Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26868

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26868 (Lire sur source officielle)

Le droit de la fonction publique et des agents publics repose sur un équilibre constant entre la prérogative de l’administration d'adapter l'organisation de ses services et la protection de la situation individuelle des agents qui y concourent. Cet équilibre est particulièrement sollicité lors de l'intervention de réformes statutaires d'envergure qui modifient les conditions d'accès aux emplois publics et redéfinissent l'architecture des corps administratifs ou hospitaliers. Lorsque l'autorité réglementaire décide de substituer un système de carrière recruté par voie de concours à d'anciens modes de recrutement contractuel, le sort des agents déjà en fonctions soulève d'importantes difficultés juridiques, cristallisées autour de la notion de dispositions transitoires et de l'absence de droit acquis au maintien dans un emploi ou à la titularisation.

C’est précisément au cœur de cette problématique que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 23 janvier 2002 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative. Saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision de licenciement prise par le Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG) à l'encontre d'un médecin recruté par voie contractuelle sous l'empire d'une réglementation antérieure, le juge suprême monégasque apporte des précisions essentielles sur la portée des mesures transitoires d'intégration, l'autonomie du droit public monégasque vis-à-vis des règles du droit du travail français, et l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux contestations d'actes administratifs individuels de licenciement.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige prend naissance dans le cadre de la relation professionnelle nouée entre le docteur M. C., docteur en médecine, et le Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public monégasque.

Recruté par le CHPG suivant un contrat en date du 21 décembre 1994, dans les conditions prévues par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 alors applicable au statut des praticiens, l'intéressé est entré en fonction le 1er février 1995. Les parties s'opposent toutefois dans leurs écritures sur la qualification exacte des fonctions exercées au fil du temps : tandis que le requérant expose avoir été recruté comme assistant généraliste, avoir franchi les divers échelons de cette fonction, puis avoir été promu en 1996 assistant spécialiste et avoir exercé des fonctions correspondant à celles de médecin-adjoint sous le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée, l'établissement hospitalier soutient pour sa part que le grade d'assistant n'était pas prévu dans le statut résultant de l'ordonnance du 6 mars 1984 et que l'intéressé a été recruté en tant que résident de spécialité à compter du 1er octobre 1996, n'ayant jamais eu que cette qualité et non celle de médecin-adjoint faute de recrutement sur un tel poste vacant.

C'est alors que M. M. C. exerçait ses fonctions au sein de l'établissement qu'est intervenue une réforme substantielle du cadre réglementaire régissant le personnel médical hospitalier. Le 29 décembre 1998 ont été édictés deux textes fondamentaux (le texte de la décision mentionnant dans les motifs et l'argumentaire l'ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998, tout en visant par ailleurs l'ordonnance souveraine n° 13.831 du 29 décembre 1998) : d'une part, une ordonnance souveraine réformant et portant statut des praticiens hospitaliers du CHPG, laquelle supprime les postes de médecins résidents et généralise le recrutement des praticiens hospitaliers par la voie du concours ; d'autre part, l'arrêté ministériel n° 98-628 du 29 décembre 1998 relatif aux dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999. Ce dernier texte renvoie également, en son article 12, aux qualifications définies par l'arrêté ministériel n° 98-629 du 29 décembre 1998 relatif aux conditions de recrutement du personnel médical du CHPG.

En application de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628, les praticiens contractuels exerçant dans l'établissement à la date de l'arrêté et disposant des qualifications requises pouvaient être intégrés dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers temps plein, par décision du conseil d'administration, mais uniquement sur proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur, et après avis de la commission médicale d'établissement.

Le docteur M. C. n'a fait l'objet d'aucune proposition d'intégration émanant de son chef de service ou du directeur de l'établissement. Par ailleurs, il s'est présenté, mais sans succès, au concours de recrutement organisé sur la base de la nouvelle ordonnance du 29 décembre 1998.

Tirant les conséquences de cette situation de non-intégration dans le nouveau corps statutaire, l'administration hospitalière a engagé une procédure d'éviction. Le 4 décembre 2000, le praticien a été convoqué à un entretien préalable à son licenciement. Le 8 janvier 2001, son licenciement lui a été notifié, assorti de l'attribution d'une indemnité de licenciement.

Le 12 février 2001, M. M. C. a formé un recours gracieux à l'encontre de ces décisions. Dès le 14 février 2001, le CHPG a annulé cette première procédure de licenciement. Selon les explications fournies par l'établissement, ce retrait est intervenu pour un motif purement formel, tenant au fait que mention n'avait pas été faite de la possibilité pour l'intéressé de se faire assister par une personne de son choix. Reprenant la procédure, l'administration a de nouveau convoqué le praticien le 26 mars 2001 en vue de son licenciement, lequel a été formellement prononcé par une décision en date du 29 mars 2001, alors que l'intéressé se trouvait en congé de maladie.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe le 30 mai 2001, complétée par une réplique enregistrée le 20 août 2001, M. M. C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement prise par le CHPG le 29 mars 2001. Le jour même de l'audience, le 23 janvier 2002, une demande de renvoi a également été présentée en son nom.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne :

1. Sur la régularité de la procédure et le cadre formel du licenciement : Le requérant faisait valoir qu'il se trouvait en congé de maladie au moment du prononcé de la mesure et soutenait qu'un licenciement ne pouvait légalement intervenir dans cette situation « en vertu des principes posés par l'article L. 122-32-1 du Code du travail ». Il arguait en outre que la première décision de licenciement ayant été retirée en raison de son irrégularité, la seconde décision ne pouvait légalement reproduire le même motif en l'absence de tout changement dans les circonstances de fait ou de droit.
2. Sur l'erreur de droit et la qualification statutaire : Sur le fond, M. M. C. soutenait que la décision attaquée était entachée d'erreur de droit au regard de l'article 19 de l'arrêté du 29 décembre 1998 (relatif à la non-intégration des résidents faute de poste disponible). Il affirmait ne pas avoir la qualité de résident — lesquels sont assimilés à des internes — mais celle d'assistant ou de médecin-adjoint au bénéfice d'un contrat à durée indéterminée.
3. Sur le droit à l'intégration et l'illégalité du concours : Le requérant estimait qu'au regard de ses titres, de la qualité de son activité et des engagements qui auraient été pris à son égard par deux directeurs, il devait être intégré dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers. Il en déduisait que l'organisation d'un concours pour accéder à ce corps était critiquable et que ses modalités d'organisation révélaient une série d'illégalités.
4. Sur le détournement de procédure : Enfin, le requérant alléguait que des postes disponibles existaient réellement et que l'organisation de ce qu'il qualifiait de « concours fictif », conjuguée au « harcèlement moral » dont il soutenait avoir été l'objet, caractérisait un détournement de procédure entachant la mesure de licenciement.

En défense, par une contre-requête présentée le 30 juillet 2001 et une duplique enregistrée le 20 septembre 2001, le CHPG concluait au rejet de la requête en réfutant chacun des moyens adverses :

1. Sur le statut du requérant et le défaut de proposition d'intégration : L'établissement maintenait que M. M. C. avait été recruté sous l'empire de l'ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 en qualité de résident de spécialité (le grade d'assistant n'existant pas dans ce statut et aucun poste de médecin-adjoint n'ayant fait l'objet d'un recrutement à son profit). Avec l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998 supprimant les postes de résidents, l'intégration des praticiens contractuels prévue par l'article 12 de l'arrêté n° 98-628 nécessitait une proposition du chef de service ou du directeur. Faute d'avoir fait l'objet d'une telle proposition, et ayant échoué au concours de recrutement, l'intéressé devait être licencié, mesure également permise par l'article 19 dudit arrêté applicable aux résidents.
2. Sur la régularité du licenciement pendant le congé de maladie et après retrait : Le CHPG opposait l'inapplicabilité du Code du travail français, soulignant qu'en droit monégasque, les dispositions relatives au contrat de travail permettent le licenciement d'un salarié en congé de maladie dès lors que la mesure repose sur une cause étrangère à la maladie ou à l'accident ayant entraîné la suspension du contrat. Quant au retrait du premier licenciement, il n'était dû qu'à l'omission formelle de la mention relative à l'assistance lors de l'entretien, ce qui ne faisait nullement obstacle à la reprise régulière de la procédure sur le même motif de fond.
3. Sur l'absence de détournement de procédure : L'établissement contestait les éléments de fait allégués par le requérant et faisait valoir que l'organisation des concours ne constituait pas un détournement de procédure, mais l'exécution d'une obligation réglementaire imposée par l'ordonnance du 29 décembre 1998. Au demeurant, en se présentant audit concours, le requérant avait lui-même reconnu que ces dispositions lui étaient applicables.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une question principale de droit administratif de la fonction publique hospitalière, assortie de questions subsidiaires touchant au droit processuel et au droit matériel du licenciement des agents publics :

À titre principal, dans quelle mesure un praticien hospitalier recruté par contrat sous l'empire d'une réglementation antérieure peut-il revendiquer une intégration dans le nouveau corps statutaire créé par une réforme réglementaire généralisant le recrutement par concours, et l'administration commet-elle un excès de pouvoir en prononçant son licenciement lorsque les conditions procédurales prévues par les dispositions transitoires pour une telle intégration — notamment la proposition préalable des autorités médicales ou directoriales — ne sont pas réunies ?

À titre subsidiaire, le juge devait déterminer :

• Si une demande de renvoi présentée le jour de l'audience doit être accueillie au regard de l'état de l'instruction ;
• Si l'état de congé de maladie d'un agent contractuel fait légalement obstacle au prononcé de son licenciement en droit monégasque ;
• Si le refus d'intégration et l'organisation du concours révèlent, en l'espèce, un détournement de procédure.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa rigueur déductive et son refus d'entrer dans les controverses factuelles ou qualificatives qui s'avèrent inopérantes au regard du texte réglementaire directement applicable. Le raisonnement se déploie en quatre temps.

1. Le rejet de la demande de renvoi sur le fondement de la bonne administration de la justice

En premier lieu, le Tribunal Suprême statue sur l'incident procédural soulevé in extremis par le requérant le 23 janvier 2002, jour de l'audience fixée par l'ordonnance présidentielle du 7 novembre 2001. Se fondant expressément sur l'article 30 de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction écarte la demande en jugeant « qu'en l'état de l'instruction, ce renvoi n'est pas nécessaire à une bonne administration de la justice ». Après un échange complet de mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique enregistrées entre mai et septembre 2001), l'affaire était en état d'être jugée, justifiant la primauté accordée au bon déroulement du calendrier juridictionnel.

2. La neutralisation de la querelle de qualification au profit du statut générique de praticien contractuel

En deuxième lieu, abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique épurée de la situation du requérant. Alors que les parties s'affrontaient longuement sur le point de savoir si M. M. C. était « assistant généraliste », « assistant spécialiste », « médecin-adjoint » ou « résident de spécialité », et si l'article 19 de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 lui était applicable, le juge contourne cette controverse en relevant sobrement que l'intéressé « a été recruté par le Centre hospitalier Princesse Grace par contrat du 21 décembre 1994, dans les conditions prévues par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 alors applicable » et « qu'il a exercé ses fonctions, dans leurs divers échelons et pour diverses attributions jusqu'à son licenciement en exécution de la décision attaquée ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême ramène la situation de M. M. C. à sa nature juridique essentielle et incontestable : celle d'un « praticien contractuel » en activité au sein de l'établissement lors de l'entrée en vigueur de la réforme du 29 décembre 1998.

3. L'application stricte des conditions d'intégration de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628

En troisième lieu, le juge rappelle l'économie générale de la réforme issue de l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, qui a institué un nouveau statut des praticiens hospitaliers en généralisant le recrutement par concours, puis cite intégralement l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628 du 29 décembre 1998 régissant la situation transitoire des praticiens contractuels.

Aux termes de cette disposition, les praticiens contractuels exerçant à la date de l'arrêté et disposant des qualifications requises « peuvent, sur proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur et après avis de la commission médicale d'établissement, être intégrés, sur décision du conseil d'administration, dans le corps des praticiens hospitaliers temps plein ».

L'analyse textuelle opérée par le Tribunal Suprême met en évidence deux éléments décisifs :

• D'une part, l'emploi du verbe « peuvent » démontre que l'intégration n'est jamais un droit automatique ni un droit acquis pour l'agent contractuel, mais une simple faculté ouverte à l'administration.
• D'autre part, l'exercice même de cette faculté par le conseil d'administration est subordonné à une condition préalable impérative : l'existence d'une proposition émanant soit du chef de service, soit, à défaut, du directeur de l'établissement.

Or, constatant en fait « que le requérant n'a fait l'objet d'une proposition d'intégration dans le corps des praticiens hospitaliers ni de la part du chef de service ni de celle du directeur », le Tribunal en déduit mécaniquement « qu'en conséquence ce praticien contractuel ne pouvait bénéficier d'une intégration dans les conditions prévues par ce texte ». L'administration se trouvait dès lors en situation de compétence liée pour refuser l'intégration statutaire directe, et la mesure de licenciement tirant les conséquences de cette non-intégration dans le nouveau cadre réglementaire « n'est pas entachée d'excès de pouvoir ».

4. Le rejet laconique des moyens tirés du congé de maladie et du détournement de procédure

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême balaye en deux considérants lapidaires les moyens restants.

Sur la question de la suspension du contrat pour cause de maladie, le juge affirme « qu'aucune disposition n'interdisait de licencier le requérant alors qu'il se trouvait en congé de maladie ». Par cette formule, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement l'invocation par le requérant de l'article L. 122-32-1 du Code du travail (français) et consacre l'absence, dans l'ordonnancement juridique monégasque applicable aux agents contractuels de droit public du CHPG, de toute prohibition générale de licencier durant un congé de maladie (pour un motif étranger à ladite maladie).

Enfin, s'agissant des accusations de « concours fictif » et de « harcèlement moral », le juge constate souverainement que « le détournement de procédure allégué n'est pas établi », le requérant n'ayant manifestement pas apporté la preuve — toujours exigeante en contentieux administratif — que l'administration aurait utilisé ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés.

C. Le dispositif

En conclusion de son raisonnement, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE :

• Le recours intenté par M. M. C. est rejeté ;
• Les dépens sont mis à la charge de M. M. C. ;
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Docteur M. C. c/ CHPG du 23 janvier 2002 constitue un jalon important du droit administratif monégasque de la fonction publique, particulièrement dans le domaine de la fonction publique hospitalière. Rendue au rapport du Président Roland Drago, elle s'inscrit dans la droite ligne des principes classiques du droit public gouvernant la mutabilité des statuts et la situation des agents contractuels face aux réformes administratives.

1. La compétence administrative et la nature du lien unissant les praticiens au CHPG

En premier lieu, ainsi que le mettent en exergue les descripteurs analytiques de la décision (« Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel - Fonctionnaires et Agents publics - Établissement public - Personnel hospitalier - Agent contractuel »), l'arrêt confirme la pleine compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962, pour connaître des actes individuels de gestion et de licenciement concernant les agents contractuels d'un établissement public tel que le Centre hospitalier Princesse Grace. Le contrat passé le 21 décembre 1994 en application de l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 est un contrat de droit public, et la décision mettant fin aux fonctions de l'agent constitue