Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1985, n° 25050 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tire son origine de la cessation des fonctions d'un officier public ministériel et du sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine n° 4422 en date du 14 mars 1970, l'autorité souveraine a pris deux mesures indissociables concernant Maître R. S., alors titulaire d'un office notarial au sein de la Principauté : d'une part, il a été donné acte et acceptation de sa démission ; d'autre part, il a été procédé à la suppression pure et simple de son office notarial.

Le contexte entourant cette démission et cette suppression d'office fait l'objet d'interprétations factuelles radicalement opposées entre les parties au litige, telles qu'elles ressortent des écritures visées par la décision. Selon les époux R. S., cette démission n'aurait nullement été volontaire mais résulterait d'une contrainte imposée au notaire par les autorités. À l'appui de cette thèse de la contrainte morale et institutionnelle, les requérants font état d'un procès-verbal d'audition de Maître R. S. par le Procureur Général, document qui comporterait ce qu'ils qualifient de « litanie d'autocritiques ». Par ailleurs, il ressort des éléments factuels mentionnés dans la décision que des poursuites pénales avaient été engagées à l'encontre de l'officier ministériel. Ces poursuites pénales ont toutefois abouti, plus de treize années après l'ordonnance de suppression de l'office, à une ordonnance de non-lieu rendue en faveur de Maître R. S. le 9 mars 1983. Pour l'Administration monégasque, à l'inverse, le départ de Maître R. S. s'expliquait par son comportement professionnel et des manquements à la discipline établis par les documents produits au dossier. L'acceptation de sa démission s'analysait, selon la thèse gouvernementale, non comme une sanction déguisée ou extorquée sous la pression, mais comme une mesure de faveur destinée à lui épargner les poursuites disciplinaires qu'il encourait, procédures à l'égard desquelles le non-lieu pénal intervenu ultérieurement demeurait sans incidence.

L'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 n'a fait l'objet d'aucun recours contentieux dans les délais légaux suivant sa publication ou sa notification, acquérant ainsi un caractère définitif.

Toutefois, à la suite de l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983, les époux R. S. ont entrepris des démarches indemnitaires auprès de l'exécutif monégasque (une date du 8 février 1984 est mentionnée au titre du point de départ réclamé pour les intérêts de droit). En réponse à leurs prétentions, le Ministre d'État a rendu une décision le 4 juin 1984. Par cet acte administratif, le Ministre d'État a opposé un triple refus aux demandes des époux R. S. :

1. Il a affirmé qu'aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne pouvait être imputée à l'État monégasque du fait tant de la suppression de l'office notarial de Maître R. S. que de la démission de ce dernier.
2. S'agissant de la compensation financière liée à la disparition de l'étude, il a fixé le principe selon lequel l'indemnisation consécutive à la suppression de l'office devait être appréciée à la date précise de cette suppression (soit en 1970), refusant ainsi toute réévaluation liée à l'écoulement du temps ou à l'érosion monétaire.
3. Enfin, il a écarté toute réparation d'un préjudice qui tiendrait au retard, qualifié de fautif par les demandeurs, avec lequel l'État a admis le principe même de cette indemnisation.

C'est dans ces circonstances, quatorze ans après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine ayant mis fin à l'existence de l'étude notariale, que le contentieux a été noué devant la juridiction suprême monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 3 août 1984, les époux R. S. ont saisi le Tribunal Suprême. Fait procédural déterminant pour toute l'économie du litige, les requérants ont entendu placer leur action sur le terrain du contentieux constitutionnel, en revendiquant la compétence que le Tribunal Suprême tient de l'article 90 A de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962.

Aux termes de leur requête introductive d'instance et de leur mémoire en réplique, les époux R. S. demandaient au Tribunal Suprême :

• D'annuler la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 dans ses trois volets (refus de reconnaître une faute de la puissance publique, évaluation de l'indemnité à la date de la suppression sans actualisation, et refus de réparer le préjudice né du retard dans la fixation de l'indemnité).
• De condamner l'État monégasque à leur verser une indemnité globale de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984, en réparation du dommage causé.

Cette somme considérable de 53 millions de francs était décomposée avec précision par les demandeurs en trois chefs de préjudice distincts :

• 15 000 000 de francs au titre de la valeur patrimoniale de l'office supprimé, réévaluée en fonction de l'évolution des recettes notariales depuis la date de sa suppression en 1970 ;
• 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait produits la charge notariale depuis cette même date ;
• 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi.

Pour fonder tant la compétence constitutionnelle de la haute juridiction que le bien-fondé de leurs prétentions indemnitaires, les époux R. S. développaient une argumentation articulée autour de la violation de quatre dispositions du Titre III de la Constitution consacré aux libertés et droits fondamentaux :

1. La violation des articles 24 et 17 de la Constitution : Les requérants soutenaient que pour respecter l'exigence constitutionnelle d'une « juste indemnité » en cas de privation de propriété pour cause d'utilité publique (article 24), l'indemnisation devait impérativement prendre en compte la dépréciation monétaire et être appréciée au jour de la décision qui la fixe. À défaut, et compte tenu du retard mis par l'Administration à fixer d'office cette indemnité (obligation qui lui incombait selon eux même sans requête de leur part), il en résulterait un enrichissement sans cause ou un avantage indu au profit des titulaires des offices notariaux maintenus dans la Principauté, caractérisant une rupture d'égalité devant les charges publiques prohibée par l'article 17 de la Constitution. Ils ajoutaient qu'en pratique, lorsque l'Administration accepte de faire l'avance de l'indemnité non payée lors de la suppression, celle-ci doit être réévaluée.
2. L'illégalité et le détournement de pouvoir : Ils arguaient que la suppression de l'office de Maître R. S. n'était fondée sur aucun motif d'intérêt général ou d'utilité publique, soulignant dans leur réplique que l'État ne contestait pas l'importance des produits financiers de l'étude et que l'allégation gouvernementale relative à des frais généraux élevés était inexacte.
3. La violation des articles 19 alinéa 1 et 20 de la Constitution : Selon les demandeurs, la contrainte à la démission imposée à Maître R. S. (prouvée par le procès-verbal d'audition devant le Procureur Général) s'analysait en une véritable peine infligée sans jugement préalable (violation du principe de légalité des délits et des peines posé par l'article 20) et sans discussion contradictoire des griefs formulés à son encontre (violation des droits de la défense et du respect des procédures garantis par l'article 19 alinéa 1). Ils estimaient en outre que l'ordonnance de non-lieu du 9 mars 1983 avait définitivement anéanti l'ensemble des griefs formulés contre lui.

En défense, par une contre-requête du 2 octobre 1984 et un mémoire en duplique du 5 décembre 1984, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, et a conclu, à titre subsidiaire, au rejet au fond de la requête comme mal fondée.

Sur le terrain de la compétence, le Ministre d'État faisait valoir que le recours tendait en réalité à contester les conséquences de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans les délais légaux. Or, selon l'exécutif, le texte même de l'article 90 A de la Constitution exclut de la compétence constitutionnelle les recours qui relèvent de l'article 90 B (compétence administrative). L'article 90 B n'attribuant compétence au Tribunal Suprême en matière d'indemnisation qu'accessoirement et consécutivement à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative ou de l'ordonnance souveraine ayant causé le préjudice, les requérants ne pouvaient contourner la forclusion frappant toute action contre l'ordonnance de 1970 en habillant leur demande sous les traits d'un recours constitutionnel autonome de l'article 90 A.

Sur le fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État répliquait que :

• La condamnation financière de l'État était par principe exclue pour une indemnisation de suppression de charge qui incombe légalement aux autres notaires de la résidence ;
• La valeur patrimoniale de l'étude devait être figée à la date de la démission pure et simple de Maître R. S. (sortie du bien de son patrimoine), le retard dans la liquidation de l'indemnité étant exclusivement imputable aux demandeurs qui avaient différé leur requête pour des considérations purement personnelles ; par suite, aucune actualisation n'était due et les intérêts moratoires ne pouvaient courir qu'à compter de la demande ;
• La suppression d'un office notarial relevant du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, la charge de la preuve d'une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir incombait aux requérants, qui procédaient par simples affirmations sans rapporter cette preuve ;
• Enfin, aucune preuve de pressions ou de contrainte à la démission n'était rapportée, ladite démission s'expliquant par des fautes disciplinaires réelles sur lesquelles le non-lieu pénal était dépourvu de toute autorité et de tout effet.

Face à l'importance de la question touchant à l'articulation des compétences juridictionnelles au sein même de la Constitution, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 25 janvier 1985, ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle. Après avoir entendu le rapport de M. Félix Boucly, les plaidoiries de Maîtres Ch. Courrège, A. Lyon-Caen et G.H. George, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 6 mars 1985.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre constitutionnel monégasque, touchant à l'interprétation combinée des paragraphes A et B de l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962.

Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : Un administré est-il recevable à saisir le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, sur le fondement de l'article 90 A de la Constitution, d'un recours en indemnité autonome dirigé contre l'État et fondé sur la violation alléguée de droits et libertés constitutionnels garantis par le Titre III de la Constitution, lorsque le dommage dont il est demandé réparation trouve sa source dans une ordonnance souveraine ou une décision administrative individuelle devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir dans les délais légaux sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'invocation de moyens tirés de l'atteinte aux droits fondamentaux (articles 17, 19, 20 et 24 de la Constitution) permettait d'ouvrir une voie de droit indemnitaire directe et autonome devant le juge constitutionnel contre des actes administratifs ou des ordonnances souveraines d'exécution des lois, ou si, au contraire, le contentieux indemnitaire né de tels actes demeurait exclusivement enfermé dans le cadre du contentieux administratif de l'article 90 B, où l'indemnisation n'est conçue que comme la conséquence directe d'une annulation préalable pour excès de pouvoir.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question de compétence et accueillir l'exception soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur textuelle, ramassé en trois considérants qui s'attachent successivement à la lettre de l'article 90 de la Constitution (majeure), à l'objet réel de la requête des époux R. S. (mineure), et à la conséquence juridique inéluctable quant à l'incompétence de la formation constitutionnelle saisie (conclusion).

Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à l'exégèse de l'article 90 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 afin de délimiter avec précision les frontières respectives de sa compétence constitutionnelle (90 A) et de sa compétence administrative (90 B). Le Tribunal rappelle que si l'article 90 A lui attribue effectivement compétence, lorsqu'il statue en matière constitutionnelle, pour connaître des recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, cette attribution de compétence n'est pas inconditionnelle ni générale. Elle est expressément assortie d'une réserve d'exclusion textuelle : « c'est à la condition qu'il ne s'agisse pas de recours visés au paragraphe B de cet article ». Le juge constitutionnel souligne ainsi le caractère subsidiaire ou résiduel, quant aux actes visés, du recours indemnitaire de l'article 90 A par rapport au bloc de compétence administrative défini au paragraphe B. Poursuivant sa lecture combinée du texte constitutionnel, le Tribunal relève que l'article 90 B, qui énumère les recours relevant de sa compétence en matière administrative, vise expressément en son 1°) : « les recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent ». De ce premier considérant découle une règle d'articulation stricte : dès lors qu'un litige indemnitaire se rattache à une décision administrative ou à une ordonnance souveraine susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir au titre de l'article 90 B 1°), il est par nature soustrait au champ d'application de l'article 90 A.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de la demande des époux R. S. afin d'identifier l'acte générateur du préjudice allégué. Au-delà de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984 qui avait rejeté leur réclamation préalable, le juge constate que le recours en indemnité des époux S. « tend à obtenir de l'État monégasque la réparation du dommage résultant de l'ordonnance du 14 mars 1970 acceptant la démission de Me S. et supprimant son office notarial ». Le Tribunal prend soin de relever la stratégie argumentative des requérants qui, pour revendiquer la compétence de l'article 90 A, soutenaient que ces mesures avaient, dans les conditions où elles étaient intervenues, porté atteinte aux articles 17 (égalité devant les charges publiques), 19 (droits de la défense), 20 (légalité des peines) et 24 (droit de propriété et juste indemnité) de la Constitution. Mais le juge ne se laisse pas lier par la nature constitutionnelle des moyens invoqués ; il s'attache exclusivement à la nature juridique de l'acte à l'origine du dommage.

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences de ses constatations. Puisque l'acceptation de la démission et la suppression de l'office notarial font l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970, cet acte entre par nature dans les prévisions de l'article 90 B de la Constitution. Dès lors, et c'est là le point culminant du raisonnement juridique, le Tribunal affirme qu'« il s'en suit que, même si celle-ci n'a fait l'objet d'aucun recours dans les délais légaux, l'octroi de l'indemnisation demandée relève de la compétence prévue par l'article 90 B de la Constitution ». L'absence d'exercice du recours pour excès de pouvoir en temps utile contre l'ordonnance de 1970 ne saurait avoir pour effet de transférer la compétence indemnitaire au juge constitutionnel statuant sur le fondement de l'article 90 A. La compétence demeurant ancrée dans l'article 90 B, le Tribunal Suprême, qui avait été saisi et qui statuait en l'espèce « en matière constitutionnelle », se déclare radicalement incompétent pour connaître de la requête, sans avoir à examiner aucun des moyens de fond développés par les parties.

C. Le dispositif

En conséquence de cette déclaration d'incompétence, l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête est rejetée. Les dépens sont mis à la charge des requérants. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême le 6 mars 1985 dans l'affaire Époux R. S. c/ État de Monaco constitue un arrêt de principe fondamental pour la compréhension de l'architecture du contentieux public dans la Principauté de Monaco. Le fait même que le Président du Tribunal Suprême ait usé, par son ordonnance du 25 janvier 1985, de sa prérogative de renvoyer l'affaire devant l'Assemblée Plénière témoigne de la volonté solennelle de la juridiction de fixer définitivement la doctrine constitutionnelle sur les rapports qu'entretiennent les deux branches de sa compétence définies à l'article 90 de la Constitution du 19 décembre 1962.

1. Le principe d'étanchéité et de subsidiarité entre les articles 90 A et 90 B de la Constitution

L'originalité de l'institution du Tribunal Suprême monégasque réside dans sa double nature fonctionnelle : organe unique, il agit tantôt comme cour constitutionnelle (article 90 A), tantôt comme juridiction administrative suprême (article 90 B). Cette dualité de fonctions au sein d'une même juridiction nécessite une délimitation rigoureuse des voies de droit, d'autant plus que l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême organise les procédures en fonction de la matière dans laquelle le Tribunal est appelé à statuer.

Dans la présente affaire, les requérants tentaient d'opérer une confusion — ou une substitution — entre le critère matériel (la nature des normes violées, à savoir les droits fondament