Tribunal Suprême de Monaco, 04 avril 1996, n° 26392

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 avril 1996, n° 26392 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la phase ultime d'un contentieux disciplinaire à rebondissements opposant un agent public hospitalier à son administration de rattachement. Bien que l'intitulé de la fiche analytique mentionne « Monsieur G. c/ Centre hospitalier Princesse Grace », le corps de la décision identifie formellement le requérant sous les noms de « Monsieur D. » et « Monsieur J.-G. D. ». Ce dernier exerçait les fonctions de kinésithérapeute titulaire au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après CHPG), établissement public dont le personnel est régi par l'Ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace.

À l'origine de ce contentieux séquentiel se trouve une faute professionnelle grave reprochée à l'intéressé, dont la matérialité et la qualification juridique n'ont jamais été remises en cause au cours des instances successives, bien que la nature exacte des agissements fautifs soit (non précisée dans la décision). Sur le fondement de cette faute grave, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace a pris une première décision, en date du 10 septembre 1993, prononçant la révocation de Monsieur D. de ses fonctions. Saisi d'un premier recours, le Tribunal Suprême a annulé cette mesure d'éviction par une décision rendue le 15 juin 1994.

Tirant les conséquences de cette première annulation contentieuse, le directeur de l'établissement hospitalier a édicté, le 6 septembre 1994, une nouvelle sanction disciplinaire consistant en une révocation sans suspension des droits à pension. Toutefois, cette seconde décision a connu le même sort contentieux que la précédente. Par une décision en date du 9 juin 1995, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation, pour défaut de base légale, de l'acte du 6 septembre 1994. Dans les motifs de cette décision du 9 juin 1995, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a expressément rappelé qu'il appartenait à l'administration du Centre hospitalier de procéder à la réintégration de Monsieur D. dans ses fonctions de salarié et a, par ailleurs, condamné l'établissement à lui verser une indemnité forfaitaire fixée à la somme de 50 000 francs.

Se prévalant de l'autorité de la chose jugée attachée à cette seconde décision d'annulation, Monsieur D. a officiellement sollicité sa réintégration par un courrier adressé à la direction le 6 juillet 1995. Or, entre-temps, la situation institutionnelle interne de l'établissement public avait subi une altération majeure. En effet, le mandat des membres du Conseil d'administration du Centre hospitalier Princesse Grace était arrivé à expiration le 9 janvier 1995, sans qu'il ait été procédé à leur renouvellement, circonstance formellement attestée par une lettre du conseiller du Gouvernement pour l'intérieur en date du 23 octobre 1995. Cette vacance organique emportait des conséquences directes sur le fonctionnement des instances paritaires et disciplinaires de l'établissement. Aux termes de l'article 57, alinéa 1er, du statut du personnel de service du CHPG, le Conseil de discipline comprend quatre membres, parmi lesquels deux membres, dont le Président, doivent être désignés par le Président du Conseil d'administration. L'absence de Conseil d'administration dûment renouvelé rendait de facto impossible la constitution et la réunion régulières du Conseil de discipline.

Confronté à la demande de réintégration d'un agent ayant commis une faute grave, d'une part, et à la paralysie structurelle de l'organe consultatif disciplinaire, d'autre part, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace a, par une lettre du 10 juillet 1995, opposé un refus catégorique à la demande de réintégration formulée par Monsieur D. C'est cette décision explicite de non-réintégration du 10 juillet 1995 qui a cristallisé le nouveau litige et constitué l'acte administratif unilatéral attaqué devant le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité et le bien-fondé de cette éviction maintenue, Monsieur D. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 12 septembre 1995. Son action contentieuse revêtait un caractère mixte, articulant des conclusions principales aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 10 juillet 1995 avec des conclusions indemnitaires de pleine juridiction tendant à la réparation intégrale des préjudices qu'il estimait avoir subis.

Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant soulevait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le terrain de la légalité externe, qualifiée dans ses écritures de « vice de forme » mais s'analysant techniquement en un moyen d'incompétence, Monsieur D. soutenait qu'il n'entrait nullement dans les attributions légales et réglementaires du directeur du Centre hospitalier d'« opposer un refus à une demande de réintégration ». Sur le terrain de la légalité interne, le requérant invoquait le grief de détournement de pouvoir. Selon son argumentation, la décision de refus du 10 juillet 1995 n'avait d'autre finalité que de « s'opposer à l'exécution d'une décision de justice », en l'occurrence l'arrêt du Tribunal Suprême du 9 juin 1995 qui avait expressément prescrit sa réintégration.

Sur le volet indemnitaire, le requérant demandait en premier lieu au Tribunal Suprême de donner acte au Centre hospitalier de sa proposition de l'indemniser à hauteur de l'indemnité de licenciement. En second lieu, il sollicitait la condamnation pécuniaire de l'établissement au paiement d'une somme globale de 512 000 francs, décomposée selon les chefs de préjudice suivants :

• 100 000 francs au titre du préjudice spécifique résultant du défaut de réintégration ;
• 91 000 francs au titre de l'indemnité de licenciement proprement dite ;
• 171 000 francs en réparation de la perte de salaire subie ;
• 150 000 francs au titre du préjudice né de la non-régularisation de sa situation administrative et financière auprès des organismes sociaux.

En défense, le Centre hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 10 novembre 1995, complétée ultérieurement par une duplique. L'établissement public concluait au rejet pur et simple de la requête en annulation et demandait au Tribunal de lui donner acte de ce qu'il offrait de verser au requérant une somme limitée à 85 000 francs.

Pour justifier la légalité externe de l'acte du 10 juillet 1995, l'administration hospitalière exposait que son directeur avait été contraint de mettre en œuvre, seul, une nouvelle procédure disciplinaire à la suite de l'arrêt du 9 juin 1995. Invoquant l'expiration du mandat du Conseil d'administration le 9 janvier 1995 et l'impossibilité subséquente de composer le Conseil de discipline conformément à l'article 57, alinéa 1er, du statut, le défendeur faisait valoir que, devant cette carence institutionnelle indépendante de sa volonté, il appartenait au seul directeur de statuer. Ce dernier fondait sa compétence de substitution sur les dispositions de l'article 84, alinéa 8, du règlement intérieur de l'établissement, porté par l'arrêté ministériel n° 86620 du 10 novembre 1986, aux termes duquel : « Le directeur nomme le personnel de service ». L'administration en déduisait, par application implicite du principe du parallélisme des compétences, qu'il détenait le pouvoir de révoquer ou de refuser de réintégrer cet agent en l'absence d'organe consultatif opérationnel.

Sur le fond du droit, le Centre hospitalier rappelait avec force que Monsieur D. avait commis une faute professionnelle dont la gravité intrinsèque n'avait jamais été démentie ni contestée par le Tribunal Suprême lors de ses précédents arrêts des 15 juin 1994 et 9 juin 1995. Dès lors, l'intérêt du service public hospitalier interdisait, « en tout état de cause », de prononcer la réintégration effective de l'agent au sein des effectifs. S'agissant enfin de la prétention indemnitaire, la duplique du Centre précisait que l'offre transactionnelle de 85 000 francs englobait, d'une part, la somme de 50 000 francs d'ores et déjà allouée à titre forfaitaire par le Tribunal Suprême dans sa décision du 9 juin 1995 et, d'autre part, un complément de 35 000 francs. L'établissement soulignait avec soin que cette somme additionnelle avait été calculée en s'inspirant des critères prévalant en matière de licenciement, mais sans qu'elle puisse être juridiquement qualifiée d'indemnité de licenciement en tant que telle, eu égard à la nature disciplinaire de l'éviction pour faute grave.

Par une ordonnance du 14 février 1996, le président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 3 avril 1996. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par Monsieur Maurice Torrelli, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Palanca, avocat au Barreau de Nice (pour le requérant), et de Maître Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco (pour le CHPG), ainsi que les conclusions du Procureur général, l'affaire a été mise en délibéré pour la décision être rendue le 4 avril 1996.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire confrontait le Tribunal Suprême à une problématique juridique complexe, située au carrefour du droit de la fonction publique hospitalière, de la théorie des formalités substantielles en matière disciplinaire et des règles gouvernant l'exécution des décisions de justice administrative.

La question centrale soumise à la haute juridiction pouvait se formuler en ces termes : l'administration hospitalière, tenue en vertu de l'autorité de la chose jugée par une décision d'annulation du Tribunal Suprême de réintégrer un agent public antérieurement révoqué, peut-elle légalement, par la seule décision de son directeur et sans consulter le Conseil de discipline statutairement prévu, opposer à cet agent un refus immédiat de réintégration s'analysant en une nouvelle révocation pour faute grave, au motif que l'organe disciplinaire consultatif se trouve dans l'impossibilité de siéger par suite du non-renouvellement du Conseil d'administration de l'établissement ?

De cette question principale découlaient deux interrogations subsidiaires mais déterminantes pour l'issue du litige :

1. En premier lieu, un tel refus de réintégration prononcé immédiatement après une injonction judiciaire de réintégrer est-il constitutif d'un détournement de pouvoir visant à faire échec à l'autorité de la chose jugée, ou constitue-t-il l'exercice régulier du pouvoir disciplinaire de l'administration ?
2. En second lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, l'agent public ainsi évincé pour faute grave par le biais d'un refus de réintégration déclaré légal peut-il prétendre à une quelconque indemnisation au titre de son éviction, de sa perte de salaires ou d'une indemnité de licenciement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une remarquable concision, structuré autour de trois axes fondamentaux qui valident successivement le principe de l'éviction immédiate, la dérogation exceptionnelle à la procédure consultative obligatoire et l'absence consécutive de tout droit à réparation.

En premier lieu, le Tribunal Suprême s'attache à concilier le respect formel de l'autorité de la chose jugée avec les exigences matérielles de la répression disciplinaire au sein du service public. Dans son premier considérant sur la légalité, la haute juridiction pose le principe selon lequel, en exécution de sa précédente décision du 9 juin 1995, « l'administration du Centre Hospitalier Princesse Grace avait l'obligation de réintégrer Monsieur J.-G. D. dans ses fonctions ». Le juge réaffirme ainsi le caractère impératif de l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir : l'acte de révocation du 6 septembre 1994 étant réputé n'être jamais intervenu, le lien statutaire entre l'agent et l'établissement public devait être juridiquement rétabli. Toutefois, le Tribunal tempère immédiatement la portée matérielle de cette obligation par une réserve décisive : « mais que, en raison de la faute professionnelle grave commise par le requérant, elle pouvait décider immédiatement un refus de réintégration équivalent à une révocation ».

Par cette requalification fonctionnelle de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême opère une distinction nette entre la réintégration juridique (la reconstitution fictive ou instantanée de la carrière pour le passé) et la réintégration effective (le retour physique de l'agent sur son poste de travail). Lorsque l'annulation d'une sanction disciplinaire repose sur un vice de légalité externe ou un défaut de base légale — comme ce fut le cas lors des décisions des 15 juin 1994 et 9 juin 1995 — sans que la matérialité ni la gravité de la faute professionnelle ne soient infirmées par le juge, l'administration conserve le pouvoir de reprendre immédiatement une nouvelle sanction expurgée du vice initial. Le juge monégasque admet ici un raccourci procédural particulièrement pragmatique : au lieu d'exiger un acte formel de réintégration suivi, un instant de raison plus tard, d'un nouvel arrêté de révocation, il valide la fusion de ces deux opérations intellectuelles en un acte unique, le « refus de réintégration équivalent à une révocation ».

En deuxième lieu, une fois admise la nature véritable de l'acte du 10 juillet 1995 — qui constitue une sanction disciplinaire de révocation déguisée sous les traits d'un refus de réintégration —, le Tribunal devait impérativement vérifier si cette nouvelle sanction respectait les garanties statutaires prévues par l'Ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982, et plus particulièrement ses articles 55 à 67 visés en tête de l'arrêt. Or, en matière de révocation, la consultation préalable du Conseil de discipline constitue, en temps normal, une formalité substantielle dont l'omission entache la décision d'une illégalité rédhibitoire.

Pour écarter le grief d'illégalité externe tiré de l'action solitaire du directeur du CHPG, le Tribunal Suprême consacre dans son deuxième considérant l'application de la théorie de la « formalité impossible ». Il relève en effet « qu'une nouvelle consultation du Conseil de discipline dans les conditions prévues aux articles 56, 57, 59 et suivants de l'Ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du centre était devenu impossible, du fait du non-renouvellement de ses membres dont le mandat était venu à expiration le 9 janvier 1995, en raison de la situation du centre à la date de la décision attaquée ». Le juge apprécie la légalité de l'acte à la date précise de son édiction, soit le 10 juillet 1995. Constatant un obstacle de droit et de fait insurmontable — la carence de l'autorité supérieure chargée de renouveler le Conseil d'administration, paralysant par ricochet la désignation des membres du Conseil de discipline —, le Tribunal estime que l'administration hospitalière était déliée de l'obligation d'accomplir cette consultation. Par voie de conséquence, le directeur du Centre, détenteur du pouvoir de nomination en vertu de l'article 84, alinéa 8, du règlement intérieur, retrouvait une plénitude de compétence pour exercer seul le pouvoir disciplinaire afin d'assurer la continuité et le bon fonctionnement du service public hospitalier.

Fort de ces deux prémisses, le Tribunal Suprême en déduit, dans son troisième considérant, que la décision du 10 juillet 1995 « est juridiquement fondée » et écarte, par une affirmation lapidaire, le grief de légalité interne en jugeant « que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ». En effet, dès lors que le directeur a agi dans le but légitime de sanctionner une faute professionnelle grave avérée et de préserver l'intérêt du service, et non par animosité personnelle ou par pure volonté de défier l'autorité judiciaire, l'acte ne saurait être regardé comme détourné de sa finalité disciplinaire.

En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême statue sur le volet indemnitaire par une conséquence logique implacable. Dans un unique considérant dédié à la demande d'indemnités, la haute juridiction énonce « qu'il résulte de la présente décision que la demande d'indemnités présentée par Monsieur D. n'est pas fondée ». La légalité de la décision du 10 juillet 1995, requalifiée en révocation pour faute grave, prive le requérant de tout fondement juridique pour engager la responsabilité de la puissance publique. D'une part, en l'absence d'illégalité fautive commise par le directeur du CHPG lors de l'édiction de l'acte attaqué, aucune responsabilité pour faute du service public ne peut être retenue. D'autre part, la révocation étant prononcée en raison d'une faute grave imputable à l'agent, elle est par nature exclusive de toute indemnité de licenciement ou de compensation pour perte de salaire futur. Il est à noter que le Tribunal Suprême, rejetant la requête dans son intégralité, ne donne pas même acte au Centre hospitalier de son offre transactionnelle de 85 000 francs formulée dans la contre-requête, laissant ainsi l'indemnisation de l'agent au seul niveau de la somme forfaitaire de 50 000 francs définitivement acquise au titre de la précédente décision du 9 juin 1995.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce le rejet total des prétentions du requérant dans un dispositif ainsi rédigé :

« DÉCIDE :

• La requête présentée par Monsieur D. est rejetée ;
• Les dépens sont mis à la charge du requérant ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 4 avril 1996 constitue un jalon jurisprudentiel majeur du droit administratif monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il délimite la portée des annulations contentieuses dans la fonction publique que par sa consécration explicite de la théorie des formalités impossibles en matière disciplinaire.

En premier lieu, cette décision apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre les articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (visés par l'arrêt, qui définissent la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle) et les principes généraux gouvernant l'autorité de la chose jugée. En droit public monégasque, à l'instar des solutions dégagées de longue date par le Conseil d'État français, l'annulation d'une mesure d'éviction d'un agent public implique nécessairement, au titre de l'exécution de la décision juridictionnelle, la reconstitution rétroactive de la carrière de l'intéressé et sa réintégration juridique à la date de l'acte annulé. C'est ce qu'avait expressément rappelé le Tribunal Suprême dans sa décision du 9 juin 1995.

Cependant, la décision du 4 avril 1996 démontre que l'obligation de réintégration consécutive à une annulation pour vice de forme, d'incompétence ou de défaut de base légale ne confère à l'agent aucune immunité disciplinaire quant au fond. Tant que la qualification juridique de la faute grave n'a pas été censurée par le juge de l'excès de pouvoir, l'autorité administrative conserve l'intégralité de son pouvoir de sanction. L