pour une durée de deux ans, ce qui correspond au plafond légal prévu par l'article 123 du Code de la route. Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure administrative, M. f. MI. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une décision expresse datée du 18 juillet 2016, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi dans l'ordonnancement juridique la mesure de suspension biennale du titre de conduite. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus de l'autorité administrative de rapporter sa décision, M. f. MI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 19 septembre 2016 sous le numéro TS 2016-13. Aux termes de l'acte introductif d'instance, le requérant sollicitait initialement l'annulation pour excès de pouvoir de la « décision du 9 mars 2016 de la Commission technique spéciale » prononçant la suspension de son permis de conduire pour une durée de deux ans, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à la désignation de M. Didier Ribes, membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 21 septembre 2016, suivie d'une ordonnance portant mesure d'instruction rendue par le Président du Tribunal Suprême le 23 novembre 2016, d'un mémoire de production déposé le 20 décembre 2016, d'une réplique du requérant enregistrée le 21 décembre 2016 et d'une duplique de l'État enregistrée le 19 janvier 2017, avant la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du 20 février 2017. Au soutien de ses prétentions, M. f. MI. développait quatre séries de moyens distincts, relevant tant de la légalité interne que de la légalité externe et conventionnelle de l'acte attaqué. En premier lieu, le requérant soulevait un moyen tiré de l'erreur de droit et du défaut de base légale au regard de la lettre de l'article 123 du Code de la route. Il faisait valoir que ce texte autorise le Ministre d'État à suspendre le permis de conduire lorsque le titulaire a fait l'objet d'un procès-verbal constatant « qu'il conduisait dans un état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique au sens de l'article 391-1 du Code pénal ». Or, le requérant soulignait que l'article 391-1 du Code pénal définit les actes de terrorisme. Les faits routiers qui lui étaient reprochés étant totalement étrangers à des actes de terrorisme, ils n'entraient pas, selon lui, dans le champ d'application littéral de l'article 123 du Code de la route. Tout en reconnaissant que le Tribunal Suprême avait déjà eu l'occasion de juger que ce renvoi textuel résultait d'une simple erreur matérielle, M. f. MI. soutenait, en s'appuyant dans sa réplique sur l'article 90 B de la Constitution qui définit la compétence d'attribution de la haute juridiction, que le juge administratif n'avait pas le pouvoir de rectifier de lui-même un texte de loi et devait, par conséquent, constater l'illégalité de la décision prise sur ce fondement erroné. En deuxième lieu, le requérant invoquait une violation directe des stipulations de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatif au droit à un procès équitable. Il soutenait qu'au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, la mesure de suspension du permis de conduire s'analyse comme une véritable sanction entrant dans le champ d'application de la matière pénale au sens de l'article 6 § 1. Dès lors, une telle sanction ne pouvait être légalement prononcée par une autorité ou une commission administrative, mais exigeait l'intervention d'un tribunal indépendant et impartial. Dans son mémoire en réplique, il précisait que la jurisprudence européenne admettant la conventionalité des mesures administratives affectant le permis de conduire concernait la législation française relative au retrait de points, dispositif inexistant en droit monégasque, ce qui rendait ce raisonnement intransposable à l'espèce. En troisième lieu, M. f. MI. articulait un second grief fondé sur l'article 6 § 1 de la CEDH, dirigé plus spécifiquement contre la composition de la Commission technique spéciale. Il dénonçait le fait que cette instance ait été présidée par un substitut du Procureur général. Selon le requérant, cette circonstance viciait la procédure à un double titre : d'une part, d'un point de vue organique et fonctionnel, le Parquet ne constitue pas une « autorité judiciaire » au sens de la jurisprudence conventionnelle et son membre est désigné au sein de la commission par le Directeur des services judiciaires, que le requérant qualifiait dans sa réplique d'« autorité administrative relevant du pouvoir exécutif », générant ainsi un doute légitime sur l'indépendance et l'impartialité de l'organe ; d'autre part, d'un point de vue personnel et concret, ce même substitut du Procureur général avait antérieurement requis contre lui devant le Tribunal correctionnel à raison des mêmes faits. En quatrième et dernier lieu, au stade de son mémoire en réplique, le requérant soulevait un moyen nouveau tiré du défaut de production par l'État de la décision attaquée dans le délai imparti par le Tribunal Suprême dans le cadre de sa mesure d'instruction, concluant que la décision devait de ce fait être réputée dépourvue de motif et, par suite, annulée. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur le moyen tiré de l'erreur de renvoi législatif à l'article 391-1 du Code pénal, le Ministre d'État rappelait la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême selon laquelle cette mention résulte d'un simple défaut de mise en concordance des textes lors d'une modification législative et doit être lue comme opérant un renvoi à l'article 391-13 du Code pénal, lequel incrimine effectivement la conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Dans sa duplique, l'administration ajoutait qu'il relève de l'office même du juge chargé d'appliquer la loi de l'interpréter lorsque celle-ci recèle une incohérence manifeste issue d'une erreur matérielle. Sur la prétendue violation de l'article 6 § 1 de la CEDH du fait du prononcé de la mesure par une autorité administrative, le Ministre d'État faisait valoir que la jurisprudence européenne n'exige nullement qu'une suspension de permis de conduire — qui porte sur une autorisation de nature administrative — soit prononcée en premier ressort par une juridiction. Selon l'État, les exigences du procès équitable sont pleinement satisfaites par l'intervention préalable du juge pénal lors du prononcé de la condamnation correctionnelle et par l'existence d'un recours pour excès de pouvoir ouvert devant le Tribunal Suprême contre l'arrêté ministériel. Sur le grief relatif à la présidence de la Commission technique spéciale par le substitut du Procureur général, la défense de l'État se déployait sur trois niveaux. Premièrement, sur le plan institutionnel, le Ministre d'État contestait toute dépendance du Parquet général à l'égard du pouvoir exécutif. Deuxièmement, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, il soutenait que le substitut avait été désigné par le Directeur des services judiciaires pour siéger en sa qualité statutaire de « magistrat » et non en tant que membre du ministère public. Troisièmement, dans sa duplique, le Ministre d'État opposait un argument d'inopérance : la Commission technique spéciale n'étant qu'une instance purement consultative et non l'auteur de l'arrêté de suspension, le moyen tiré de son défaut d'indépendance ou d'impartialité ne pouvait utilement entacher de nullité la décision finale prise par le Ministre d'État. Enfin, sur le moyen procédural relatif à la production des pièces, le Ministre d'État répliquait avoir régulièrement versé aux débats, dans le délai imparti par la juridiction, la notification individuelle de la mesure de suspension. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question formelle de la recevabilité et de la requalification des conclusions du requérant — qui visaient nominalement l'avis de la commission consultative au lieu de l'acte décisoire ministériel —, le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit substantielle touchant aux garanties fondamentales de la procédure administrative non contentieuse. Le problème juridique central soumis à l'Assemblée plénière pouvait se formuler ainsi : la régularité de l'arrêté ministériel prononçant la suspension d'un permis de conduire, pris après la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale, est-elle affectée d'un vice substantiel au regard du principe d'impartialité lorsque ladite commission administrative a été présidée par un magistrat du parquet qui avait antérieurement requis la condamnation du requérant devant la juridiction pénale à raison des mêmes faits matériels ? Cette interrogation principale commandait par ailleurs de clarifier deux sous-questions d'ordre institutionnel et procédural soulevées par le débat contradictoire : d'une part, quel est le statut constitutionnel exact du Directeur des services judiciaires et des magistrats du parquet vis-à-vis du pouvoir exécutif incarné par le Ministre d'État ? D'autre part, le caractère purement consultatif d'un organisme administratif fait-il obstacle à ce que le défaut d'impartialité de l'un de ses membres entraîne l'annulation de la décision finale prise par l'autorité investie du pouvoir de décision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et parvenir à l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en cinq étapes successives, qui allie souplesse procédurale, mise au point constitutionnelle et consécration exigeante du principe général d'impartialité administrative. Dans un premier temps, le juge procède à une interprétation bienveillante et constructive de la requête afin d'en assurer la recevabilité. Constatant que M. f. MI. demandait formellement « l'annulation pour excès de pouvoir de l'avis de la Commission technique spéciale » — acte préparatoire par nature insusceptible de recours direct —, le Tribunal Suprême relève que ses conclusions « doivent être regardées comme dirigées contre l'arrêté ministériel n° 2016-162 du 9 mars 2016 prononçant la suspension de son permis de conduire pour une durée de deux ans, ensemble la décision du 18 juillet 2016 du Ministre d'État rejetant son recours gracieux contre cet arrêté ». Par cette requalification d'office, la haute juridiction dépasse la maladresse rédactionnelle de la requête initiale pour saisir la véritable cible contentieuse du requérant. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême livre un considérant de principe d'une grande densité constitutionnelle, destiné à répondre à l'argumentation du requérant selon laquelle le Directeur des services judiciaires et le Parquet relèveraient du pouvoir exécutif. Visant successivement les articles 2 (principe de l'État de droit et respect des libertés et droits fondamentaux), 6 (séparation des fonctions administrative, législative et judiciaire), 43 (exercice du Gouvernement par le Ministre d'État assisté d'un Conseil de Gouvernement) et 46 (dispense de délibération en Conseil de Gouvernement et de présentation par le Ministre d'État pour les ordonnances souveraines concernant les affaires relevant de la Direction des services judiciaires) de la Constitution monégasque, le Tribunal Suprême en déduit deux propositions fondamentales : 1. La fonction administrative visée à l'article 6 de la Constitution est assurée exclusivement par le Ministre d'État assisté du Conseil de Gouvernement ; 2. Le Directeur des services judiciaires, le Procureur général et les membres du Parquet ne sont pas placés sous l'autorité du Ministre d'État. Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte fermement la thèse du requérant d'une subordination organique du Parquet ou de la Direction des services judiciaires à l'exécutif gouvernemental, réaffirmant l'autonomie constitutionnelle de l'administration de la justice à Monaco. Dans un troisième temps, et de manière particulièrement remarquable, le Tribunal Suprême déplace le terrain du contrôle de légalité. Alors que le requérant invoquait exclusivement l'article 6 § 1 de la CEDH à l'appui de son grief relatif à la composition de la commission, le juge administratif suprême énonce, sous la forme d'un axiome lapidaire et autonome : « Considérant que le principe d'impartialité s'impose à toute autorité administrative ». En érigeant ainsi le principe d'impartialité en règle générale applicable à l'ensemble des autorités administratives — sans le rattacher textuellement à l'article 6 § 1 de la Convention européenne —, le Tribunal Suprême contourne habilement le débat complexe sur l'applicabilité de la « matière pénale » conventionnelle aux mesures de police administrative du permis de conduire et aux organes purement consultatifs. Que la commission soit une juridiction au sens de l'article 6 § 1 ou une simple autorité administrative consultative devient indifférent : dès lors qu'elle participe à la fonction administrative, elle est intégralement soumise au principe d'impartialité. Dans un quatrième temps, le juge examine le cadre normatif de la consultation et procède à une qualification implicite mais décisive concernant la base légale de la mesure. Rappelant la teneur de l'article 123 du Code de la route, le Tribunal Suprême mentionne que le Ministre d'État peut suspendre un permis lorsque le titulaire conduisait sous l'empire d'un état alcoolique « au sens de l'article 391-13 du Code pénal ». Sans même avoir besoin d'examiner formellement le premier moyen du requérant relatif à la coquille législative visant l'article 391-1, le Tribunal Suprême rectifie de plano la référence dans l'énoncé même du droit applicable, confirmant par là sa jurisprudence antérieure sur la correction des erreurs matérielles du législateur. Il retrace ensuite la chaîne réglementaire : l'article 128 du Code de la route imposant la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale, l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 confiant sa présidence à un magistrat désigné par le Directeur des services judiciaires, et l'arrêté n° 2015-5 du 5 février 2015 désignant un substitut du Procureur général en qualité de magistrat pour assurer cette présidence. Dans un cinquième et dernier temps, le Tribunal Suprême applique le principe d'impartialité aux circonstances concrètes de l'espèce (appréciation *in concreto* de l'impartialité objective et fonctionnelle). Il relève que la Commission technique spéciale a rendu son avis le 12 novembre 2015 sous la présidence dudit substitut du Procureur général. Or, il est constant que ce magistrat « avait auparavant requis contre M. MI. dans le cadre de la procédure pénale portant sur les mêmes faits que ceux examinés par la Commission ». Le juge en tire la conséquence logique et implacable : en requérant à l'audience correctionnelle, ce magistrat « avait ainsi publiquement pris position sur la matérialité et la gravité de ces faits préalablement à la réunion de la Commission ». Dès lors, un préjugé fonctionnel était caractérisé : le président de l'organe consultatif ne pouvait plus apparaître comme examinant le dossier administratif avec un regard neuf et neutre. Le Tribunal en conclut que « la Commission n'était pas constituée dans des conditions offrant au requérant des garanties d'impartialité ». Parachevant son syllogisme, la haute juridiction rejette implicitement l'argument du Ministre d'État selon lequel le vice affectant un simple avis serait sans incidence sur la décision finale. Parce que la consultation de la Commission technique spéciale est obligatoire en vertu de l'article 128 du Code de la route, l'irrégularité de sa composition au regard du principe d'impartialité vicie l'avis rendu et, par voie de conséquence, entache la procédure préalable à l'édiction de l'arrêté ministériel d'une « irrégularité substantielle ». Pratiquant l'économie des moyens, le Tribunal Suprême prononce dès lors l'annulation de l'arrêté ministériel du 9 mars 2016 ainsi que de la décision de rejet du recours gracieux du