Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27530

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27530 (Lire sur source officielle)

L'architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco repose sur une répartition des compétences dans laquelle le Tribunal Suprême, juge constitutionnel et administratif d'attribution en vertu des articles 89 à 92 de la Constitution du 17 décembre 1962, coexiste avec les juridictions de l'ordre judiciaire, détentrices d'une compétence de droit commun. La frontière entre le contentieux de l'excès de pouvoir et la compétence judiciaire se révèle particulièrement délicate lorsque l'action d'une autorité administrative, telle que l'Inspection du travail, s'inscrit à la croisée de la police administrative, de la constatation des infractions pénales et de la régulation des relations collectives de travail. Par sa décision rendue le 10 février 1982, en section administrative, dans l'affaire opposant le sieur A. au Ministre d'État, le Tribunal Suprême livre une illustration rigoureuse des limites de sa propre compétence et de l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux actes préalables aux poursuites pénales et aux litiges substantiels de droit du travail.

En déclinant sa compétence tant pour connaître d'un procès-verbal dressé par l'Inspecteur du travail que pour trancher un différend relatif à l'application de sentences arbitrales déterminant les salaires d'une entreprise privée, tout en rappelant l'absence de pouvoir d'injonction du juge administratif à l'égard de l'Administration et l'incompétence du supérieur hiérarchique pour annuler un acte de constatation judiciaire, la Haute Juridiction monégasque consolide les principes directeurs de la séparation des autorités administratives et judiciaires en Principauté.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision commentée trouve son origine dans un conflit collectif du travail ancien et persistant au sein de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) Printania Monte-Carlo (également désignée dans les visas comme la Société Monégasque des magasins Printania), dont le requérant, le sieur A., occupait les fonctions de Président délégué.

Afin de régler les différends opposant le personnel à la direction de cette entreprise concernant la détermination des rémunérations, deux sentences arbitrales avaient été successivement rendues le 13 novembre 1968 et le 12 décembre 1977, sur le fondement de la loi n° 473 du 4 mars 1948 modifiée, relative à la conciliation et à l'arbitrage des conflits collectifs du travail. Ces sentences avaient fait l'objet d'un arrêt de la Cour Supérieure d'Arbitrage en date du 11 janvier 1978. Le dispositif mis en place par ces décisions arbitrales déterminait les conditions dans lesquelles devaient être fixés les salaires du personnel de la S.A.M. Printania Monte-Carlo en instaurant un mécanisme de parité ou de référence aux grilles de salaires pratiquées dans des établissements semblables de la région voisine.

Plus précisément, selon les éléments rapportés dans la décision, la référence initialement retenue par les sentences arbitrales était celle des grilles de salaires de la société C.F.A. Printania-Menton. Toutefois, des divergences d'appréciation sont apparues quant à la pérennité et à la pertinence de cette référence. L'Administration, par la voix du Ministre d'État dans ses écritures, soutenait que le magasin de Menton avait connu une modification de sa structure et de sa destination, de sorte que ses grilles de salaires ne pouvaient plus servir de référence valable, et que seule demeurait applicable la référence à la masse salariale des magasins de Menton-Roquebrune-Antibes prévue par les sentences.

C'est dans ce contexte que l'Inspecteur du Travail et des Affaires sociales est intervenu pour contrôler l'application de la législation sur les salaires (notamment la loi n° 739 du 16 mars 1963 sur les salaires). Par une lettre du 30 septembre 1980, l'Inspecteur du Travail a préalablement communiqué au sieur A. la grille de salaires de l'établissement « S.A.P.A.C. Printania Antibes ». Estimant que l'employeur ne respectait pas ses obligations salariales au regard de cette référence, l'Inspecteur du Travail a dressé, le 14 novembre 1980, un procès-verbal d'infraction à l'encontre du sieur A., en se référant à la grille de salaires de la S.A.P.A.C. Printania-Antibes.

Le sieur A. a eu connaissance de ce procès-verbal le 17 novembre 1980. Contestant vigoureusement la substitution de la référence d'Antibes à celle de Menton (estimant que la S.A.P.A.C. Printania-Antibes ne gérait pas de magasin, et notamment pas celui de la C.F.A. Printania-Menton, et que la grille retenue était « purement imaginaire »), il a élevé une protestation auprès du Procureur Général dès le 26 novembre 1980, protestation qu'il a renouvelée le 11 mars 1981. Parallèlement, reprochant à l'Inspection du travail de ne pas lui avoir communiqué les grilles de salaires de la C.F.A. Printania-Menton depuis septembre 1979, il a saisi le supérieur hiérarchique de l'Inspecteur, à savoir le Directeur du Travail et des Affaires sociales, le 13 avril 1981 (selon les indications du Ministre d'État).

Par une décision explicite en date du 14 avril 1981, le Directeur du Travail et des Affaires sociales a refusé d'annuler le procès-verbal dressé le 14 novembre 1980 par l'Inspecteur du Travail. Par ailleurs, le Directeur du Travail a opposé un refus implicite à la demande de communication des grilles de salaires de la C.F.A. Printania-Menton. Enfin, l'action pénale a été engagée contre le sieur A. la veille du dépôt de sa requête devant le Tribunal Suprême, soit le 11 juin 1981.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 12 juin 1981 devant le Tribunal Suprême, le sieur A. a formulé quatre chefs de conclusions distincts mais étroitement liés :

1. L'annulation du procès-verbal du 14 novembre 1980 dressé à son encontre par l'Inspecteur du Travail et des Affaires sociales ;
2. Le prononcé d'une injonction tendant à ce que l'Inspecteur du Travail et des Affaires sociales soit tenu de lui communiquer les grilles de salaires de la C.F.A. Printania-Menton depuis septembre 1979 ;
3. L'annulation de la décision explicite du Directeur du Travail et des Affaires sociales du 14 avril 1981 refusant d'annuler ledit procès-verbal ;
4. L'annulation de la décision implicite du Directeur du Travail et des Affaires sociales lui refusant la communication des grilles de salaires précitées.

Au soutien de ses prétentions, dans sa requête initiale et sa réplique du 4 septembre 1981, le requérant développait une argumentation articulée autour de la compétence de la juridiction administrative, de la recevabilité de son action et de l'illégalité interne des actes attaqués :

• Sur la nature du procès-verbal et la compétence : Le sieur A. soutenait que le procès-verbal constituait une décision administrative soumise au contrôle du Tribunal Suprême. Selon lui, l'action pénale intentée à son encontre ne pouvait entraîner l'incompétence de la Haute Juridiction dès lors qu'elle n'avait été engagée que la veille du dépôt de la requête.
• Sur la compétence hiérarchique du Directeur du Travail : Invoquant l'Ordonnance Souveraine du 5 août 1980, le requérant faisait valoir que le Directeur du Travail, en sa qualité de supérieur hiérarchique de l'Inspecteur, était pleinement compétent pour se prononcer sur la validité du procès-verbal.
• Sur le respect des délais de recours : Le requérant affirmait que son recours hiérarchique avait été formé dans les délais légaux, dès lors qu'ayant eu connaissance du procès-verbal le 17 novembre 1980, il avait protesté le 26 novembre 1980, renouvelé cette protestation le 11 mars 1981, et introduit sa requête contentieuse le 12 juin 1981.
• Sur le fond (violation des sentences arbitrales) : Le requérant arguait qu'en exécution des sentences arbitrales des 13 novembre 1968 et 12 décembre 1977 ainsi que de l'arrêt de la Cour Supérieure d'Arbitrage du 11 janvier 1978, l'Inspecteur du Travail ne pouvait fixer d'autre référence pour l'établissement des salaires de la S.A.M. Printania Monte-Carlo que celle de la C.F.A. Printania-Menton. En substituant à cette référence celle de la S.A.P.A.C. Printania-Antibes, tant le procès-verbal que la décision du 14 avril 1981 avaient méconnu lesdites sentences, alors même que les structures de la C.F.A. Printania-Menton et de la S.A.M. Printania Monte-Carlo étaient demeurées identiques. De même, le refus de communiquer les grilles de Menton était entaché d'illégalité car les sentences et l'arrêt précités exigeaient que l'Administration procède à cette communication.

En défense, par une contre-requête du 12 août 1981 et une duplique du 6 octobre 1981, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une série d'exceptions d'incompétence, de fins de non-recevoir et d'arguments au fond :

• Sur l'incompétence du Tribunal Suprême à l'égard du procès-verbal : Le Ministre d'État faisait valoir que le procès-verbal, dressé en cas d'infraction à la loi du 16 mars 1963 sur les salaires, constituait une mesure préalable aux poursuites judiciaires relevant de la seule compétence de l'autorité judiciaire. Le délai écoulé entre le procès-verbal et le réquisitoire du Procureur Général était sans influence sur cette répartition des compétences, le requérant ne contestant d'ailleurs pas le rattachement de l'acte à une procédure judiciaire. En outre, ce procès-verbal, se bornant à constater des faits, ne constituait pas une décision faisant grief susceptible de recours.
• Sur l'incompétence du Directeur du Travail et la tardiveté : Le Ministre d'État soutenait qu'en vertu de la loi du 12 mai 1951 relative à l'Inspection du Travail, le procès-verbal devait être adressé au Procureur Général chargé de saisir l'autorité judiciaire. Le rattachement organique de l'Inspection à la Direction du Travail ne conférait nullement au Directeur le pouvoir de se substituer à l'autorité judiciaire pour annuler les actes établis par l'Inspecteur. À titre subsidiaire, le recours contre la décision du 14 avril 1981 était tardif au regard de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 : ayant eu connaissance du procès-verbal le 17 novembre 1980 et ayant protesté auprès du Procureur Général le 26 novembre, le requérant n'avait saisi le Directeur du Travail que le 13 avril 1981, après l'expiration du délai de recours.
• Sur l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'injonction : Le Ministre d'État opposait le principe de la séparation des pouvoirs, consacré par l'article 6 de la Constitution, qui interdit au juge d'adresser des injonctions à l'Administration pour l'obliger à communiquer des documents.
• Sur le refus de communication des grilles de salaires : Tout en admettant initialement, dans sa duplique, que le Tribunal Suprême pût être compétent pour apprécier la légalité du refus de communication, le Ministre d'État soutenait que ce refus était fondé au fond : le requérant avait reconnu la disparition de la référence au magasin de Menton (corroborée par les renseignements recueillis et le Registre du Commerce), et les sentences arbitrales ne prévoyaient la communication par l'Inspecteur qu'en cas d'impossibilité pour l'intéressé de se les procurer lui-même, ce qu'il n'alléguait pas. Surtout, le Ministre d'État soulignait en dernière analyse que la question de l'applicabilité de la grille de Menton plutôt que de celle d'Antibes commandait directement l'appréciation du caractère délictueux des faits reprochés au requérant, question relevant exclusivement de l'autorité judiciaire.

Par une ordonnance du 19 octobre 1981, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause en section administrative.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une quadruple interrogation touchant à la délimitation de sa compétence d'attribution et à l'étendue de ses pouvoirs de juge de l'excès de pouvoir :

1. Le juge administratif est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre un procès-verbal d'infraction dressé par un inspecteur du travail en matière de législation sur les salaires ?
2. Le Directeur du Travail, supérieur hiérarchique de l'Inspecteur du Travail, commet-il un excès de pouvoir en refusant d'annuler un tel procès-verbal et de modifier la référence salariale retenue par l'inspecteur ?
3. Le Tribunal Suprême est-il compétent pour statuer sur la légalité du refus implicite de l'Administration de communiquer des grilles de salaires réclamées par un employeur en exécution de sentences arbitrales, lorsque cette contestation porte en réalité sur la détermination des salaires dus au personnel ?
4. Le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'adresser des injonctions aux autorités administratives afin d'ordonner la communication de documents ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des conclusions de la requête du sieur A., le Tribunal Suprême procède à une analyse méthodique et séquentielle de chacun des quatre chefs de demande, en mobilisant les règles constitutionnelles de répartition des compétences entre l'ordre administratif et l'ordre judiciaire.

1. Sur la demande d'annulation du procès-verbal du 14 novembre 1980 : La Haute Juridiction qualifie juridiquement la nature du procès-verbal dressé par l'Inspecteur du Travail. Elle relève que cet acte constitue « un acte préalable aux poursuites dont a été l'objet le sieur A. pour des faits relevant de l'appréciation des juridictions de l'ordre judiciaire ». De cette qualification fonctionnelle et téléologique, le Tribunal déduit que le procès-verbal « fait, par suite, partie intégrante d'une procédure qui échappe à la compétence du Tribunal Suprême ». En conséquence, un tel acte n'est pas détachable de la procédure pénale et ne peut faire l'objet d'un recours en annulation devant le juge administratif.

2. Sur la demande d'annulation de la décision explicite du Directeur du Travail du 14 avril 1981 : Examinant le refus du Directeur du Travail d'annuler le procès-verbal de son subordonné, le Tribunal Suprême ne se prononce pas sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté soulevée par le Ministre d'État, mais rejette les conclusions au fond en validant le comportement du Directeur au regard des règles de compétence. Le Tribunal rappelle que les faits constatés par le procès-verbal relèvent de l'appréciation de l'autorité judiciaire, laquelle « est seule qualifiée pour interpréter les sentences arbitrales déterminant les salaires du personnel de l'entreprise dirigée par le requérant ». Dès lors, le pouvoir hiérarchique cède devant l'exclusivité de la compétence judiciaire : le Directeur du Travail « ne pouvait, par suite, sans excéder ses pouvoirs, se substituer à l'Inspecteur du Travail en annulant le procès-verbal et en modifiant la référence retenue par lui, sous le seul contrôle du Juge, pour la fixation des salaires dont s'agit ». L'Administration était donc en situation de compétence liée pour refuser d'interférer dans une procédure placée sous le seul contrôle du juge judiciaire.

3. Sur la demande d'annulation de la décision implicite refusant la communication des grilles de salaires : C'est sur ce troisième point que le raisonnement du Tribunal Suprême s'avère le plus subtil. En apparence, le refus d'une autorité administrative de communiquer un document constitue une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir (ce que le Ministre d'État semblait d'ailleurs concéder dans sa duplique). Toutefois, le Tribunal Suprême refuse de s'arrêter à l'apparence formelle de l'acte attaqué et procède à une analyse réaliste de l'objet véritable du litige. Après avoir rappelé que les sentences arbitrales et l'arrêt de la Cour Supérieure d'Arbitrage fixaient les salaires de la S.A.M. Printania Monte-Carlo par référence à des établissements semblables, et que le conflit entre l'Inspecteur et le requérant portait sur le choix entre la grille de la S.A.P.A.C. Printania-Antibes (communiquée le 30 septembre 1980) et celle de la C.F.A. Printania-Menton (réclamée par le requérant), le juge débusque la véritable nature de la prétention du sieur A. Le Tribunal juge « que cette contestation, qui porte, en réalité, non sur le principe même de l'obligation qu'aurait l'Inspecteur du Travail de procéder à une telle communication, mais sur les salaires devant être versés au personnel de la S.A.M. Printania Monte-Carlo par application des sentences arbitrales précitées, relève de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire et échappe par suite à l'appréciation du Tribunal Suprême ». En requalifiant l'objet de la contestation, le juge administratif décline sa compétence au profit du juge judiciaire, juge naturel du contrat de travail, des salaires et de l'application des sentences arbitrales.

4. Sur les conclusions aux fins d'injonction de communiquer les grilles de salaires : Enfin, statuant sur la demande tendant à ce qu'il soit ordonné à l'Inspecteur du Travail de communiquer les grilles litigieuses, le Tribunal Suprême se fonde directement sur le texte constitutionnel. Il constate « qu'aucune disposition des articles 89 à 92 de la Constitution relatifs au Tribunal Suprême ne lui attribue compétence pour adresser des injonctions aux autorités administratives ». Il en tire la conséquence mécanique que de telles conclusions sont entachées d'une irrecevabilité radicale.

C. Le dispositif

Par ces motifs, la section administrative du Tribunal Suprême tranche le litige dans les termes suivants :

« DÉCIDE : La requête du sieur A. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur A. ; Communication de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

La décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe majeur du droit public et du droit social monégasques, ainsi qu'en témoigne son fichage officiel sous les rubriques « Compétence » et « Travail ». Sa richesse doctrinale et pratique se déploie autour de deux axes fondamentaux : d'une part, la consécration de l'autonomie fonctionnelle de l'Inspecteur du travail dans sa mission de constatation des infractions pénales et le blocage corrélatif du contrôle hiérarchique et administratif (A) ; d'autre part, le rappel strict des frontières constitutionnelles de l'office du Tribunal Suprême, tant face au juge judiciaire en matière salariale que face à l'Administration active en matière d'injonction (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne : le statut dual de l'Inspecteur du travail et l'attraction de la compétence judiciaire

L'intérêt premier de la décision sieur A. c/ Ministre d'État réside dans la clarification qu'elle apporte au statut juridique des actes de l'Inspection du travail en Principauté de Monaco, régie par la loi n° 537 du 12 mai 1951.