Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 1994, n° 26222

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 1994, n° 26222 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco confère au droit de l'urbanisme et de la construction une acuité singulière, où chaque opération d'aménagement met en tension les nécessités de l'exploitation économique privée et les impératifs de la planification urbaine étatique. La décision rendue le 17 juin 1994 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit au cœur de cette problématique en précisant avec une rigueur remarquable le régime juridique des constructions existantes non conformes aux plans d'urbanisme prévisionnels.

Les faits à l'origine du litige trouvent leur source dans un projet de restructuration immobilière d'envergure mené dans la zone Nord du quartier de la Condamine, précisément au sein de l'îlot n° 7 tel que défini par la réglementation d'urbanisme propre à ce secteur. M. G. C., propriétaire d'immeubles abritant des locaux à usage commercial — en l'occurrence les ateliers et garages des marques Ferrari et Honda —, souhaitait procéder à d'importants travaux de transformation de ses installations.

À cette fin, M. G. C. a déposé, le 30 janvier 1992, une demande d'autorisation auprès du Service de l'urbanisme et de la construction de la Principauté, accompagnée des plans et documents techniques afférents. Aux termes mêmes de la demande présentée par le pétitionnaire, l'opération projetée était qualifiée à la fois de « modification à la distribution intérieure » et de « modification des dispositions extérieures ». Plus concrètement, l'objet de la requête tendait à obtenir l'autorisation de créer un sous-sol sous le garage Ferrari afin de lui permettre de communiquer directement avec le garage Honda voisin, de réaménager les ateliers Ferrari en leur adjoignant un niveau intermédiaire de parcage supplémentaire — l'administration précisant que cela s'effectuerait sans modification de la hauteur de la toiture —, ainsi que de réhabiliter les façades de l'édifice.

L'examen attentif des pièces techniques et des plans annexés au dossier de demande, tel que révélé ultérieurement par l'instruction juridictionnelle, témoignait toutefois d'une intervention structurelle lourde sur le bâti préexistant. Le descriptif des travaux faisait en effet état d'un « terrassement sous niveau actuel atelier Ferrari permettant l'agrandissement des ateliers Honda », d'une « reprise en sous-œuvre des murs périmétriques » et de la création de trois nouvelles dalles. Les plans détaillaient, pour l'aménagement du niveau situé à la cote -0,41, la construction d'un nouvel espace obtenu par excavation, l'édification de murs nouveaux directement sous les murs préexistants et la coulée d'une dalle. En outre, la création de deux autres niveaux intermédiaires et supérieurs, situés respectivement aux cotes +2,95 et +8,43, impliquait la réalisation de deux dalles nouvelles supplémentaires ainsi que l'élévation de nouveaux murs porteurs ou de refend.

Ce dossier a été soumis pour examen au Comité consultatif pour la construction lors de sa séance du 6 avril 1992. Après avoir pris connaissance de l'avis émis par cette assemblée consultative, le Gouvernement Princier a estimé que la demande présentée par M. G. C. pouvait être accueillie favorablement. En conséquence, par une lettre ministérielle en date du 20 mai 1992, le Ministre d'État a délivré à M. G. C. l'autorisation de construire sollicitée.

Cette décision administrative d'autorisation était assortie de plusieurs réserves et conditions. D'une part, elle était délivrée sous la réserve générale des droits des tiers et du respect des conditions générales imposées par la législation et la réglementation en vigueur, à savoir l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 (modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961) et l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 (complétée par les Ordonnances Souveraines n° 9527 du 21 juillet 1989 et n° 9542 du 10 août 1989). D'autre part, elle imposait des conditions particulières touchant à la couverture des ateliers Ferrari, à la remise préalable d'un descriptif détaillé portant sur les conditions de conduite du chantier, et à l'observation stricte des mesures de sécurité prescrites par le Service de l'urbanisme et de la construction.

Surtout, la lettre ministérielle du 20 mai 1992 comportait une clause déterminante relative à la précarité du titre délivré. Relevant que les réaménagements projetés se situaient dans l'îlot n° 7 de la Condamine Nord, régi par l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de cette zone, le Ministre d'État stipulait expressément que ces travaux « ne pourront avoir qu'un caractère précaire et révocable et ne sauraient, par voie de conséquence servir de fondement à une demande d'indemnité qui serait présentée à quelque titre que ce soit ». C'est cette autorisation ministérielle du 20 mai 1992 qui a cristallisé le contentieux, provoquant la réaction d'un tiers voisin, M. A. V., qui s'est estimé lésé tant par l'irrégularité procédurale de l'instruction que par la méconnaissance frontale des règles d'urbanisme régissant les bâtiments frappés d'alignement ou de non-conformité aux plans de masse.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette opération immobilière, M. A. V. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 8 février 1993, tendant à l'annulation pure et simple de l'autorisation de construire délivrée par la lettre ministérielle du 20 mai 1992 à M. G. C.

Le déroulement de l'instance devant la haute juridiction monégasque s'est opéré en deux temps, illustrant le rôle actif du juge administratif dans la conduite de l'instruction. Par une première décision avant dire droit en date du 2 février 1994, le Tribunal Suprême a, d'une part, déclaré recevables tant la requête initiale de M. A. V. que l'intervention volontaire en défense de M. G. C., bénéficiaire de l'acte attaqué. D'autre part, estimant que les pièces alors versées aux débats ne lui permettaient pas d'exercer pleinement son contrôle de légalité, le Tribunal a enjoint au Ministre d'État de produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, deux séries de documents essentiels : le dossier complet présenté par M. G. C. au soutien de sa demande de travaux, ainsi que les documents graphiques annexés à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 « dans un état permettant d'en déterminer exactement le sens et la portée, spécialement en ce qui concerne le plan de masse », tout en réservant les dépens.

En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé, le 3 mars 1994, un mémoire de production comportant le dossier de demande du 30 janvier 1992 ainsi qu'une copie de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 accompagnée de ses quatre annexes graphiques. Par ordonnance du 8 mars 1994, le Président du Tribunal Suprême a invité les parties à prendre communication sans déplacement de ces pièces au Greffe et à produire leurs observations dans le délai d'un mois. Cette consultation sur place a été effectuée le 11 mars 1994 par M. C. V. (fils du requérant M. A. V.) et le 22 mars 1994 par Maître Léandri pour le compte de M. G. C. À la suite de cette communication, Maître Georges Blot a déposé, le 8 avril 1994, de nouvelles observations en réponse au nom du requérant, persistant dans ses conclusions aux fins d'annulation. Enfin, par ordonnance du 12 mai 1994, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 16 juin 1994.

Les prétentions et moyens des parties, enrichis par cette mesure d'instruction, s'articulaient autour d'une opposition radicale quant à la qualification juridique et matérielle des travaux litigieux et quant à la portée des servitudes d'urbanisme grevant l'îlot n° 7 de la Condamine Nord.

L'argumentation du Ministre d'État (défendeur) : Pour conclure au rejet de la requête, l'administration monégasque développait une défense fondée sur le caractère limité, interne et précaire des aménagements autorisés :

1. Sur la finalité et l'économie générale de l'acte : Le Ministre d'État soutenait que l'autorisation avait été délivrée à titre précaire et révocable dans le seul but de permettre la rénovation d'un bâtiment ancien, sans pour autant compromettre l'exécution future du plan d'urbanisme prévisionnel du quartier résultant de l'Ordonnance Souveraine n° 5700. Selon lui, les travaux n'avaient pas pour effet de modifier le volume du bâtiment existant ni d'empiéter sur l'alignement réglementaire.
2. Sur la procédure et l'absence d'accord préalable : L'administration faisait valoir que la demande portait sur de simples travaux de modification d'aménagements intérieurs et extérieurs, ne constituant ni une construction neuve, ni une surélévation, ni une démolition. Les démolitions et constructions envisagées ne portant que sur des parties internes et limitées de l'immeuble sans affecter ni les structures ni l'aspect extérieur du garage, la formalité de l'accord préalable n'était juridiquement pas requise.
3. Sur la conformité à l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 : Le Ministre d'État affirmait que les constructions existantes respectaient l'alignement réglementaire figurant au plan de masse, que les travaux projetés n'impliquaient aucun empiétement sur cet alignement, et que dans la bande d'implantation du garage Ferrari, l'édification de constructions à usage commercial (tels que garages et parkings) demeurait autorisée par ladite ordonnance.
4. Sur le respect des articles 101 à 104 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 : L'autorité administrative soutenait que la décision attaquée n'autorisait ni travaux d'exhaussement ni travaux confortatifs. S'agissant spécifiquement de l'autorisation de creuser le sous-sol du garage, le Ministre d'État avançait une interprétation téléologique de l'article 101 : cette excavation ne correspondait pas à une reprise en sous-œuvre prohibée dès lors que l'article 101 n'interdirait les reprises en sous-œuvre que lorsqu'elles sont réalisées « dans un but confortatif ». Enfin, il invoquait l'article 102, qui permet expressément d'autoriser à titre précaire, révocable et sans indemnité des travaux de modification des aménagements intérieurs, dès lors qu'ils n'augmentent pas la solidité du bâtiment, ce que l'administration affirmait être le cas en l'espèce.

L'argumentation de M. A. V. (requérant) : À l'opposé de cette présentation, le requérant, après avoir pris connaissance de l'intégralité du dossier administratif déposé au Greffe, dénonçait tant des vices de procédure et de forme majeurs que des violations directes de la réglementation d'urbanisme :

1. Sur la légalité externe (nécessité d'un accord préalable et inexactitude frauduleuse ou substantielle des plans) : M. A. V. soutenait qu'un accord préalable était impératif puisque les plans autorisés prévoyaient d'importantes démolitions de structures pour transformer le garage primitif, notamment la démolition totale de la dalle du rez-de-chaussée pour permettre le terrassement de l'entière surface de l'immeuble et la création d'un sous-sol de trois mètres de profondeur. Il révélait également qu'avait été autorisée la démolition d'une maison indépendante de deux étages avec toiture, située initialement en dehors du garage Ferrari, et dont le volume avait été incorporé au nouveau garage. De plus, il relevait l'existence d'une mention « accord préalable du 15 octobre 1991 » sur le document intitulé « Descriptif des travaux », démontrant selon lui qu'un tel accord avait en réalité été octroyé sous une forme « pour le moins inhabituelle ». Par ailleurs, le requérant soutenait que l'absence d'instruction régulière et les graves anomalies des plans avaient vicié l'appréciation de l'administration et l'avis du Comité consultatif pour la construction : le plan de situation était inexact en omettant de figurer un immeuble tiers situé en vis-à-vis de la partie basse du garage (immeuble dont deux fenêtres du deuxième étage se trouvaient désormais occultées par le nouveau garage) ; aucune des fenêtres des immeubles jouxtant l'opération ne figurait sur les plans (lacune dont l'administration elle-même s'était étonnée dans une lettre postérieure du 20 octobre 1992) ; enfin, le plan n° 2 comportant une « Coupe selon B.B. » omettait de faire apparaître les immeubles gênés par l'exhaussement.
2. Sur la légalité interne (violation des articles 101, 102 et 103 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966) : Quant au fond, le requérant contestait radicalement la qualification de simple réaménagement intérieur relevant de l'article 102. D'une part, les travaux accroissaient de façon substantielle le volume primitif du garage et comportaient une reprise en sous-œuvre formellement interdite par l'article 101. D'autre part, en violation de l'article 103 prohibant tout exhaussement, le projet comportait un exhaussement, sinon du faîtage de la toiture, du moins de ses pentes par un rehaussement des parties latérales ; dès lors, la lettre ministérielle, en approuvant des plans prévoyant un tel exhaussement des pans de toiture tout en mentionnant formellement « sans modification de la hauteur de la toiture », était entachée de contradiction et méconnaissait l'interdiction absolue d'exhaussement.
3. Sur la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975 : Enfin, M. A. V. faisait valoir qu'une partie du garage était en saillie sur l'alignement imposé par le plan de masse ainsi que sur les espaces verts prévus par ce document. Se fondant sur l'article 15 de l'ordonnance n° 5700, aux termes duquel « la bonne réalisation du plan nécessite le remembrement de certaines parcelles », il soutenait que le plan annexé interdisait toute construction nouvelle avant le regroupement préalable des différentes parcelles composant l'îlot défini par le plan de répartition du sol, et que le nouveau garage Ferrari ne correspondait aucunement à la volumétrie réglementaire (en longueur, largeur et hauteur) imposée par le plan de masse.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au regard de l'enchevêtrement des moyens soulevés par la requête et des justifications avancées par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême devait résoudre une question de droit centrale, décomposable en deux interrogations successives et complémentaires :

En premier lieu, comment déterminer si un immeuble existant, situé au sein d'un « secteur des ensembles ordonnancés » doté d'un règlement particulier d'urbanisme (en l'occurrence la zone Nord du quartier de la Condamine régie par l'Ordonnance Souveraine n° 5700 du 11 novembre 1975), présente le caractère d'une construction non conforme au plan de masse, entraînant par renvoi son assujettissement au régime restrictif de droit commun applicable aux constructions en saillie sur l'alignement (prévu par les articles 101 à 104 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966) ?

En second lieu, dans l'affirmative, l'autorité administrative peut-elle légalement qualifier de simples « modifications des aménagements intérieurs » autorisables à titre précaire et révocable (au sens de l'article 102 de l'Ordonnance Souveraine de 1966), et exclure la qualification d'« ouvrages confortatifs » prohibés (au sens de l'article 101 du même texte), des travaux qui, bien que ne modifiant apparemment pas les dimensions extérieures de l'enveloppe du bâtiment, consistent à réaliser un terrassement complet sous l'immeuble existant, à opérer une reprise en sous-œuvre des murs périmétriques avec édification de nouveaux murs sous les anciens, et à créer plusieurs niveaux supplémentaires par la coulée de trois nouvelles dalles ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et parvenir à l'annulation de la décision ministérielle, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande clarté, faisant application du principe de l'économie des moyens. Sans qu'il lui soit besoin d'examiner les griefs de légalité externe (relatifs à l'absence d'accord préalable ou aux inexactitudes des plans quant aux vues des tiers) ni le moyen tiré de l'exhaussement des pans de toiture (article 103) ou de l'obligation de remembrement préalable (article 15 de l'ordonnance n° 5700), la Haute Juridiction concentre son contrôle sur l'erreur de droit commise par le Ministre d'État au regard des articles 101 et 102 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Le raisonnement du juge s'articule en trois étapes méthodiques.

1. L'articulation des normes d'urbanisme générales et spéciales

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême reconstitue avec minutie l'architecture normative applicable au terrain d'assiette du projet, démontrant comment les textes spéciaux renvoient aux prohibitions édictées par les textes généraux.

Le juge rappelle tout d'abord le cadre législatif posé par l'article 5 de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959, qui divise le territoire monégasque en trois secteurs distincts, dont le deuxième est « Le Secteur des ensembles ordonnancés ». Ce secteur regroupe les quartiers délimités par ordonnance souveraine (prise après avis du comité compétent) destinés à faire l'objet de plans de coordination définissant les dispositions générales et particulières de construction (indice, orientation, implantation et gabarits). Prenant le relais au niveau réglementaire général, l'article 12-B de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 classe expressément dans ce secteur des ensembles ordonnancés le quartier de la Condamine, en le subdivisant en deux zones, dont « a) La zone Nord délimitée par la rue Grimaldi, la rue Princesse Caroline et le boulevard Albert 1er ».

Le Tribunal énonce ensuite le régime général de police de la construction applicable aux bâtiments non conformes ou frappés d'alignement, tel qu'il résulte des articles 101 à 104 de cette même Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 :

• L'article 104 pose une règle d'assimilation fondamentale : toutes les constructions existantes non conformes aux dispositions du règlement sont soumises aux mêmes règles que les constructions en saillie sur l'alignement, et notamment aux articles 101, 102 et 103.
• L'article 101 édicte un principe d'interdiction absolue : « Tous les ouvrages confortatifs sont interdits dans les constructions en saillie sur l'alignement, tant aux étages supérieurs qu'au rez-de-chaussée, et