4 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 novembre 1999, n° 26751 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 novembre 1999, n° 26751 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1999/11-11-26751)) ## Faits et procédure Le 20 novembre 1995, L. B. chute dans le parking des Boulingrins, qui fait partie du domaine de l'État de Monaco, alors qu'il descend de son véhicule stationné au niveau de la place du Casino. Il expose avoir glissé sur une tache d'huile. Il invoque une fracture du fémur nécessitant une ostéosynthèse et une fracture à la base des cervicales imposant une immobilisation de soixante jours. Par exploit du 28 janvier 1998, L. B. assigne l'État de Monaco en réparation sur le fondement des articles 1229, 1230 et 1231 du Code civil, qu'il présente comme la mise en cause d'un « défaut d'entretien normal » du parking. Il réclame une indemnité forfaitaire de 120 000 francs au titre de ses préjudices personnels (pretium doloris, préjudice d'agrément, opérations médicales, dommage moral), ainsi que le remboursement de divers frais (déplacements, hébergements, location d'un fauteuil roulant, transport sanitaire, soins externes). Il demande l'exécution provisoire. L'État de Monaco soulève en premier lieu l'irrecevabilité de la demande. Selon lui, la victime, usager du service public de stationnement, est liée à l'administration par un contrat et ne peut invoquer les règles de la responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle. À titre subsidiaire, il conteste les conséquences corporelles alléguées, soutient que la victime avait voulu rentrer en Italie par ses propres moyens et relève une incertitude sur le lieu précis de la chute, les témoins désignant tantôt le boxe Q 22, tantôt le boxe R 22. Sur le fond, il invoque une simple obligation générale de diligence et une faute d'inattention de la victime. L. B. répond en invoquant, à titre subsidiaire, la responsabilité contractuelle de l'État sur le fondement de l'article 1002 du Code civil. ## Question de droit La décision pose deux questions successives. **Première question : la demande est-elle recevable au regard du fondement juridique invoqué ?** Plus précisément, la qualité d'usager d'un service public de stationnement fait-elle obstacle à l'invocation d'un régime de responsabilité autre que contractuel, et le demandeur peut-il, à titre subsidiaire, se prévaloir du fondement contractuel ? **Seconde question : l'État a-t-il manqué à ses obligations de sécurité à l'égard de l'usager ?** Il s'agit de déterminer le niveau d'exigence applicable à l'exploitant d'un parking public et de savoir si la présence d'une trace d'huile, dont la localisation et la nature sont incertaines, constitue un risque anormal ou imprévisible pour l'usager. ## Solution et dispositif Le tribunal retient la qualification contractuelle. Il relève que L. B. « avait manifestement la qualité d'usager du service public de stationnement » et qu'il était « lié à l'État de Monaco par un contrat ayant pris effet à l'entrée de son véhicule dans le parking, matérialisé par la remise d'un ticket et produisant ses effets jusqu'à la sortie de l'usager dudit parking, à pied ou en voiture ». Les conséquences de la chute « se rattachent en conséquence à l'exécution de la convention ». Le tribunal affirme que « la responsabilité contractuelle est exclusive de tout autre régime de responsabilité, telle que délictuelle ou quasi délictuelle invoquée à titre principal par le demandeur ». Il juge toutefois recevable la demande fondée subsidiairement sur le contrat. Sur le fond, le tribunal retient une obligation générale de diligence. Il précise que si « l'Administration doit entretenir les voies et boxes des parkings qu'elle exploite à l'effet d'assurer au public un usage conforme à leur objet et exempt de risques anormaux, il ne saurait toutefois lui être tacitement imposé par voie contractuelle de faire enlever à tout
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1997, n° 26394 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 1997, n° 26394 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1997/02-20-26394)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en assemblée plénière et en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice de la profession de conducteur de véhicules publics, et plus particulièrement de l'activité de taxi. L'accès à cette profession réglementée est strictement encadré par les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7784 du 29 août 1983 concernant la réglementation des véhicules publics, telle que modifiée notamment par l'ordonnance du 8 février 1994. En l'espèce, Monsieur C. a sollicité auprès des autorités administratives monégasques l'autorisation d'exercer l'activité de conducteur de taxi, démarche impliquant la délivrance d'une licence de taxi et d'un livret professionnel pour la conduite des taxis. À l'occasion de l'instruction de cette demande, des échanges ont eu lieu avec l'administration. Il ressort des visas de la décision qu'une lettre datée du 9 avril 1996 mentionnait qu'une seule autorisation pouvait être accordée, alors que plusieurs demandes étaient présentées. Par ailleurs, le requérant soutenait que l'administration avait consulté un dossier de police le concernant pour apprécier l'opportunité ou la légalité de sa demande. Toutefois, il est constant — et ce fait matériel s'avérera déterminant pour l'issue du litige — qu'au moment où il a formulé sa demande de livret professionnel, Monsieur C. n'était pas titulaire du permis de conduire de catégorie B comportant la mention spécifique « véhicules publics ». De même, l'administration relevait qu'il n'était pas propriétaire d'un véhicule d'exploitation au moment de sa démarche, bien que l'intéressé ait fait valoir au cours de la procédure qu'un ami serait prêt à lui céder gratuitement un tel véhicule. Par une décision administrative individuelle en date du 25 avril 1996, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande de Monsieur C. tendant à la délivrance de l'autorisation sollicitée (qualifiée dans la requête de « licence de taxi » et analysée par le Tribunal Suprême au prisme des conditions de délivrance du « livret professionnel pour la conduite d'un taxi »). C'est cette décision administrative de refus qui constitue l'acte attaqué et le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, Monsieur C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 13 mai 1996, tendait à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 25 avril 1996. La procédure écrite s'est déroulée de manière contradictoire à travers l'échange classique des mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 juillet 1996, une réplique pour le requérant enregistrée le 1er août 1996, et enfin une duplique présentée par le Ministère d'État le 5 septembre 1996. Par une ordonnance du 6 janvier 1997, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 février 1997, lors de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Michel Bernard, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Licari pour le requérant et de Maître Sbarrato pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. L'argumentation développée par le requérant au soutien de sa demande d'annulation s'articulait autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, assortis de demandes avant dire droit tendant à ce que le Tribunal ordonne des mesures d'instruction : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et de la procédure administrative non contentieuse, Monsieur C. invoquait une violation des droits de la défense. Il reprochait au Ministre d'État de s'être fondé sur un dossier de police sans le lui avoir préalablement communiqué avant l'édiction de la décision de refus. Dans son mémoire en réplique, il soutenait à cet égard que les droits de la défense constituent une garantie fondamentale devant être respectée même en dehors de toute procédure à caractère pénal ou disciplinaire. En deuxième lieu, sur le terrain de l'erreur de droit dans le choix des éléments d'appréciation, le requérant soutenait qu'en se fondant sur ce dossier de police, l'autorité administrative avait violé l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983, lequel prévoit uniquement la production par le candidat de son extrait de casier judiciaire. En troisième lieu, sur le terrain de l'exactitude matérielle des faits, Monsieur C. faisait valoir qu'en indiquant dans une lettre du 9 avril 1996 qu'une seule autorisation pouvait être accordée en présence de plusieurs demandes concurrentes, le Ministre d'État avait fondé sa décision sur un fait matériellement inexact, s'appuyant à ce titre sur les déclarations d'un fonctionnaire de police. Il soulignait dans sa réplique qu'il n'était nullement établi qu'à cette date une seule autorisation était disponible, ni qu'il se trouvait en concurrence avec d'autres candidats, ni même que la licence litigieuse aurait finalement été attribuée à un tiers. Il sollicitait en conséquence une mesure d'instruction pour vérifier la matérialité de ce fait. En quatrième lieu, en réponse aux arguments opposés par l'administration en défense concernant les conditions légales d'octroi du livret professionnel, le requérant développait dans sa réplique une argumentation fondée sur la pratique administrative monégasque. Tout en ne contestant pas l'absence de détention du permis B « véhicules publics », il affirmait qu'en l'état de la pratique constante des services administratifs, ce permis spécifique n'était jamais délivré avant que le candidat n'ait préalablement obtenu le livret professionnel. Selon lui, cette inversion procédurale de fait rendait impossible la satisfaction préalable de la condition réglementaire et interdisait à l'administration de subordonner la délivrance du livret à la détention dudit permis. Il demandait là encore au Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction afin de vérifier auprès du service de la circulation si le permis B « véhicules publics » était effectivement délivré avant l'obtention du livret professionnel. Quant à la condition relative à la propriété d'un véhicule d'exploitation, il contestait que l'Ordonnance du 29 août 1983 en fasse une condition préalable à l'attribution du livret, ajoutant au surplus qu'un ami était disposé à lui céder un véhicule à titre gratuit. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en déplaçant le terrain du débat contentieux vers la compétence liée de l'administration résultant du défaut de satisfaction des conditions légales par le pétitionnaire. L'argumentation de l'État reposait sur les axes suivants : Premièrement, le Ministre d'État faisait valoir que Monsieur C. ne remplissait pas deux conditions cumulatives exigées par l'Ordonnance du 29 août 1983 pour obtenir le livret professionnel : d'une part, la détention d'un permis de conduire de catégorie B « véhicules publics » exigée par l'article 4, alinéa 1er, 3° de ladite ordonnance ; d'autre part, la qualité de propriétaire d'un véhicule d'exploitation, résultant selon l'administration de la lecture combinée des articles 1, 4 et 15 du même texte. Dans sa duplique, le Ministère d'État insistait sur le fait que l'administration est légalement tenue de vérifier que le pétitionnaire satisfait aux exigences légales, qu'elle ne dispose d'aucun pouvoir pour y déroger et qu'elle n'est, par ailleurs, pas tenue de motiver sa décision de refus. Deuxièmement, l'administration soutenait que le moyen tiré de la violation des droits de la défense était radicalement inopérant dès lors que la décision de refus d'octroi d'une autorisation administrative (licence ou livret) constitue une mesure de police ou de gestion administrative et ne revêt nullement le caractère d'une sanction. Troisièmement, s'agissant de la disponibilité des licences et de la concurrence entre candidats, le Ministre d'État rappelait que même dans l'hypothèse où une licence eût été disponible, le requérant ne disposait d'aucun droit acquis à l'obtenir, l'autorité administrative jouissant d'un large pouvoir d'appréciation pour évaluer les mérites respectifs des candidats en présence. Surtout, il soulignait que le requérant tentait de renverser la charge de la preuve en exigeant de l'administration qu'elle démontre l'existence d'autres candidats et l'attribution effective de la licence à un tiers. En tout état de cause, l'administration concluait à l'inopérance de l'ensemble de ces griefs et à l'inutilité des mesures d'instruction sollicitées, dès lors que le refus litigieux trouvait sa justification légale nécessaire et suffisante dans le seul fait que le requérant ne remplissait pas les conditions impératives fixées par la réglementation en vigueur. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au travers de ce litige, le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique classique du droit administratif mais d'une importance théorique et pratique majeure quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la hiérarchie des normes administratives. La question principale s'énonçait ainsi : l'autorité administrative est-elle légalement tenue de refuser la délivrance du livret professionnel pour la conduite des taxis lorsque le demandeur ne remplit pas, au jour de sa demande, la condition réglementaire tenant à la détention du permis de conduire de catégorie B « véhicules publics », et le requérant peut-il utilement invoquer l'existence d'une pratique administrative contraire (qui inverserait l'ordre de délivrance des titres) pour faire échec à l'application de la norme réglementaire ? De la réponse apportée à cette première question découlait une seconde interrogation, d'ordre strictement contentieux : lorsque l'administration se trouve ainsi en situation de compétence liée pour opposer un refus à une demande d'autorisation, quelle est l'incidence des vices de procédure (tels que la violation alléguée des droits de la défense) et des erreurs de droit ou de fait qui entacheraient les autres motifs de la décision, et quel accueil le juge doit-il réserver aux demandes de mesures d'instruction portant sur ces éléments ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande rigueur syllogistique, sa concision et son efficacité contentieuse. En deux considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction tranche le litige en faisant une application stricte de la légalité objective et de la théorie de la compétence liée. Dans un premier temps, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre normatif applicable. Il cite expressément les dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 7784 du 29 août 1983 concernant la réglementation des véhicules publics, dans sa rédaction issue de l'ordonnance modificative du 8 février 1994. Aux termes de ce texte, le livret professionnel pour la conduite des taxis « ne peut être délivré qu'aux personnes remplissant les conditions suivantes : ... 3° être titulaire, au moment de la demande, d'un permis de conduire de catégorie B "véhicules publics" ». La formulation même du texte réglementaire (« ne peut être délivré qu'aux personnes... ») est dépourvue de toute ambiguïté : elle institue une condition légale impérative, objective et préalable (« au moment de la demande »), ne laissant aucune marge d'appréciation à l'autorité administrative. On notera avec intérêt que le Tribunal Suprême choisit de fonder l'intégralité de son raisonnement sur cette seule condition relative au permis de conduire, laissant habilement de côté la seconde condition invoquée par le Ministre d'État (celle tenant à la propriété préalable d'un véhicule d'exploitation), laquelle reposait sur une interprétation combinée de plusieurs articles (articles 1, 4 et 15) et faisait l'objet d'une contestation sérieuse quant à sa portée exacte. Par économie de moyens, le juge s'en tient au motif réglementaire le plus évident et le plus incontestable. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la constatation souveraine des faits (la mineure du syllogisme). Il relève que « Monsieur C. ne conteste pas qu'il n'était pas titulaire d'un permis de conduire catégorie B "véhicules publics" au moment où il a demandé un livret professionnel pour la conduite d'un taxi ». Le fait matériel du défaut de détention du titre requis est ainsi juridiquement acquis aux débats par l'aveu même du requérant. Dans un troisième temps — et c'est là que réside le cœur doctrinal de l'arrêt —, le Tribunal Suprême répond à l'objection du requérant tirée de l'impossibilité pratique de satisfaire à cette condition en raison des usages administratifs. Le raisonnement du juge est implacable : « s'il soutient qu'il ne lui était pas possible de satisfaire à cette condition, la pratique administrative étant de ne pas délivrer ce permis avant l'attribution du livret professionnel, une telle pratique, à la supposer établie, serait en contradiction avec les dispositions précitées de l'Ordonnance du 29 août 1983 ; que le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir pour soutenir qu'il pouvait obtenir un livret professionnel sans être titulaire du permis susmentionné ». Le Tribunal Suprême refuse ainsi d'entrer dans un débat probatoire sur la réalité de cette pratique administrative (« à la supposer établie »). Il énonce un principe fondamental de droit public : une simple pratique administrative, fût-elle constante et généralisée au sein des services (en l'occurrence le service de la circulation), ne saurait en aucun cas déroger à une norme réglementaire écrite (une Ordonnance Souveraine), ni la modifier, ni l'abroger par désuétude ou usage contraire. Dès lors qu'une pratique administrative est « en contradiction » avec le texte réglementaire, elle est elle-même illégale. Par voie de conséquence, un administré ne peut jamais se prévaloir d'une pratique illégale pour revendiquer un droit ou pour exiger que l'administration s'affranchisse à son profit des conditions impératives fixées par la réglementation en vigueur. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal tire toutes les conséquences juridiques et contentieuses de cette analyse : 1. **La reconnaissance d'une compétence liée :** « dès lors que M. C. ne remplissait pas les conditions légalement exigées pour bénéficier du livret, le Ministre d'État était tenu de le lui refuser ». L'administration n'avait pas le choix ; toute décision d'octroi du livret à Monsieur C. aurait été entachée d'une illégalité directe pour violation de l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983. 2. **La neutralisation des autres moyens par l'inopérance :** Du fait de cette compétence liée de l'autorité administrative, « les moyens tirés de ce que la décision attaquée aurait été prise en violation des droits de la défense et reposerait sur des motifs entachés d'erreurs de droit ou de fait sont inopérants ». Quels que soient les vices ayant pu affecter la procédure suivie (consultation d'un dossier de police sans communication préalable) ou l'exactitude des autres motifs avancés par l'administration (nombre de licences disponibles, existence de candidats concurrents), ces irrégularités ne peuvent entraîner l'annulation de la décision puisque le Ministre d'État était, en tout état de cause, légalement obligé de prendre la même décision de refus. 3. **Le rejet des demandes de mesures d'instruction :** Puisque tant la pratique administrative alléguée que les faits relatifs au nombre de licences disponibles sont sans incidence sur la légalité du refus, le juge en conclut logiquement que c'est « sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction qu'il sollicite » que la requête doit être rejetée comme non fondée. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > - La requête est rejetée ; > - Les dépens sont mis à la charge de Monsieur C. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur Le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que rendu à propos d'un litige d'apparence modeste — le refus d'une autorisation de conduire un taxi —, l'arrêt du Tribunal Suprême du 20 février 1997 constitue une décision de principe majeure en droit administratif monégasque. Il cristallise en effet plusieurs mécanismes fondamentaux du contentieux de l'excès de pouvoir, témoignant de la parfaite maîtrise par la haute juridiction monégasque des concepts classiques du droit public d'inspiration franco-monégasque. Trois axes d'analyse permettent d'en mesurer toute la richesse théorique. #### 1. La primauté absolue de la norme réglementaire écrite sur la pratique administrative contra legem Le premier apport fondamental de la décision réside dans sa condamnation sans appel de l'opposabilité des pratiques administratives contraires aux textes réglementaires. En droit administratif, les « pratiques administratives » — c'est-à-dire les habitudes, routines ou usages non écrits suivis par les bureaux dans l'application quotidienne des textes — n'ont aucune valeur normative propre. Elles ne constituent pas une source de la légalité. L'argumentation de Monsieur C. mettait pourtant en lumière une difficulté réelle, confinant au paradoxe bureaucratique (souvent qualifié dans le langage courant d'effet « Catch-22 » ou de cercle vicieux administratif) : l'Ordonnance Souveraine du 29 août 1983 modifiée le 8 février 1994 exigeait d'être titulaire du permis B « véhicules publics » au moment de la demande de livret professionnel, tandis que, selon le requérant, le service de la circulation avait pour pratique de ne délivrer ce permis spécifique qu'aux personnes ayant déjà obtenu ledit livret professionnel. Si cette pratique avait été avérée, elle aurait effectivement placé les administrés devant une condition impossible, paralysant l'accès à la profession. Toutefois, la réponse du Tribunal Suprême est d'une orthodoxie juridique irréprochable au regard du principe de légalité et de la hiérarchie des normes. L'Ordonnance Souveraine est l'acte réglementaire supérieur émanant du pouvoir exécutif. Les services administratifs (qu'il s'agisse du service délivrant les livrets professionnels ou du service de la circulation délivrant les permis de conduire) sont strictement subordonnés au respect de cette ordonnance. En jugeant qu'« une telle pratique, à la supposer établie, serait en contradiction avec les dispositions précitées de l'Ordonnance du 29 août 1983 » et « que le requérant ne saurait utilement s'en prévaloir », le Tribunal Suprême rappelle que l'illégalité commise par un service administratif dans sa pratique quotidienne ne saurait jamais créer de droits au profit des administrés, ni contraindre l'autorité supérieure (le Ministre d'État) à commettre à son tour une illégalité en violant le texte réglementaire lors de la délivrance d'un autre titre. En d'autres termes, il n'existe pas de droit à l'erreur ou au maintien dans l'illégalité administrative : la coutume ou la pratique *contra legem* est bannie de l'ordre juridique administratif monégasque. #### 2. La théorie de la compétence liée et la neutralisation des moyens par l'inopérance Le deuxième pilier de la décision réside dans la mise en œuvre exemplaire de la théorie de la compétence liée et de son corollaire contentieux : l'inopérance des moyens. La compétence liée se définit par opposition au pouvoir discrétionnaire. Il y a compétence liée lorsque la réglementation en vigueur dicte intégralement la conduite de l'autorité administrative en présence de certaines circonstances de fait. Dès lors que les faits sont établis, l'administration est privée de toute liberté d'appréciation : elle est légalement obligée d'agir dans un sens déterminé. En l'espèce, l'article 4 de l'Ordonnance du 29 août 1983 instituait une compétence liée négative : face à un candidat dépourvu du permis B « véhicules publics » au jour de sa demande, « le Ministre d'État était
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 février 1992, n° 26125 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 février 1992, n° 26125 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1992/02-13-26125)) ## Faits et procédure Le 11 janvier 1990, P. A., exerçant le commerce à Monaco, adresse à W. H. un devis pour un déménagement. Aux termes de ce devis, il s'engage à assurer l'emballage du mobilier au départ de Monaco, son transport vers Roquebrune-Cap-Martin, puis son déballage à l'arrivée. Le devis comporte des conditions générales, dont l'article 18 prévoit qu'en cas de perte partielle ou d'avarie, le destinataire doit adresser à l'entreprise une lettre recommandée décrivant les dommages dans les trois jours suivant la livraison. La décision indique que ce devis a été accepté par la demanderesse. Le mobilier est chargé le 30 mars 1990. La date de livraison est rapportée de manière non uniforme : l'exploit l'situe au 31 mars 1990, tandis que les motifs retiennent la date du 30 mars 1990 (non précisé dans la décision de façon certaine). La demanderesse règle le prix le jour même de la réception, sans formuler de réserve. Elle adresse sa protestation par lettre recommandée avec avis de réception du 5 avril 1990, restée sans réponse. Un procès-verbal d'huissier, dressé le 27 avril 1990, constate des dommages dont une partie seulement avait été mentionnée dans la lettre du 5 avril. W. H. assigne P. A. en responsabilité et réparation, et sollicite une indemnité provisionnelle de 10 000 F dans l'attente d'une expertise. Le défendeur soulève l'irrecevabilité de la demande en invoquant la forclusion de l'article 71 du Code de commerce, et forme une demande reconventionnelle de 10 000 F de dommages-intérêts pour procédure abusive. À titre subsidiaire, il conteste la relation de causalité entre les dommages et le déménagement, les désordres n'ayant été constatés que plus de trois semaines après la livraison. La demanderesse répond que la forclusion ne peut lui être opposée faute de lettre de voiture, que le devis, jamais soumis à sa signature, ne saurait en tenir lieu, et que son état de santé, attesté par certificat médical, ne lui a pas permis d'agir plus rapidement. ## Question de droit La décision soulève deux questions. La première est de qualification : une convention complexe, mêlant emballage, transport et déballage, relève-t-elle du contrat de transport au sens des articles 64 et suivants du Code de commerce, ou du seul louage d'ouvrage ? La seconde, qui en découle, est de savoir si l'absence de lettre de voiture, exigée par l'article 70, fait obstacle à l'application de la forclusion de l'article 71 lorsque la preuve du contrat de transport résulte d'autres pièces. ## Solution et dispositif Le tribunal retient que la convention, « à caractère complexe », a pour objet principal le déplacement des meubles. Les opérations d'emballage et de déballage ne sont « destinées qu'à rendre possible le transport en le facilitant » et constituent « un élément accessoire par rapport au trajet à effectuer ». Le défendeur doit donc être considéré comme ayant « fait office de voiturier, au sens de l'article 64 ». Le tribunal relève que l'absence de lettre de voiture ne fait « que constater le contrat de transport », sans exclure l'existence d'un contrat « à caractère consensuel ». Ce contrat est prouvé par le devis et
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17465 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17465 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17465)) Le contentieux de la police administrative de la circulation routière cristallise régulièrement, devant le juge de l'excès de pouvoir, d'importantes tensions entre les impératifs d'ordre public et la sauvegarde des garanties procédurales accordées aux administrés. La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière dans l'affaire opposant M. C. R. à l'État de Monaco (enregistrée sous le numéro TS 2017-16), en offre une illustration singulière. Bien que l'instance se dénoue sur le terrain strictement processuel par un donné acte de désistement, l'examen minutieux des écritures échangées entre les parties, telles que fidèlement restituées dans les visas de la décision, met en lumière la structure du débat contentieux relatif aux mesures administratives de suspension du permis de conduire ainsi que les mécanismes probatoires propres à la procédure administrative contentieuse monégasque. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'origine du litige réside dans le contrôle routier dont a fait l'objet M. C. R. sur le territoire monégasque. Le 10 octobre 2016, à 14 heures 30, alors qu'il conduisait son véhicule automobile dans le « tunnel du rocher Albert 1er », l'intéressé a fait l'objet d'un contrôle de vitesse au moyen d'un appareil cinémomètre (plus précisément identifié au cours de l'instruction par l'administration comme étant un « Cinémomètre Pro Laser 4 »). La vitesse enregistrée par l'appareil s'élevait à 92 km/h, sur une portion de voie où la limitation réglementaire de vitesse était fixée à 50 km/h. Sur le fondement de ce dépassement de 42 km/h de la vitesse maximale autorisée, un procès-verbal pour vitesse excessive a été immédiatement dressé à l'encontre du conducteur au visa de l'article 11 du Code de la route (Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la Police de la Circulation Routière, modifiée). À la suite de ce constat d'infraction, une procédure administrative a été engagée par les autorités gouvernementales. Par un courrier recommandé émanant du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur en date du 12 décembre 2016, M. C. R. a été convoqué devant la Commission Technique Spéciale (instituée par l'article 128 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 précitée). Cette convocation l'invitait à se présenter lors de la séance du 19 janvier 2017 afin qu'il soit statué sur « des infractions relevées à son encontre », le courrier précisant expressément que ladite commission avait « été saisie par le Gouvernement Princier d'une proposition de suspension du permis de conduire/interdiction de conduire sur le territoire de la Principauté ». M. C. R., exposant dans ses écritures ultérieures qu'il ignorait alors tout des subtilités de cette procédure administrative, s'est néanmoins présenté en personne devant la Commission Technique Spéciale lors de ladite séance du 19 janvier 2017, au cours de laquelle il a pu formuler des observations. À l'issue de cet examen consultatif, le Ministre d'État a édicté, le 30 mars 2017, l'arrêté ministériel n° 2017-210 prononçant la suspension du permis de conduire de M. C. R. pour une durée de douze mois à compter de la notification de l'acte. Cette notification formelle est intervenue près de trois mois plus tard, le 19 juin 2017. Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure privative du droit de conduire pendant une année entière, M. C. R. a dans un premier temps privilégié la voie administrative préalable en formant, dès le 5 juillet 2017, un recours gracieux dirigé contre l'arrêté ministériel du 30 mars 2017. Le sort réservé à ce recours gracieux n'est pas explicitement détaillé dans la décision (non précisé dans la décision), mais la persistance de l'acte a conduit l'administré à saisir la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 26 septembre 2017, M. C. R., représenté par Maître Yann Lajoux, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a déposé au Greffe général de la Principauté deux requêtes distinctes mais connexes. D'une part, une requête au fond, enregistrée sous le numéro TS 2017-000016, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 2017-210 du 30 mars 2017 ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. D'autre part, une requête accessoire aux fins de sursis à exécution de ce même arrêté, enregistrée sous le numéro TS 2017/000017. Dès le 27 septembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a rendu une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. Le volet relatif à l'urgence a été rapidement tranché : par une ordonnance en date du 10 novembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a rejeté la requête tendant au sursis à exécution de l'arrêté ministériel. La mesure de suspension de douze mois a donc continué à produire ses pleins effets juridiques durant l'instruction au fond. Dans le cadre de son recours en annulation, le requérant articulait une critique structurée autour de la distinction classique entre légalité externe et légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. C. R. soulevait deux moyens distincts : 1. Un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué au regard des exigences prescrites par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce moyen se subdivisait en deux branches : le requérant reprochait à l'arrêté, d'une part, de ne pas viser les articles précis du Code de la route sur lesquels il se fondait et, d'autre part, de se borner à faire mention de l'avis exprimé par la Commission Technique Spéciale lors de sa séance du 19 janvier 2017 sans en reproduire la teneur dans le corps de l'acte ni le joindre en annexe à l'arrêté. 2. Un moyen tiré du vice de procédure tenant à la composition irrégulière de l'organe consultatif. Le requérant soutenait que l'arrêté était entaché d'illégalité en tant qu'il se fondait sur un avis de la Commission Technique Spéciale émis dans une composition irrégulière lors de sa séance du 19 janvier 2017, tout en assortissant son moyen d'une réserve probatoire (« sauf à ce que le Ministre d'État transmette tout document utile à cet égard dans le cadre de la procédure »). Sur le terrain de la légalité interne, le requérant développait également deux moyens : 1. Un moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) et d'une erreur de droit. Postulant que l'arrêté de suspension du permis de conduire constituait matériellement une « sanction répressive et non une mesure de police », M. C. R. faisait grief à l'administration de ne pas l'avoir invité, préalablement à la séance du 19 janvier 2017 de la Commission Technique Spéciale, à examiner les pièces de son dossier ni à se faire assister par un professionnel du droit. 2. Un moyen tiré du défaut de base légale ou de preuve quant à la matérialité et la régularité du constat technique de l'infraction. Il soutenait qu'aucun justificatif relatif à la vérification annuelle du cinémomètre ayant enregistré la vitesse de son véhicule — vérification formellement prescrite par l'article 8, alinéa 2, de l'arrêté ministériel n° 2007-493 du 8 octobre 2007 — n'avait été fourni. En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 27 novembre 2017. Le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant méthodiquement chacun des quatre moyens soulevés. Sur la légalité externe, l'administration opposait que : 1. La première branche du moyen relatif à la motivation manquait en fait : l'arrêté contesté comportait bien l'énoncé des considérations de fait et de droit qui le motivaient, et aucune règle n'imposait que le texte de l'avis émis par la Commission Technique Spéciale fût joint à l'arrêté. 2. La seconde branche (relative à la régularité de la commission) manquait tout autant en fait. Pour en attester, le Ministre d'État produisait aux débats le texte dudit avis, établissant que la commission avait siégé dans une configuration conforme aux prescriptions de l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 fixant sa composition. Sur la légalité interne, l'État répliquait que : 1. Le moyen tiré de la violation de l'article 6-1 de la CESDH était à titre principal inopérant et, à titre subsidiaire (« en tout état de cause »), mal fondé. L'inopérance découlait de la qualification juridique de l'acte : l'arrêté portant suspension du permis de conduire constitue une mesure de police administrative prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 relative à la réglementation de la police de la circulation routière, et nullement une mesure pénale ou une sanction administrative relevant du champ d'application des stipulations conventionnelles invoquées. Quant au mal-fondé subsidiaire, le Ministre d'État soulignait que le requérant avait été dûment informé, préalablement à la séance du 19 janvier 2017, du grief invoqué à son encontre (le courrier de convocation du 12 décembre 2016 mentionnant le motif de saisine de la commission) et que le principe du contradictoire avait été pleinement respecté dès lors que l'intéressé avait pu présenter ses observations devant ladite commission. 2. Le moyen tiré du défaut de contrôle annuel du cinémomètre était pareillement qualifié d'inopérant et, en tout état de cause, d'infondé. Inopérant d'abord, au motif que M. C. R. n'avait jamais contesté la matérialité de l'excès de vitesse commis. Infondé ensuite, l'administration versant aux débats le justificatif établi par le Laboratoire National de Métrologie et d'Essais (désigné dans la décision comme le « Laboratoire National et d'Essai de Paris »), attestant de la vérification, effectuée le 9 septembre 2016 (soit un mois à peine avant le contrôle routier litigieux du 10 octobre 2016), du Cinémomètre Pro Laser 4 utilisé pour mesurer la vitesse du véhicule du requérant. À la suite de cet échange contradictoire, le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 22 janvier 2018. Par une ordonnance du 3 octobre 2018, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 novembre 2018. C'est dans cet intervalle ultime, postérieurement à la clôture de l'instruction et à la fixation de l'audience, que M. C. R. a déposé au Greffe général, le 22 octobre 2018, un mémoire par lequel il a déclaré se désister purement et simplement de son recours. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'instance avait été menée à son terme juridictionnel initial, le Tribunal Suprême aurait été confronté à une série de questions substantielles touchant au droit administratif monégasque : - En premier lieu, quelle est la portée exacte de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'un arrêté ministériel de police est pris après avis de la Commission Technique Spéciale (notamment quant au visa des textes et à l'annexion de l'avis) ? - En deuxième lieu, la mesure de suspension du permis de conduire prononcée par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 doit-elle s'analyser comme une mesure de police administrative préventive ou revêt-elle le caractère d'une accusation en matière pénale au sens de l'article 6-1 de la CESDH, impliquant un droit d'accès préalable au dossier et l'assistance formalisée d'un conseil devant l'organe consultatif ? - En troisième lieu, l'administration est-elle tenue de justifier *ab initio* de la vérification annuelle des appareils de mesure de vitesse prescrite par l'arrêté ministériel n° 2007-493 du 8 octobre 2007, et l'absence de contestation matérielle des faits par le contrevenant rend-elle le moyen tiré du défaut d'homologation inopérant ? Toutefois, par l'effet du mémoire enregistré le 22 octobre 2018, l'objet du litige s'est intégralement déplacé du terrain de l'excès de pouvoir vers celui du droit processuel. La question de droit effectivement soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 15 novembre 2018 s'est dès lors résumée à la vérification des conditions de validité et d'efficacité du désistement en matière de contentieux administratif : à quelles conditions le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une déclaration de désistement du requérant intervenant après la clôture de l'instruction, peut-il ou doit-il en donner acte, et quelles en sont les conséquences sur la charge des dépens de l'instance ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême pour mettre fin à l'instance se caractérise par sa concision et sa rigueur syllogistique, propres aux décisions constatant l'extinction de l'action par la volonté des parties. Après avoir visé l'ensemble des textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires invoqués au cours de l'instance — à savoir l'article 90 B de la Constitution, l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la CESDH et ses protocoles rendus exécutoires par les Ordonnances n° 408 et 411 du 15 février 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 (Code de la Route), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 et l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 —, la Haute Juridiction procède en trois temps dans ses motifs : Premièrement, le Tribunal constate matériellement l'existence et la date de la manifestation de volonté du requérant : « Considérant que par courrier enregistré au Greffe général le 22 octobre 2018, M. R. a déclaré se désister purement et simplement de son recours ». Deuxièmement, le juge relève l'attitude processuelle de la partie défenderesse face à cette initiative : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, qui correspond à ce que le sommaire de la décision qualifie d'« acquiescement du défendeur », permet de s'assurer qu'aucun obstacle lié au contradictoire ou à d'éventuelles conclusions reconventionnelles ne vient entraver la clôture anticipée du procès. Troisièmement, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'acte de procédure et en tire la conséquence légale qui s'impose à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». L'absence de toute condition ou réserve assortissant la volonté de M. C. R. (« pur et simple ») purge le désistement de toute ambiguïté et dessaisit le juge du fond du litige, l'obligeant à constater officiellement l'extinction de l'instance sans pouvoir examiner la légalité externe ou interne de l'arrêté ministériel du 30 mars 2017. En conséquence logique de cet abandon des poursuites par la partie qui avait pris l'initiative de saisir la juridiction, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge du requérant. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 29 novembre 2018 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. R. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. R. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien que la décision du 29 novembre 2018 ne tranche pas au fond les moyens d'annulation soulevés par M. C. R., elle présente un double intérêt théorique et pratique majeur. D'une part, sur le plan du droit du contentieux administratif monégasque, elle confirme le régime juridique du désistement devant le Tribunal Suprême et met en évidence les causes stratégiques et temporelles qui conduisent un requérant à renoncer à son action. D'autre part, à travers le prisme des écritures longuement reproduites dans la décision, elle offre un panorama complet de la dialectique probatoire et des lignes de défense de l'État de Monaco en matière de police de la circulation routière. ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'analyse de cette décision appelle des observations tant sur le mécanisme processuel qui fonde son dispositif que sur les questions substantielles de droit européen et interne qui sous-tendent les visas de l'arrêt. #### 1. Le régime du désistement dans le contentieux de l'excès de pouvoir En premier lieu, la décision s'inscrit dans la droite ligne des principes gouvernant l'instance administrative contentieuse, tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême au titre de sa compétence d'annulation prévue par l'article 90 B de la Constitution et régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Le recours pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine et constitutionnelle, demeure soumis au principe dispositif quant à son introduction et à son maintien. Le requérant conserve la maîtrise de son action jusqu'au prononcé de la décision. Il est remarquable de noter, en l'espèce, la chronologie des actes de procédure : le procès-verbal de clôture de la procédure avait été dressé le 22 janvier 2018, et l'ordonnance de renvoi à l'audience avait été signée le 3 octobre 2018. Le mémoire de désistement de M. C. R. n'a été enregistré que le 22 octobre 2018, soit neuf mois après la clôture de l'instruction et trois semaines seulement avant l'audience publique du 15 novembre 2018. La décision démontre ainsi que la clôture de l'instruction, si elle fait obstacle à la production de nouveaux moyens ou de nouvelles pièces touchant au fond du droit, ne paralyse nullement la faculté pour le requérant de déposer un mémoire aux fins de désistement. La structure des motifs retenus par