Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 1988, n° 25258

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 1988, n° 25258 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la cessation des fonctions d'un officier ministériel et le sort réservé à son étude. Par l'Ordonnance Souveraine (également désignée dans le texte de la décision sous l'appellation d'Ordonnance Princière) n° 4422 du 14 mars 1970, deux mesures distinctes mais indissociablement liées ont été édictées par l'autorité souveraine : d'une part, la démission de Maître R. S. de ses fonctions de notaire a été formellement acceptée ; d'autre part, son office notarial a fait l'objet d'une mesure de suppression pure et simple.

Cette suppression d'étude n'a toutefois pas été immédiatement accompagnée du versement d'une compensation financière au profit de l'ancien titulaire de la charge. Plus de quatorze années après l'intervention de l'Ordonnance Souveraine du 14 mars 1970, le différend opposant l'ancien officier ministériel et son épouse à l'Administration monégasque s'est cristallisé autour des conséquences patrimoniales et morales de cette double mesure. Saisi d'une réclamation préalable des époux R. S. visant à obtenir la réparation de l'entier préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de ce qu'ils qualifiaient de démission forcée et de suppression d'étude sans indemnité, le Ministre d'État a pris, le 4 juin 1984, une décision expresse répondant à leurs prétentions.

Aux termes de cette décision du 4 juin 1984, l'autorité administrative a adopté une position bipartite. En premier lieu, le Ministre d'État a dénié l'existence de toute faute imputable à la puissance publique dans le processus ayant conduit à l'édiction de l'Ordonnance de 1970. Par voie de conséquence, il a refusé aux époux R. S. tout droit à l'indemnisation intégrale qu'ils sollicitaient sur le terrain de la responsabilité administrative. En second lieu, le Ministre d'État a néanmoins reconnu que les intéressés pouvaient prétendre au paiement de l'indemnité traditionnelle consécutive à la suppression même de l'office notarial. Il leur a ainsi annoncé qu'au vu de leur requête, il allait être procédé à la fixation, jusque-là différée, de cette indemnité spécifique. Toutefois, le Ministre d'État a d'ores et déjà assorti cette annonce d'une directive méthodologique restrictive quant aux modalités d'évaluation : il a spécifié que la date à retenir pour fixer le montant de l'indemnité et apprécier la valeur de l'office supprimé ne pouvait être que celle de la suppression effective de l'étude, soit l'année 1970, excluant ainsi toute réévaluation contemporaine de la charge.

C'est dans ce contexte d'opposition frontale tant sur la régularité des actes de 1970 que sur le périmètre et la date d'évaluation des droits indemnitaires liquidés ou à liquider en 1984 que le contentieux s'est noué devant les juridictions monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

S'estimant lésés par l'attitude de l'Administration et le refus opposé par le Ministre d'État, les époux R. S. ont engagé une action indemnitaire devant la juridiction judiciaire de droit commun, compétente en matière de plein contentieux de la responsabilité publique. Ils ont ainsi saisi le Tribunal civil de Monaco (également dénommé Tribunal de Première Instance dans les motifs de la décision) d'une demande tendant à la condamnation de l'État monégasque au paiement d'une indemnité globale de 53 000 000 de francs, arrêtée à la fin de l'année 1983. Selon la décomposition présentée par les demandeurs, cette somme considérable visait à couvrir trois chefs de préjudices distincts : 15 000 000 de francs au titre de la valeur vénale de la charge notariale qu'ils estimaient avoir été « confisquée » ; 37 000 000 de francs au titre de la perte des revenus professionnels qu'aurait procurés le fonctionnement normal de la charge jusqu'à la fin de l'année 1983 ; et enfin 1 000 000 de francs en réparation du préjudice moral subi.

Estimant que la solution du litige indemnitaire dépendait de l'appréciation préalable de la légalité des actes administratifs en cause, la juridiction civile a décidé de surseoir à statuer sur la demande au fond. Par un jugement (dont la date est mentionnée au visa comme étant le 5 juin 1987, et dans les motifs comme étant le 21 mai 1987), le Tribunal de Première Instance a invité les parties à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution du 19 décembre 1962. Ce renvoi préjudiciel portait simultanément sur l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970 et sur la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984.

En exécution de ce jugement de renvoi, les époux R. S. ont déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 21 juillet 1987, complétée par un mémoire en réplique le 29 octobre 1987. L'articulation de leurs conclusions présentait la particularité de dépasser la stricte question préjudicielle formulée par le juge civil :

• À titre principal, les requérants demandaient au Tribunal Suprême, conformément au jugement de renvoi, de déclarer illégales l'Ordonnance Princière n° 4422 du 14 mars 1970 ainsi que la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984.
• À titre subsidiaire, ils joignaient à leur recours en appréciation de validité des conclusions directes à fin d'annulation de la décision ministérielle du 4 juin 1984, ainsi que des conclusions indemnitaires tendant à ce que le Tribunal Suprême condamne lui-même l'État monégasque à leur verser la somme de 53 000 000 de francs, assortie des intérêts de droit à compter du 8 février 1984 et de la capitalisation des intérêts aux dates du 6 mai 1985 et du dépôt de la requête.

Au soutien de leurs conclusions principales en déclaration d'illégalité, les époux R. S. développaient une double argumentation substantielle :

1. S'agissant de l'Ordonnance Princière du 14 mars 1970, ils invoquaient en premier lieu l'irrégularité et le détournement de pouvoir entachant la suppression de l'office notarial, soutenant que cette mesure avait été prise sans aucun motif d'intérêt général ni d'utilité publique. En second lieu, ils affirmaient que la démission de Maître R. S. n'avait pas été librement consentie, mais était intervenue sous la contrainte de l'Administration, ce qui conférait à l'acte d'acceptation le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée, intervenue de manière illégale et de nature à engager la responsabilité de la puissance publique.
2. S'agissant de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984, les requérants fondaient son illégalité, d'une part, sur la méconnaissance par l'Administration de son obligation légale de liquider l'indemnité de suppression d'office dès l'adoption de la mesure de suppression, le retard de quatorze ans apporté à cette liquidation étant selon eux constitutif d'une faute génératrice de responsabilité. D'autre part, ils critiquaient le refus du Ministre d'État de procéder à une réévaluation de cette indemnité à la date du paiement. Selon eux, l'indemnité de suppression d'étude relevait du régime juridique de l'expropriation, de sorte que le refus de réévaluation méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Face aux fins de non-recevoir opposées par l'État, les requérants répliquaient que le jugement de renvoi du Tribunal civil était revêtu de l'autorité de la chose jugée et faisait obligation au Tribunal Suprême de se prononcer sur la validité de l'acte de 1984.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête du 22 septembre 1987 à laquelle s'est formellement associé le directeur des services judiciaires, puis par un mémoire en duplique du 2 décembre 1987, a opposé une résistance systématique tant sur le terrain de la recevabilité et de la compétence que sur celui du fond :

• Sur la compétence et la recevabilité, le Ministre d'État soulevait tout d'abord l'irrecevabilité radicale des conclusions subsidiaires en annulation et en indemnisation. Il faisait valoir que de telles demandes étaient par nature exclues dans le cadre d'un recours en appréciation de validité sur renvoi du juge judiciaire, qu'elles étaient au demeurant tardives — les précédents recours des intéressés n'ayant pu conserver les délais de recours contentieux — et que le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, était incompétent pour connaître d'un recours dirigé contre une décision à caractère purement pécuniaire. Qui plus est, dans sa duplique, le Ministre d'État contestait l'obligation pour la Haute Juridiction de statuer sur une question préjudicielle portant sur la décision de 1984, estimant que cet acte échappait à sa compétence d'attribution.
• Sur le bien-fondé de l'appréciation de validité, l'Administration soutenait que l'Ordonnance Souveraine du 14 mars 1970 était parfaitement légale : la suppression d'un office relève du pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince, et de simples affirmations des requérants ne sauraient établir une erreur matérielle dans l'appréciation de l'intérêt public ni, a fortiori, un détournement de pouvoir. Quant à la prétendue contrainte, le Ministre d'État répliquait qu'il résultait des pièces du dossier que Maître R. S. n'avait présenté sa démission qu'en vue d'éviter des poursuites disciplinaires qu'il savait inéluctables, rejetant ainsi toute négation de faute de la part de l'officier ministériel. Enfin, concernant la décision du 4 juin 1984, le Ministre d'État maintenait qu'en l'absence de toute faute de l'Administration, les requérants ne pouvaient prétendre à la réparation des divers chefs de préjudice allégués, leur seul droit se limitant au prix de l'office supprimé tel que déterminé à la date de sa suppression.

Par une ordonnance du 16 décembre 1987, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire devant l'assemblée plénière, formation la plus solennelle de la juridiction, témoignant de l'importance théorique et pratique des questions soulevées.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême sur renvoi de la juridiction civile posait un triple problème juridique, mêlant des questions fondamentales de droit processuel administratif et de contrôle au fond de la légalité des actes de la puissance publique :

1. Quant à l'étendue de la saisine du juge du renvoi préjudiciel : Le Tribunal Suprême, saisi en vertu de l'article 90 B de la Constitution d'un recours en appréciation de validité sur renvoi de la juridiction judiciaire, peut-il être valablement saisi par les parties, fût-ce à titre subsidiaire, de conclusions excédant la stricte question de validité, telles que des demandes d'annulation de l'acte administratif ou des conclusions indemnitaires ?
2. Quant à la notion d'acte susceptible d'appréciation de validité : Toute prise de position de l'Administration visée par le jugement de renvoi du juge judiciaire relève-t-elle de la compétence d'appréciation de validité du Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B 3° de la Constitution ? Plus précisément, une lettre du Ministre d'État qui, d'une part, rejette une réclamation indemnitaire préalable et, d'autre part, annonce la liquidation future d'une indemnité de suppression d'office en indiquant par avance la méthode d'évaluation retenue, constitue-t-elle une « véritable décision faisant grief » susceptible de faire l'objet d'une appréciation de validité, ou relève-t-elle exclusivement de l'office du juge du plein contentieux ?
3. Quant à la légalité interne des mesures affectant un office ministériel : À quelles conditions probatoires et selon quelle intensité de contrôle le juge constitutionnel et administratif apprécie-t-il la régularité d'une Ordonnance Souveraine acceptant la démission d'un notaire — arguée de sanction déguisée obtenue sous la contrainte — et prononçant concomitamment la suppression de son étude pour motif d'intérêt public ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces différentes interrogations et rejeter l'intégralité des prétentions des époux R. S., le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois temps distincts, suivant l'ordre logique des conclusions présentées devant lui.

1. Le contrôle de la validité de l'Ordonnance Souveraine n° 4422 du 14 mars 1970

Le Tribunal Suprême accepte sans réserve d'exercer son office d'appréciation de validité à l'égard de l'Ordonnance Souveraine de 1970, acte administratif individuel et réglementaire modifiant l'ordonnancement juridique par l'acceptation d'une démission et la suppression d'un office. La Haute Juridiction scinde son examen selon les deux objets de l'Ordonnance :

• Sur l'acceptation de la démission de Maître R. S. : Les requérants soutenaient que cette démission avait été extorquée sous la contrainte administrative, la transformant en une sanction disciplinaire déguisée et illégale. Le Tribunal Suprême écarte ce moyen par une appréciation souveraine des éléments factuels soumis au débat contradictoire, jugeant de manière lapidaire que ce grief « manque en fait au regard des pièces du dossier ». Bien que la décision ne détaille pas le contenu exact de ces pièces dans ses motifs, cette conclusion fait directement écho à l'argumentation du Ministre d'État rappelée dans les visas, selon laquelle l'officier ministériel n'avait pris l'initiative de démissionner qu'afin d'éluder des poursuites disciplinaires qu'il savait inéluctables. L'absence de vice du consentement ou de manœuvre administrative illégale prive donc l'acte d'acceptation de tout caractère de sanction déguisée.
• Sur la suppression de l'office notarial : Alors que le Ministre d'État invoquait le « pouvoir discrétionnaire de S.A.S. le Prince » et soutenait que seule une « erreur matérielle » ou un détournement de pouvoir pouvait être recherché, le Tribunal Suprême définit avec précision la grille de son contrôle juridictionnel. Il juge que « les affirmations des requérants sont insuffisantes pour établir qu'elle est entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public ou d'un détournement de pouvoir ». Par ce considérant de principe, le Tribunal Suprême consacre l'existence d'un contrôle restreint (ou contrôle minimum) sur la décision souveraine de supprimer un office ministériel : si l'opportunité de la mesure relève d'une large marge d'appréciation de l'autorité investie du pouvoir de nomination et d'organisation du service public notarial, le juge vérifie néanmoins l'absence d'erreur de droit, de détournement de pouvoir et d'« erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt public ». Toutefois, en application des règles classiques de dévolution de la charge de la preuve en contentieux administratif, il appartient au demandeur d'apporter des commencements de preuve sérieux au soutien de ses allégations. En l'espèce, les simples affirmations des époux R. S. sont jugées probatoirement insuffisantes pour renverser la présomption de légalité attachée à l'Ordonnance Souveraine, laquelle est déclarée conforme à la loi et à la Constitution.

2. Le refus d'apprécier la validité de la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984

Le cœur de l'apport jurisprudentiel de l'arrêt du 15 mars 1988 réside dans le traitement réservé à la seconde branche de la question préjudicielle posée par le Tribunal de Première Instance, relative à la décision du Ministre d'État du 4 juin 1984. Malgré l'existence d'un jugement de renvoi invitant expressément les parties à faire apprécier la validité de cet acte, le Tribunal Suprême refuse de procéder à un tel examen au fond en opposant l'incompétence matérielle de la juridiction administrative d'exception au regard de la nature juridique de l'acte en cause.

Posant une règle d'interprétation stricte du texte constitutionnel, le Tribunal Suprême affirme « qu'en attribuant compétence au Tribunal Suprême pour apprécier la validité des "décisions des diverses autorités administratives", l'article 90 B 3° de la Constitution ne considère que les véritables décisions faisant grief aux requérants ».

Analysant ensuite de manière chirurgicale le contenu de la lettre du Ministre d'État du 4 juin 1984, la Haute Juridiction démontre qu'aucune des deux composantes de cet acte ne répond à la qualification de « véritable décision faisant grief » au sens de l'article 90 B :

• Sur le premier volet de l'acte (le refus d'indemnisation) : Le Ministre d'État a refusé aux époux R. S. l'indemnisation de 53 millions de francs qu'ils réclamaient sur le fondement de la responsabilité pour faute et de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Le Tribunal Suprême relève « qu'il s'agit de la décision à caractère purement pécuniaire provoquée par le recours préalable à l'instance indemnitaire qui relève du plein contentieux ». En droit processuel, lorsque qu'un administré forme une demande indemnitaire auprès de l'Administration pour lier le contentieux avant de saisir le juge judiciaire (juge de droit commun de la responsabilité administrative à Monaco), le rejet de cette demande n'est pas un acte administratif autonome modifiant l'ordonnancement juridique que le juge de l'excès de pouvoir ou de l'appréciation de validité aurait à contrôler. C'est une simple prise de position pécuniaire dont le bien-fondé se confond entièrement avec l'existence et l'étendue de la créance indemnitaire elle-même, question qui relève de la plénitude de compétence du juge judiciaire saisi au principal.
• Sur le second volet de l'acte (l'annonce de la fixation de l'indemnité de suppression d'office) : Le Ministre d'État a annoncé aux requérants qu'il allait être procédé à la fixation, jusque-là différée, de l'indemnité traditionnelle de suppression d'office, tout en spécifiant que la valeur retenue serait celle de l'étude à la date de sa suppression en 1970. Le Tribunal Suprême juge que « les indications relatives à la fixation seulement annoncée de l'indemnité de suppression d'office ne présentent pas le caractère de décisions administratives au sens de l'article 90 B de la Constitution ». En effet, tant que l'indemnité n'est pas effectivement liquidée et arrêtée par un acte exécutoire, la simple annonce d'une liquidation future assortie d'une déclaration d'intention quant à la méthode d'évaluation constitue une mesure préparatoire ou une simple indication dépourvue d'effet juridique immédiat. Elle ne fait donc pas grief par elle-même.

Par cette double qualification, le Tribunal Suprême rejette les conclusions relatives à l'appréciation de validité de l'acte du 4 juin 1984, tranchant implicitement mais nécessairement le débat soulevé par les requérants quant à l'autorité de la chose jugée du jugement de renvoi : le juge du renvoi préjudiciel demeure juge de sa propre compétence constitutionnelle d'attribution et