Tribunal Suprême de Monaco, 13 mars 2002, n° 26870

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 mars 2002, n° 26870 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la fonction publique et des agents non titulaires des collectivités publiques constitue traditionnellement un laboratoire privilégié pour l'élaboration et l'affinement des garanties procédurales offertes aux administrés. À la croisée du droit administratif général, du droit de la fonction publique et de la théorie de l'acte administratif unilatéral, la décision rendue le 13 mars 2002 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit pleinement dans cette dynamique protectrice. Par cet arrêt opposant Madame A. S. à la Commune de Monaco, la Haute Juridiction monégasque apporte des précisions déterminantes tant sur la délimitation de sa propre compétence à l'égard des agents contractuels communaux que sur le régime procédural gouvernant la rupture de leur lien de service à la suite d'absences pour raisons médicales.

L'intérêt majeur de cette décision réside dans la double opération de qualification juridique à laquelle se livre le juge de l'excès de pouvoir. Confronté à l'argumentation d'une collectivité territoriale qui tentait d'attraire le litige sur le terrain du droit privé et de la simple prise d'acte d'une rupture contractuelle imputable à l'agent, le Tribunal Suprême réaffirme avec fermeté la nature d'acte administratif individuel faisant grief de la décision par laquelle le Maire met fin aux fonctions d'un agent recruté par contrat mais reconduit tacitement. Surtout, au fond, la juridiction consacre l'obligation pour l'administration de mettre l'agent en demeure de reprendre son service et de le mettre à même de présenter ses observations avant toute mesure d'éviction, qualifiant l'acte de mesure prise en considération de la personne soumise au respect des droits de la défense. L'analyse de cette décision commande d'examiner successivement le contexte factuel et procédural du litige (I), la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), avant de mesurer l'ampleur et la portée jurisprudentielle de l'arrêt (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse du litige s'inscrit dans le cadre d'une relation d'emploi nouée au sein des services culturels de la Commune de Monaco. Le 24 octobre 1997, Madame A. S. a été embauchée par le Maire de Monaco afin d'exercer les fonctions de bibliothécaire suppléante au sein de la bibliothèque L. N. Ce recrutement initial revêtait un caractère temporaire et probatoire : il était conclu pour une période déterminée de six mois, à l'issue de laquelle il était prévu que les connaissances en culture générale de l'intéressée feraient l'objet d'une évaluation.

La relation contractuelle s'est toutefois pérennisée au-delà de cette échéance initiale. Par un acte en date du 31 août 1998, le contrat de travail de Madame A. S. a fait l'objet d'une prorogation formelle pour une durée d'une année à compter du 1er septembre 1998. À l'expiration de cette nouvelle période annuelle, le lien contractuel n'a pas été interrompu ni formellement renouvelé par écrit, mais s'est poursuivi par le mécanisme de la reconduction tacite, maintenant ainsi la requérante dans ses fonctions de bibliothécaire suppléante jusqu'à l'intervention de la décision litigieuse.

L'exécution de ce service a été perturbée par d'importantes difficultés de santé rencontrées par l'agent. Une divergence de dates apparaît dans le texte même de la décision entre l'exposé des moyens des parties (qui mentionne l'année 1998) et les motifs retenus par le Tribunal Suprême (qui retiennent l'année 2000). En s'attachant aux constatations souveraines opérées par le juge dans ses motifs combinées aux éléments factuels exposés, il ressort que Madame A. S. a fait l'objet d'une première série d'arrêts de travail pour cause de maladie couvrant la période allant du 28 mars au 8 octobre 2000 (mentionnée comme 1998 dans les visas des prétentions). Face à la prolongation de cette indisponibilité, le Service des prestations médicales de l'État (SPME) est intervenu auprès de la Commune de Monaco pour l'avertir qu'en application des dispositions légales en vigueur, la durée maximale légale du congé de maladie serait atteinte à la date du 8 octobre. Le médecin-conseil de ce service estimait, au demeurant, qu'une prolongation de l'arrêt au-delà de cette échéance n'était pas médicalement justifiée.

Se conformant à cette échéance administrative et médicale, et s'appuyant sur un certificat délivré par son médecin traitant, Madame A. S. a effectivement repris son service à la bibliothèque municipale à compter du 9 octobre 2000. Cette reprise d'activité s'est toutefois avérée brève. Elle n'a duré que jusqu'au 23 octobre 2000. Dès le 24 octobre suivant, l'intéressée a de nouveau interrompu son travail, sur la base de nouvelles prescriptions d'arrêts de travail pour maladie émanant de ses médecins traitants, prescriptions qui ont été régulièrement adressées à son employeur communal.

La situation administrative et financière de l'agent s'est alors singulièrement complexifiée, révélant une discordance d'appréciation entre les différents organes administratifs et médicaux. D'un côté, la Mairie de Monaco a pris la décision d'interrompre tout versement de salaire au profit de Madame A. S. à partir du mois de novembre 2000 (la Commune affirmant dans ses écritures que l'intéressée n'a plus perçu de salaire depuis le 24 octobre 2000 et qu'elle bénéficiait, depuis le 8 novembre 2000, d'une couverture sociale au titre de conjoint d'un fonctionnaire). D'un autre côté, en dépit de cette suspension de rémunération par l'employeur, la requérante a continué à bénéficier d'une prise en charge par le Service des prestations médicales de l'État, laquelle s'est maintenue au moins jusqu'au mois de mai 2001. Plus encore, le médecin-conseil du SPME ayant orienté Madame A. S. vers le médecin-conseil de la médecine du travail, ce dernier a rendu, le 22 décembre 2000, des conclusions établissant l'inaptitude temporaire de l'agent à une reprise d'activité professionnelle.

C'est dans ce contexte d'interruption du travail médicalement prescrite et d'inaptitude temporaire constatée par la médecine du travail qu'est intervenue la décision cristallisant le litige. Le 12 février 2001, le Maire de Monaco a adressé à Madame A. S. un courrier par lequel il décidait qu'elle ne faisait plus partie du personnel communal, acte qualifié par la requérante de décision de licenciement de son emploi de bibliothécaire suppléante, et présenté par la Commune comme une simple prise d'acte de la rupture unilatérale du contrat du fait de l'agent.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à cette mesure d'éviction prononcée le 12 février 2001, Madame A. S. a immédiatement engagé des démarches administratives précontentieuses visant à obtenir le réexamen de sa situation. Dès le 16 février 2001, par lettre recommandée avec accusé de réception, elle a sollicité du Maire de Monaco qu'il reconsidère sa position. Cette première démarche étant restée vaine, elle a formalisé, le 5 avril 2001, un recours gracieux auprès de l'autorité municipale. Ce recours administratif préalable a abouti à une décision expresse de rejet émanant de la Mairie en date du 25 juillet 2001.

Le dialogue administratif étant définitivement rompu, Madame A. S. a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général le 24 septembre 2001, elle a formé devant le Tribunal Suprême un recours comportant un double objet : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Maire de Monaco du 12 février 2001 la licenciant de son emploi ; d'autre part, un recours indemnitaire accessoire tendant à la condamnation de la Commune de Monaco à lui verser une somme forfaitaire initialement fixée à 223 000 francs en réparation du préjudice résultant de la décision illégale.

Au soutien de ses prétentions, la requérante développait une argumentation articulée autour de la compétence, de la recevabilité, de la légalité (externe et interne) et de la responsabilité. Sur la compétence et la recevabilité, elle soutenait que son recours relevait du Tribunal Suprême en application de la Constitution et de sa jurisprudence constante, dès lors qu'était en cause l'irrégularité d'un acte administratif individuel concernant un agent de la commune régi par le droit public en vertu de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale.

Sur le terrain de la légalité externe, Madame A. S. invoquait un vice de procédure substantiel tenant à l'absence de consultation préalable du conseil communal. Elle faisait valoir que ses démarches pour obtenir communication d'un éventuel avis s'étaient heurtées à un refus de l'administration, ce qui laissait présumer l'omission de cette formalité substantielle et caractérisait, de surcroît, une méconnaissance des droits de la défense.

Sur le terrain de la légalité interne, la requérante articulait trois griefs distincts. En premier lieu, elle dénonçait un détournement de pouvoir, affirmant que son licenciement avait été prononcé dans un but personnel étranger à l'intérêt général et distinct de celui pour lequel une telle mesure pouvait légalement intervenir. En deuxième lieu, elle reprochait à la motivation de l'acte de reposer sur une erreur matérielle de fait, consistant à alléguer une prétendue rupture du contrat de travail à l'initiative du cocontractant. En troisième lieu, elle invoquait une inexacte qualification juridique des faits : en l'absence de toute volonté clairement exprimée et non équivoque de sa part de rompre son contrat de travail, la décision municipale s'analysait nécessairement en un licenciement abusif.

Sur le plan indemnitaire, la somme globale de 223 000 francs réclamée dans la requête introductive d'instance se décomposait précisément en trois chefs de préjudice : un préjudice financier correspondant aux arriérés de salaires non perçus (évalué à 123 144 francs), un préjudice moral (fixé à 70 000 francs) et un préjudice spécifique résultant de l'obligation d'ester en justice (évalué à 30 000 francs), le tout étant ramené forfaitairement à 223 000 francs.

En défense, la Commune de Monaco a déposé une contre-requête le 21 novembre 2001, concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens. La stratégie défensive de la municipalité reposait à titre principal sur une exception d'incompétence et une fin de non-recevoir, visant à dénier toute nature administrative au litige et à l'acte attaqué. Selon la Commune, Madame A. S., absente de son poste de son seul fait et en situation irrégulière depuis le 24 octobre 2000, n'avait jamais protesté contre l'arrêt du versement de son salaire intervenu à cette date et bénéficiait depuis le 8 novembre 2000 de la couverture sociale du chef de son conjoint fonctionnaire. Dès lors, la municipalité soutenait n'avoir eu d'autre choix que de « prendre acte de la rupture unilatérale du contrat du fait de la requérante ». Partant de cette prémisse, la Commune affirmait que la lettre du 12 février 2001 ne pouvait être assimilée à un licenciement et ne constituait pas une décision faisant grief. Elle ajoutait que la consultation du conseil communal n'était requise que pour les fonctionnaires titulaires — qualité que n'avait pas la requérante — et soulevait l'incompétence du Tribunal Suprême au profit du juge du contrat, à savoir le Tribunal de Première Instance de Monaco, juridiction de l'ordre judiciaire.

L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique au nom de Madame A. S., enregistrée le 13 décembre 2001. Tout en maintenant ses conclusions d'annulation et en reprochant à la Commune une présentation volontairement incomplète ou erronée des faits, la requérante a procédé à une modification notable de ses conclusions indemnitaires. Tirant vraisemblablement les conséquences des incertitudes liées à la répartition des compétences juridictionnelles en matière de créances salariales contractuelles, elle a déclaré renoncer devant le Tribunal Suprême à l'indemnité compensatrice du préjudice financier (les arriérés de salaires), demandant qu'il lui soit donné acte de ce qu'elle se réservait le droit d'en réclamer réparation devant la juridiction compétente. En conséquence, elle a réduit sa demande indemnitaire devant le juge administratif à la somme forfaitaire de 100 000 francs (correspondant à l'addition des préjudices moral et lié à l'obligation d'ester en justice initialement chiffrés). Elle réaffirmait par ailleurs que la lettre attaquée n'était nullement un acte préparatoire, mais bien une décision faisant grief, entachée d'illégalités externe et interne, relevant du Tribunal Suprême en application de la loi n° 959 sur l'organisation communale qui régit les agents communaux.

Par une duplique déposée le 11 janvier 2002, la Commune de Monaco a maintenu et radicalisé son exception d'incompétence. Elle y affirmait que Madame A. S. n'était ni un fonctionnaire, ni même un agent contractuel de droit public de la Commune, mais demeurait une simple « salariée de droit commun de la collectivité territoriale ». Selon la défenderesse, cette qualité de salariée de droit privé n'était nullement incompatible avec son affiliation au Service des prestations médicales de l'État. En l'absence d'ambiguïté sur ce statut de droit privé, l'écrit du 12 février 2001 ne pouvait revêtir le caractère d'un acte administratif et échappait, par nature, au contrôle du juge de l'excès de pouvoir.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Les écritures échangées par les parties plaçaient le Tribunal Suprême face à une série de questions juridiques ordonnées selon une logique contentieuse stricte, impliquant de trancher successivement la compétence juridictionnelle, la recevabilité du recours, la légalité de l'acte et le bien-fondé de la demande indemnitaire.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, le problème de droit consistait à déterminer la nature juridique exacte de l'acte par lequel le Maire de Monaco met fin à la relation de travail d'une bibliothécaire suppléante, initialement recrutée par contrat à durée déterminée puis maintenue en fonctions par reconduction tacite. Un tel acte s'analyse-t-il, comme le soutenait la Commune, en un acte de gestion de droit privé par lequel un employeur prend simplement acte de la rupture d'un contrat de travail de droit commun à l'initiative du salarié — relevant à ce titre de la compétence exclusive du Tribunal de Première Instance et dépourvu du caractère de décision faisant grief —, ou constitue-t-il, au contraire, un acte administratif individuel émanant d'une autorité administrative et faisant grief à un agent public, susceptible comme tel d'être déféré au Tribunal Suprême par la voie du recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?

En deuxième lieu, dans l'hypothèse où la compétence administrative et la recevabilité du recours seraient admises, la question de fond portait sur les conditions de régularité procédurale d'une mesure d'éviction prononcée à l'encontre d'un agent contractuel communal qui a cessé d'exercer ses fonctions en produisant des certificats médicaux d'arrêt de travail postérieurement à l'expiration de ses droits statutaires à congé de maladie rémunéré. Plus précisément, l'autorité municipale peut-elle légalement décider qu'un tel agent ne fait plus partie des effectifs communaux de manière abrupte, sans l'avoir préalablement mis en demeure de reprendre son service ni l'avoir mis à même de présenter ses observations ? Cette question revenait à s'interroger sur la qualification de cette rupture : s'agit-il de la simple constatation objective d'un fait matériel ou d'une mesure prise en considération de la personne, déclenchant l'application du principe général des droits de la défense ?

En troisième et dernier lieu, à supposer l'illégalité constituée et l'annulation prononcée, le Tribunal Suprême devait déterminer si les préjudices moral et procédural (obligation d'ester en justice) invoqués par la requérante à hauteur de 100 000 francs présentaient un caractère suffisamment établi pour ouvrir droit à indemnisation sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces différentes interrogations, le Tribunal Suprême adopte une motivation structurée, concise et rigoureuse, scindée en quatre temps explicites : sur la compétence, sur la recevabilité, sur le fond et sur le préjudice.

1. L'affirmation de la compétence du juge de l'excès de pouvoir

Abordant en premier lieu le déclinatoire de compétence soulevé avec insistance par la Commune de Monaco, le Tribunal Suprême fonde son raisonnement directement sur la norme suprême de l'ordre juridique monégasque. Il rappelle les termes de l'article 90 B de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, aux termes duquel : « Le tribunal Suprême statue souverainement 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives... ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. »

Procédant ensuite à la qualification de la demande dont il est saisi au regard de ce texte constitutionnel, le juge relève que le recours formé par Madame A. S. tend à l'annulation d'une décision prise par le Maire de la Commune de Monaco le 12 février 2001, et qu'il s'appuie sur des moyens de légalité. Le Tribunal applique ici un critère doublement organique et matériel : l'acte émane du Maire, qui est incontestablement une « autorité administrative » au sens de l'article 90 B de la Constitution, et la requête articule des griefs de légalité tendant à son annulation. Par une déduction logique immédiate, la Haute Juridiction juge que cette action « constitue un recours pour excès de pouvoir contre une décision d'une autorité administrative » et en conclut que le Tribunal Suprême est compétent pour en connaître. Ce faisant, le juge écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la Commune selon laquelle le litige relèverait du juge judiciaire du contrat de travail : même si l'agent a été recruté par voie contractuelle, l'acte unilatéral par lequel l'autorité municipale met fin à ses fonctions se détache de l'exécution purement contractuelle pour revêtir la nature d'une décision d'autorité administrative justiciable du juge de l'excès de pouvoir.

2. La reconnaissance du caractère d'acte administratif individuel faisant grief

Le deuxième temps du raisonnement est consacré à l'examen de la recevabilité du recours, que la Commune contestait en soutenant que sa lettre du 12 février 2001 se bornait à « prendre acte » d'une rupture imputable à la salariée et ne constituait donc pas une décision faisant grief.

Le Tribunal Suprême balaie cette argumentation purement déclarative en s'attachant à l'objet réel et aux effets juridiques de l'acte attaqué. Dans un considérant d'une grande netteté, il énonce « qu'en décidant que Madame S. ne fait plus partie du personnel communal, le maire a pris un acte administratif individuel qui fait grief et qui peut être déféré, par elle, au juge de l'excès de pouvoir ».

L'apport de ce motif est double. D'une part, en employant le verbe « décider » (« en décidant que... »), le Tribunal requalifie l'acte : le Maire ne s'est pas borné à constater passivement une situation de fait préexistante ; il a manifesté une volonté unilatérale produisant des effets de droit, à savoir l'exclusion de l'intéressée des cadres du personnel communal. L'ordonnancement juridique s'en trouve modifié au détr