Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2002, n° 26876

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 juin 2002, n° 26876 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une procédure disciplinaire engagée à l'encontre d'un agent public hospitalier et ayant abouti à son éviction définitive du service. Monsieur A. C. exerçait les fonctions d'agent d'entretien spécialisé au sein du Centre hospitalier Princesse Grace de Monaco, établissement public dont le personnel est régi par les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre hospitalier Princesse Grace.

Au cours de l'été 1998, une procédure disciplinaire a été initiée à l'encontre de cet agent. Selon les éléments factuels exposés par le requérant dans ses écritures, ce dernier s'est trouvé immobilisé au Maroc pendant la période de son congé annuel pour des raisons de santé, contestant ainsi s'être trouvé dans une situation d'abandon de poste. Le 7 août 1998, une décision de suspension a été prise à son encontre. Selon les indications fournies par l'établissement hospitalier, cette mesure conservatoire a été formellement adoptée le 7 août 1998, mais n'a fait l'objet d'une notification à l'intéressé que quelques jours plus tard (la date exacte de cette notification n'étant pas précisée dans la décision).

Par la suite, afin de poursuivre la procédure disciplinaire, le Centre hospitalier Princesse Grace a adressé à Monsieur A. C., par une lettre recommandée en date du 25 août 1998, une convocation à comparaître devant le conseil de discipline de l'établissement, laquelle l'invitait également à venir consulter son dossier individuel. Un différend factuel majeur est apparu entre les parties quant aux conditions d'acheminement et de réception de ce pli recommandé. L'administration hospitalière a soutenu avoir expédié cette convocation au domicile de l'agent, à l'adresse telle qu'elle figurait officiellement dans son dossier administratif à la date d'envoi du courrier, reprochant à Monsieur A. C. de s'être abstenu de retirer la lettre recommandée. À l'inverse, Monsieur A. C. a fait valoir que cette convocation avait été envoyée à une adresse où il n'habitait plus à la suite de son divorce, ajoutant que la direction du Centre hospitalier ne pouvait ignorer ce changement de situation domiciliaire dès lors que l'établissement l'hébergeait temporairement au sein même de la résidence où les internes sont logés.

En l'absence de retrait du pli recommandé, Monsieur A. C. n'a pas pris connaissance de son dossier administratif, n'a pas consulté d'avocat, n'a pas présenté d'observations écrites ou orales et n'a pas comparu devant le conseil de discipline. Ledit conseil s'est néanmoins réuni et s'est prononcé sur le cas de l'agent. L'avis émis par cette instance consultative n'a pas été notifié à Monsieur A. C., l'établissement hospitalier considérant que cet avis, fondé sur le rapport du directeur du Centre hospitalier, devait uniquement être transmis au directeur de l'établissement en vertu du cinquième alinéa de l'article 60 du statut du personnel.

À l'issue de cette séquence procédurale, le directeur du Centre hospitalier Princesse Grace a pris, le 8 septembre 1998, une décision prononçant la révocation de Monsieur A. C. de ses fonctions d'agent d'entretien spécialisé. Postérieurement à cette mesure d'éviction, deux démarches épistolaires successives ont été accomplies par l'agent révoqué : par une première lettre adressée le 7 décembre 1998 au directeur de l'établissement, Monsieur A. C. a sollicité le droit d'être entendu, demande qui est demeurée sans réponse ; par une seconde lettre datée du lendemain, le 8 décembre 1998, il a officiellement demandé au Centre hospitalier de lui adresser désormais sa correspondance à une nouvelle adresse.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la perte de son emploi, Monsieur A. C. n'a pas initialement saisi le juge administratif d'un recours direct en annulation contre l'acte de révocation, mais a orienté son action vers le juge judiciaire en formant une demande de dommages-intérêts contre le Centre hospitalier Princesse Grace à la suite de la décision du 8 septembre 1998.

Saisi de cette action indemnitaire, le Tribunal de première instance de Monaco a estimé que la résolution du litige dépendait de l'examen préalable de la régularité juridique de l'acte administratif individuel de révocation. Par un jugement avant dire droit en date du 15 juin 2000, la juridiction civile a sursis à statuer et a renvoyé Monsieur A. C. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de révocation prise à son encontre le 8 septembre 1998. L'établissement public hospitalier a contesté ce renvoi préjudiciel en exerçant les voies de recours ordinaires et extraordinaires devant les juridictions de l'ordre judiciaire. Toutefois, par un arrêt rendu le 9 janvier 2001, la Cour d'appel de Monaco a confirmé le jugement du Tribunal de première instance du 15 juin 2000. Puis, par un arrêt en date du 3 octobre 2001, la Cour de révision a rejeté le pourvoi formé par le Centre hospitalier Princesse Grace contre l'arrêt confirmatif de la Cour d'appel. Le jugement du 15 juin 2000 ordonnant le renvoi préjudiciel est ainsi devenu définitif.

En exécution de ce jugement définitif, Monsieur A. C. a déposé une requête, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 3 décembre 2001, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 5 mars 2002. Aux termes de ses écritures, le requérant demandait au Tribunal Suprême, sur renvoi du Tribunal de première instance, de déclarer que la décision du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace du 8 septembre 1998 était « illégale et entachée de nullité ».

À l'appui de ses prétentions, Monsieur A. C. développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne tirés de la violation de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 et de la méconnaissance du principe du contradictoire :

1. Sur le respect des délais statutaires : invoquant l'article 58 du statut du personnel, aux termes duquel « la notification de la sanction définitive doit intervenir un mois au plus tard après celui de la décision de suspension », le requérant soutenait que la sanction, notifiée le 8 septembre 1998, était tardive au regard de la décision de suspension prise le 7 août 1998. Dans sa réplique, il précisait une analyse grammaticale du texte en faisant valoir que le pronom masculin « celui » employé à l'article 58 ne pouvait se rapporter au substantif féminin « notification », mais uniquement au prononcé de la suspension, faisant ainsi courir le délai impératif d'un mois dès le 7 août 1998.
2. Sur les garanties entourant la comparution devant le conseil de discipline : au visa de l'article 59 du statut et du principe du contradictoire, il affirmait ne pas avoir été régulièrement convoqué, la lettre ayant été expédiée à son ancien domicile conjugal alors que l'employeur l'hébergeait dans la résidence des internes. Cette carence l'avait privé de la possibilité de consulter son dossier, de recourir à l'assistance d'un avocat et de présenter des observations écrites ou orales.
3. Sur l'avis du conseil de discipline : se fondant sur l'article 60 du statut, il soutenait que le conseil de discipline devait émettre un avis motivé — le simple rapport du directeur ne pouvant en tenir lieu — et que cet avis aurait dû lui être communiqué. Il soulignait que cette communication était indispensable pour lui permettre, dans l'hypothèse où la sanction prononcée par le directeur s'avérerait plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline, de saisir la commission des recours instituée par l'article 29, conformément à la faculté ouverte par l'article 64 du statut. Il rappelait en outre le silence gardé sur sa lettre du 7 décembre 1998 demandant à être entendu.
4. Sur le bien-fondé de la sanction : au fond, il contestait tout abandon de poste en raison de son immobilisation médicale au Maroc durant ses congés annuels.
5. Sur la recevabilité de ses conclusions : en réponse aux objections adverses, il soutenait dans sa réplique que sa requête tendait non pas à l'annulation de la décision, mais à la déclaration de son illégalité et de sa nullité, ajoutant qu'en tout état de cause, elle demeurerait recevable même si elle devait être analysée comme renfermant des conclusions à fin d'annulation.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 5 février 2002 et une duplique enregistrée le 5 avril 2002, le Centre hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête, à titre principal comme irrecevable, et à titre subsidiaire comme mal fondée :

1. Sur la fin de non-recevoir : l'établissement public soutenait qu'en demandant au Tribunal Suprême de déclarer la décision attaquée « entachée de nullité », Monsieur A. C. avait présenté des conclusions relevant de la nature d'un recours pour excès de pouvoir et non d'un recours en appréciation de validité. Or, un tel recours en annulation était frappé de forclusion faute d'avoir été introduit dans le délai impératif de deux mois suivant la notification de la décision du 8 septembre 1998.
2. Sur la régularité du délai de l'article 58 : le défendeur répliquait que le délai d'un mois ne courait qu'à compter de la notification de la suspension, intervenue quelques jours après le 7 août 1998, de sorte que le délai n'était pas expiré le 8 septembre 1998. Sur le plan syntaxique, il faisait valoir dans sa duplique que le pronom « celui » de l'article 58 ne pouvait renvoyer au mot « prononcé », absent du texte, mais se rapportait nécessairement au mot « notification », l'usage du masculin « celui » en lieu et place du féminin « celle » procédant d'une simple erreur matérielle de rédaction.
3. Sur la régularité de la convocation et l'absence de communication de l'avis : l'hôpital affirmait que la convocation par lettre recommandée du 25 août 1998 avait été régulièrement expédiée à l'adresse figurant au dossier de l'agent à cette date, le changement d'adresse n'ayant été signalé que le 8 décembre 1998. Il imputait à la seule abstention du requérant le défaut de retrait du pli, sa non-comparution et l'absence de consultation du dossier contenant le rapport du directeur sur lequel se fondait l'avis. Surtout, s'appuyant sur la lettre du cinquième alinéa de l'article 60 du statut du personnel, l'établissement soutenait que l'avis du conseil de discipline est transmis uniquement au directeur de l'établissement et que seule la décision finale prise à la suite de cet avis doit être notifiée à l'agent concerné.

Par une ordonnance du 18 avril 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 13 juin 2002, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême sur renvoi de l'autorité judiciaire confrontait la haute juridiction monégasque à une double problématique juridique, l'une de nature processuelle touchant à l'office du juge de la question préjudicielle, l'autre de nature substantielle relative aux garanties fondamentales du droit disciplinaire de la fonction publique.

En premier lieu, sur le terrain de la procédure contentieuse administrative, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte de sa compétence lorsqu'il est saisi, sur le fondement de l'article 90 B 3° de la Constitution, d'un recours en appréciation de validité sur renvoi du Tribunal de première instance : le requérant, agissant sur renvoi préjudiciel, est-il recevable à joindre à sa demande d'appréciation de légalité des conclusions tendant à ce que l'acte administratif individuel en cause soit déclaré nul, ou de telles conclusions relèvent-elles exclusivement de la voie du recours direct pour excès de pouvoir ?

En second lieu, sur le fond du droit administratif, la question centrale consistait à déterminer si, dans le silence des dispositions statutaires applicables — ou plus exactement en présence d'un texte réglementaire (l'article 60 de l'ordonnance souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982) ne prévoyant la transmission de l'avis du conseil de discipline qu'au seul directeur de l'établissement —, les principes généraux du droit et le respect des droits de la défense imposent néanmoins à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de notifier à l'agent public l'avis motivé émis par le conseil de discipline afin de lui faire connaître les motifs de la sanction prononcée à son encontre. Subsidiairement, il convenait d'apprécier si la circonstance que l'agent n'ait pas comparu devant ledit conseil de discipline est de nature à dispenser l'administration de cette obligation de notification.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ces deux questions, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux et structuré en deux temps, distinguant nettement la délimitation du cadre procédural de l'instance et l'examen de la légalité externe de l'acte administratif soumis à son contrôle.

S'agissant, en premier lieu, de la recevabilité de la requête, la haute juridiction procède à une stricte ventilation des conclusions présentées par Monsieur A. C. Rappelant à titre liminaire que sa saisine résulte du jugement définitif du Tribunal de première instance du 15 juin 2000 intervenu avant dire droit sur une demande de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême affirme avec netteté que le requérant « n'est pas recevable à joindre à son recours en appréciation de validité des conclusions tendant à ce que la décision susmentionnée du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace soit déclarée nulle ». Le juge motive cette irrecevabilité partielle par le principe de la distinction des voies de droit en contentieux administratif : des conclusions tendant à une déclaration de nullité s'analysent matériellement en des conclusions à fin d'annulation, lesquelles « n'auraient pu être présentées que par la voie d'un recours pour excès de pouvoir ». Dès lors, circonscrivant son office aux strictes limites du renvoi opéré par le juge judiciaire, le Tribunal Suprême juge qu'il lui appartient seulement « de se prononcer sur la question préjudicielle de légalité de cette décision, qui lui a été renvoyée par le Tribunal de première instance ». Ce faisant, le Tribunal écarte la fin de non-recevoir globale opposée par le Centre hospitalier — qui tendait au rejet intégral de la requête par requalification de l'ensemble de l'acte introductif en recours pour excès de pouvoir tardif — pour ne frapper d'irrecevabilité que le surplus des conclusions excédant le périmètre de la question préjudicielle.

S'agissant, en second lieu, de l'appréciation de la légalité de la décision de révocation du 8 septembre 1998, le Tribunal Suprême fait usage de la technique d'économie des moyens, signalée par la formule classique « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». La juridiction choisit ainsi de ne pas trancher la controverse exégétique relative à l'interprétation grammaticale du pronom « celui » à l'article 58 du statut, ni le débat factuel relatif à l'adresse d'expédition de la convocation du 25 août 1998 au regard du logement de l'agent dans la résidence des internes, ni enfin la question de fond touchant à la réalité de l'abandon de poste durant le séjour médical au Maroc.

Le juge concentre l'intégralité de sa censure sur un vice substantiel de procédure, tiré de la violation d'une norme non écrite de valeur supérieure : les principes généraux du droit. Dans un considérant de principe d'une grande densité normative, le Tribunal Suprême énonce que « les principes généraux du droit et, notamment, le respect des droits de la défense obligent l'autorité investie du pouvoir disciplinaire à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction qu'elle est amenée à prendre contre lui ».

Appliquant immédiatement cette règle générale aux circonstances de l'espèce, la haute juridiction relève un fait constant : « M. A. C. n'a pas reçu notification de l'avis motivé du conseil de discipline qui s'est prononcé sur son cas ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême neutralise implicitement mais nécessairement l'argumentation textuelle que le Centre hospitalier tirait du cinquième alinéa de l'article 60 du statut du personnel (selon lequel l'avis n'est transmis qu'au directeur). Les principes généraux du droit et les droits de la défense viennent ici compléter le texte réglementaire statutaire en imposant la communication à l'agent de l'avis motivé du conseil de discipline, dès lors que cet acte préparatoire est le support nécessaire permettant à l'agent de connaître les motifs de la sanction infligée.

Enfin, le Tribunal Suprême écarte l'exception tirée par l'établissement public du comportement de l'agent lors de la phase d'instruction disciplinaire. La juridiction juge en effet « que la circonstance que l'intéressé n'ait pas comparu devant le conseil de discipline ne dispensait pas le Centre hospitalier Princesse Grace de procéder à cette notification ». En dissociant le droit de comparaître devant l'organe consultatif et le droit d'être informé des motifs de la sanction par la notification de l'avis émis par cet organe, le juge refuse que la défaillance — volontaire ou involontaire — de l'agent lors de la séance du conseil de discipline entraîne une déchéance de ses garanties procédurales ultérieures. Le Tribunal en déduit logiquement que la décision de révocation « est intervenue sur une procédure irrégulière et est, par suite, illégale ».

C. Le dispositif

En conséquence de cette double motivation processuelle et substantielle, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« DÉCIDE :

• Il est déclaré que la décision du directeur du Centre hospitalier Princesse Grace du 8 septembre 1998 est entachée d'illégalité.
• Les conclusions de la requête de M. A. C. tendant à ce que la décision susmentionnée soit déclarée nulle sont rejetées.
• Les dépens sont mis à la charge du Centre hospitalier Princesse Grace.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 13 juin 2002 s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il délimite l'architecture des voies de recours prévues par la Constitution que par la vigueur avec laquelle il mobilise la théorie des principes généraux du droit pour garantir les droits fondamentaux des agents publics face au pouvoir disciplinaire de l'administration.

1. L'étanchéité procédurale entre le recours en appréciation de validité et le recours pour excès de pouvoir

Au plan du contentieux administratif général, l'arrêt apporte une clarification essentielle sur la mise en œuvre de l'article 90 B 3° de la Constitution, disposition explicitement visée par la décision à côté de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le système juridictionnel monégasque repose sur une répartition des compétences qui, tout en confiant le contentieux de la responsabilité et de l'indemnisation aux juridictions de l'ordre judiciaire (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision), réserve au Tribunal Suprême le monopole de l'annulation des actes administratifs pour excès de pouvoir ainsi que l'appréciation de leur validité sur renvoi préjudiciel de l'autorité judiciaire.

L'affaire commentée illustre