Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1997, n° 26394

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1997, n° 26394 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en assemblée plénière et en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice de la profession de conducteur de véhicules publics, et plus particulièrement de l'activité de taxi. L'accès à cette profession réglementée est strictement encadré par les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7784 du 29 août 1983 concernant la réglementation des véhicules publics, telle que modifiée notamment par l'ordonnance du 8 février 1994.

En l'espèce, Monsieur C. a sollicité auprès des autorités administratives monégasques l'autorisation d'exercer l'activité de conducteur de taxi, démarche impliquant la délivrance d'une licence de taxi et d'un livret professionnel pour la conduite des taxis. À l'occasion de l'instruction de cette demande, des échanges ont eu lieu avec l'administration. Il ressort des visas de la décision qu'une lettre datée du 9 avril 1996 mentionnait qu'une seule autorisation pouvait être accordée, alors que plusieurs demandes étaient présentées. Par ailleurs, le requérant soutenait que l'administration avait consulté un dossier de police le concernant pour apprécier l'opportunité ou la légalité de sa demande.

Toutefois, il est constant — et ce fait matériel s'avérera déterminant pour l'issue du litige — qu'au moment où il a formulé sa demande de livret professionnel, Monsieur C. n'était pas titulaire du permis de conduire de catégorie B comportant la mention spécifique « véhicules publics ». De même, l'administration relevait qu'il n'était pas propriétaire d'un véhicule d'exploitation au moment de sa démarche, bien que l'intéressé ait fait valoir au cours de la procédure qu'un ami serait prêt à lui céder gratuitement un tel véhicule.

Par une décision administrative individuelle en date du 25 avril 1996, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande de Monsieur C. tendant à la délivrance de l'autorisation sollicitée (qualifiée dans la requête de « licence de taxi » et analysée par le Tribunal Suprême au prisme des conditions de délivrance du « livret professionnel pour la conduite d'un taxi »). C'est cette décision administrative de refus qui constitue l'acte attaqué et le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de ce refus, Monsieur C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 13 mai 1996, tendait à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 25 avril 1996. La procédure écrite s'est déroulée de manière contradictoire à travers l'échange classique des mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 juillet 1996, une réplique pour le requérant enregistrée le 1er août 1996, et enfin une duplique présentée par le Ministère d'État le 5 septembre 1996. Par une ordonnance du 6 janvier 1997, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 février 1997, lors de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Michel Bernard, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Licari pour le requérant et de Maître Sbarrato pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général.

L'argumentation développée par le requérant au soutien de sa demande d'annulation s'articulait autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, assortis de demandes avant dire droit tendant à ce que le Tribunal ordonne des mesures d'instruction :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et de la procédure administrative non contentieuse, Monsieur C. invoquait une violation des droits de la défense. Il reprochait au Ministre d'État de s'être fondé sur un dossier de police sans le lui avoir préalablement communiqué avant l'édiction de la décision de refus. Dans son mémoire en réplique, il soutenait à cet égard que les droits de la défense constituent une garantie fondamentale devant être respectée même en dehors de toute procédure à caractère pénal ou disciplinaire.

En deuxième lieu, sur le terrain de l'erreur de droit dans le choix des éléments d'appréciation, le requérant soutenait qu'en se fondant sur ce dossier de police, l'autorité administrative avait violé l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983, lequel prévoit uniquement la production par le candidat de son extrait de casier judiciaire.

En troisième lieu, sur le terrain de l'exactitude matérielle des faits, Monsieur C. faisait valoir qu'en indiquant dans une lettre du 9 avril 1996 qu'une seule autorisation pouvait être accordée en présence de plusieurs demandes concurrentes, le Ministre d'État avait fondé sa décision sur un fait matériellement inexact, s'appuyant à ce titre sur les déclarations d'un fonctionnaire de police. Il soulignait dans sa réplique qu'il n'était nullement établi qu'à cette date une seule autorisation était disponible, ni qu'il se trouvait en concurrence avec d'autres candidats, ni même que la licence litigieuse aurait finalement été attribuée à un tiers. Il sollicitait en conséquence une mesure d'instruction pour vérifier la matérialité de ce fait.

En quatrième lieu, en réponse aux arguments opposés par l'administration en défense concernant les conditions légales d'octroi du livret professionnel, le requérant développait dans sa réplique une argumentation fondée sur la pratique administrative monégasque. Tout en ne contestant pas l'absence de détention du permis B « véhicules publics », il affirmait qu'en l'état de la pratique constante des services administratifs, ce permis spécifique n'était jamais délivré avant que le candidat n'ait préalablement obtenu le livret professionnel. Selon lui, cette inversion procédurale de fait rendait impossible la satisfaction préalable de la condition réglementaire et interdisait à l'administration de subordonner la délivrance du livret à la détention dudit permis. Il demandait là encore au Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction afin de vérifier auprès du service de la circulation si le permis B « véhicules publics » était effectivement délivré avant l'obtention du livret professionnel. Quant à la condition relative à la propriété d'un véhicule d'exploitation, il contestait que l'Ordonnance du 29 août 1983 en fasse une condition préalable à l'attribution du livret, ajoutant au surplus qu'un ami était disposé à lui céder un véhicule à titre gratuit.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en déplaçant le terrain du débat contentieux vers la compétence liée de l'administration résultant du défaut de satisfaction des conditions légales par le pétitionnaire. L'argumentation de l'État reposait sur les axes suivants :

Premièrement, le Ministre d'État faisait valoir que Monsieur C. ne remplissait pas deux conditions cumulatives exigées par l'Ordonnance du 29 août 1983 pour obtenir le livret professionnel : d'une part, la détention d'un permis de conduire de catégorie B « véhicules publics » exigée par l'article 4, alinéa 1er, 3° de ladite ordonnance ; d'autre part, la qualité de propriétaire d'un véhicule d'exploitation, résultant selon l'administration de la lecture combinée des articles 1, 4 et 15 du même texte. Dans sa duplique, le Ministère d'État insistait sur le fait que l'administration est légalement tenue de vérifier que le pétitionnaire satisfait aux exigences légales, qu'elle ne dispose d'aucun pouvoir pour y déroger et qu'elle n'est, par ailleurs, pas tenue de motiver sa décision de refus.

Deuxièmement, l'administration soutenait que le moyen tiré de la violation des droits de la défense était radicalement inopérant dès lors que la décision de refus d'octroi d'une autorisation administrative (licence ou livret) constitue une mesure de police ou de gestion administrative et ne revêt nullement le caractère d'une sanction.

Troisièmement, s'agissant de la disponibilité des licences et de la concurrence entre candidats, le Ministre d'État rappelait que même dans l'hypothèse où une licence eût été disponible, le requérant ne disposait d'aucun droit acquis à l'obtenir, l'autorité administrative jouissant d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer les mérites respectifs des candidats en présence. Surtout, il soulignait que le requérant tentait de renverser la charge de la preuve en exigeant de l'administration qu'elle démontre l'existence d'autres candidats et l'attribution effective de la licence à un tiers. En tout état de cause, l'administration concluait à l'inopérance de l'ensemble de ces griefs et à l'inutilité des mesures d'instruction sollicitées, dès lors que le refus litigieux trouvait sa justification légale nécessaire et suffisante dans le seul fait que le requérant ne remplissait pas les conditions impératives fixées par la réglementation en vigueur.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au travers de ce litige, le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique classique du droit administratif mais d'une importance théorique et pratique majeure quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la hiérarchie des normes administratives.

La question principale s'énonçait ainsi : l'autorité administrative est-elle légalement tenue de refuser la délivrance du livret professionnel pour la conduite des taxis lorsque le demandeur ne remplit pas, au jour de sa demande, la condition réglementaire tenant à la détention du permis de conduire de catégorie B « véhicules publics », et le requérant peut-il utilement invoquer l'existence d'une pratique administrative contraire (qui inverserait l'ordre de délivrance des titres) pour faire échec à l'application de la norme réglementaire ?

De la réponse apportée à cette première question découlait une seconde interrogation, d'ordre strictement contentieux : lorsque l'administration se trouve ainsi en situation de compétence liée pour opposer un refus à une demande d'autorisation, quelle est l'incidence des vices de procédure (tels que la violation alléguée des droits de la défense) et des erreurs de droit ou de fait qui entacheraient les autres motifs de la décision, et quel accueil le juge doit-il réserver aux demandes de mesures d'instruction portant sur ces éléments ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande rigueur syllogistique, sa concision et son efficacité contentieuse. En deux considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction tranche le litige en faisant une application stricte de la légalité objective et de la théorie de la compétence liée.

Dans un premier temps, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre normatif applicable. Il cite expressément les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 7784 du 29 août 1983 concernant la réglementation des véhicules publics, dans sa rédaction issue de l'ordonnance modificative du 8 février 1994. Aux termes de ce texte, le livret professionnel pour la conduite des taxis « ne peut être délivré qu'aux personnes remplissant les conditions suivantes : ... 3° être titulaire, au moment de la demande, d'un permis de conduire de catégorie B "véhicules publics" ». La formulation même du texte réglementaire (« ne peut être délivré qu'aux personnes... ») est dépourvue de toute ambiguïté : elle institue une condition légale impérative, objective et préalable (« au moment de la demande »), ne laissant aucune marge d'appréciation à l'autorité administrative. On notera avec intérêt que le Tribunal Suprême choisit de fonder l'intégralité de son raisonnement sur cette seule condition relative au permis de conduire, laissant habilement de côté la seconde condition invoquée par le Ministre d'État (celle tenant à la propriété préalable d'un véhicule d'exploitation), laquelle reposait sur une interprétation combinée de plusieurs articles (articles 1, 4 et 15) et faisait l'objet d'une contestation sérieuse quant à sa portée exacte. Par économie de moyens, le juge s'en tient au motif réglementaire le plus évident et le plus incontestable.

Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la constatation souveraine des faits (la mineure du syllogisme). Il relève que « Monsieur C. ne conteste pas qu'il n'était pas titulaire d'un permis de conduire catégorie B "véhicules publics" au moment où il a demandé un livret professionnel pour la conduite d'un taxi ». Le fait matériel du défaut de détention du titre requis est ainsi juridiquement acquis aux débats par l'aveu même du requérant.

Dans un troisième temps — et c'est là que réside le cœur doctrinal de l'arrêt —, le Tribunal Suprême répond à l'objection du requérant tirée de l'impossibilité pratique de satisfaire à cette condition en raison des usages administratifs. Le raisonnement du juge est implacable : « s'il soutient qu'il ne lui était pas possible de satisfaire à cette condition, la pratique administrative étant de ne pas délivrer ce permis avant l'attribution du livret professionnel, une telle pratique, à la supposer établie, serait en contradiction avec les dispositions précitées de l'Ordonnance du 29 août 1983 ; que le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir pour soutenir qu'il pouvait obtenir un livret professionnel sans être titulaire du permis susmentionné ».

Le Tribunal Suprême refuse ainsi d'entrer dans un débat probatoire sur la réalité de cette pratique administrative (« à la supposer établie »). Il énonce un principe fondamental de droit public : une simple pratique administrative, fût-elle constante et généralisée au sein des services (en l'occurrence le service de la circulation), ne saurait en aucun cas déroger à une norme réglementaire écrite (une Ordonnance Souveraine), ni la modifier, ni l'abroger par désuétude ou usage contraire. Dès lors qu'une pratique administrative est « en contradiction » avec le texte réglementaire, elle est elle-même illégale. Par voie de conséquence, un administré ne peut jamais se prévaloir d'une pratique illégale pour revendiquer un droit ou pour exiger que l'administration s'affranchisse à son profit des conditions impératives fixées par la réglementation en vigueur.

Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal tire toutes les conséquences juridiques et contentieuses de cette analyse :

1. La reconnaissance d'une compétence liée : « dès lors que M. C. ne remplissait pas les conditions légalement exigées pour bénéficier du livret, le Ministre d'État était tenu de le lui refuser ». L'administration n'avait pas le choix ; toute décision d'octroi du livret à Monsieur C. aurait été entachée d'une illégalité directe pour violation de l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983.
2. La neutralisation des autres moyens par l'inopérance : Du fait de cette compétence liée de l'autorité administrative, « les moyens tirés de ce que la décision attaquée aurait été prise en violation des droits de la défense et reposerait sur des motifs entachés d'erreurs de droit ou de fait sont inopérants ». Quels que soient les vices ayant pu affecter la procédure suivie (consultation d'un dossier de police sans communication préalable) ou l'exactitude des autres motifs avancés par l'administration (nombre de licences disponibles, existence de candidats concurrents), ces irrégularités ne peuvent entraîner l'annulation de la décision puisque le Ministre d'État était, en tout état de cause, légalement obligé de prendre la même décision de refus.
3. Le rejet des demandes de mesures d'instruction : Puisque tant la pratique administrative alléguée que les faits relatifs au nombre de licences disponibles sont sans incidence sur la légalité du refus, le juge en conclut logiquement que c'est « sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction qu'il sollicite » que la requête doit être rejetée comme non fondée.

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE :

• La requête est rejetée ;
• Les dépens sont mis à la charge de Monsieur C. ;
• Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur Le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que rendu à propos d'un litige d'apparence modeste — le refus d'une autorisation de conduire un taxi —, l'arrêt du Tribunal Suprême du 20 février 1997 constitue une décision de principe majeure en droit administratif monégasque. Il cristallise en effet plusieurs mécanismes fondamentaux du contentieux de l'excès de pouvoir, témoignant de la parfaite maîtrise par la haute juridiction monégasque des concepts classiques du droit public d'inspiration franco-monégasque. Trois axes d'analyse permettent d'en mesurer toute la richesse théorique.

1. La primauté absolue de la norme réglementaire écrite sur la pratique administrative contra legem

Le premier apport fondamental de la décision réside dans sa condamnation sans appel de l'opposabilité des pratiques administratives contraires aux textes réglementaires. En droit administratif, les « pratiques administratives » — c'est-à-dire les habitudes, routines ou usages non écrits suivis par les bureaux dans l'application quotidienne des textes — n'ont aucune valeur normative propre. Elles ne constituent pas une source de la légalité.

L'argumentation de Monsieur C. mettait pourtant en lumière une difficulté réelle, confinant au paradoxe bureaucratique (souvent qualifié dans le langage courant d'effet « Catch-22 » ou de cercle vicieux administratif) : l'Ordonnance Souveraine du 29 août 1983 modifiée le 8 février 1994 exigeait d'être titulaire du permis B « véhicules publics » au moment de la demande de livret professionnel, tandis que, selon le requérant, le service de la circulation avait pour pratique de ne délivrer ce permis spécifique qu'aux personnes ayant déjà obtenu ledit livret professionnel. Si cette pratique avait été avérée, elle aurait effectivement placé les administrés devant une condition impossible, paralysant l'accès à la profession.

Toutefois, la réponse du Tribunal Suprême est d'une orthodoxie juridique irréprochable au regard du principe de légalité et de la hiérarchie des normes. L'Ordonnance Souveraine est l'acte réglementaire supérieur émanant du pouvoir exécutif. Les services administratifs (qu'il s'agisse du service délivrant les livrets professionnels ou du service de la circulation délivrant les permis de conduire) sont strictement subordonnés au respect de cette ordonnance. En jugeant qu'« une telle pratique, à la supposer établie, serait en contradiction avec les dispositions précitées de l'Ordonnance du 29 août 1983 » et « que le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir », le Tribunal Suprême rappelle que l'illégalité commise par un service administratif dans sa pratique quotidienne ne saurait jamais créer de droits au profit des administrés, ni contraindre l'autorité supérieure (le Ministre d'État) à commettre à son tour une illégalité en violant le texte réglementaire lors de la délivrance d'un autre titre. En d'autres termes, il n'existe pas de droit à l'erreur ou au maintien dans l'illégalité administrative : la coutume ou la pratique contra legem est bannie de l'ordre juridique administratif monégasque.

2. La théorie de la compétence liée et la neutralisation des moyens par l'inopérance

Le deuxième pilier de la décision réside dans la mise en œuvre exemplaire de la théorie de la compétence liée et de son corollaire contentieux : l'inopérance des moyens.

La compétence liée se définit par opposition au pouvoir discrétionnaire. Il y a compétence liée lorsque la réglementation en vigueur dicte intégralement la conduite de l'autorité administrative en présence de certaines circonstances de fait. Dès lors que les faits sont établis, l'administration est privée de toute liberté d'appréciation : elle est légalement obligée d'agir dans un sens déterminé. En l'espèce, l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983 instituait une compétence liée négative : face à un candidat dépourvu du permis B « véhicules publics » au jour de sa demande, « le Ministre d'État était