Tribunal Suprême de Monaco, 10 novembre 1994, n° 26223

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 novembre 1994, n° 26223 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la réglementation du droit du travail en Principauté de Monaco, et plus particulièrement du régime juridique applicable au repos hebdomadaire des salariés. Le fondement législatif de cette matière repose sur la loi n° 822 du 23 juin 1967 sur le repos hebdomadaire. Pour assurer la mise en œuvre de ce texte législatif, les autorités exécutives monégasques ont édicté l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994 portant application de ladite loi du 23 juin 1967.

Cette Ordonnance Souveraine avait pour objet de déterminer les modalités d'application du repos hebdomadaire, notamment en définissant les catégories d'entreprises autorisées à déroger au principe général posé par la loi. Aux termes des éléments factuels rapportés dans la décision, l'élaboration de ce texte réglementaire a donné lieu à la consultation préalable du Conseil Économique, formalité prescrite par la loi du 23 juin 1967. Toutefois, lors de cette phase consultative, le projet de texte soumis à l'examen du Conseil Économique comportait vingt-quatre catégories de dérogations, tandis que le texte définitif de l'Ordonnance Souveraine n° 11-145, tel qu'adopté et publié le 5 janvier 1994, en retenait finalement vingt-cinq.

Estimant que cette nouvelle réglementation élargissait de manière excessive les dérogations au principe du repos hebdomadaire et méconnaissait tant les règles procédurales d'élaboration des actes administratifs que plusieurs normes supérieures de valeur législative et constitutionnelle, l'Union des Syndicats de Monaco (ci-après « l'Union ») a entendu contester la légalité et la constitutionnalité de ce texte.

Dans un premier temps, l'organisation syndicale a formé un recours gracieux auprès de l'autorité administrative compétente afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de l'Ordonnance Souveraine litigieuse (la date précise de ce recours gracieux ainsi que la date de la décision de rejet n'étant pas précisées dans la décision). Ce recours administratif préalable ayant fait l'objet d'un rejet, le différend s'est cristallisé sur le terrain contentieux. Afin de préparer la saisine de la haute juridiction monégasque, les organes internes de l'Union des Syndicats de Monaco se sont réunis. Selon les affirmations de la partie requérante, le Comité fédéral de l'Union a adopté, en date du 10 février 1994, une délibération habilitant son Secrétaire Général, Madame A. B., à agir en justice aux fins de poursuivre l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994. Pour matérialiser cette habilitation en vue de la procédure juridictionnelle, le Président de l'Union des Syndicats de Monaco, lui-même membre du Comité fédéral, a établi une attestation certifiant l'existence et la teneur de cette habilitation donnée au Secrétaire Général le 10 février 1994.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

À la suite du rejet de son recours gracieux, l'Union des Syndicats de Monaco, représentée par son Secrétaire Général, Madame A. B., a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 14 mars 1994, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir et atteinte aux droits fondamentaux de l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, structuré autour d'une requête initiale, d'une contre-requête déposée par le Ministre d'État le 16 mai 1994, d'une réplique présentée par l'Union requérante le 20 juin 1994, et enfin d'une duplique enregistrée pour le Ministre d'État le 25 juillet 1994. Le Président du Tribunal Suprême a par ailleurs rendu, le 9 octobre 1994, une ordonnance prononçant le renvoi de la cause. L'affaire a finalement été examinée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée Plénière le 10 novembre 1994.

Au soutien de sa requête en annulation, et au fil de ses écritures (requête et mémoire en réplique), l'Union des Syndicats de Monaco a développé une argumentation s'articulant autour de quatre moyens principaux touchant à la légalité externe et à la légalité interne de l'acte attaqué, tout en défendant la recevabilité de son action :

1. Sur la légalité externe (violation des règles de forme et de procédure) : L'Union soutenait que l'Ordonnance Souveraine méconnaissait l'obligation de consultation préalable du Conseil Économique imposée par la loi du 23 juin 1967. Elle faisait valoir que cet organisme consultatif n'avait été saisi que d'un projet comportant vingt-quatre catégories de dérogations, alors que le texte final en dénombrait vingt-cinq. Dans sa réplique du 20 juin 1994, la requérante insistait sur le fait que l'avis du Conseil Économique devait impérativement porter sur la liste intégrale et exhaustive de toutes les catégories d'entreprises susceptibles de déroger à la loi.
2. Sur la légalité interne (violation de la loi) : La requérante arguait que le nombre et l'importance des entreprises bénéficiant des dérogations au repos hebdomadaire avaient pour effet de dénaturer l'esprit de la loi du 23 juin 1967 et d'en vider le contenu de sa substance. Dans sa réplique, elle précisait que cette extension des dérogations ne répondait à aucun motif d'intérêt public et que, contrairement à la réglementation en vigueur en France, le texte monégasque ne comportait aucune précision encadrant ces dérogations, de sorte que l'Ordonnance se substituait illégalement à la loi qu'elle violait directement.
3. Sur le détournement de pouvoir : L'Union alléguait que l'acte réglementaire attaqué n'avait pas été édicté dans un but d'intérêt général, mais visait en réalité à satisfaire l'intérêt privé de certains acteurs économiques.
4. Sur l'atteinte aux libertés et droits fondamentaux constitutionnels : L'organisation syndicale invoquait la violation de plusieurs dispositions de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962. Elle soutenait que la généralisation du travail dominical ou de la dérogation au repos hebdomadaire portait atteinte au caractère de religion d'État de la religion catholique, au principe d'égalité devant la loi, ainsi qu'au droit au respect de la vie privée et familiale des salariés, lesquels droits ne pourraient, en fait, plus être pleinement exercés.
5. Sur la recevabilité (en réponse à la fin de non-recevoir) : Face à la contestation de la qualité pour agir de son Secrétaire Général, l'Union répliquait le 20 juin 1994 que Madame A. B. avait été régulièrement habilitée à ester en justice par une délibération du Comité fédéral en date du 10 février 1994, produisant à l'appui de cette affirmation une attestation formelle établie par le Président de l'Union.

En défense, le Ministre d'État, par sa contre-requête du 16 mai 1994 et sa duplique du 25 juillet 1994, concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir dirimante et, à titre subsidiaire, le caractère infondé de l'ensemble des moyens d'annulation :

1. À titre principal, sur l'irrecevabilité de la requête : Le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité du recours au motif que Madame A. B., Secrétaire Général, n'avait pas été régulièrement habilitée par le Bureau fédéral de l'Union pour introduire l'instance. Dans sa duplique, prenant acte de l'attestation produite en réplique, l'autorité gouvernementale maintenait son exception d'irrecevabilité en soulignant que la délibération du 10 février 1994 dont se prévalait l'Union n'avait pas été elle-même versée aux débats, une simple attestation ne pouvant pallier cette carence probatoire.
2. À titre subsidiaire, sur la régularité de la procédure consultative : Le défendeur soutenait qu'il suffisait au Gouvernement de saisir le Conseil Économique des « questions traitées » ou faisant l'objet du nouveau texte, sans qu'il fût juridiquement exigé que l'intégralité du texte définitif dans sa rédaction finale lui fût soumise.
3. Sur l'absence de violation de la loi et de détournement de pouvoir : Le Ministre d'État faisait valoir que l'extension des catégories d'entreprises admises à déroger au repos hebdomadaire était pleinement justifiée par des motifs d'intérêt général tenant aux transformations économiques profondes connues par la Principauté depuis 1968, aux besoins du tourisme et aux besoins du public. Il ajoutait que la comparaison avec la législation française était juridiquement inopérante, que la critique relative au détournement de pouvoir s'apparentait en réalité à une simple revendication sociale non assortie de preuves, et que l'argumentation syndicale revenait à remettre en question la loi de 1967 elle-même.
4. Sur l'absence d'atteinte aux droits constitutionnels : Enfin, le Gouvernement exposait que l'Ordonnance n'affectait nullement la liberté des cultes, qu'elle respectait le principe d'égalité dès lors que les personnes relevant des catégories visées se trouvaient dans une situation objective différente justifiant un traitement dérogatoire, et qu'aucune preuve n'était rapportée d'une atteinte effective à la vie privée et familiale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Avant même de pouvoir examiner le bien-fondé des griefs d'inconstitutionnalité et d'illégalité dirigés contre l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une question préalable et déterminante de procédure contentieuse administrative et constitutionnelle, soulevée par la fin de non-recevoir du Ministre d'État.

Le problème juridique soumis à l'examen de l'Assemblée Plénière pouvait se formuler en deux volets complémentaires :

En premier lieu, quelles sont les règles de compétence interne qui régissent la décision d'agir en justice et la représentation processuelle d'une personne morale de droit privé, et plus spécifiquement d'une fédération de syndicats professionnels en droit monégasque ? Il s'agissait de déterminer, à la lumière des principes généraux régissant les personnes morales, des textes législatifs et réglementaires relatifs aux syndicats (Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944 et Ordonnance n° 2942 du 4 décembre 1944) et des statuts propres à l'organisation requérante, quel organe détient le pouvoir de décider l'engagement d'une action juridictionnelle (l'organe délibérant) et quel organe est investi du pouvoir d'exécuter cette décision en introduisant la requête (l'organe exécutif).

En second lieu, sur le terrain de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir, comment l'organe exécutif d'une fédération syndicale (en l'espèce, le Secrétaire Général) doit-il justifier de son habilitation à ester en justice lorsque celle-ci est contestée ? Plus précisément, la production d'une simple attestation rédigée par le Président de l'organisation syndicale, certifiant qu'une délibération d'habilitation a bien été adoptée par l'organe délibérant compétent, constitue-t-elle une justification suffisante de la qualité pour agir, ou le juge doit-il exiger la production de l'acte délibératif lui-même et, le cas échéant, user de ses pouvoirs d'instruction pour ordonner cette production avant dire droit plutôt que de rejeter immédiatement la requête comme irrecevable ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette difficulté procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement déductif rigoureux, structuré en cinq étapes successives, allant de l'énoncé d'un principe général de droit processuel jusqu'à son application concrète aux pièces du dossier.

1. L'affirmation d'un principe général relatif à l'action en justice des personnes morales de droit privé

Le Tribunal Suprême ouvre sa motivation par un considérant de principe d'une grande netteté conceptuelle : « Considérant que toute action en justice présentée par une personne morale de droit privé doit être intentée, sauf dispositions contraires de la loi ou des statuts, par l'organe exécutif dûment autorisé par l'organe délibérant à ester en justice dans le litige en cause ».

Par cette formule, la haute juridiction consacre une règle générale de répartition des compétences au sein des groupements privés dotés de la personnalité juridique. En l'absence de dérogation légale ou statutaire expresse, le pouvoir de représentation en justice est dissocié du pouvoir de décision d'engager le procès. L'initiative processuelle requiert le concours de deux volontés organiques : celle de l'organe délibérant, qui détient le pouvoir de décision et doit délibérer spécifiquement sur « le litige en cause » (ce qui exclut les habilitations générales et impersonnelles), et celle de l'organe exécutif, qui met en œuvre cette décision en saisissant la juridiction.

2. La détermination du cadre légal et réglementaire applicable aux fédérations de syndicats

Dans un deuxième temps, le juge vérifie comment ce principe général s'articule avec la législation spéciale gouvernant les syndicats professionnels à Monaco. Il procède à la lecture combinée de deux textes fondamentaux de 1944 :

D'une part, il mobilise l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944 modifiée autorisant la création de syndicats. L'article 12 de ce texte dispose que chaque fédération de syndicats est « dirigée et administrée par un bureau fédéral élu pour un an, à la majorité des voix, par les représentants des syndicats adhérents en assemblée générale », ce bureau comprenant un Secrétaire Général, un Trésorier Général (tous deux de nationalité monégasque) et un nombre variable de conseillers (dont la majorité doit être monégasque ou française). Le Tribunal relève ensuite que l'article 13 étend aux fédérations de syndicats les droits conférés aux syndicats par le chapitre II du même texte, au sein duquel figure l'article 8 qui consacre leur personnalité civile et leur « droit d'ester en justice ».

D'autre part, le Tribunal se réfère à l'article 17, alinéa 1er, de l'Ordonnance n° 2942 du 4 décembre 1944 portant règlement de la formation et du fonctionnement des syndicats. Ce texte précise exactement l'articulation des rôles en disposant que « le Secrétaire Général... exécute les décisions du bureau sur mandat formel ; il représente le syndicat dans toutes les manifestations de la vie syndicale tant en justice que dans les relations contractuelles ».

De la combinaison de ces dispositions législatives et réglementaires, le Tribunal Suprême tire une conclusion intermédiaire impérative, qu'il énonce à deux reprises pour en souligner la force : la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats appartient exclusivement au « bureau fédéral » de celle-ci (organe délibérant de direction), tandis que le Secrétaire Général (organe exécutif) n'agit en justice que sur « mandat formel » pour exécuter les décisions dudit bureau.

3. L'analyse des statuts de l'Union des Syndicats de Monaco et la qualification de ses organes

Dans un troisième temps, le Tribunal confronte ce cadre légal aux dispositions statutaires propres à la requérante, à savoir l'article XX des statuts de l'Union des Syndicats de Monaco, tels qu'approuvés par l'arrêté ministériel n° 85-324 du 31 mai 1985.

L'examen de cet article XX révèle une particularité terminologique : les statuts prévoient que dans l'intervalle des Congrès et des Comités généraux, l'Union est administrée et dirigée par un « Comité fédéral » (et non un « bureau fédéral »), obligatoirement composé d'un Secrétaire Général, d'un Trésorier général et d'un nombre variable de membres fixés par le Comité Général, conformément aux articles 4 et 12 de l'Ordonnance-Loi n° 399 (que la citation des statuts dans l'arrêt date par erreur matérielle du « 9 octobre 1994 » ou « 9 octobre 1944 » au lieu du 6 octobre 1944).

Surmontant cette simple divergence de dénomination, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique par assimilation fonctionnelle : il juge que « le Comité fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le bureau fédéral prévu par l'article 12 de l'Ordonnance-Loi [...] susvisée ». En conséquence, c'est bien à ce Comité fédéral qu'il appartient légalement et statutairement de « délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union des Syndicats de Monaco ».

4. L'appréciation de l'intérêt et de la justification de la qualité pour agir en l'espèce

Abordant la quatrième étape de son raisonnement, le Tribunal Suprême procède à une distinction classique mais fondamentale en contentieux administratif entre l'intérêt à agir de la personne morale et la qualité pour agir de son représentant physique.

Le juge reconnaît d'emblée, de manière implicite mais certaine, que « l'Union des Syndicats de Monaco a intérêt à poursuivre l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 11-145 du 5 janvier 1994 ». L'objet même de ce texte réglementaire, qui touche aux conditions de travail et au repos hebdomadaire de l'ensemble des salariés de la Principauté, confère évidemment un intérêt direct et certain à la fédération syndicale pour le contester.

En revanche, s'agissant de la qualité pour agir de Madame A. B., Secrétaire Général, le Tribunal constate que l'intéressée s'est bornée à produire, non pas le texte même de la délibération du Comité fédéral, mais uniquement une « attestation du Président de l'Union des syndicats de Monaco, membre du Comité fédéral », certifiant que l'habilitation avait été donnée le 10 février 1994 pour attaquer ladite Ordonnance. Le Tribunal tranche alors avec fermeté la question de la valeur probante de ce document : « qu'une attestation n'équivaut pas à la délibération nécessaire pour habiliter Mme B. à ester en justice ». La preuve de l'habilitation ne peut résulter d'un acte recognitif ou déclaratif émanant d'un tiers ou d'un autre membre de l'organe (fût-il le Président de l'Union) ; elle exige la production de l'acte juridique collégial lui-même (instrumentum) afin que le juge puisse vérifier sa régularité formelle et matérielle.

5. Le choix d'une mesure d'instruction avant dire droit aux fins de régularisation

Enfin, tirant les conséquences de « l'insuffisance de la justification fournie », le Tribunal Suprême refuse de faire droit immédiatement aux conclusions d'irrecevabilité du Ministre d'État. Au lieu de prononcer le rejet de la requête en l'état, la juridiction fait usage de son pouvoir d'instruction et offre à la requérante la possibilité de régulariser sa procédure. Elle ordonne ainsi avant dire droit au Secrétaire Général de produire, dans un délai strict de quinze jours, non seulement la délibération du 10 février 1994 telle qu'elle figure dans le registre des délibérations du Comité fédéral, mais également le registre lui-même ainsi que « tous les éléments de preuve établissant son adoption ».

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême de Monaco a statué en ces termes :

« DÉCIDE : Avant dire droit, il est ordonné à l'Union des Syndicats de Monaco de produire dans un délai de quinze jours à compter