Tribunal Suprême de Monaco, 27 mars 2001, n° 26803

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 mars 2001, n° 26803 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'ordonnance rendue le 27 mars 2001 par le Président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, Monsieur Roland Drago, Grand Officier de l'Ordre de Saint-Charles, assisté de son Greffier, intervient au terme d'une instance administrative opposant un particulier à la plus haute autorité exécutive de la Principauté. En vertu de la rigueur inhérente aux ordonnances présidentielles de donné acte de désistement, l'exposé des circonstances factuelles ayant donné naissance au différend initial demeure extrêmement circonscrit dans le corps même du texte juridictionnel.

Toutefois, les mentions liminaires d'indexation ainsi que les visas de la décision permettent d'esquisser les contours matériels du litige originel. L'affaire s'inscrit dans la matière du droit de l'urbanisme et de la domanialité publique. Plus précisément, le litige au fond, tel qu'identifié par le sommaire officiel précédant la décision, portait sur la légalité d'un permis de construire. Cette autorisation d'urbanisme soulevait deux problématiques substantielles majeures, expressément mentionnées en tête de la décision : d'une part, la question d'une « Emprise sur le domaine public » et, d'autre part, l'appréciation de la « Notion d'ouvrage intéressant la circulation, l'hygiène ou la sécurité ». La nature exacte du projet immobilier projeté, sa localisation géographique précise sur le territoire monégasque, ainsi que la date et les références de l'arrêté ministériel ayant délivré le permis de construire litigieux ne sont pas détaillées (non précisé dans la décision).

Les protagonistes de ce rapport de droit administratif sont en revanche clairement identifiés. La procédure a été initiée par Monsieur A. V., agissant en qualité de requérant. Ses qualités personnelles, notamment son éventuel titre de propriétaire riverain ou de voisin immédiat du projet de construction lui conférant un intérêt à agir, ne figurent pas dans le texte (non précisé dans la décision). Le défendeur à l'instance est Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, autorité administrative auteur de la décision attaquée.

En outre, la configuration factuelle et juridique du litige intègre un troisième acteur déterminant : la société civile immobilière (SCI) Triangle 2000. Cette personne morale apparaît dans la procédure en qualité de tiers intéressé, désignée dans le dispositif comme « intervenante en la cause », à laquelle la procédure avait été préalablement communiquée par une ordonnance présidentielle du 21 février 2000, en application de l'article 18 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Bien que le texte ne le précise pas explicitement (non précisé dans la décision), une telle communication de la procédure à une société civile immobilière dans le cadre d'un contentieux relatif à un permis de construire correspond traditionnellement à la mise en cause du bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme contestée, dont les droits acquis sont directement menacés par un éventuel prononcé d'annulation.

L'appréciation de la matérialité des faits – et singulièrement la vérification technique de l'emprise sur le domaine public ou des caractéristiques de l'ouvrage au regard des exigences de circulation, d'hygiène ou de sécurité – s'était avérée suffisamment complexe pour que la juridiction suprême ne puisse statuer au fond sur la seule base des mémoires écrits initiaux. C'est ainsi que le contexte factuel du litige s'est doublé d'une phase d'instruction technique approfondie. Par une décision avant dire droit en date du 12 octobre 2000, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, avait procédé à la désignation d'un technicien en la personne de Monsieur Jacques Mathieu, commis en qualité d'expert.

Les opérations d'expertise se sont déroulées sur une période d'environ trois mois, marquée par une activité soutenue dont témoignent les visas de l'ordonnance commentée. L'expert Jacques Mathieu a ainsi adressé au Tribunal Suprême pas moins de cinq correspondances officielles relatives à la réalisation de sa mission d'expertise, datées respectivement des 24 octobre 2000, 1er décembre 2000, 27 décembre 2000, 9 janvier 2001 et 25 janvier 2001. Le contenu technique de ces correspondances, les constatations matérielles effectuées sur les lieux ou les difficultés éventuellement rencontrées par le technicien lors de ses investigations ne sont pas rapportés dans l'ordonnance (non précisé dans la décision). Néanmoins, la date du 25 janvier 2001 marque manifestement le terme des diligences de l'expert, puisque le Président du Tribunal Suprême a pris, le 12 février 2001, une ordonnance décidant la taxation des frais d'expertise arrêtés à cette même date du 25 janvier 2001. C'est dans le sillage immédiat de cette taxation des frais d'expertise, soit quatre jours plus tard, que l'événement procédural décisif – le désistement du requérant – est intervenu, mettant un terme anticipé à l'examen des faits d'urbanisme par le juge administratif suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le cheminement procédural de cette affaire devant le Tribunal Suprême de Monaco illustre avec une grande netteté l'articulation entre la phase d'instruction au fond, conduite par la formation collégiale, et le dénouement de l'instance par voie d'ordonnance présidentielle consécutive à un acte de volonté du requérant.

À l'origine, le Tribunal Suprême avait été saisi d'un recours en matière administrative formé par Monsieur A. V., représenté par Maître Christine Pasquier-Ciulla, avocat-défenseur. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État était représenté par Maître Didier Escaut, avocat-défenseur, et assisté pour la plaidoirie par la SCP Piwnica-Molinie, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation. La date exacte du dépôt de la requête introductive d'instance n'est pas mentionnée dans l'ordonnance (non précisé dans la décision), mais elle est nécessairement antérieure au 21 février 2000. C'est en effet à cette date que le Président du Tribunal Suprême a rendu une première ordonnance, sur le fondement de l'article 18 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, prescrivant la communication de la procédure à la SCI Triangle 2000.

L'affaire a ensuite donné lieu à l'arrêt avant dire droit précité du 12 octobre 2000 par lequel l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, a ordonné une mesure d'instruction sous la forme d'une expertise confiée à Monsieur Jacques Mathieu. À la suite des cinq correspondances de l'expert s'échelonnant du 24 octobre 2000 au 25 janvier 2001, le Président Roland Drago a rendu, le 12 février 2001, une ordonnance procédant à la taxation des frais d'expertise à la date du 25 janvier 2001.

C'est à ce stade précis de l'instance que se produit un revirement procédural majeur : le 16 février 2001, Monsieur A. V. dépose une requête en désistement. Les motivations intrinsèques ayant conduit le requérant à renoncer à son action quatre jours après l'ordonnance de taxation des frais d'expertise ne sont pas exposées (non précisé dans la décision). L'intitulé analytique de la décision qualifie cet acte de « Désistement d'instance et d'action ».

L'introduction de cette requête en désistement le 16 février 2001 n'a pas entraîné une clôture instantanée et unilatérale du dossier, mais a au contraire ouvert une phase d'échanges contradictoires nourris entre l'ensemble des acteurs du procès, s'étalant sur près d'un mois.

En premier lieu, la SCI Triangle 2000, tiers intervenant à qui la procédure avait été communiquée un an plus tôt, a déposé un mémoire daté du 23 février 2001. La teneur des conclusions de ce mémoire – qu'il s'agisse d'une prise de position sur le désistement, d'observations sur l'expertise ou de demandes relatives aux frais – n'est pas reproduite dans le texte de l'ordonnance (non précisé dans la décision).

En deuxième lieu, l'autorité administrative défenderesse a réagi par la production d'« observations présentées par le Ministre d'État, le 26 février 2001 ». La nature exacte des prétentions ou réserves formulées dans ces observations n'est pas davantage détaillée par le juge (non précisé dans la décision), mais celles-ci ont manifestement rendu nécessaire une clarification de la part du requérant.

En effet, en troisième lieu, Monsieur A. V. a déposé, deux jours plus tard, le 28 février 2001, des « observations interprétatives ». L'usage de ce qualificatif précis dans les visas de l'ordonnance laisse entrevoir qu'une discussion juridique s'était engagée entre les parties quant à la portée exacte, aux conditions éventuelles ou à la qualification du désistement formulé le 16 février 2001.

En quatrième lieu, le Ministre d'État a répliqué une dernière fois en déposant des « observations ultimes », en date du 13 mars 2001, figeant ainsi l'état du débat contradictoire.

Enfin, conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction monégasque, le dossier a été soumis au ministère public, les visas mentionnant l'existence de « l'avis de Monsieur le Procureur Général », sans toutefois en révéler le sens ni la date (non précisé dans la décision).

Au terme de cette séquence procédurale rythmée par quatre jeux d'écritures postérieurs à la requête en désistement (23 février, 26 février, 28 février et 13 mars 2001), la prétention finale du requérant tendait à ce qu'il lui soit donné acte de son désistement, tandis que la juridiction devait statuer sur la régularité et la pureté de ce désistement ainsi que sur l'attribution de la charge définitive des dépens de l'instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'ordonnance soumise à l'analyse, bien que concise dans sa rédaction, met en jeu une double problématique juridique, reflétant la dualité entre le fond du droit initialement débattu et l'issue strictement procédurale du litige.

Sur le terrain substantiel du droit administratif de l'urbanisme et des biens publics, l'instance soulevait initialement la question des conditions de légalité d'un permis de construire lorsque le projet autorisé présente une intersection avec le domaine public. Telle que synthétisée par les mots-clés de la décision, la question de fond consistait à déterminer dans quelle mesure une autorisation de construire impliquant une « Emprise sur le domaine public » peut être légalement délivrée au regard de la « Notion d'ouvrage intéressant la circulation, l'hygiène ou la sécurité ». C'est précisément pour éclairer factuellement cette qualification juridique que le Tribunal Suprême avait, en assemblée plénière le 12 octobre 2000, ordonné une expertise technique.

Toutefois, par l'effet de la requête déposée par Monsieur A. V. le 16 février 2001, le problème juridique soumis à l'appréciation finale du Président du Tribunal Suprême s'est intégralement déplacé du terrain substantiel vers le terrain du droit processuel administratif. La question de droit qu'il appartenait au magistrat de trancher le 27 mars 2001 se décomposait dès lors en trois interrogations complémentaires :

Premièrement, au regard des dispositions des articles 89 à 92 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Président de la haute juridiction a-t-il compétence pour clore seul, par voie d'ordonnance rendue en son cabinet, une instance administrative ayant déjà donné lieu à une décision avant dire droit de l'assemblée plénière ordonnant une expertise et dans laquelle est intervenue une tierce partie (la SCI Triangle 2000) ?

Deuxièmement, à la lumière de la requête en désistement du 16 février 2001 et des échanges contradictoires subséquents – incluant le mémoire de la SCI Triangle 2000 du 23 février 2001, les observations du Ministre d'État du 26 février 2001, les « observations interprétatives » du requérant du 28 février 2001 et les « observations ultimes » du Ministre d'État du 13 mars 2001 –, la volonté de renonciation exprimée par Monsieur A. V. revêt-elle le caractère d'un désistement « pur et simple », condition sine qua non pour que le juge puisse valablement en donner acte et éteindre l'instance et l'action ?

Troisièmement, quelle est la conséquence juridique de ce donné acte quant à la liquidation et à l'imputation des dépens de l'instance, lesquels comprennent nécessairement en l'espèce les frais de l'expertise réalisée par Monsieur Jacques Mathieu et préalablement taxés par l'ordonnance présidentielle du 12 février 2001 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement juridique déployé par le Président Roland Drago dans son ordonnance du 27 mars 2001 se caractérise par une extrême économie de moyens et une sobriété formelle absolue, typiques des décisions donnant acte d'un désistement dans la tradition contentieuse franco-monégasque. La structure argumentative de la décision repose sur l'articulation directe entre des visas textuels et procéduraux particulièrement denses et un motif unique, rédigé sous la forme d'un seul « Considérant » lapidaire.

Pour asseoir sa compétence et la régularité de son office, le Président du Tribunal Suprême vise en premier lieu les textes fondamentaux régissant la justice constitutionnelle et administrative à Monaco : d'une part, « l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962, notamment ses articles 89 à 92 », qui fixent le statut, la compétence en matière constitutionnelle et administrative ainsi que le renvoi aux textes d'application du Tribunal Suprême ; d'autre part, « l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». C'est ce dernier texte, expressément mis en exergue, qui constitue le fondement légal direct de l'intervention du Président statuant seul par ordonnance en matière de désistement.

Le raisonnement du juge procède ensuite d'une analyse implicite mais rigoureuse des pièces du dossier énumérées dans les visas. Le Président se trouvait face à une situation processuelle qui, de prime abord, pouvait présenter une certaine ambiguïté. En effet, le dépôt de la requête en désistement du 16 février 2001 n'avait pas immédiatement mis fin aux débats : il avait été suivi du mémoire de la SCI Triangle 2000 (23 février 2001), des observations du Ministre d'État (26 février 2001), puis surtout des « observations interprétatives » du requérant lui-même (28 février 2001) et enfin des « observations ultimes » du Ministre d'État (13 mars 2001). L'existence même d'« observations interprétatives » émanant de l'auteur du désistement démontre qu'un doute avait pu surgir quant au point de savoir si ce désistement était assorti de réserves, de conditions, ou s'il était limité dans sa portée (désistement d'instance ou désistement d'action, le sommaire de la décision retenant d'ailleurs la qualification de « Désistement d'instance et d'action »).

C'est en synthèse de l'examen de ces écritures successives et après avoir recueilli l'avis du Procureur Général que le Président formule l'unique motif de sa décision : « Considérant que le désistement de M. A. V. est pur et simple et qu'il convient d'en donner acte ».

Chaque terme de ce considérant revêt une portée juridique précise :

1. En qualifiant le désistement de « pur et simple », le Président du Tribunal Suprême juge souverainement qu'à l'issue des clarifications apportées notamment par les « observations interprétatives » du 28 février 2001, la volonté de Monsieur A. V. de renoncer à sa demande est dépourvue de toute condition suspensive ou résolutoire et de toute réserve susceptible d'en altérer l'univocité.
2. En jugeant « qu'il convient d'en donner acte », le magistrat constate implicitement qu'aucun obstacle légal ni aucune opposition recevable et fondée de la part du défendeur (le Ministre d'État dans ses observations des 26 février et 13 mars 2001) ou du tiers intervenant (la SCI Triangle 2000 dans son mémoire du 23 février 2001) ne s'oppose à ce que le juge prenne acte de cette renonciation. Dans le contentieux de l'excès de pouvoir – tel que celui dirigé contre un permis de construire –, le désistement du requérant, dès lors qu'il est pur et simple, s'impose en principe au juge qui se borne à en constater l'existence et à en tirer les conséquences de droit.

Enfin, sans qu'il soit besoin d'un considérant spécifique tant la règle découle de la nature même de l'acte de désistement, le Président tire la conséquence financière et procédurale de l'abandon de la poursuite par le requérant : la partie qui se désiste est réputée succomber ou, à tout le moins, doit supporter les frais engendrés par l'instance qu'elle a initiée puis abandonnée. Les dépens – incluant nécessairement les frais de l'expertise ordonnée le 12 octobre 2000 et taxés le 12 février 2001 – sont donc intégralement mis à la charge de Monsieur A. V.

C. Le dispositif

Le dispositif de l'ordonnance rendue par le Président du Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDONS :

• Il est donné acte du désistement de M. A. V.
• Les dépens sont mis à la charge de M. A. V.
• Expédition de la présente Ordonnance sera transmise au Ministre d'État, à M. A. V. et à la société Triangle 2000, intervenante en la cause. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien qu'elle se présente sous la forme épurée d'une ordonnance présidentielle de donné acte, la décision rendue le 27 mars 2001 par le Président Roland Drago offre un éclairage précieux tant sur le fonctionnement procédural de la justice administrative monégasque que sur les thématiques substantielles du droit de l'urbanisme en Principauté. Son analyse commande de distinguer nettement l'apport de la décision sur le terrain du droit processuel (le régime du désistement) et sa résonance avortée sur le terrain du droit matériel (le permis de construire et la domanialité publique).

1. L'orthodoxie processuelle du désistement devant le Tribunal Suprême

Sur le plan procédural, l'ordonnance du 27 mars 2001 constitue une illustration topique de la mise en œuvre de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, combiné aux articles 89 à 92 de la Constitution du 17 décembre 1962.

Le premier enseignement réside dans la répartition des compétences internes au sein même de la haute juridiction. En l'espèce, le litige avait déjà franchi un cap juridictionnel majeur : le Tribunal Suprême, réuni dans sa formation la plus solennelle – « siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative » –, avait rendu une décision le 12 octobre 2000 désignant Monsieur Jacques Mathieu en qualité d'expert. On aurait pu s'interroger, d'un point de vue théorique, sur le point de savoir si le dessais