Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27532

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 février 1982, n° 27532 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco met en cause l’exercice par l’autorité exécutive de ses prérogatives de police des étrangers à l’encontre d’un ressortissant étranger souhaitant s’établir durablement sur le territoire monégasque et y exerçant une activité économique.

Le requérant, le sieur E. F., de nationalité helvétique, a entrepris de s’installer en Principauté de Monaco au cours de l'année 1979. À cette fin, il a procédé à la location d’un appartement sur le territoire monégasque en 1979 et a sollicité auprès des autorités compétentes, en conséquence de cette installation matérielle, la délivrance d’une carte de résident. Parallèlement à ces démarches administratives d'établissement, le sieur E. F. exerce une activité commerciale en Principauté.

Au début de l’année 1981, alors que la procédure administrative d'instruction relative à l'attribution de sa carte de résident est toujours en cours d'examen par les services de l'État, le sieur E. F. se trouve impliqué dans un différend d'ordre pénal. À la date du 10 février 1981, il dépose une plainte pénale du chef d'escroquerie à l'encontre de deux personnes dénommées dans la décision les sieurs V. et I.

Exactement un mois après le dépôt de cette plainte, soit le 10 mars 1981, le Ministre d'État prend à l'encontre du sieur E. F. l'arrêté ministériel n° 81/114 prescrivant son expulsion de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif unilatéral fait l'objet d'une signification à l'intéressé le 1er avril 1981.

Sur le plan formel et matériel, la décision ministérielle d'expulsion présente une singularité soulignée par le requérant : elle se matérialise sous la forme d’un imprimé préétabli. Sur ce support standardisé, le nom du sieur E. F. a été simplement ajouté à une motivation elle-même préimprimée, rédigée en ces termes génériques : « Considérant que la présence de cet étranger dans la Principauté de Monaco est de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée ». Aucun élément de fait précis ni aucune circonstance propre au comportement personnel de l'intéressé ne figurent dans le corps de cet arrêté pour expliciter en quoi sa présence constituerait une telle menace.

Estimant que cette mesure d'éloignement soudaine, intervenue concomitamment à l'instruction de sa demande de carte de résident et un mois après son dépôt de plainte pour escroquerie, est dépourvue de tout fondement légitime et lui cause un grave préjudice professionnel et personnel en raison de son activité commerciale à Monaco, le sieur E. F. décide de contester la légalité de l'arrêté d'expulsion devant la juridiction suprême monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 26 mai 1981, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la signification intervenue le 1er avril 1981, le sieur E. F. saisit le Tribunal Suprême. Son recours présente un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. D'une part, il tend à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 81/114 du 10 mars 1981 prescrivant son expulsion. D'autre part, il sollicite l'attribution d'une indemnité chiffrée à 50 000 francs en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estime avoir subi du fait de cette décision administrative.

L'instruction écrite se déroule selon les formes contradictoires habituelles devant la haute juridiction. Le Ministre d'État dépose une contre-requête le 28 juillet 1981. Le requérant y répond par un mémoire en réplique enregistré le 25 août 1981, auquel le Ministre d'État oppose une duplique en date du 21 septembre 1981. L'affaire étant en état d'être jugée, le Président du Tribunal Suprême rend une ordonnance le 19 octobre 1981 ordonnant le renvoi de la cause devant la section administrative du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, la juridiction entend le rapport de M. Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Hélène Marquilly et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

L'argumentation développée par le requérant au fil de sa requête initiale et de sa réplique s'articule autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne visant à briser l'opacité de la décision administrative :

1. Sur le défaut et l'insuffisance de motivation ainsi que l'entrave au contrôle du juge : Le sieur E. F. soutient que l'arrêté a été pris en violation du « principe fondamental du droit des gens » dès lors que le juge se trouve dans l'impossibilité d'en contrôler la motivation. Il dénonce l'usage d'un formulaire préimprimé comportant une clause de style stéréotypée relative à la tranquillité ou la sûreté publique ou privée. Selon lui, un tel procédé formel ne permet au juge de vérifier ni la validité juridique, ni même l'existence matérielle des motifs ayant présidé à l'édiction de la décision.
2. Sur l'invocation du droit comparé : À l'appui de sa démarche tendant à obtenir un contrôle juridictionnel des motifs de fait, le requérant invoque l'évolution de la jurisprudence administrative française, faisant valoir que le Conseil d'État français contrôle, à l'époque du litige, la réalité et la qualification des faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion.
3. Sur la violation des droits de la défense et l'obligation de justification : Dans sa réplique du 25 août 1981, le requérant élargit le fondement textuel de sa critique en invoquant un principe général du droit : le respect des droits de la défense. Il soutient que ce principe impose à l'autorité administrative à la fois de motiver formellement sa décision et d'en justifier le bien-fondé au fond.
4. Sur l'absence de motif légal et le détournement de pouvoir implicite : Au fond, le requérant affirme qu'aucun motif valable ne justifiait son expulsion. Analysant la formule préimprimée qui vise notamment la sûreté ou la tranquillité « privée », il avance que la seule motivation éventuellement applicable à sa situation serait une prétendue atteinte à des intérêts privés. Or, il souligne que cette « atteinte » ne serait en réalité constituée que par l'exercice d'un droit légitime, à savoir la procédure pénale qu'il a régulièrement engagée par sa plainte en escroquerie contre les sieurs V. et I. un mois avant l'arrêté.

En défense, le Ministre d'État conclut au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du sieur E. F. aux entiers dépens. Sa ligne de défense repose sur une interprétation stricte des textes monégasques et sur l'affirmation d'un pouvoir discrétionnaire absolu en matière de police des étrangers :

1. Sur l'absence d'obligation légale de motivation et de condition de fond : Dans sa contre-requête, le Ministre d'État se fonde sur l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Il soutient qu'en droit positif monégasque, cette disposition ne subordonne le pouvoir d'expulsion à aucune condition particulière et n'exige nullement l'indication des motifs de la décision dans l'acte. Il rappelle que la jurisprudence constante du Tribunal Suprême est fixée en ce sens.
2. Sur l'incompétence du juge pour contrôler les faits et leur appréciation : Dans sa duplique du 21 septembre 1981, l'autorité ministérielle durcit sa position quant à l'office du juge. Elle affirme qu'en droit monégasque, la décision d'expulsion échappe par nature à tout contrôle juridictionnel touchant soit à l'exactitude matérielle des faits, soit à leur appréciation par l'autorité administrative compétente.
3. Sur l'irrecevabilité du moyen tiré des droits de la défense : Le Ministre d'État soutient que le moyen nouveau ou développé en réplique, tiré d'une prétendue violation du principe général des droits de la défense, est irrecevable en la matière.
4. Sur le rejet des allégations factuelles : Enfin, le Ministre d'État conteste formellement tout lien de causalité entre la plainte pénale déposée par le requérant le 10 février 1981 et l'arrêté d'expulsion du 10 mars 1981, qualifiant les allégations de l'intéressé sur ce point de dénuées de tout fondement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par le sieur E. F. confrontait la haute juridiction monégasque à une triple problématique juridique touchant aux garanties formelles, procédurales et juridictionnelles entourant l'édiction d'une mesure de police administrative d'expulsion d'un étranger :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe et de la forme des actes administratifs, l'arrêté d'expulsion pris par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 doit-il obligatoirement comporter l'énoncé des motifs de fait et de droit qui le fondent, ou l'administration peut-elle valablement recourir à une formule préimprimée stéréotypée sans entacher sa décision d'un vice de forme pour insuffisance de motivation ?

En deuxième lieu, sur le terrain de la procédure administrative non contentieuse et des principes généraux du droit, le principe du respect des droits de la défense s'applique-t-il aux mesures de police telles que l'expulsion d'un étranger, imposant ainsi à l'administration, même dans le silence des textes législatifs ou réglementaires, de mettre en œuvre une procédure contradictoire préalable et de justifier des griefs retenus contre l'intéressé ?

En troisième lieu, quant à la légalité interne et à l'étendue de l'office du juge de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême est-il compétent, à l'occasion d'un recours dirigé contre un arrêté d'expulsion, pour exercer un contrôle sur l'opportunité et les motifs de fait de cette mesure de police, et par conséquent pour allouer des dommages-intérêts en réparation du préjudice causé par cet éloignement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, la section administrative du Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement concis, structuré et rigoureux, qui procède par élimination successive des moyens de légalité externe et interne avant de statuer par voie de conséquence sur les conclusions indemnitaires.

Tout d'abord, le Tribunal Suprême ancre son analyse dans le texte régissant spécifiquement la matière en droit interne monégasque. Après avoir visé l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 25 et 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction cite expressément les dispositions de l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Aux termes de ce texte : « le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ».

À partir de cette base textuelle, le Tribunal Suprême répond en trois temps (« d'une part », « d'autre part », « enfin ») aux critiques formulées contre la légalité de l'arrêté :

1. L'exclusion de toute obligation de motivation formelle : Examinant la lettre de l'article 22, alinéa 1er, précité, la haute juridiction relève « d'une part, que ce texte ne fait aucune obligation au Ministre d'État de motiver la mesure d'expulsion qu'il prononce ». Le raisonnement est ici purement textuel et déductif : l'Ordonnance Souveraine de 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'expulser sans lui imposer de condition de forme relative à l'explicitation des motifs, aucune exigence de motivation n'existe en droit positif. Le Tribunal en tire une conséquence logique radicale quant à l'opérance du moyen soulevé par le requérant à l'encontre de l'imprimé préétabli : dès lors que la motivation n'est pas obligatoire, « le requérant ne peut utilement soutenir que la décision attaquée est insuffisamment motivée ». Le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation préimprimée est donc écarté comme inopérant ; une motivation surabondante ou stéréotypée ne saurait vicier un acte qui n'avait pas à être motivé.

2. L'inapplicabilité de la procédure contradictoire et des droits de la défense aux mesures de police : Répondant au moyen développé en réplique tiré de la violation du principe général des droits de la défense, le Tribunal Suprême pose une règle de principe gouvernant la procédure administrative non contentieuse. Il juge « d'autre part, qu'en l'absence d'une disposition législative qui le prescrive, une décision rendue en matière de police n'est pas soumise, quelle qu'en soit la forme, à la règle de la procédure contradictoire ». La juridiction opère ici une qualification juridique déterminante de la mesure d'expulsion : il s'agit d'une « décision rendue en matière de police » et non d'une sanction administrative. En l'absence de texte législatif imposant le contradictoire pour ce type d'acte, la règle de la procédure contradictoire préalable ne s'applique pas, et ce « quelle qu'en soit la forme » (qu'il s'agisse d'une simple mesure de police ou d'un arrêté formel d'expulsion au sens de l'article 22). Par conséquent, le grief tiré de la violation des droits de la défense est rejeté comme non fondé.

3. Le refus de contrôler l'opportunité de la mesure : S'agissant enfin de la critique de fond portant sur l'absence de faits justifiant l'expulsion et sur le lien allégué avec la plainte pénale déposée par le requérant, le Tribunal Suprême clôt le débat par une formule lapidaire définissant les limites de son propre office : « Considérant enfin que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité de la décision attaquée ». En qualifiant la contestation des motifs de fait et du bien-fondé de la mesure comme relevant de la simple « opportunité » administrative, et non de la légalité susceptible d'être contrôlée par le juge, le Tribunal Suprême consacre le pouvoir discrétionnaire du Ministre d'État et refuse de s'engager dans la voie du contrôle des faits ou de leur qualification juridique que le requérant l'invitait à suivre à l'instar du Conseil d'État français.

En dernier lieu, statuant sur les conclusions indemnitaires tendant à l'allocation de 50 000 francs de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême applique la règle classique de la liaison du contentieux indemnitaire accessoire au sort du recours en annulation principal (prévue par l'article 90-B de la Constitution de 1962 visé par la décision). Le Tribunal constate simplement que « la demande en annulation de l'arrêté étant rejetée par la présente décision, il n'y a pas lieu à l'octroi de dommages intérêts ». L'absence d'illégalité fautive démontrée entraîne mécaniquement le rejet de la demande de réparation.

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête susvisée du sieur E. F. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du requérant ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 10 février 1982 par le Tribunal Suprême dans l'affaire sieur E. F. c/ Ministre d'État constitue un jalon classique et particulièrement illustratif de la conception traditionnelle du contentieux de la police des étrangers en Principauté de Monaco au début des années 1980. Rendue au rapport du professeur Roland Drago, éminent spécialiste français du droit administratif siégeant au sein de la haute juridiction monégasque, cette décision témoigne à la fois d'une parenté conceptuelle évidente avec les catégories fondamentales du droit administratif français et d'une volonté délibérée de maintenir une autonomie stricte du droit monégasque quant à l'étendue du pouvoir discrétionnaire de l'exécutif.

1. L'affirmation de l'autonomie du droit monégasque face aux évolutions du droit comparé

L'un des aspects les plus remarquables du litige réside dans la tentative explicite du requérant d'importer en droit monégasque les évolutions récentes de la jurisprudence administrative française. Dans sa requête, le sieur E. F. faisait expressément valoir que « le Conseil d'État français contrôle actuellement les faits sur lesquels est fondée une décision d'expulsion ». Bien que la décision commentée ne mentionne pas le nom des arrêts français auxquels le requérant faisait allusion, cette argumentation mettait directement le Tribunal Suprême au défi de faire évoluer son propre office juridictionnel pour exiger de l'administration qu'elle révèle au juge les motifs de fait de l'expulsion afin d'en vérifier l'exactitude matérielle et la qualification juridique.

Or, le Tribunal Suprême, fidèle à sa propre jurisprudence antérieure — que le Ministre d'État n'avait pas manqué de rappeler dans sa contre-requête en soulignant que « la jurisprudence du Tribunal Suprême est dans ce sens » —, oppose une fin de non-recevoir absolue à cet argument de droit comparé. Pour comprendre cette divergence, il convient de s'attacher à la lettre même du texte applicable à Monaco, à savoir l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964.

Contrairement à d'autres législations qui subordonnent le prononcé d'une mesure d'expulsion à une condition légale déterminée (telle que l'existence d'une menace pour l'ordre public ou le crédit public), l'article 22, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 est rédigé en des termes qui ne fixent aucune condition de fond à l'action du Ministre d'État : ce dernier « pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ».

Sur le plan de la théorie du droit administratif, l'absence de toute condition légale énoncée par le texte d'habilitation a une conséquence directe sur l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir : là où la loi ou le règlement ne fixe aucune condition de fond à l'exercice d'une compétence, le pouvoir de l'administration est entièrement discrétionnaire. Dès lors que la légalité interne de l'acte n'est subordonnée par le texte à la réalisation d'aucun fait particulier, toute discussion portant sur la gravité ou la nature des faits reprochés à l'étranger glisse nécessairement du terrain de la légalité vers celui de l'opportunité. C'est très exactement ce qu'exprime la formule finale du Tribunal Suprême : « Considérant enfin que le Tribunal Suprême n'a pas à apprécier l'opportunité de