Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16867

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16867 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur A. H., né le 29 janvier 1991 à Bucarest (Roumanie) et de nationalité belge, résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco, est titulaire d’un permis de conduire monégasque délivré en septembre 2009.

Le 13 novembre 2014, le requérant a fait l'objet d’une verbalisation par les services de police de la Principauté pour avoir circulé au volant de son véhicule à une vitesse mesurée à cent-un kilomètres par heure sur un axe routier où la vitesse maximale autorisée était réglementairement fixée à cinquante kilomètres par heure. L’intéressé a immédiatement procédé au paiement de la contravention afférente à cet excès de vitesse de plus de cinquante kilomètres par heure.

Par la suite, l’autorité administrative a engagé la procédure consultative prévue par la réglementation relative à la police de la circulation routière. Conformément aux dispositions de l’article 128 du Code de la route monégasque, la Commission technique spéciale a été saisie par le Ministre d’État afin de formuler un avis sur l’opportunité et la durée d’une éventuelle mesure de suspension du permis de conduire de l’intéressé. Cette commission s'est réunie et a formellement rendu son avis le 12 février 2015.

Cependant, ce n'est que plus de dix-huit mois après l’émission de cet avis technique, et près de vingt-deux mois après la commission matérielle de l’infraction, que le Ministre d’État est intervenu. Par un arrêté ministériel n° 2016-511 en date du 1er septembre 2016, l'autorité exécutive a prononcé la suspension administrative du permis de conduire de Monsieur A. H. pour une durée de douze mois. Durant tout l'intervalle ayant séparé l'infraction du 13 novembre 2014 du prononcé de l'arrêté le 1er septembre 2016, le conducteur n'a commis aucune nouvelle infraction routière sur le territoire monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

À la suite de la notification de l'arrêté ministériel n° 2016-511 dans les locaux de la Sûreté publique par voie de procès-verbal, Monsieur A. H. a exercé un recours gracieux devant le Ministre d'État afin d'en solliciter le retrait. L’autorité administrative a gardé le silence pendant un délai de quatre mois suivant la réception de cette demande, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet.

Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 4 avril 2017 sous le numéro TS 2017-09, Monsieur A. H. a déféré l'arrêté ministériel du 1er septembre 2016 à la censure du Tribunal Suprême, siégeant en matière de contentieux administratif d'annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l’article 90-B de la Constitution monégasque. Le requérant a assorti son recours pour excès de pouvoir de conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l’État de Monaco au versement de la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices subis, ainsi qu'à la charge des entiers dépens.

Au soutien de sa demande d'annulation, le requérant a articulé plusieurs moyens de légalité externe et interne :

• En premier lieu, la méconnaissance des droits de la défense et la violation de la procédure contradictoire préalable, au motif qu'il n'avait pas été régulièrement avisé de la réunion de la Commission technique spéciale du 12 février 2015 en raison d’une erreur d’adresse affectant la lettre recommandée avec demande d'avis de réception expédiée par l'administration, ce qui l'a empêché de présenter ses observations utiles ;
• En deuxième lieu, l'impossibilité de s’assurer de la régularité de la composition de ladite Commission technique spéciale, découlant directement du défaut de convocation régulière ;
• En troisième lieu, l'irrégularité formelle de l'arrêté attaqué résultant d’une mention erronée relative à sa nationalité ;
• En quatrième lieu, l'irrégularité de la notification de la décision administrative, opérée par procès-verbal au sein des services de police et non par pli postal recommandé avec avis de réception ;
• En cinquième lieu, la méconnaissance de l'obligation de motivation des actes administratifs édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ;
• En sixième lieu, la violation de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, soutenant que la décision administrative tardive a perdu tout caractère préventif pour s'assimiler à une sanction prise en violation du principe de célérité et du droit à l'examen de sa cause dans un délai raisonnable ;
• En dernier lieu, l’existence d’une erreur manifeste d'appréciation viciant le fondement de la mesure de police : le requérant soulignait l'absence de récidive ou d'autre acte d'indiscipline routière durant les vingt-deux mois écoulés, le règlement immédiat de l'amende contraventionnelle, ainsi que la disproportion d'une suspension de douze mois au regard des sanctions habituellement infligées dans des cas comparables.

Le Ministre d'État, représentant la puissance publique, a conclu au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens par une contre-requête enregistrée le 2 juin 2017. Pour s'opposer à la requête, l'administration a fait valoir :

• Que la convocation devant la Commission technique spéciale avait bien été acheminée à l'adresse de l'intéressé, l'avis postal portant la mention « pli avisé et non réclamé », de sorte que la légère inexactitude d'adresse était demeurée sans incidence ;
• Que le moyen tiré de l'impossibilité de contrôler la composition de la commission était inopérant, le requérant pouvant utilement contester cette composition devant le juge de l'excès de pouvoir ;
• Que l'erreur purement matérielle relative à la nationalité du conducteur était inopérante et n'avait pu altérer le sens de la décision prise ;
• Que la notification par procès-verbal au sein de la Sûreté publique ne vicie pas la légalité de l'acte, les conditions de notification étant étrangères à la validité intrinsèque de la décision et aucun texte n'imposant le recours exclusif à la lettre recommandée ;
• Que la motivation de l'arrêté ministériel satisfaisait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 en énonçant les circonstances de droit et de fait pertinentes ;
• Que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme était inopérant, la suspension du permis de conduire constituant selon la jurisprudence monégasque une mesure de police administrative et non une sanction pénale ou disciplinaire (Tribunal Suprême, 19 janvier 2004) ;
• Enfin, que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'était pas fondé : l'absence d'infraction ultérieure ne saurait effacer le péril grave causé à l'ordre public par une circulation en zone urbaine à une vitesse supérieure au double du seuil réglementaire autorisé, sans que le requérant ne puisse utilement se prévaloir d'autres précédents administratifs.

À l'issue de l'instruction, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 16 mars 2018, au cours de laquelle le rapporteur Monsieur Didier Ribes et le Procureur Général ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême ne rende sa décision le 29 mars 2018.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême monégasque était confronté à la conciliation temporelle du pouvoir de police administrative et de la préservation de la sécurité routière.

La question principale soumise à la haute juridiction était de déterminer si le Ministre d’État peut légalement prononcer, sur le fondement de la police de la circulation routière, la suspension du permis de conduire d'un automobiliste pour une durée substantielle (douze mois), près de deux ans après la constatation d'un excès de vitesse majeur (cent-un kilomètres par heure au lieu de cinquante kilomètres par heure), alors que l'auteur des faits ne s'est rendu coupable d'aucune nouvelle infraction durant cet intervalle et qu'aucun élément ne démontre la persistance d'un risque pour la sécurité publique à la date d'édiction de l'arrêté.

À titre incident, le litige posait la question du régime indemnitaire consécutif à l'annulation d'un acte administratif pour excès de pouvoir, et plus particulièrement des exigences probatoires pesant sur l'administré quant à la réalité du préjudice dont il demande réparation à l'État.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême a résolu le litige par une censure nette de l'action administrative, en se plaçant sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens formels ou procéduraux invoqués.

Le raisonnement de la juridiction constitutionnelle et administrative s'articule en trois temps majeurs :

1. La chronologie des faits et l'inertie administrative : Le Tribunal Suprême relève avec précision les jalons temporels du dossier. Les faits d'excès de vitesse ont été commis le 13 novembre 2014. La Commission technique spéciale, régulièrement saisie par le Ministre d'État en vertu de l'article 128 du Code de la route, a rendu son avis consultatif dès le 12 février 2015. Or, l'arrêté ministériel ordonnant la suspension du permis n'a été édicté que le 1er septembre 2016, soit plus de dix-huit mois après la consultation consultative et près de deux années complètes après l'infraction.

2. L'actualité du risque pour l'ordre public : La juridiction constate que Monsieur A. H. soutenait sans être démenti par l'administration qu'il n'avait commis aucune nouvelle infraction routière sur le sol monégasque entre le 13 novembre 2014 et le 1er septembre 2016. De surcroît, le dossier ne comportait aucun élément objectif susceptible d'établir que le comportement routier de l'intéressé caractérisait, au jour de l'édiction de la décision contestée, un péril actuel ou potentiel pour l'ordre public et la sécurité des personnes.

3. La méconnaissance de la finalité préventive de la mesure de police : Synthétisant ces constats, le Tribunal Suprême énonce que le prononcé d'une suspension de permis de conduire intervenant près de deux ans après les agissements répréhensibles, dans un contexte d'absence de danger avéré ou réitéré, méconnaît la « finalité préventive » assignée à une telle mesure de police. L'autorité administrative ne saurait utiliser un instrument préventif de manière différée si la menace pour la sécurité publique s'est dissipée avec le temps. Dès lors, le Ministre d’État a entaché son arrêté d’une erreur manifeste d’appréciation, justifiant son annulation pure et simple pour excès de pouvoir.

Sur le volet financier, le Tribunal Suprême rappelle l'orthodoxie des principes régissant la responsabilité extracontractuelle de la puissance publique : l'illégalité d'une décision administrative ne dispense pas le requérant d'établir l'existence et l'étendue de son dommage. Constatant que Monsieur A. H. « n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque », la juridiction rejette les conclusions indemnitaires à concurrence des 5 000 euros sollicités.

C. Le dispositif

La décision du Tribunal Suprême se conclut par le dispositif suivant :

« Article 1er : L'arrêté ministériel n° 2016-511 du 1er septembre 2016 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État.

Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 29 mars 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe remarquable en ce qu'il clarifie la frontière dogmatique entre police administrative et répression punitive au regard du facteur temps.

Sur le plan du droit administratif monégasque, la nature de la suspension du permis de conduire décidée par le Ministre d’État avait été précisée par la décision du Tribunal Suprême du 19 janvier 2004 (rappelée en défense par le Ministre d’État). Cette mesure n’est point une sanction répressive ou pénale, mais une mesure de police administrative spéciale destinée à prévenir les accidents de la circulation et à préserver l'ordre public ainsi que l'intégrité corporelle des usagers de la route. Cette qualification permet à l'autorité publique d'échapper au champ d'application direct de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme sous son volet pénal et procédural strict.

Néanmoins, l'arrêt Monsieur a. HE. met en lumière le revers contraignant de cette qualification juridique : si la mesure n'est pas une peine, elle est subordonnée dans sa légalité même à la réalisation d'un objectif de pure prévention. La finalité préventive suppose un risque imminent ou à tout le moins actuel au moment où l'acte administratif est édicté. L’écoulement d'une période de près de deux ans sans incident ni réitération prive la mesure administrative de sa justification téléologique. En sanctionnant l'inertie de l'État, le Tribunal Suprême rejoint les standards généraux du droit public comparé (notamment la jurisprudence administrative française issue de l'arrêt de principe Benjamin du Conseil d'État du 19 mai 1933 sur la stricte nécessité et proportionnalité temporelle des mesures de police, ainsi que le contrôle de l'actualité de la menace à l'ordre public).

Par ailleurs, la juridiction constitutionnelle monégasque mobilise avec rigueur le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Si le Ministre d’État dispose d'une marge d'appréciation pour déterminer l'opportunité et la durée de la mesure de retrait ou de suspension au vu de la gravité intrinsèque d'un excès de vitesse dépassant le double de la vitesse autorisée (101 km/h au lieu de 50 km/h), cette marge n'est pas absolue. Le juge de l'excès de pouvoir contrôle l'adéquation rationnelle entre l'état des faits au jour de la décision et le motif déterminant de l'acte. En censurant une décision d'éloignement de la circulation prise vingt-deux mois après l'infraction à l'encontre d'un usager qui a eu une conduite irréprochable dans l'intervalle, le juge neutralise une dérive qui transformerait une mesure préventive en une sanction disciplinaire déguisée, rétroactive et dénuée de fondement sécuritaire au jour de son intervention.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L’arrêt Monsieur a. HE. c/ État de Monaco emporte des conséquences directes tant pour l’action des services de l’État que pour la défense des justiciables :

1. Une obligation de célérité imposée à l'autorité de police administrative : Les services du Ministère d'État et de la Sûreté publique ne peuvent différer indéfiniment la formalisation des mesures d’interdiction de conduire après la consultation de la Commission technique spéciale prévue à l'article 128 du Code de la route. Un décalage de dix-huit mois entre l'avis de la commission et la signature de l'arrêté ministériel expose désormais l'acte à une annulation quasi automatique pour erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'aucun nouvel élément défavorable ne vient étayer l'actualité du risque routier. Les praticiens administratifs de la Principauté doivent ainsi veiller à ce que la chaîne de traitement administratif des infractions graves soit enserrée dans un délai raisonnable et cohérent avec la notion d'urgence préventive.

2. L'importance probatoire de la conduite post-infractionnelle : Pour les conseils défendant les intérêts d’automobilistes frappés par des mesures de suspension tardives, cette décision offre un précédent de premier ordre. Il convient, pour le requérant, d’établir formellement :