Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27531

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27531 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de la décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, mettant en confrontation les prérogatives régaliennes de l'administration monégasque et les prétentions d'un ressortissant étranger aspirant à une résidence stable sur le territoire princier.

Les éléments factuels ressortant des visas et des motifs de la décision établissent que la requérante, la dame D. F., de nationalité helvétique, a entrepris de s'installer dans la Principauté au cours de l'année 1979. À cette fin, elle a procédé à la location d'un appartement situé à Monaco et a concomitamment introduit auprès des autorités compétentes une demande administrative tendant à la délivrance d'une carte de résident. La procédure administrative d'instruction de cette demande de titre de séjour s'est étirée dans le temps, de sorte qu'au début de l'année 1981, soit plus d'une année après les premières démarches locatives, ladite procédure d'attribution était toujours en cours d'examen, sans qu'une décision définitive n'ait encore été notifiée à l'intéressée.

C'est dans ce contexte d'attente administrative qu'est survenu un événement d'ordre judiciaire sur lequel la requérante a ultérieurement fondé une part substantielle de son argumentation contentieuse. À la date précise du 10 février 1981, l'époux de la requérante, le sieur E. F., a déposé une plainte pénale du chef d'escroquerie à l'encontre de deux personnes dénommées dans la décision sous les initiales de sieurs V. et I.

Exactement un mois après le dépôt de cette plainte pénale, soit le 10 mars 1981, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté l'arrêté ministériel n° 81/115. Cet acte administratif unilatéral prescrivait l'expulsion de la dame D. F. du territoire de la Principauté de Monaco. L'arrêté ministériel a fait l'objet d'une signification officielle à l'intéressée le 1er avril 1981.

D'un point de vue formel et matériel, les caractéristiques intrinsèques de l'instrumentum de cet arrêté d'expulsion ont joué un rôle déterminant dans la cristallisation du litige. En effet, il ressort des constatations consignées dans la décision que l'arrêté ministériel n° 81/115 n'avait pas fait l'objet d'une rédaction circonstanciée propre à la situation personnelle de la ressortissante helvétique. Il s'agissait au contraire d'un document administratif standardisé, consistant en un imprimé préétabli sur lequel le nom de la requérante avait été simplement apposé. Cet imprimé comportait une formule de motivation générique et préimprimée, rédigée en ces termes abstraits et alternatifs : « Considérant que la présence de cet étranger dans la Principauté de Monaco est de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée ». L'acte ne mentionnait aucun fait précis qui aurait été reproché à la dame D. F., ni même ne précisait laquelle des hypothèses alternatives — tranquillité ou sûreté, publique ou privée — fondait concrètement l'éviction du territoire.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que cette mesure d'éloignement lui causait un « immense préjudice » et qu'elle était entachée d'illégalité, la dame D. F. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 26 mai 1981, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la signification du 1er avril 1981. Le contentieux ainsi noué revêtait une nature mixte, mêlant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux de pleine juridiction à visée indemnitaire. D'une part, la requérante concluait à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel d'expulsion n° 81/115 du 10 mars 1981. D'autre part, elle sollicitait la condamnation pécuniaire de l'État monégasque par l'attribution d'une indemnité chiffrée à 50 000 francs, destinée à réparer le préjudice tant matériel que moral qu'elle estimait avoir subi du fait de cette décision.

Au soutien de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 25 août 1981, la dame D. F. a développé une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne.

Sur le terrain formel et procédural, elle a vigoureusement attaqué l'absence de motivation réelle de l'arrêté. Dénonçant l'usage d'un imprimé préétabli comportant une formule stéréotypée, elle a soutenu qu'un tel procédé violait un « principe fondamental du droit des gens » ainsi qu'un principe général du droit imposant le respect des droits de la défense. Selon la thèse de la requérante, ces principes supérieurs faisaient obligation à l'autorité administrative non seulement de motiver formellement sa décision par l'énoncé de considérations de fait et de droit spécifiques, mais également d'en justifier le bien-fondé, afin de mettre le juge en mesure d'exercer son office de contrôle. Dans son mémoire en réplique, elle a ainsi lié l'exigence de motivation et la justification du bien-fondé au respect des droits de la défense, érigeant ce dernier en principe général du droit applicable même sans texte.

Sur le terrain du contrôle juridictionnel des motifs de fait, la requérante a affirmé qu'il n'existait en réalité aucun motif valable susceptible de justifier son expulsion. En s'appuyant sur des éléments de droit comparé, elle a expressément invoqué l'évolution de la jurisprudence administrative française, faisant valoir que « le Conseil d'État français contrôle actuellement les faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion ». Elle déplorait que la rédaction laconique et préimprimée de l'arrêté attaqué paralysât l'office du juge monégasque, en ne lui permettant de vérifier ni la validité juridique, ni même l'existence matérielle des motifs ayant déterminé le Ministre d'État à agir.

Enfin, effleurant l'idée d'un détournement de pouvoir ou d'une erreur manifeste dans les motifs de fait, la requérante a suggéré un lien de causalité directe entre l'action pénale initiée par son mari le 10 février 1981 et son expulsion prononcée le 10 mars suivant. Elle a avancé que la seule motivation de l'imprimé qui pourrait éventuellement trouver à s'appliquer à son cas serait la prétendue « atteinte à des intérêts privés » (la tranquillité ou la sûreté privée), mais a immédiatement souligné le paradoxe juridique qu'il y aurait à qualifier d'atteinte à l'ordre public ou privé le simple fait d'avoir régulièrement engagé une procédure pénale du chef d'escroquerie contre les sieurs V. et I.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 28 juillet 1981, suivie d'une duplique le 21 septembre 1981, concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux entiers dépens de l'instance. L'argumentation gouvernementale s'est voulue d'une rigueur positiviste absolue, s'adossant exclusivement à la lettre du droit interne monégasque et à la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême.

Le Ministre d'État a opposé aux prétentions de la dame D. F. les dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Selon l'analyse ministérielle, ce texte réglementaire confère au gouvernement un pouvoir discrétionnaire d'une grande amplitude : il ne subordonne l'exercice du pouvoir d'expulsion à aucune condition particulière de fond ou de procédure et n'exige nullement l'indication des motifs dans le corps de la décision. Le Ministre d'État a rappelé que la jurisprudence constante du Tribunal Suprême était fermement fixée en ce sens.

Répondant aux arguments relatifs à la procédure pénale, l'autorité administrative a balayé les allégations de la requérante, affirmant que la thèse d'une corrélation entre l'expulsion et la plainte pour escroquerie déposée par l'époux était « dénuée de tout fondement ». Plus radicalement, dans sa duplique, le Ministre d'État a dressé une barrière d'incompétence ou d'irrecevabilité face aux exigences de contrôle juridictionnel formulées par la demanderesse : il a soutenu qu'en droit positif monégasque, une décision d'expulsion échappe par nature à tout contrôle juridictionnel portant sur l'exactitude matérielle des faits ou sur l'appréciation à laquelle s'est livrée l'autorité compétente. Quant au moyen nouveau ou reprécisé dans la réplique, tiré de la violation des droits de la défense, le Ministre d'État a conclu à son irrecevabilité pure et simple.

Par une ordonnance en date du 19 octobre 1981, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la haute juridiction. Lors de l'audience, après la lecture du rapport établi par le professeur Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Hélène Marquilly et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général ont été entendues.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par la dame D. F. posait à la haute juridiction monégasque, siégeant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962, une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'étendue des garanties procédurales offertes aux étrangers frappés d'une mesure d'éloignement et à l'intensité du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes de haute police administrative.

Le problème juridique central pouvait se décomposer en trois interrogations distinctes mais complémentaires : En premier lieu, au regard de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, le Ministre d'État est-il légalement tenu de motiver en fait et en droit un arrêté d'expulsion, ou peut-il valablement recourir à un formulaire préimprimé comportant une clause de style abstraite sans encourir la censure pour vice de forme ? En deuxième lieu, en l'absence de texte législatif ou réglementaire l'imposant expressément en matière de police des étrangers, le principe du respect des droits de la défense oblige-t-il l'administration monégasque à soumettre l'édiction d'un arrêté d'expulsion à une procédure contradictoire préalable ? En troisième lieu, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs d'une mesure d'expulsion, et le juge administratif monégasque est-il compétent pour contrôler l'opportunité et l'appréciation des faits ayant conduit l'autorité ministérielle à estimer que la présence d'un étranger compromet la tranquillité ou la sûreté publique ou privée ?

De la réponse apportée à ce triptyque de légalité dépendait directement le sort des conclusions indemnitaires accessoires tendant à l'allocation des 50 000 francs de dommages-intérêts.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré de manière très classique en distinguant les conclusions à fin d'annulation des conclusions à fin d'indemnisation. La motivation adoptée par la section administrative, au rapport du professeur Roland Drago, révèle une adhésion stricte aux thèses défendues par le Ministre d'État, consacrant l'autonomie et le caractère largement discrétionnaire du droit monégasque de la police des étrangers.

Tout d'abord, le Tribunal Suprême prend soin d'ancrer son contrôle dans le cadre normatif interne en citant intégralement les termes de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte dispose que « le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». La lecture de cette disposition met immédiatement en évidence l'absence de toute condition légale explicite — telle que la gravité de la menace pour l'ordre public — à laquelle serait subordonné le déclenchement du pouvoir d'expulsion.

Partant de ce constat textuel, la haute juridiction répond en trois temps aux moyens d'annulation soulevés par la dame D. F.

Dans un premier temps (« Considérant, d'une part... »), le juge examine le grief tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation résultant de l'utilisation d'une formule préimprimée. La réponse du Tribunal est purement textuelle : l'article 22 précité « ne fait aucune obligation au Ministre d'État de motiver la mesure d'expulsion qu'il prononce ». Le Tribunal Suprême refuse ainsi de créer prétoriennement une obligation de motivation sans texte en matière de police des étrangers. La conséquence logique qu'en tire le juge est radicale : dès lors qu'aucune motivation n'est légalement requise, le moyen tiré de ce que la motivation figurant sur l'acte (en l'occurrence la formule préimprimée) serait insuffisante ou stéréotypée est inopérant. La requérante « ne peut utilement soutenir que la décision attaquée est insuffisamment motivée ». Le vice de forme est ainsi écarté par principe.

Dans un deuxième temps (« Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême aborde le terrain procédural et le moyen tiré de la violation des droits de la défense. Pour écarter l'application de la règle de la procédure contradictoire, la juridiction opère une qualification juridique de la mesure d'expulsion : il s'agit d'« une décision rendue en matière de police ». Or, le Tribunal pose en principe qu'en l'absence d'une disposition législative qui le prescrive expressément, une mesure de police administrative n'est pas soumise, « quelle qu'en soit la forme », au respect d'une procédure contradictoire préalable. La distinction implicite mais fondamentale qui sous-tend ce considérant est celle qui sépare les sanctions administratives (qui visent à punir un comportement fautif et appellent le respect des droits de la défense) des mesures de police administrative (qui ont une finalité exclusivement préventive de maintien de l'ordre public). En précisant « quelle qu'en soit la forme », le Tribunal indique que le fait que l'expulsion prenne la forme solennelle d'un arrêté ministériel ou d'une simple mesure de police (les deux modalités prévues par l'article 22) ne modifie en rien sa nature juridique intrinsèque d'acte de police préventive. Dès lors, aucune disposition législative monégasque n'imposant le contradictoire dans ce domaine, le moyen tiré de la violation des droits de la défense est jugé infondé (et non pas irrecevable comme le soutenait la duplique du Ministre d'État, le juge ayant préféré rejeter le moyen au fond).

Dans un troisième temps (« Considérant enfin... »), le Tribunal Suprême répond de manière lapidaire aux invitations de la requérante qui le pressaient d'exercer, à l'instar du Conseil d'État français, un contrôle sur l'existence et la validité des motifs de fait ayant justifié l'expulsion, ainsi que sur le lien allégué avec la plainte pénale de son époux. Le Tribunal ferme la porte à toute investigation de cette nature en affirmant sobrement « que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité de la décision attaquée ». En qualifiant la décision d'expulsion et l'évaluation de la menace pour la tranquillité ou la sûreté publique ou privée de pure question d'« opportunité », le juge monégasque décline sa compétence pour contrôler l'appréciation des faits à laquelle s'est livré le Ministre d'État. Le pouvoir d'expulsion demeure ainsi un pouvoir discrétionnaire quasi absolu, soustrait au contrôle de la qualification juridique des faits.

Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires tendant à l'octroi de 50 000 francs de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême applique la règle classique de la liaison du contentieux indemnitaire au contentieux de l'annulation : la responsabilité de la puissance publique étant engagée sur le terrain de la faute constituée par l'illégalité de l'arrêté d'expulsion, le rejet des conclusions en annulation prive de tout fondement la demande de réparation. L'arrêté étant jugé légal, aucune faute administrative ne peut être retenue, ce qui conduit mécaniquement au rejet de la demande de dommages-intérêts et à la condamnation de la requérante aux dépens.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La requête susvisée de la dame D. F. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de la requérante ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Dame D. F. c/ Ministre d'État du 10 février 1982 constitue un jalon majeur et un archétype de la jurisprudence administrative monégasque classique de la seconde moitié du XXe siècle en matière de police des étrangers. Son intérêt doctrinal et historique est d'autant plus vif qu'elle a été rendue au rapport du professeur Roland Drago, éminent maître du droit administratif français, et qu'elle met directement en lumière, à travers les écritures mêmes de la requérante, le décalage assumé entre le droit public monégasque et les évolutions contemporaines du droit administratif français.

Pour comprendre la portée de cet arrêt, il convient de le restituer dans la perspective comparative que la requérante avait elle-même tenté d'introduire dans le débat contentieux. En faisant valoir dans sa requête que « le Conseil d'État français contrôle actuellement les faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion », la dame D. F. faisait manifestement référence aux évolutions jurisprudentielles et législatives majeures survenues en France au cours de la décennie précédant le litige. En droit français, alors que le juge administratif s'était longtemps limité à un contrôle restreint sur les mesures de police des étrangers, il avait progressivement approfondi son office pour vérifier non seulement l'exactitude matérielle des faits, mais aussi l'absence d'erreur manifeste d'appréciation dans l'évaluation de la menace pour l'ordre public, avant que la législation française sur la motivation des actes administratifs (en 1979) n'impose formellement l'énoncé des considérations de droit et de fait pour les mesures de police restreignant les libertés publiques.

Or, l'apport fondamental de l'arrêt du 10 février 1982 réside précisément dans le refus catégorique du Tribunal Suprême de transposer en Principauté de Monaco ces solutions issues du droit voisin, en raison de la différence radicale des textes applicables et de la configuration particulière de l'État monégasque. En droit français, le contrôle du juge sur les faits motivant une expulsion s'appuyait sur une condition légale posée par les textes régissant le séjour des étrangers, lesquels subordonnaient l'expulsion au constat que la présence de l'étranger constituait une menace pour l'ordre public. Dès lors qu'une condition légale existait dans le texte, le juge de l'excès de pouvoir pouvait contrôler si les faits de l'espèce répondaient ou non à cette condition légale.

À Monaco, à l'inverse, le Tribunal Suprême relève avec une rigueur implacable que l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance