Tribunal Suprême de Monaco, 17 novembre 1999, n° 26798

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 novembre 1999, n° 26798 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la fonction publique hospitalière et, plus largement, celui des agents publics non titulaires, constitue un terrain d'élection pour la délimitation des frontières entre le droit statutaire et les principes généraux du droit. Lorsque l'Administration recourt au procédé contractuel pour assurer le fonctionnement du service public, se pose invariablement la question du socle minimal de garanties dont bénéficie l'agent face au pouvoir de résiliation unilatérale de l'autorité administrative. Par sa décision rendue en formation plénière le 17 novembre 1999, Sieur T. M. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à l'édifice du droit administratif monégasque. Cet arrêt de principe fixe avec une grande netteté l'articulation entre l'exclusion des garanties statutaires pour les agents recrutés par contrat et la soumission impérative de l'Administration au respect des droits de la défense, tout en rappelant les limites traditionnelles de l'office du juge de l'excès de pouvoir en matière d'injonction et d'indemnisation.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire trouve son origine dans la relation de travail nouée entre un praticien médical, Monsieur T. M., et le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public autonome régi notamment par la loi n° 127 du 15 janvier 1930, la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'ordonnance n° 5095 du 13 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement.

Initialement affecté dès l'année 1992 en qualité de résident de spécialité au sein de la cellule d'hygiène hospitalière du CHPG, Monsieur T. M. a par la suite fait l'objet d'un recrutement par voie contractuelle au sein de ce même établissement. Aux termes d'un contrat conclu le 10 janvier 1994, il a été engagé en qualité de médecin hygiéniste à plein temps. Cet engagement initial était stipulé pour une durée déterminée de trois ans, période de stage comprise, avec une prise d'effet rétroactive fixée au 1er janvier 1994.

À l'échéance de cette période triennale, soit au début de l'année 1997, aucune décision expresse de renouvellement ou de non-renouvellement n'est intervenue, mais le praticien est demeuré en fonction et a continué d'exercer ses missions au sein du centre hospitalier. La relation contractuelle s'est ainsi poursuivie au-delà du terme initialement convenu, prenant la qualification, dans les écritures de la requête et la lettre de rupture subséquente, de contrat à durée indéterminée.

Au cours de l'automne 1998, la pérennité de l'engagement du docteur M. a été soumise à l'examen des instances de l'établissement public. Dans un premier temps, la commission médicale d'établissement, réunie lors de sa séance du 21 septembre 1998, a émis un avis favorable au renouvellement du contrat de l'intéressé, selon un scrutin partagé ayant recueilli huit voix pour, six voix contre et six abstentions. Toutefois, dans un second temps, le conseil d'administration du CHPG s'est réuni le 25 novembre 1998 et s'est prononcé, à l'unanimité de ses membres, contre le maintien en fonction et pour le non-renouvellement du contrat du praticien.

Tirant les conséquences de cette délibération du conseil d'administration, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception en date du 10 décembre 1998, notifié à Monsieur T. M. sa décision de mettre fin à son contrat à durée indéterminée, en assortissant cette mesure d'un préavis de trois mois, portant ainsi l'échéance effective des fonctions au 10 mars 1999.

Contestant le bien-fondé et la régularité de cette éviction, le médecin a formé un recours administratif préalable, qualifié de recours hiérarchique, adressé le 18 janvier 1999 au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. Par une réponse datée du 29 janvier 1999, cette autorité a confirmé le maintien de la position adoptée par le directeur de l'établissement hospitalier, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la saisine de la juridiction suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 mars 1999, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 30 juin 1999, Monsieur T. M. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963.

Les conclusions du requérant s'articulaient autour de trois chefs de demandes distincts :

1. À titre principal, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du CHPG en date du 10 décembre 1998 mettant fin à son contrat de travail ;
2. À titre d'injonction consécutive, le prononcé de sa réintégration au sein de l'établissement à effet rétroactif du 10 mars 1999, date d'expiration de son préavis ;
3. À titre indemnitaire, la condamnation du Centre Hospitalier à lui verser la somme de 100 000 francs à titre de dommages et intérêts.

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation mêlant moyens de légalité externe et moyens de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe et procédurale, Monsieur T. M. soutenait que la décision attaquée s'analysait non comme un simple refus de renouvellement de contrat à terme, mais comme un véritable licenciement (voire une révocation selon les termes de son mémoire en réplique). Il reprochait à cette décision un défaut de motivation formelle, l'absence totale de procédure contradictoire préalable et, partant, la violation des droits de la défense. Surtout, il revendiquait le bénéfice des garanties prévues par l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical et assimilé du CHPG, reprochant à la direction de ne pas avoir réuni la commission consultative (conseil de discipline) prévue à l'article 30 de ce statut. Pour parer à l'objection tirée de sa qualité de contractuel, le requérant faisait valoir que le statut prohibait l'emploi salarié de médecin au CHPG et que l'établissement public ne pouvait se prévaloir de sa propre turpitude — à savoir la création d'une situation contractuelle irrégulière — pour soustraire le praticien aux garanties statutaires applicables au personnel intervenant au Centre. Il invoquait à cet égard, par analogie, un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême (décision « D. » du 15 juin 1994), par lequel la haute juridiction avait jugé applicable le statut du personnel de service à un kinésithérapeute salarié et annulé la mesure prise à son encontre faute de convocation du conseil de discipline.

Sur le terrain de la légalité interne, le docteur M. contestait le motif de fond sous-jacent à son éviction, à savoir l'insuffisance professionnelle. Il affirmait que ce grief était dépourvu de tout fondement matériel et soutenait, dans sa réplique, que le reproche qui lui était véritablement adressé tenait en réalité à son « zèle » et à la rigueur manifestée dans l'accomplissement de sa mission d'hygiéniste.

En défense, par une contre-requête déposée le 28 mai 1999 et un mémoire en duplique déposé le 2 août 1999, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet intégral de la requête.

L'argumentation de l'établissement public reposait sur une distinction radicale des régimes juridiques applicables aux personnels hospitaliers. Selon le CHPG, le statut du personnel médical de 1984 n'était nullement applicable aux agents contractuels. Pour bénéficier de ce statut, le praticien devait avoir été « nommé régulièrement dans un emploi de l'établissement public », nomination qui, en vertu de l'article 17 alinéa 2 du statut, intervient par ordonnance souveraine pour les praticiens recrutés par concours. Le recours à des agents contractuels ne contrevenant pas, selon le Centre, à l'article 4 alinéa 2 dudit statut, le requérant se trouvait dans une situation purement contractuelle excluant l'invocation des règles de procédure disciplinaire ou de licenciement prescrites par le texte de 1984. Le défendeur écartait également l'analogie avec l'arrêt « D. » du 15 juin 1994, en soulignant que cette espèce concernait un kinésithérapeute titulaire, relevant de ce fait d'un régime statutaire entièrement différent de celui du docteur M.

Quant au fond de la mesure, le CHPG soutenait qu'il ne s'agissait pas de la révocation disciplinaire d'un praticien titulaire, mais du simple refus de renouvellement d'un contrat de travail, décidé dans l'intérêt du service. L'établissement justifiait le bien-fondé matériel de cette mesure par l'existence de « difficultés relationnelles relevées » et « non contestées », ainsi que par la circonstance que la mission confiée à l'intéressé n'avait pas été menée à bien.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration du litige soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en formation plénière, une série de questions de droit d'une importance capitale pour le droit de la fonction publique monégasque et le contentieux administratif général.

La question centrale pouvait se formuler ainsi : Un médecin recruté par contrat au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace, sans avoir fait l'objet d'une nomination par ordonnance souveraine, peut-il se prévaloir des garanties procédurales prévues par le statut du personnel médical en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, et, à défaut d'applicabilité de ce statut, l'Administration peut-elle mettre fin unilatéralement à son engagement dans l'intérêt du service sans respecter une procédure contradictoire préalable en lorsque la mesure est prise en considération de sa personne ?

À cette interrogation principale se greffaient deux questions subsidiaires relatives à l'étendue des pouvoirs du juge de l'excès de pouvoir :

1. À quelles conditions le Tribunal Suprême peut-il octroyer une indemnité sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution à la suite d'une annulation pour excès de pouvoir ?
2. Le juge administratif dispose-t-il du pouvoir d'adresser une injonction à l'Administration aux fins de réintégration d'un agent public contractuel irrégulièrement évincé ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en quatre mouvements d'une grande rigueur syllogistique, opérant un tri précis parmi les moyens et conclusions du requérant.

1. L'exclusion du bénéfice du statut du personnel médical faute de nomination régulière

Dans un premier temps, la Haute Juridiction examine le moyen tiré de la violation des règles procédurales statutaires, en opérant d'ailleurs une requalification textuelle implicite pour viser l'article exact régissant l'insuffisance professionnelle. Alors que la requête invoquait directement l'article 30 du statut, le Tribunal examine le grief « Sur l'absence de consultation de la commission prévue à l'article 60 de l'Ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 ».

Le juge rappelle la teneur combinée des textes statutaires : l'article 60 dispose que le praticien faisant preuve d'insuffisance professionnelle est admis à la retraite ou licencié par l'autorité de nomination, après avis d'une commission composée selon les modalités de l'article 30 (lequel fixe la composition tripartite et paritaire du conseil de discipline à six membres). Toutefois, l'application de cette garantie procédurale spéciale est subordonnée à l'entrée de l'agent dans le champ d'application de l'Ordonnance n° 7928.

Pour déterminer ce champ d'application, le Tribunal procède à une lecture littérale et combinée des articles 1er et 17 de ladite ordonnance :

• Selon l'article 1er, le statut s'applique aux personnes exerçant des fonctions médicales au CHPG « après avoir été régulièrement nommées dans leur emploi » ;
• Selon l'article 17, « lorsqu'elle intervient, la nomination est prononcée par ordonnance souveraine ».

Adoptant une conception strictement formaliste de l'entrée dans le statut, le Tribunal Suprême constate en fait que Monsieur T. M. n'a jamais fait l'objet d'une nomination prononcée par ordonnance souveraine. Il en déduit implacablement que l'intéressé, « n'étant pas régulièrement nommé dans un emploi comme l'exige le statut, [...] ne relève pas des dispositions de celui-ci ». Par ce motif, le juge écarte implicitement mais nécessairement la thèse du requérant selon laquelle l'irrégularité supposée du recours au contrat obligerait l'Administration à appliquer le statut : la condition formelle de l'ordonnance souveraine est un obstacle dirimant à toute revendication statutaire.

2. La consécration du principe général des droits de la défense au profit de l'agent contractuel

L'exclusion du texte statutaire ne laisse cependant pas l'agent contractuel dans un vide juridique livré à l'arbitraire administratif. Dans un considérant de principe remarquable de densité, le Tribunal Suprême substitue à la garantie textuelle défaillante la protection supérieure des principes généraux du droit (PGD).

Le juge commence par reconnaître la prérogative de puissance publique de l'employeur public : « en l'absence de toute disposition applicable à cette catégorie d'agents contractuels », il appartenait certes à l'établissement public « de mettre fin à tout moment à son engagement dans le seul intérêt du service ». Le pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d'intérêt du service est ainsi pleinement affirmé.

Cependant, le Tribunal apporte immédiatement une limite fondamentale à l'exercice de ce pouvoir : « la décision ne pouvait être prise sans que l'intéressé ait pu connaître les faits qui lui étaient imputés et présenter ses explications ». Le juge qualifie alors la norme violée : la décision attaquée « méconnaît donc les principes généraux du droit, notamment le respect des droits de la défense obligeant l'autorité compétente à faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et à lui permettre de s'expliquer ».

En l'espèce, bien que le CHPG ait tenté de présenter la mesure comme un simple non-renouvellement dans l'intérêt du service, ses propres écritures faisaient état de « difficultés relationnelles » et d'une mission non menée à bien. La rupture du contrat d'engagement à durée indéterminée constituait donc manifestement une mesure prise en considération de la personne du praticien. Faute d'avoir informé préalablement le docteur M. des griefs retenus contre lui et de l'avoir mis à même de présenter ses observations, le directeur du CHPG a entaché sa décision du 10 décembre 1998 d'un vice de procédure substantiel entraînant son annulation. Conformément au principe d'économie des moyens, cette annulation sur le terrain de la légalité externe dispense le Tribunal d'examiner le bien-fondé matériel de l'insuffisance professionnelle ou des difficultés relationnelles alléguées.

3. Le rejet des conclusions indemnitaires pour défaut de justification du préjudice direct

Statuant ensuite sur la demande de condamnation du CHPG au paiement de 100 000 francs de dommages et intérêts, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence de principe, ancrée à l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962, « pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ».

Néanmoins, l'ouverture de ce droit à réparation n'est nullement automatique du seul fait du prononcé de l'annulation. Le juge relève « qu'en l'absence de toute justification d'un préjudice directement lié à cette annulation, il n'y a pas lieu de statuer sur cette demande » (formule qui se traduit dans le dispositif par le rejet du surplus des conclusions). Le requérant n'ayant pas démontré ni chiffré de manière probante le préjudice découlant directement du vice de procédure ayant entraîné l'annulation de la décision, sa prétention indemnitaire est écartée.

4. Le refus du pouvoir d'injonction aux fins de réintégration

Enfin, le Tribunal Suprême répond avec une brièveté lapidaire à la demande de réintégration rétroactive du praticien. Il énonce comme une règle cardinale de son office « qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'adresser des injonctions à l'Administration en vue de réintégrer un agent public contractuel dans son emploi ». Fidèle à la conception classique de la séparation des autorités administratives et juridictionnelles, le juge de l'excès de pouvoir casse l'acte illégal mais s'interdit de dicter positivement à l'autorité administrative les mesures d'exécution qu'implique cette annulation.

C. Le dispositif

En conséquence de cette quadruple motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif tout en écartant les conclusions accessoires du requérant :

« Décide : La décision du directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 10 décembre 1998 est annulée. Le surplus des conclusions est rejeté.

• Les dépens sont mis à la charge du Centre Hospitalier Princesse Grace.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministère d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grace. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

La décision Sieur T. M. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace du 17 novembre 1999 s'impose comme un arrêt de référence du droit public monégasque. Sa richesse tient à la manière dont le Tribunal Suprême synthétise et articule plusieurs blocs fondamentaux du contentieux administratif : la définition de l'agent contractuel de droit public et son étanchéité vis-à-vis des statuts réglementaires (A), la puissance supplétive des principes généraux du droit et les limites inhérentes au contentieux de l'annulation (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'analyse de cet arrêt révèle une parenté conceptuelle profonde avec les constructions classiques du droit administratif français, tout en s'ancrant dans les spécificités constitutionnelles et législatives de la Principauté de Monaco.

1. La qualification d'agent contractuel de droit public et l'étanchéité de la frontière statutaire

Un premier enseignement implicite mais fondamental de la décision réside dans la compétence même de la juridiction administrative, mise en exergue dès le sommaire officiel de l'arrêt (« Compétence - Contentieux administratif - Recours en annulation - Agent contractuel de droit public »). Bien que le requérant ait été lié au CHPG par un « contrat de travail » et qu'il ait lui-même utilisé le vocable de « médecin salarié », le Tribunal Suprême retient sans l'ombre d'une hésitation sa compétence pour connaître de la rupture de cet engagement par la voie du recours pour excès de pouvoir.

Cette solution s'explique par la nature juridique de l'employeur et des fonctions exercées. En vertu de la loi n° 127 du 15 janvier 1930 et de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 visées par l'arrêt, le Centre Hospitalier Princesse Grace est un établissement public autonome. Le praticien recruté à plein temps comme médecin hygiéniste au sein de la cellule d'hygiène hospitalière participe directement à l'exécution même du service public hospitalier. Il possède dès lors la qualité d'agent contractuel de droit public, et l'acte par lequel le directeur de l'établissement met fin unilatéralement à son contrat constitue une décision administrative susceptible de recours en annulation devant le Tribunal Suprême en application de l'article 90 B de la Constitution.

Cependant, la reconnaissance de la qualité d'agent de droit public n'emporte nullement soumission au statut réglementaire des fonctionnaires ou des praticiens titulaires. Sur ce point, le Tribunal Suprême livre une interprétation rigoureuse de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 19