Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26186

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26186 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'existence et le fonctionnement des sociétés commerciales de capitaux sur le territoire monégasque. En l'espèce, la société anonyme monégasque dénommée « Le Marly » avait fait l'objet d'une autorisation administrative de constitution, laquelle résultait de deux arrêtés successifs pris les 12 avril 1974 et 16 mars 1976. L'objet statutaire de cette structure sociétaire résidait dans l'exploitation d'un fonds de commerce de restauration, ce restaurant constituant d'ailleurs l'unique exploitation commerciale de la personne morale.

Toutefois, la vitalité économique de l'entreprise a connu un déclin progressif puis un arrêt complet à la fin de la décennie 1980. Au cours de l'année 1989, l'activité de la société a très fortement diminué, au point d'être qualifiée de dérisoire par les autorités administratives. Cette baisse drastique d'exploitation a culminé avec la fermeture effective du restaurant à la fin de l'année 1989, la société ayant formellement cessé ses activités à compter du 31 décembre 1989. Parallèlement à cet arrêt de l'exploitation commerciale, la structure a perdu l'intégralité de ses effectifs salariés, tout en conservant néanmoins la maîtrise matérielle ou juridique de ses locaux, c'est-à-dire son installation.

C'est dans ce contexte de léthargie sociétaire qu'est intervenue une modification de l'actionnariat ou du contrôle de la personne morale : le 1er décembre 1990, la société « Le Marly » a fait l'objet d'un rachat par les époux C. Cependant, cette cession n'a pas été immédiatement suivie d'une reprise effective de l'exploitation ni de l'embauche de nouveaux salariés.

Constatant cette situation d'inactivité prolongée et l'absence de personnel, l'Administration monégasque a engagé la procédure de retrait d'autorisation prévue par la loi n° 767 du 8 juillet 1964 relative à la révocation des autorisations de constitution de sociétés par actions et en commandite par actions. Conformément aux prescriptions de ce texte législatif, la Commission spéciale chargée de formuler un avis consultatif sur les retraits d'autorisation a été saisie. Le Président-Délégué de la société « Le Marly » a été convoqué afin d'être entendu par ladite Commission lors de sa séance fixée au 26 avril 1991. Cette convocation lui a été adressée par la voie postale, sous la forme d'une lettre recommandée avec avis de réception. Néanmoins, ce pli recommandé n'a jamais été retiré par son destinataire au bureau de poste.

La Commission spéciale s'est réunie comme prévu le 26 avril 1991. Alors que cette instance collégiale, présidée par le Conseiller du Gouvernement pour les Finances et l'Économie, est statutairement composée de sept membres au total (le président et six autres membres), seuls six membres, incluant le Président, ont effectivement siégé lors de cette séance. Monsieur Solamito, siégeant ès qualités de Conseiller d'État au sein de cette Commission, était absent et excusé. À l'issue de ses délibérations, la Commission a émis un avis favorable à la révocation, en faisant état de la situation de fait dans laquelle se trouvait la société au regard des prescriptions de la loi du 8 juillet 1964.

Sur le fondement de cet avis consultatif, le Ministre d'État a pris, le 14 juin 1991, un arrêté prononçant la révocation de l'autorisation de constitution de la société « Le Marly » qui découlait des arrêtés initiaux des 12 avril 1974 et 16 mars 1976. Cet acte administratif unilatéral a fait l'objet d'une publication officielle au Journal de Monaco le 21 juin 1991. Pour motiver cette sanction administrative radicale, le Ministre d'État s'est appuyé sur deux éléments factuels principaux : d'une part, la circonstance que la société n'avait plus aucune activité ni aucun personnel et, d'autre part, le constat que le restaurant formant son unique exploitation était fermé depuis la fin de l'année 1989.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éviction de l'ordre juridique commercial monégasque, la société anonyme monégasque « Le Marly », agissant conjointement avec ses nouveaux acquéreurs, les époux C., a saisi le Tribunal Suprême. Par une requête introductive d'instance déposée le 20 août 1991, les requérants ont sollicité l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel du 14 juin 1991. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 22 octobre 1991 concluant au rejet du recours ; les requérants ont maintenu leurs prétentions par une réplique enregistrée le 22 novembre 1991, à laquelle l'autorité administrative a répondu par une duplique en date du 20 décembre 1991. Après une ordonnance de renvoi de la cause prise par le Président du Tribunal Suprême le 31 décembre 1991, l'affaire a été examinée en Assemblée Plénière.

Au soutien de leur demande d'annulation, la société « Le Marly » et les époux C. articulaient deux séries de moyens, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte attaqué, tous tirés de la violation de la loi n° 767 du 8 juillet 1964.

Sur le terrain de la régularité procédurale et formelle (légalité externe), les requérants contestaient la validité de la consultation préalable de la Commission spéciale. En premier lieu, ils soutenaient que cette instance consultative était irrégulièrement composée lors de sa séance du 26 avril 1991 en raison de l'absence du Conseiller d'État. Selon leur argumentation, développée tant dans la requête que dans la réplique, la présence de ce haut magistrat revêtait un caractère indispensable et obligatoire. Ils déduisaient cette exigence impérative de l'architecture même du texte instituant la Commission : le Conseiller d'État était, avec le Président de la Commission, le seul membre pour lequel il n'avait pas été prévu de membre suppléant. En second lieu, les requérants arguaient d'un vice de forme tenant à l'insuffisance de motivation de l'avis rendu par ladite Commission, alors même que la loi du 8 juillet 1964 impose expressément que cet avis soit motivé.

Sur le terrain du bien-fondé de la mesure (légalité interne), les requérants reprochaient au Ministre d'État une violation directe des conditions de fond posées par l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964, lequel comporte deux alinéas distincts (1-1° et 1-2°) envisageant différentes hypothèses de révocation. S'agissant tout d'abord de l'article 1-1°, qui permet la révocation en cas d'absence d'« activité notable » pendant une durée de deux ans sans motif légitime, les requérants faisaient valoir que ce délai légal de deux ans n'était pas expiré à la date à laquelle l'arrêté attaqué a été pris (le 14 juin 1991). Dans leur réplique, ils précisaient que ce délai de deux ans devait faire l'objet d'une interprétation stricte : la cessation effective d'activité datant du 31 décembre 1989, la période antérieure ayant précédé cet arrêt complet ne pouvait juridiquement être assimilée à une période de non-activité. De surcroît, ils affirmaient qu'il existait en l'espèce un « motif légitime » justifiant cette interruption d'exploitation. S'agissant ensuite de l'article 1-2° de la loi, qui envisage la révocation lorsque la société est dépourvue d'installation et de personnel permettant la poursuite de l'objet social, les requérants soutenaient que les deux critères mentionnés par le texte revêtaient un caractère cumulatif quant au constat de carence, ou plus exactement que la présence d'un seul de ces éléments faisait obstacle à la révocation. Selon eux, la révocation n'était légalement pas envisageable dès lors que la société disposait encore d'une installation matérielle ; la mesure de retrait ne pouvait donc valablement intervenir sur le seul constat du défaut d'emploi de personnel, les deux conditions d'absence devant être réunies l'une et l'autre pour autoriser la sanction.

En défense, le Ministre d'État réfutait point par point cette argumentation pour conclure au rejet intégral de la requête. Sur la régularité de la procédure consultative, le représentant de l'État opposait que la Commission spéciale avait siégé dans une composition pleinement régulière dès lors que le quorum était atteint. Dans sa duplique, il précisait que l'absence d'un membre unique ne suffisait nullement à vicier l'avis émis, d'autant que la loi prévoit expressément que l'avis de la Commission est rendu à la majorité des membres présents. Quant à la motivation de l'avis, le Ministre d'État la jugeait parfaitement suffisante, puisque fondée sur les dispositions combinées des paragraphes 1° et 2° de l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964.

Sur la légalité interne de l'arrêté de révocation, l'Administration soutenait que la condition temporelle de l'article 1-1° était amplement satisfaite. Selon le Ministre d'État, la société requérante opérait une confusion juridique erronée entre la notion de « cessation d'activité » totale et la notion légale d'absence d'« activité notable ». Or, si la fermeture définitive datait certes du 31 décembre 1989, l'activité déployée tout au long de l'année 1989 était déjà dérisoire, de sorte que la période globale durant laquelle la société n'avait pas eu d'activité notable excédait bien le seuil légal de deux ans au jour de la décision. En outre, l'Administration soulignait que rien au dossier n'établissait l'existence de motifs légitimes au sens de la loi pour expliquer cette carence. Enfin, concernant l'interprétation de l'article 1-2°, le Ministre d'État développait une lecture inverse de celle des requérants : les deux éléments mentionnés par le texte (la détention d'une installation et l'emploi d'un personnel) constituent les deux conditions cumulativement nécessaires pour justifier d'une capacité de maintien ou de reprise d'activité en vue de réaliser l'objet social. Par conséquent, dès lors que ces deux conditions doivent coexister au sein de l'entreprise, la défaillance d'une seule d'entre elles — en l'occurrence l'absence totale de personnel salarié — suffit à elle seule à prouver que l'activité ne peut être poursuivie ou reprise, légitimant ainsi le prononcé de la révocation.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction monégasque à résoudre une double problématique juridique touchant tant au droit administratif institutionnel qu'au droit substantiel de la régulation économique des sociétés anonymes.

En premier lieu, sur le plan procédural, la juridiction devait déterminer les conditions de validité des délibérations de la Commission consultative instituée par la loi n° 767 du 8 juillet 1964 : l'absence lors d'une séance d'un membre désigné ès qualités (le Conseiller d'État), pour lequel les textes n'ont pas prévu de suppléant, est-elle de nature à vicier la composition de cet organisme collégial, et quelles sont, dans le silence de la loi spéciale, les règles de quorum applicables ainsi que les exigences de convocation de l'intéressé et de motivation de l'avis rendu ?

En second lieu, sur le fond du droit, le Tribunal Suprême était appelé à préciser l'interprétation et l'articulation des critères légaux de révocation de l'autorisation de constitution d'une société anonyme posés par l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964 : d'une part, la période de deux ans d'absence d'« activité notable » (article 1-1°) peut-elle inclure une phase d'activité fortement réduite ayant précédé la fermeture complète de l'établissement et un simple rachat d'actions constitue-t-il un « motif légitime » d'inactivité ? D'autre part, les critères tenant à la possession d'une installation et à l'emploi de personnel (article 1-2°) sont-ils cumulatifs ou alternatifs pour apprécier l'aptitude de la société à réaliser son objet social, et quelle est l'étendue exacte du pouvoir d'appréciation conféré à l'Administration par ce texte ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête et valider l'arrêté ministériel du 14 juin 1991, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, répondant méthodiquement aux griefs d'ordre procédural avant d'examiner la légalité interne de la mesure de police économique.

1. L'affirmation de la régularité de la procédure consultative préalable

Examinant tout d'abord le grief tiré de la composition irrégulière de la Commission spéciale lors de sa séance du 26 avril 1991, le Tribunal Suprême procède à une analyse pragmatique et conforme aux principes généraux du droit des organismes collégiaux. Le juge rappelle que ladite Commission comprend, outre son Président (le Conseiller du Gouvernement pour les Finances et l'Économie), six autres membres, soit un effectif théorique total de sept personnes. Il prend acte du fait constant que Monsieur Solamito, Conseiller d'État, était absent et excusé lors de la délibération litigieuse.

Répondant directement à l'argument central de la réplique des requérants, la haute juridiction énonce que la circonstance que ce membre, à l'instar du Président de la Commission, ne dispose pas de suppléant « n'a pas, en lui même de signification particulière ». En d'autres termes, l'absence d'institution d'un suppléant par le législateur ne saurait être interprétée a contrario comme conférant au titulaire un statut de membre indispensable dont la présence physique conditionnerait, à peine de nullité, la tenue même de la séance. Pour le Tribunal Suprême, la régularité de la délibération en l'absence d'un membre non suppléé dépend exclusivement du respect de la règle du quorum. Constatant que la loi du 8 juillet 1964 est muette sur ce point précis, le juge administratif supplée à ce silence législatif en posant une règle générale : « en l'absence de texte, le quorum est de la moitié des membres composant la Commission ». Dès lors qu'il était constant que six membres sur sept, incluant le Président, étaient présents le 26 avril 1991, le seuil de la moitié était largement franchi, ce qui purgeait la délibération de tout vice de composition.

Bien que le moyen ne paraisse pas avoir été formulé de manière prééminente dans le résumé des écritures des parties, le Tribunal Suprême prend soin, dans un deuxième considérant relatif à la procédure, de vérifier d'office ou de confirmer le respect des droits de la défense et du principe du contradictoire devant l'organe consultatif. Il relève que le Président-Délégué de la société « Le Marly » a fait l'objet d'une convocation régulière en vue de son audition par la Commission, au moyen d'une lettre recommandée avec avis de réception postal. La circonstance purement factuelle que ce pli recommandé n'ait pas été retiré par l'intéressé au bureau de poste est imputable à la seule négligence du représentant légal de la société et demeure sans incidence sur la validité de la procédure : la séance s'est donc déroulée dans des conditions parfaitement régulières.

Enfin, le juge écarte avec brièveté le grief relatif à la forme de l'avis. Il estime qu'en faisant état de la situation de fait dans laquelle se trouvait la société « Le Marly » au regard des dispositions pertinentes de la loi du 8 juillet 1964, la Commission a suffisamment motivé son avis. L'obligation légale de motivation de l'acte consultatif est ainsi remplie dès lors que l'organe énonce les éléments matériels rapportés aux catégories juridiques du texte applicable, sans qu'un formalisme excessif ne soit requis.

2. La validation des motifs de fond et la consécration d'un large pouvoir d'appréciation administratif

Abordant dans un second temps la légalité interne de l'arrêté attaqué, le Tribunal Suprême commence par identifier les motifs de fait et de droit retenus par l'auteur de l'acte : le Ministre d'État s'est fondé, d'une part, sur l'absence totale d'activité et de personnel et, d'autre part, sur la fermeture depuis la fin de l'année 1989 du restaurant qui constituait l'unique exploitation sociale. Le juge vérifie ensuite l'adéquation de ces motifs au regard des deux fondements textuels de la loi du 8 juillet 1964, en utilisant une technique de contrôle qui combine la substitution ou la pluralité de motifs suffisants (l'emploi de la formule « en tout état de cause »).

S'agissant du premier fondement légal, tiré de l'article 1-1° de la loi (absence d'activité notable pendant plus de deux ans sans motif légitime), le Tribunal Suprême consacre pleinement l'interprétation téléologique défendue par l'Administration contre la lecture littérale et restrictive des requérants. Le juge opère une distinction nette entre l'arrêt total d'exploitation et l'absence d'activité notable. S'il est exact que la société a définitivement cessé ses activités à compter du 31 décembre 1989 (soit environ dix-huit mois avant l'arrêté du 14 juin 1991, durée inférieure en soi à deux ans), le Tribunal relève souverainement qu'« au cours de l'année 1989 son activité a fortement diminué ». En agrégeant cette période de forte diminution d'activité en 1989 à la période de fermeture complète débutant le 31 décembre 1989, la juridiction en déduit que la société n'avait plus d'« activité notable » depuis plus de deux ans à la date de la décision attaquée. Par ailleurs, le Tribunal écarte l'existence d'un « motif légitime » susceptible de faire obstacle à la révocation. Les requérants tentaient manifestement de tirer argument de la cession de la société intervenue en cours de période d'inactivité. Le juge précise que le rachat de la société par les époux C., survenu le 1er décembre 1990, ne saurait constituer un tel motif légitime dès lors que cette opération capitalistique « n'a pas donné lieu à des décisions ou à des projets dont ils apporteraient la preuve ». La charge de la preuve de la réalité et du sérieux des projets de relance pèse donc intégralement sur les nouveaux actionnaires ; à défaut de justifications concrètes, le simple changement de propriétaire demeure inopérant.

Pour le Tribunal Suprême, cette première situation caractérisée au titre de l'article 1-1° « suffit à elle seule à justifier la légalité de l'arrêté attaqué ». Néanmoins, par un motif surabondant introduit par la locution « en tout état de cause », la haute juridiction procède à l'interprétation de l'article 1-2° de la loi, afin de trancher la controverse juridique soulevée par les parties. Le juge constate qu'en fait, la société a certes conservé une installation, mais qu'elle est totalement dépourvue de personnel. Or, interprétant la syntaxe législative, il affirme que « la rédaction du texte implique que l'absence de personnel justifie une mesure de révocation de l'autorisation ». Autrement dit, pour échapper à la révocation sur le terrain de l'article 1-2°, la société doit cumuler une installation et un personnel ; le défaut d'un seul de ces deux moyens d'exploitation (ici, le facteur humain) suffit à caractériser l'inaptitude à poursuivre l'objet social et rend légale la mesure de retrait.

Enfin, le Tribunal Suprême parachève sa motivation par une affirmation de principe d'une portée considérable quant à l'office de l'Administration et du juge en la matière. Analysant la structure globale de l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964, il relève la