Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26723

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26723 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux de l’urbanisme en Principauté de Monaco cristallise, en raison de l’exiguïté du territoire et de la densité du bâti, des tensions aiguës entre la préservation des espaces libres et les impératifs techniques liés à l’édification d’ensembles immobiliers modernes. La décision rendue le 12 octobre 2000 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit pleinement dans cette problématique en abordant le régime juridique des espaces dits « hors ligne » et les conditions de dérogation aux servitudes non aedificandi qui les grèvent.

À l’origine du litige se trouve un projet immobilier d’envergure situé dans la zone nord du quartier de la Condamine. Par un premier arrêté ministériel n° 99-306 en date du 8 juillet 1999, Son Excellence Monsieur le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (SCI) Triangle 2000 l’autorisation de construire un immeuble. Ce projet comportait une particularité technique et juridique notable : l’aménagement d’une rampe d’accès menant au parc de stationnement souterrain de l’ouvrage, implantée sur le « hors ligne », c’est-à-dire sur l’espace situé en retrait de la voie publique, compris entre la clôture bordant ladite voie et la façade de l’immeuble. En outre, cet arrêté initial attribuait au constructeur privé la propriété de l’emprise de cette rampe d’accès, bien que cet espace fût destiné à relever du domaine public.

Monsieur A. V. (également désigné dans le dispositif de la décision sous le nom de M. Vacarezza), résidant en face de l’immeuble projeté, a estimé que cette autorisation administrative méconnaissait tant les règles d’urbanisme applicables aux espaces en retrait de l’alignement que les principes régissant la domanialité publique. Par un recours gracieux formé le 29 août 1999 auprès du Ministre d’État, il a sollicité le retrait ou la réformation de l’arrêté n° 99-306. À l’appui de cette démarche administrative préalable, l’intéressé soulevait deux griefs principaux : d’une part, la violation de la servitude légale de non-construire frappant le hors ligne, lequel ne pouvait selon lui être aménagé qu’en jardins ou terrasses ; d’autre part, l’illégalité de l’abandon par l’État, au profit d’un propriétaire privé, de la propriété de l’emprise de la rampe d’accès, au détriment du domaine public auquel le hors ligne devait être cédé en surface.

L’administration monégasque n’a pas apporté de réponse expresse directe à ce premier recours gracieux. Toutefois, tirant manifestement les conséquences du second grief soulevé par le riverain, le Ministre d’État a édicté un second arrêté, enregistré sous le n° 99-613 (ou 613-99 selon les visas de la décision) en date du 17 décembre 1999. Par cet acte modificatif, l’autorité administrative a restitué au domaine public la propriété de l’emprise de la rampe d’accès litigieuse. Néanmoins, cet arrêté laissait intégralement subsister l’autorisation matérielle d’édifier ladite rampe sur le hors ligne.

Constatant que le cœur physique du projet demeurait inchangé malgré cette régularisation domaniale, Monsieur A. V. a adressé au Ministre d’État un nouveau recours gracieux. Il y contestait derechef la régularité de la construction de la rampe et sollicitait par ailleurs la permission de consulter les pièces du dossier autorisé. Se heurtant de nouveau au silence de l’administration, le requérant s’est résolu à porter le différend devant la haute juridiction administrative monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 14 février 2000, Monsieur A. V. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation conjointe des deux arrêtés ministériels n° 99-306 du 8 juillet 1999 et n° 99-613 du 17 décembre 1999. Dès le 21 février 2000, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême prise à la demande du requérant, la communication de la procédure a été autorisée à la SCI Triangle 2000, bénéficiaire du permis de construire, lui conférant ainsi la qualité de partie intervenante en la cause. L’instruction écrite a donné lieu à un échange nourri de mémoires : contre-requêtes de l’État (déposée le 12 avril 2000) et de la SCI (déposée le 26 avril 2000), répliques du requérant (déposées le 25 mai 2000), et enfin dupliques de l’État (9 juin 2000) et de la société intervenante (26 juin 2000, cette dernière faisant l’objet d’une contestation de recevabilité par lettre du requérant du 28 juin 2000). L’affaire a finalement été renvoyée à l’audience du 11 octobre 2000 par ordonnance présidentielle du 10 juillet 2000.

Les prétentions et moyens des parties dessinaient une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur la légalité externe et interne des actes attaqués.

Du côté du requérant, l’argumentation s’articulait autour de plusieurs axes :

• Sur la recevabilité et la légalité externe : Monsieur A. V. soutenait conserver un intérêt manifeste à agir contre le second arrêté du 17 décembre 1999, lequel ne lui avait procuré qu’une satisfaction partielle en maintenant l’autorisation de bâtir la rampe. En outre, il arguait que ce second arrêté était entaché d’un vice de forme substantiel, faute d’avoir été soumis pour avis préalable au Comité consultatif pour la construction, en violation des dispositions combinées de l’article 1er de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et des articles 1 et 7 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966.
• Sur la légalité interne : Le requérant invoquait à titre principal la violation de l’article 11, alinéa 1er, de l’Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 (qu’il indique modifiée par une loi n° 678 du 27 décembre 1961), qui frappe le hors ligne d’une servitude de non-construire et impose son affectation en jardins ou terrasses. Il ajoutait que l’ouvrage était prohibé par un ensemble de textes réglementaires : l’article 90 de l’Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, l’article 96 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, ainsi que les Ordonnances Souveraines n° 5700 du 11 novembre 1975 et n° 13.191 du 25 septembre 1997 spécifiques au quartier de la Condamine (cette dernière généralisant les « espaces libres publics » et renforçant selon lui l’interdiction). Réfutant l’application de la dérogation prévue à l’alinéa 2 de l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674, il faisait valoir que celle-ci ne vise que la « circulation publique », alors que la rampe litigieuse dessert un parc de stationnement purement privé et serait même susceptible de gêner la circulation publique. Il contestait également que l’accès à un transformateur électrique puisse justifier la dérogation au titre de la sécurité, qualifiant cet équipement d’intérêt privé et soulignant le silence de la convention de cession du hors ligne sur ce point. Enfin, il dénonçait une rupture du principe d’égalité devant les charges publiques et de traitement entre constructeurs, affirmant que l’administration avait toujours appliqué strictement l’article 11 en n’autorisant pour les immeubles voisins (tels Le Cirius ou l’immeuble du Crédit Foncier de Monaco) que des sorties verticales traversant le hors ligne par de simples « fonds de bateau ».

En défense, le Ministre d’État et la SCI Triangle 2000 développaient une argumentation convergente visant au rejet du recours :

• Sur la recevabilité et la procédure : Ils opposaient une fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir du requérant contre l’arrêté n° 99-613, estimant que ce dernier lui avait donné entière satisfaction en réintégrant l’emprise dans le domaine public. Sur le plan formel, ils soutenaient que la consultation du Comité consultatif pour la construction n’était nullement requise pour ce second arrêté, lequel n’apportait aucune modification à la substance architecturale ou technique du projet mais procédait à une simple rectification juridique relative à la propriété du sol.
• Sur le fond du droit : Les défendeurs fondaient la légalité de l’ouvrage sur l’article 11, alinéa 2, de l’Ordonnance-Loi n° 674 (issu de la modification opérée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961), qui permet d’autoriser sur le hors ligne des ouvrages « intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité ». L’État faisait en outre valoir que l’alinéa 1er ne prohibe que les constructions en élévation et non en sous-sol, et rappelait que la faculté d’autoriser des constructions sur le domaine public avait été consacrée par le Tribunal Suprême (décision Hoirs Auréglia du 9 février 1969). En vertu du principe de la hiérarchie des normes, cette dérogation législative s’imposait à toutes les dispositions réglementaires invoquées par le requérant (étant précisé que l’Ordonnance Souveraine du 11 novembre 1975 ne régissait en son article 13 que l’entretien d’espaces privés, remplacés depuis l’Ordonnance Souveraine n° 13.191 du 25 septembre 1997 par des espaces libres publics pleinement soumis à l’article 11, alinéa 2).
• Sur la qualification des faits : Tant le Ministre d’État que la SCI affirmaient que la rampe litigieuse intéressait directement la circulation au sens de la loi. En effet, l’article 15 de l’Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 imposant aux constructeurs de prévoir des parcs de stationnement apportant le moins de gêne possible à la circulation, la rampe permettait d’accroître la capacité de stationnement hors voies publiques et de fluidifier le trafic général. La SCI ajoutait que la rampe, qui n’occupait que 11 % de la surface totale du hors ligne, répondait également à un impératif de sécurité et d’utilité publique en permettant aux agents de la Société Monégasque d’Électricité et de Gaz (SMEG) d’accéder à un transformateur électrique desservant plusieurs immeubles pour en assurer l’entretien et la réparation. Enfin, l’intervenante démentait toute rupture d’égalité, soutenant que l’administration avait autorisé de nombreuses rampes similaires sur les hors lignes au cours des trente dernières années.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême confrontait la haute juridiction à une double problématique, l’une de nature procédurale et préalable, l’autre touchant au fond du droit de l’urbanisme monégasque et à l’office du juge de l’excès de pouvoir.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, se posait la question suivante : le requérant qui a formé un recours gracieux articulé autour de deux griefs distincts (l’un domanial, l’autre urbanistique) conserve-t-il un intérêt à agir en annulation contre un arrêté modificatif qui, tout en faisant droit au grief domanial en restituant l’emprise litigieuse au domaine public, laisse subsister l’autorisation de construire l’ouvrage contesté ? Il s’agissait en somme de déterminer la nature juridique exacte de cet acte modificatif — simple mesure d’exécution favorable ou décision confirmative partielle faisant grief — et son incidence sur le droit au recours du tiers voisin.

En second lieu, au fond, la question centrale résidait dans l’interprétation et l’application concrète du régime dérogatoire prévu par l’article 11, alinéa 2, de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959. Une rampe d’accès desservant le parc de stationnement souterrain d’un immeuble privé (et accessoirement un transformateur électrique), implantée sur l’espace « hors ligne » grevé par principe d’une servitude de non-bâtir en élévation, peut-elle être qualifiée d’« ouvrage intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité » ? Au-delà de la définition abstraite de ces notions, le Tribunal devait déterminer si les éléments factuels et techniques versés aux débats par les parties lui permettaient, en l’état de l’instruction, d’exercer son contrôle de qualification juridique des faits, ainsi que de vérifier le respect du principe d’égalité de traitement au regard de la pratique administrative antérieure.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 12 octobre 2000 se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, procédant en deux temps nettement distincts : l’examen immédiat et définitif de la fin de non-recevoir, suivi d’un constat d’insuffisance des éléments factuels au fond conduisant à une mesure d’instruction avant dire droit.

1. L'affirmation de l'intérêt à agir contre l'arrêté partiellement modificatif

Pour écarter la fin de non-recevoir opposée tant par le Ministre d’État que par la SCI Triangle 2000, le Tribunal Suprême procède à une décomposition minutieuse de l’objet du litige tel qu’il avait été circonscrit dès la phase administrative précontentieuse. Le juge relève que le recours gracieux du 29 août 1999 formé par Monsieur A. V., riverain domicilié en face du projet, s’appuyait sur deux moyens parfaitement autonomes : d’une part, la violation de la servitude d’urbanisme édictée à l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674 ; d’autre part, l’aliénation illégale d’une dépendance devant revenir au domaine public.

Analysant ensuite la portée de l’arrêté n° 99-613 du 17 décembre 1999, le Tribunal constate que le Ministre d’État, sans répondre formellement au recours gracieux, n’a fait droit qu’au second moyen en restituant la superficie de l’emprise au domaine public. En revanche, l’autorité administrative n’a nullement remis en cause la permission matérielle d’édifier la rampe d’accès sur le hors ligne. Dès lors, le Tribunal Suprême qualifie juridiquement la portée de ce second acte : en tant qu’il maintient le dispositif constructif initial, « cet arrêté confirme cette autorisation ». La satisfaction obtenue par le requérant n’étant que partielle et purement domaniale, la lésion de ses intérêts de voisin au regard des règles d’urbanisme perdure intégralement. Le juge en déduit logiquement et souverainement que le requérant justifie d’un intérêt légitime à contester la légalité de ce second arrêté. On notera qu’en statuant ainsi sur la recevabilité sans trancher immédiatement le moyen de légalité externe soulevé contre ce même arrêté (le défaut de consultation du Comité consultatif), le Tribunal réserve implicitement l’examen global de la légalité de l’acte à l’issue de la mesure d’instruction.

2. Le refus de statuer en l'état sur la dérogation et le recours à l'expertise

Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême place immédiatement le débat sous l’égide du texte législatif gouvernant la matière, en reproduisant intégralement les deux alinéas de l’article 11 de l’Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959. Ce faisant, la haute juridiction valide implicitement la méthodologie fondée sur la hiérarchie des normes mise en avant par la défense : c’est bien au regard de la dialectique entre le principe législatif d’interdiction (alinéa 1er : servitude de non-bâtir en élévation sur le hors ligne, aménagement exclusif en jardin ou terrasse) et son exception législative (alinéa 2 : ouvrages intéressant la circulation, l’hygiène ou la sécurité autorisés après avis du comité compétent) que la légalité des arrêtés attaqués doit être appréciée.

Or, l’application de cet alinéa 2 suppose une appréciation concrète, in concreto, des caractéristiques physiques de l’ouvrage, de son insertion dans l’environnement urbain immédiat et de sa fonction réelle au regard de la circulation, de l’hygiène ou de la sécurité. Face aux affirmations contradictoires des parties — le requérant soutenant que la rampe dessert un intérêt strictement privé, gêne la circulation et rompt l’égalité avec les immeubles voisins ; l’administration et le constructeur affirmant qu’elle fluidifie le trafic général, sécurise l’accès à un transformateur de la SMEG et s’inscrit dans une pratique administrative constante depuis trente ans —, le Tribunal Suprême refuse de se contenter d’un contrôle abstrait ou sur simples allégations.

Par un considérant lapidaire mais décisif, le Tribunal énonce « qu’il résulte de l’instruction en l’état du dossier que le Tribunal Suprême n’est pas en mesure d’apprécier si l’autorisation accordée est justifiée par les conditions de dérogation prévues par l’alinéa 2 de l’article 11 précité ». Faisant usage de ses pouvoirs inquisitoriaux d’instruction (notamment encadrés par l’Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 visée par la décision), la juridiction décide de surseoir à statuer au fond et d’ordonner une expertise confiée à un homme de l’art, M. Jacques Mathieu, architecte.

La mission assignée à l’expert par le Tribunal révèle avec précision les trois axes du contrôle juridictionnel à venir :

1. La matérialité des faits : l’expert doit « procéder sur place à un examen des faits », afin d’éclairer le juge sur la configuration exacte des lieux, de la rampe, du hors ligne et le cas échéant du transformateur électrique.
2. La genèse administrative et technique du projet : il doit prendre « connaissance des documents soumis au Comité Consultatif de la construction », ce qui permettra de vérifier tant la réalité des motifs techniques invoqués lors de l’instruction de la demande que la consistance exacte du dossier soumis à cet organisme (élément également utile pour apprécier le moyen de procédure relatif au second arrêté).
3. Le contrôle du respect du principe d’égalité : enfin, l’expert a pour mission de « rechercher à quelles conditions les accès au parc de stationnement d’autres constructions ont été autorisées », répondant ainsi directement au débat factuel opposant le requérant (qui citait les immeubles Le Cirius et Crédit Foncier de Monaco) à la SCI (qui invoquait trente ans de pratique administrative favorable).

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision avant dire droit du 12 octobre 2000 est ainsi rédigé :

« Décide :

• M. Jacques Mathieu, architecte, demeurant 3 avenue Général Leclerc à Beausoleil est désigné en qualité d'expert ;
• L'expert, après serment préalablement prêté aux formes de droit, devra procéder sur place à un examen des faits. Il prendra, en outre, connaissance des documents soumis au Comité Consultatif de la construction, il devra enfin rechercher à quelles conditions les accès au parc de stationnement d'autres constructions ont été autorisées ;
• Le rapport d'expertise devra être déposé au Greffe du Tribunal Suprême dans un délai de 6 mois à compter de la saisine de l'expert ;
• Expédition de la présente décision sera transmise à Mr. le Ministre d'État, à M. Vacare